Otras publicaciones:

9789877230307-frontcover

9789877230253-frontcover

Otras publicaciones:

9789877230413-frontcoverjpg

12-4388t

El concepto de razón pública aplicado al federalismo argentino[1]

Cristián Augusto Fatauros

La Constitución Nacional establece instituciones que dan contenido a nuestra cultura política. Una consecuencia de este diseño institucional es el compromiso de respetar valores que exigen actitudes y conductas propias de ciudadanos libres e iguales. Dicho más técnicamente, buscamos convertirnos en ciudadanos que se tratan como si fuesen libres y como si fuesen iguales. Este ideal es relativamente difícil de alcanzar, entre otras cuestiones, porque las instituciones, los principios y valores que dichas instituciones representan exigen respetarlos y cumplirlos. Sólo así nos trataríamos como libres e iguales.

El cumplimiento y el respeto de esas instituciones y de los valores de libertad e igualdad son difíciles en sociedades democráticas caracterizadas por la pluralidad de concepciones religiosas, antropológicas y lingüísticas, pero aún más difíciles en sociedades fragmentadas, con culturas democráticas recientes, o donde hubo guerras civiles hasta no hace mucho (Linares, 2008: 84-87). Para algunos teóricos constitucionalistas, el federalismo, como parte del constitucionalismo, constituye una forma paradigmáticamente exitosa de resolver los problemas planteados por el multiculturalismo y la pluralidad de concepciones religiosas, antropológicas y lingüísticas.[2]

En el caso argentino, la organización del poder en torno a los principios del federalismo se consideró una solución armónica y equilibrada para enfrentar la disputa de los múltiples centros de poder existentes al momento de la creación del Estado, aunque es necesario reconocer que la historia del federalismo argentino atravesó diferentes procesos para llegar a ser lo que es (Gibson y Falleti, 2007: 174 ss.). En su artículo 1º la Constitución establece que “[l]a Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal”. Esta forma institucional soluciona algunos problemas, pero crea otros que los sistemas unitarios, por ejemplo, al organizar y centralizar la toma de decisiones, obviamente, no padecen.

Es más o menos evidente que el federalismo implica problemas de distribución de competencias, si tenemos en cuenta que las provincias (y a veces también algunas ciudades) tienen autonomía para (y un deber de) dictar una ley suprema local que organice el gobierno provincial. El ejercicio de estas competencias “soberanas” puede dar lugar a diferentes subsistemas jurídicos pero, a los fines de mantener la igualdad entre ciudadanos de diferentes provincias, las competencias están limitadas por algunos principios constitucionales. Este ejercicio debe conformarse a los principios de la democracia representativa y republicana que han sido establecidos por el pueblo de la nación argentina (art. 5º CN). Estas condiciones implican que una Constitución o una reforma constitucional provincial que no incorpore el respeto por estos valores no puede considerarse el resultado de un ejercicio legítimo del “poder constituyente” provincial (CSJ 125/2019).

El problema de los diferentes subsistemas jurídicos, sin embargo, no es el único. Otro de los problemas importantes que los sistemas unitarios no deben enfrentar es la producción de desigualdades económicas entre ciudadanos de diferentes provincias. Estas desigualdades son producidas por el diseño institucional federal, por la asignación y distribución de competencias fiscales, por la producción de desigualdades de oportunidades para el ejercicio de los derechos individuales y por la arbitraria distribución de asignaciones del tesoro nacional (ATN).[3] Pretendo explorar una forma de concebir estos problemas y sus soluciones apelando al concepto de razón pública. Este concepto puede servir tanto para identificar las razones que son aceptables en una democracia constitucional republicana como también para mostrar cuál es la lógica que subyace en el ejercicio de la autonomía de las provincias.

En lo que sigue se aplicará el concepto de razón pública para identificar las implicancias de la distribución federal de competencias. En este desarrollo se presenta una concepción federal de la razón pública tal que proporcione contenido sustantivo a las reglas constitucionales reconocidas en nuestro ordenamiento jurídico. El trabajo comienza con una breve introducción a la idea de razón pública, luego presenta algunos de los problemas de las reglas de distribución federal de competencias, y finalmente concluye con la reconstrucción de ciertos parámetros que deberían tenerse en cuenta en el ejercicio del control de constitucionalidad aplicado a la regulación de competencias federales. En particular, uno de los parámetros que se intentará explicitar es el siguiente: la Corte debe considerar de manera pormenorizada (escrutinio estricto) si el esquema institucional provincial promueve la libertad y la igualdad de los ciudadanos a nivel federal. Aunque a nivel provincial se admitan las desigualdades económicas o de derechos, un ciudadano de una provincia no debería tener un nivel de derechos de carácter nacional menor al que tienen los demás ciudadanos del resto de las provincias.

Como cuestión metodológica, debo mencionar que la hipótesis que subyace al trabajo es que los problemas vinculados con el orden político federal pueden ser comprendidos y resueltos aplicando la idea de razón pública propia de una democracia constitucional. Una hipótesis más general, pero que no se compromete con una hipótesis sobre la idea razón pública, es la que afirma que los problemas de nuestra organización constitucional federal deben resolverse por apelación a ciertos principios normativos (entendidos como principios éticos o de moralidad política).

1. ¿Qué es la razón pública y para qué funciona?

Los principios de moralidad política que deberían regular nuestras relaciones en cuanto ciudadanos no surgen de un mundo de ideas alejadas de la realidad, sino que son propios de un orden político democrático liberal. Los principios a los que me refiero constituyen la razón pública de una sociedad y colaboran en la definición del tipo de instituciones jurídicas y políticas que regularán las relaciones de los ciudadanos entre sí. A pesar de ser una idea abstracta, el concepto de razón pública es propio de las democracias constitucionales (Rawls, 2005: 441 ss.). Cualquier sociedad democrática se caracteriza por la existencia de una pluralidad de doctrinas religiosas, antropológicas y filosóficas, que se refieren a valores que exceden el ámbito de lo público.[4] Pero precisamente por no ser todas ellas aceptables para toda la ciudadanía, algunas son consideradas sólo como doctrinas privadas, esto es, inservibles para justificar decisiones políticas. El concepto de razón se define como el conjunto de consideraciones que serían públicamente aceptables para justificar las decisiones políticas de una sociedad. Mejor aún, podríamos afirmar que las relaciones políticas entre ciudadanos libres e iguales se constituyen institucionalmente. Esto es, se constituyen a través de reglas que satisfacen el test de la razón pública. En ambos casos, la razón pública provee una base de apoyo filosófico-moral.[5]

El hecho de que una organización política federal pueda tomar decisiones sobre cómo distribuir mejor el poder político y las competencias para tomar decisiones soberanas mediante el recurso de la razón pública es algo que podría discutirse. Sin embargo, podría afirmarse que toda democracia constitucional caracterizada por el pluralismo razonable de valores, si pretende ofrecer una justificación de sus reglas jurídicas y políticas públicas aceptable para todos sus ciudadanos, debería utilizar una noción de razón pública, aunque dicha idea no sea necesariamente muy sofisticada. Más aún si es el caso de una sociedad con una multiplicidad de niveles de gobierno con competencias legislativas autónomas, el concepto de razón pública puede ser muy útil.[6]

Ahora bien, si consideramos cuáles son las funciones de los estándares de razón pública, encontramos que cumplen tres funciones (Rawls, 2005: 447; Vaca y Mayans, 2014: 75 ss.). El test de la razón pública opera así:

  1. Excluye las razones y las consideraciones que son dependientes de una concepción del bien que sólo es defendida por un grupo de ciudadanos (esta concepción del bien incluye reglas y valores religiosos, o consideraciones que sólo son compartidas por quienes profesan una determinada religión o una cosmovisión particular).
  2. Permite identificar las razones que no dependen de una concepción privada del bien y que no apelan a consideraciones fundadas en una determinada religión o una cosmovisión particular, sino que articulan valores políticos y se apoyan sobre ellos. En razón de esta particularidad cualquier ciudadano podría comprender las razones ofrecidas que pretenden justificar una decisión política o una norma jurídica.
  3. Contribuye a distinguir entre una pretendida justificación de una decisión política que se apoya sobre valores políticos y la mejor justificación de una decisión política o norma jurídica. No cualquier justificación basada en valores políticos será finalmente aceptable, aun cuando sea comprensible.

Pero ¿cuáles son los problemas que la razón pública rawlsiana ayuda a resolver? Estos problemas han sido concebidos por el filósofo político John Rawls como aquellos que refieren a los principios fundamentales que organizan la vida política de una sociedad. Estos principios especifican la estructura general del gobierno y los procesos políticos; determinan los derechos básicos iguales y las libertades de la ciudadanía que las mayorías legislativas deben respetar. Según esta concepción, tales “cuestiones constitucionales esenciales” deben ser resueltas con urgencia, porque ellas constituyen una respuesta a diferentes interrogantes sobre cómo se distribuye mejor el poder político, cómo se adquiere dicho poder y cuáles son los límites de su ejercicio.[7]

Por ello, una concepción democrática, liberal y constitucional de la razón pública se construye como una manera de formular planes razonables y racionales, una manera de priorizar y definir los objetivos que se buscan alcanzar y tomar decisiones de acuerdo con ellos. Esta simple idea está en la base de la teoría. Toda sociedad que define sus objetivos políticos toma decisiones para alcanzarlos y establece instituciones para ello; hace uso de una capacidad para “razonar políticamente”. Obviamente, no toda sociedad hace uso de una razón “pública” en el sentido ideal que Rawls le adjudica.

2. Orden político federal ideal y real

Si distinguimos entre las “cuestiones constitucionales esenciales” que la Constitución debería especificar y las cuestiones que de hecho la Constitución especifica, estaremos ante la distinción entre lo que la Constitución debería ser y lo que es. De este modo, se explicita un primer criterio de evaluación con el cual aproximarnos a revisar nuestra práctica constitucional; por lo menos, en tanto pretendamos regularnos como ciudadanos de una sociedad bien ordenada, liberal y democrática. Esto es obviamente diferente de la Constitución que de hecho tenemos y los valores que de hecho están contemplados ahí. Lo que complica la definición de las libertades y los derechos básicos es que los procesos políticos definitorios de dichas libertades y derechos debe partir de una forma de Estado federal.

Es innegable que las decisiones políticas más trascendentes que una sociedad puede adoptar se refieren a la forma de organizar políticamente sus instituciones. Cuando estas decisiones se condicionan a la satisfacción de principios republicanos representativos y federales, la coordinación, cooperación y colaboración entre conciudadanos debe resolverse por apelación a dichos principios. Esto es lo que exige la Constitución argentina. Estos principios de moralidad política constituyen los pilares sobre los que se justificarán las instituciones jurídicas de nuestra sociedad democrática constitucional.

Teniendo en cuenta esas exigencias constitucionales y que la característica central de los sistemas políticos federales provinciales es que los gobiernos provinciales poseen competencias legislativas, ejecutivas y judiciales, incluso fiscales, y se relacionan de manera directa con sus ciudadanos, y, a la vez, el gobierno federal es un gobierno con competencias legislativas, judiciales, ejecutivas y fiscales específicas. Ambos niveles de gobierno están en un nivel de igualdad política, en gran medida porque la división y asignación de estas competencias resulta de una Constitución que no puede ser modificada unilateralmente por ninguno de los participantes (Watts, 2005: 240). Es razonable encontrar dudas sobre la mejor forma de asignar y distribuir dichas competencias.

Algunos autores sostienen que la solución debe hallarse en un federalismo de “concertación”, pero considero difícil que los resultados de un acuerdo de voluntades sean equitativos. Para que produzca un resultado equitativo, cualquier acuerdo de voluntades debe satisfacer criterios de equidad que no están sujetos a negociación. Esto debe tenerse en cuenta ya que nuestro ordenamiento jurídico provee criterios objetivos de reparto que deben considerarse en cualquier negociación. En este sentido, suscribo la opinión de que los principios de moralidad política, republicanos y federales, limitan lo que las provincias y la nación pueden bilateralmente acordar. Incluso podría pensarse que los criterios objetivos contienen un fuerte componente normativo que limita no sólo los actos unilaterales de la nación y las provincias, sino también los pactos y acuerdos que puedan celebrarse de manera bilateral, e incluso aquellos acuerdos que puedan celebrarse unánimemente.

Por ejemplo, en una decisión sobre materia de distribución de recursos económicos que corresponde repartir entre todas las entidades federadas, la Corte Suprema ha señalado que permanece insatisfecho el deber constitucional de garantizar los principios del federalismo y de la coparticipación fiscal (CSJ 538/2009 y 539/2009; CSJ 1.039/2008 y 191/2009). Este deber pesa sobre los gobiernos nacionales y provinciales, y se entiende que la Corte tiene la obligación de controlar las relaciones federales y juzgarlas según los criterios incorporados en la Constitución argentina, y que son considerados imperativos para todos los participantes, inderogables por la mera voluntad política y que no deben ser soslayados mediante artificios legales. Así lo ha indicado Antonio Hernández (Hernández, Rezk y Capello, 2015: 17-20).

La propia reforma constitucional de 1994 incorpora criterios objetivos, y pensados para remediar los efectos centralizadores del orden jurídico federal imperante hasta entonces (art. 75 inc. 2). La división de competencias fiscales importa reconocer la autonomía de las entidades federadas, pero la exigencia de compartir los recursos recaudados es más relevante porque deriva del principio de solidaridad federal, uno de los principios más recientes que deben reconfigurar el orden federal argentino.

3. ¿Cuáles son las bases de la razón pública
federal argentina?

Las bases que definen nuestra razón pública federal son las que conforman las cuestiones constitucionales esenciales y de justicia básica, tal como se ha dicho anteriormente. Debemos identificar de qué manera estas cuestiones se plasman en nuestra Constitución. De hecho, éste es un primer nivel de análisis y evaluación de qué tan moralmente justificadas son nuestra práctica constitucional y nuestra organización federal.

Podríamos afirmar que los términos más importantes y básicos son los que responden al artículo 1º de la Constitución en el que se “adopta” la forma de gobierno “representativa, republicana y federal”. Cada uno de estos términos tiene una larga tradición doctrinaria en la que abundan las disputas sobre sus implicaciones normativas. Adoptar la forma de gobierno y de Estado federal exige aceptar estándares específicos que afectarán los procedimientos por los cuales se definan con mayor especificidad los derechos y las libertades de los individuos ciudadanos de la organización política federal. Estos procedimientos implican una distribución de competencias entre diferentes niveles de gobierno. Este límite procedimental a la organización federal debe ser tratado con sumo respeto.[8]

Por supuesto que respetar las competencias de las provincias para tomar sus propias decisiones con autonomía no implica aceptar cualquier decisión del poder político provincial. La propia Corte Suprema ha indicado que cuando existe un “evidente y ostensible apartamiento” se justifica la declaración de inconstitucionalidad porque se respetan las autonomías provinciales si se actúa según lo que ordena la Constitución (Fallos 336:1756).

Uno podría estar tentado de afirmar que la Corte debería seguir su propia jurisprudencia y ser “muy deferente” respecto de los poderes provinciales, excepto que exista un “error manifiesto”, es decir, una patente violación del orden constitucional. Roberto Gargarella (Gargarella y Guidi, 2016: 21) afirma que continuar este criterio jurisprudencial es razonable. Pero aclara que este amplio respeto no debería llevarnos a permitir (a) “socavar los derechos de los habitantes” ni (b) “lesionar instituciones fundamentales que hacen a la esencia del sistema representativo”, con lo que, en la práctica, no estamos en presencia de una “amplia tolerancia o deferencia” sino en el terreno de la estricta legalidad. No serán toleradas las decisiones de los gobiernos provinciales que vayan en contra de los principios, los derechos y las garantías reconocidos por la Constitución Nacional ni que lesionen el sistema republicano de gobierno.

Parece interesante la sugerencia de Gargarella sobre la necesidad de reconstruir el federalismo sobre la base de dos condiciones: Una condición de prudencia que reclama deferencia general hacia la actuación provinciales, y una condición de precaución que reclama atención hacia las prácticas de concentración del poder por parte de las autoridades nacionales y los abusos del poder en contra de los derechos de los ciudadanos de las provincias, tales como los que ha señalado Hernández (Hernández, Rezk y Capello, 2015).

Además, la satisfacción de estándares de derechos humanos que condiciona la autonomía de las provincias se exige, en primer lugar, porque la Argentina suscribió e incorporó en la Constitución Nacional muchos de los principales instrumentos internacionales en la materia, y en segundo lugar porque estos estándares se derivan de los propios principios, declaraciones, derechos y garantías reconocidos en la normativa constitucional, que es vinculante a nivel federal. Estas razones llevarían a ampliar el federalismo hacia un dinamismo y un cambio en las responsabilidades de los gobiernos participantes a nivel provincial y federal (Azrak, 2016, 2019). Estas exigencias constituyen, además, una condición para que el gobierno federal respete las autonomías provinciales y sea garante de sus instituciones (art. 5º CN). Si bien las provincias tienen el deber constitucional de asegurar la educación primaria, deben hacerlo bajo los principios republicanos y democráticos que sostienen la organización federal (art. 5º CN). Más importante aún, estos principios constituyen la base sobre la que el gobierno federal define las líneas más importantes que debe seguir la educación de los futuros ciudadanos. Las leyes federales organizan las bases que debe respetar la educación primaria provista por las provincias (art. 75 inc. 19 CN).

4. ¿Tiene sentido defender razones públicas federales?

Dado que en un Estado federal los diferentes niveles de gobierno poseen competencias para tomar decisiones políticas autónomas en la determinación y especificación de los derechos de cada ciudadano, cabe preguntarse si cada sujeto político que se autogobierna tiene una razón pública propia. Es decir, si tiene sentido afirmar que cada provincia o municipio tiene una razón pública propia, o tiene una interpretación propia de los valores políticos fundamentales propios de una democracia constitucional. La cuestión a la que me refiero es a la estructura de la razón pública en organizaciones federales. Como se ha mencionado, las organizaciones federales se caracterizan por una multiplicidad de niveles de gobierno, o al menos dos, donde se despliegan ejercicios autónomos de poder político.

Cada entidad federada, entonces –es mi hipótesis–, está definida por su razón pública. El que una organización política federal esté compuesta por unidades que han delegado ciertas competencias y que se han reservado otras debería llevarnos a considerar lo siguiente. A cada provincia participante le corresponde un ámbito en el que se ejercita una razón pública particular, que contiene elementos característicos y particulares. Las diferencias y los “márgenes de interpretación” deben ser respetados como formas legítimas de proceder y deliberar, así como también deben respetarse los resultados de dichos procedimientos y deliberaciones. Parece obvio que cada organización política posee particularidades que necesariamente se reflejan en la estructura y el contenido de su razón pública. Estas particularidades se refieren a, por ejemplo, qué tipo de consideraciones son legítimas para aceptar la objeción de conciencia y en qué casos puede oponerse dicha objeción.

La comprensión de los elementos normativos y constitucionales propios de cada región implica que cada entidad pueda presentar una particular concepción política de ciudadano. Este punto se conecta con la idea de que cada organización política componente de una organización federal presenta una noción de ciudadanía que expresa demandas de lealtad respecto de las demás personas. En su noción más básica, no obstante, debería respetar los principios de la concepción política federal.

Sobre esta cuestión se ha discutido si los ciudadanos de una federación tienen una personalidad dual que puede ser una fuente de inestabilidad o que podría incrementar la competencia interna entre provincias. El clásico ejemplo se presenta cuando una región o provincia tiene competencia para legislar sobre derecho de fondo y los ciudadanos pueden decidir cambiar su lugar de residencia a partir de estos cambios. Podría ocurrir que si la provincia de Salta implementase un régimen de educación pública que tuviera educación religiosa obligatoria, muchos ciudadanos argentinos que sostienen dicha religión consideraran mudarse a Salta.[9]

Por ello, teniendo en cuenta que toda organización política tiene una idea de razón pública que condiciona la aceptabilidad de los discursos y las decisiones de los funcionarios, jueces y ciudadanos, es plausible afirmar que cada provincia posibilita la justificación mediante argumentos en el seno de sus órganos de gobierno en consonancia con su propia razón pública provincial. Qué tan extensa sea, cuál sea el objeto y cuál sea su contenido dependerán de cuál sea la cultura que sirve de trasfondo para articular dichos valores.

Esta concepción de la razón pública como algo inherente al ejercicio del poder político se corresponde con la caracterización rawlsiana de la razón pública en el siguiente sentido: el contenido de la razón pública deriva de una “familia” de concepciones políticas sobre la justicia y sobre las cuestiones esenciales constitucionales que impactan en el modo en que se constituyen las relaciones cívicas entre los habitantes. La relación que tienen los ciudadanos de cada provincia debe ser entendida del siguiente modo: es una relación fundamentalmente política que se canaliza a través de una estructura institucional básica.[10] Una estructura que, pese a todo, es contingente, porque uno nace en una provincia determinada, pero puede mudarse y no necesariamente queda vinculado a ella. Es una relación entre conciudadanos de una misma provincia, que se superpone a la relación que se da entre conciudadanos de una misma organización federal, y cuya relación política es más profunda que la que existe entre los conciudadanos federales (Weinstock, 2001: 78). Los conciudadanos provinciales son titulares de un poder político supremo que les pertenece en tanto grupo y que no comparten con el resto de los ciudadanos argentinos.

Las exigencias de la razón pública sobre cuestiones constitucionales esenciales, en su versión rawlsiana, se aplica en dos niveles: en el constitucional y en el de cualquier otra ley que se promulgue de acuerdo con la Constitución. En el caso de las organizaciones federales, existiría un nivel adicional, ya que las Constituciones provinciales no necesariamente deben coincidir con la Constitución Nacional, pero deben respetar ciertos valores que están garantizados por ésta, so pena de generar razones que justificarían la intervención federal (art. 5º y 6º CN).

Negar que las provincias tengan autonomía o capacidad para tomar decisiones políticas vinculantes para sus ciudadanos implicaría restringir el contenido de las razones públicas provinciales de manera inaceptable, incompatible con la organización federal argentina. En particular, no sólo se estaría restringiendo el tipo de razones que se pueden articular y que se pueden aceptar, sino que además se estarían restringiendo las razones que podrían ser ofrecidas, comprendidas y aceptadas por los demás ciudadanos. Por ejemplo, en Salta, las razones públicamente aceptables podrían apelar a una interpretación de los valores políticos que sea diferente, y que sea incluso más conservadora, que la interpretación aceptable a nivel federal. A nivel federal, los valores expresan un piso mínimo de exigencias normativas, su especificidad es menor y las interpretaciones de dichos principios deberían poder ser parte de una pluralidad de concepciones políticas, que no necesariamente son compatibles, más allá de dichos principios y valores.

La tarea de encontrar soluciones aceptables a los problemas inherentes a la organización federal exige una interpretación filosófica de dichos valores, lo que en definitiva resulta en la exposición de la razón pública del sistema. En la Argentina, cada estado miembro de la federación podría tener valores y compromisos que deben articularse con los valores que comparten con los demás estados miembros de una manera particular tal que dé sentido a sus características económicas, históricas y culturales. Son estas características y el legítimo ejercicio por parte de cada provincia del denominado “margen de apreciación provincial” los que posibilitan el orden federal y proporcionan las claves para identificar las razones públicas operantes en una federación (Fallos 340:795, voto del juez Rosatti, considerando 18).

5. La razón pública federal en los argumentos de la Corte Suprema

Un caso ejemplar para comprender lo que significa la razón pública federal en la Argentina lo encontramos en el tratamiento del caso “Castillo”. Este caso ha sido resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y ha tenido un impacto significativo en la configuración del federalismo argentino. La cuestión versa sobre los límites de la razón pública federal y su compatibilidad con otras múltiples razones públicas provinciales.[11] La respuesta permitió fijar posición sobre si las provincias tienen competencia para interpretar de manera autónoma y con autoridad los valores políticos más fundamentales de nuestra organización política.

En el caso Castillo, un grupo de ciudadanos de la provincia de Salta cuestionó normas de la Constitución provincial (art. 49) y de la ley de educación de la provincia (ley 7.546). Estas normas establecían que los ciudadanos salteños tienen derecho a educar a sus hijos de acuerdo con sus creencias religiosas, reconocen un derecho a que la provincia sea garante de la educación primaria y afirman que la educación primaria puede incluir educación con contenido religioso durante las horas regulares de clase.

Los ciudadanos que cuestionaron las normas argumentaron que se violaba el derecho a la libertad de conciencia, el derecho a la libertad de culto, el derecho a la igualdad de trato y el derecho a no ser discriminado. El reclamo consistía en que la instrucción religiosa no debía formar parte de los planes de estudios ni debía ser impartida dentro de los horarios de clase, y que las autoridades religiosas no debían tener ninguna incumbencia sobre los contenidos de la materia y los docentes habilitados a dictarla. También se cuestionó una disposición de la Dirección de Educación Primaria de la provincia que obligaba a los padres o tutores a manifestar sus creencias religiosas para adecuar la educación que sus hijos recibirían.

La Corte entendió que las normas de la Constitución provincial eran constitucionales, pero que la ley provincial que reglamentaba el derecho a recibir educación primaria provista por el estado provincial era inconstitucional por sus efectos. La garantía del derecho de los padres a que sus hijos sean educados según sus creencias religiosas en la práctica generaba un efecto discriminatorio respecto de los grupos de niñas y niños que no pertenecían al culto católico. Además, la Corte entendió que imponer en cabeza de los progenitores o tutores la obligación de manifestar sus convicciones religiosas invadía su ámbito de privacidad protegido por el artículo 19 de la Constitución Nacional, sobre todo si se tiene en cuenta que en el contexto social y cultural de la provincia de Salta, en el que la religión católica es dominante, la probabilidad de que se produzcan efectos discriminatorios es muy alta.

Uno de los valores fundamentales sobre los que se basó el fallo es la neutralidad estatal frente a las creencias religiosas: todas las creencias religiosas (y no religiosas) merecen igual respeto. Este valor impacta en el valor que tiene la educación de los futuros ciudadanos y afecta la implementación del derecho de los padres a que sus hijos reciban educación religiosa provista por el estado provincial. Es valioso que la familia y la sociedad sean parte de la decisión sobre qué contenidos tendrán los planes de estudios de educación primaria, pero es más importante que este plan de estudios tenga como norte la “convivencia pacífica y el diálogo”. El Estado nacional define así los contornos y las bases de la educación con este objetivo en mente.

Pese a la unanimidad en la decisión, hubo una disidencia parcial en los argumentos. El juez Rosatti elaboró argumentos propios y manifestó que tanto las normas constitucionales de la provincia como las normas legales reglamentarias del derecho a recibir educación son constitucionales, pero que no es constitucional la manera en que se implementa el derecho y la práctica a la que se dio lugar. Todo ello en razón de que el contenido de la materia no era acorde con el principio de neutralidad estatal que debe ser respetuoso de los diferentes credos y que objetivamente debe presentar una visión conciliadora y que promueva la convivencia entre laicos y creyentes.

En este caso, encontramos una colisión entre interpretaciones opuestas de ciertos valores fundamentales para la organización de la vida en sociedad. Estas interpretaciones se expresan en diferentes maneras de articular los valores políticos más básicos de una sociedad. La sociedad salteña, ejercitando el poder autónomo de darse una Constitución, afirma que los ciudadanos salteños tienen derecho a recibir educación integral. Además, defiende una concepción de la educación integral que incluye la educación en creencias religiosas, una dimensión que el pueblo de Salta considera útil para el desarrollo humano y la formación de ciudadanía en el medio sociocultural de la provincia. Es importante destacar que estos valores tienen una importancia fundamental en la cultura de los ciudadanos salteños ya que están contenidos en su ley fundamental, y no meramente en las leyes ordinarias. Es el ejercicio de su prerrogativa soberana lo que Rosatti conceptualiza como dentro del “margen de apreciación provincial” (Fallos 340:1795, voto del juez Rosatti, considerando 18).

Para los ciudadanos del pueblo de Salta, los valores fundamentales que subyacen a la cultura política están cruzados perpendicularmente por valores religiosos. Pero la justificación de inclusión de contenidos religiosos en la educación primaria pública no está asentada en razones “no públicas”. La propuesta está fundada en razones públicas. Quizá no sean las mejores razones, pero son razones que podrían ser aceptables por los demás ciudadanos. Es decir, justifican la distribución de recursos materiales y culturales, con una orientación política. Pese a que la educación integral que se apoya en una concepción del mundo particular, su objetivo es la construcción de ciudadanía. En esa concepción del mundo, la religión es concebida como un componente de lo humano, por su dimensión cultural y social, gracias a la cual la niña o el niño construye su propia identidad y desarrolla su personalidad de manera integral.

Los argumentos del juez Rosatti apelan a la normatividad jurídica de los pactos internacionales de derechos humanos incorporados en la Constitución Nacional. En ellos se contempla el derecho de los padres a elegir la educación de sus hijos según sus creencias. Este derecho parece muy robusto, con una exigencia muy fuerte sobre los Estados. No sólo para que no exista ninguna interferencia sino hasta quizá para proveer los medios necesarios para perseguir un proyecto vital que valore la educación religiosa (depende de si la Constitución lo admite o no). Rosatti toma como vinculante lo dicho por la Convención de los Derechos del Niño y acepta una concepción de educación orientada al desarrollo que es comprensiva de lo social, lo espiritual, lo psicológico y lo moral. Esto le posibilita afirmar que el pueblo salteño puede considerar legítimamente que “la religión configura uno de los tantos contenidos que se imponen como necesarios para que el alumno construya su propia identidad y logre un desarrollo integral de su personalidad”. Además, acepta que los ciudadanos salteños afirmen que este desarrollo “no ocurriría si se silenciaran los contenidos cognitivos religiosos parcializándose la comprensión de la realidad cultural circundante en la que se desenvuelve el sujeto”. (Fallos 340:1795, voto del juez Rosatti).

Dado que éste es un ejercicio de competencia legislativa que se encuentra dentro de los márgenes de apreciación provincial, no todas las provincias están obligadas a sostener igual concepción de la formación educativa. Si un ciudadano cordobés quisiera demandar a su gobierno provincial por no ofrecer educación religiosa en establecimientos públicos de enseñanza primaria, la respuesta sería que no tiene este derecho. La razón pública del pueblo de la provincia de Córdoba no articula el valor de la educación integral sobre la base del valor de la enseñanza religiosa. Tener un derecho a una educación religiosa lo único que exige del gobierno de Córdoba es una prestación negativa de abstenerse de intervenir.

La motivación subyacente contribuye a definir qué tipo de argumentos y qué tipo de políticas pueden ser aducidas por los ciudadanos argentinos en ejercicio del poder político que la organización federal les atribuye. La Corte tiene dicho que los gobiernos de provincia no pueden vulnerar el piso de derechos consagrados por la Constitución Nacional. En esta inteligencia, para resguardar los derechos consagrados en ella el derecho a recibir educación religiosa de los ciudadanos salteños está condicionada: a) no debe ser obligatoria; b) no debe ceñirse a una religión determinada; c) debe abarcar el núcleo de creencias y valores de los cultos reconocidos oficialmente que se correspondan con las convicciones de los padres, y d) con una pedagogía neutral y objetiva que valide la pluralidad y privilegie el respeto por la diferencia.

Aunque Rosatti sólo aclara que si existiese enseñanza pública con instrucción religiosa deberían existir excepciones para no discriminar y ofrecer alternativas a los padres. En su voto (considerando 18) sostiene:

La elección salteña en materia de enseñanza religiosa en escuelas primarias públicas expresa un margen de apreciación provincial que no confronta con el citado artículo 5º [de la CN] sino, antes bien, expone una forma de implementar la competencia educativa atendiendo a las particularidades provinciales de acuerdo con la ponderación de sus propios constituyentes.

Rosatti además afirma que es relevante que la constitución salteña disponga que el “fin de la educación es el desarrollo integral armonioso y permanente de la persona en la formación de un [ciudadano] hombre capacitado para convivir en una sociedad democrática, participativa, basada en la libertad y la justicia social”. En la interpretación de nuestro juez de la Corte Suprema, el derecho a la educación religiosa y el principio de educación integral están conectados dentro del sistema educativo. Es decir, todo el sistema federal y el margen de apreciación provincial se conjugan para producir subsistemas educativos particularizados.

Lo que la Corte Suprema debería haber dejado claro es que la educación integral, en una versión (la que promueve la Constitución provincial salteña), juzga como necesaria la formación en un credo (el que los padres o tutores elijan). Además, esta versión afirma que la enseñanza religiosa es necesaria para que los alumnos construyan su propia identidad y logren un desarrollo integral de su personalidad.

Lo que no es verdad es que el desarrollo y la formación de una persona serían incompletos “si se silenciaran los contenidos cognitivos religiosos parcializándose la comprensión de la realidad cultural circundante en la que se desenvuelve el sujeto” (considerado 23 in fine). Esto es un error, ya que otras interpretaciones son también razonables, y para ellas no es necesaria una educación en materia religiosa. Si la interpretación avanzada por el juez de la Corte Suprema fuera correcta, cualquier provincia que decidiera, en ejercicio de su autonomía y dentro del margen de apreciación provincial, no ofrecer educación religiosa estaría privando a los padres de un derecho y a niñas y niños de un componente necesario para su formación integral. Según Rosatti, el principio subyacente que condiciona todas las interpretaciones de lo que la formación integral implica es el siguiente: “Todas las identidades deben ser respetadas para preservar a la comunidad de conflictos divisorios…”.

Pero no sólo se debe mantener la convivencia pacífica sino que otras cuestiones normativas también son relevantes. La solución que cualquier provincia pudiese adoptar deber constituirse como garantía de un pluralismo educativo que asegure que la información y el conocimiento que figuren en el plan de estudios se difundan de manera que los alumnos desarrollen un sentido crítico respecto del fenómeno religioso en una “atmósfera serena preservada de todo proselitismo”.

Conclusiones

En primer lugar, es posible afirmar que la organización política argentina está apoyada sobre la base de un conjunto de valores e ideales políticos que conforman su razón pública. El contenido de esta razón pública es de carácter normativo y por eso deberíamos distinguir entre aquellos argumentos que se presentan como defensas del orden político federal, tal cual es, y la defensa de una concepción federalista que sirve para evaluar dicho orden político. Es decir que un orden político asentado sobre ideas y valores tiene un contenido normativo de tipo filosófico-político según el cual deberían regularse las relaciones políticas entre los diferentes sujetos. Pero no quedan excluidas las relaciones entre los diferentes gobiernos, sean municipales, provinciales o nacionales.

En segundo lugar, el ámbito público articula y representa estos valores incorporados en los diferentes niveles de la organización política, y a cada nivel corresponde una forma privilegiada de articulación. De este modo, en el ejercicio de las competencias más fundamentales, cada cuerpo político y cada sujeto define los límites de la razón pública y la manera en que las justificaciones de las decisiones políticas son aceptables. Cada provincia dentro de lo que la Corte Suprema denomina “margen de apreciación local” expresa las condiciones normativas bajo las cuales la ciudadanía ofrecerá razones para justificar sus decisiones, los funcionarios apoyarán la promulgación de sus leyes y los tribunales validarán sus políticas públicas.

Finalmente, es posible definir con mayor detalle las condiciones normativas que se aplican al ejercicio de las facultades autónomas de cada gobierno provincial. Por gobierno provincial debe entenderse no sólo los poderes constituidos (legislativo, ejecutivo y judicial) sino también al poder constituyente. No sólo las leyes deben satisfacer las condiciones que presentan las cláusulas constitucionales; también deben hacerlo las reformas a la Constitución provincial.

En todas estas cuestiones presentes en las relaciones políticas que ocurren en el interior de una organización política federal, el concepto de razón pública es útil para analizar los límites dentro de los cuales cada provincia puede articular sus propias razones. En el caso de la provincia de Salta, sus decisiones políticas pueden ser diferentes de los de otras provincias, pero la Corte Suprema entiende que nunca deberían poner en riesgo el piso mínimo de derechos que establecen la Constitución Nacional y los tratados de derechos humanos. En los términos de la teoría de la razón pública, las razones que justifican las decisiones políticas en Salta no necesariamente son aceptables para justificar las decisiones políticas en otras provincias. Un problema que introduce la idea de un piso mínimo de derechos, libertades y garantías es que no determina el alcance, ni la profundidad, ni la extensión de cómo deben entenderse los derechos individuales. En este trabajo sólo se presentan los primeros lineamientos para aplicar el concepto de razón pública a los problemas del federalismo. La idea de razón pública también puede contribuir al entendimiento de qué valores son los que forman la base política común de la ciudadanía argentina.

Referencias

Alles, N. (2016), “Kant, Rawls e a razão pública”, Cadernos de Filosofia Alemã. Crítica e Modernidade, 21 (1): 73-91.

Azrak, D. (2016), “El federalismo en la Constitución Nacional”, en R. Gargarella y S. Guidi (eds.), Comentarios de la Constitución de la Nación Argentina. Jurisprudencia y doctrina: una mirada igualitaria, Buenos Aires, La Ley, vol. I, 245-268.

– (2019), “¿Autonomía personal versus autonomía provincial? El caso de las leyes nacionales de orden público en el sistema federal argentino”, en Libres e iguales: estudios sobre autonomía, género y religión, Ciudad de México, UNAM-IIJ-UBA, 95-114.

Gargarella, R. y S. Guidi (eds.) (2016), Comentarios de la Constitución de la Nación Argentina. Jurisprudencia y doctrina: una mirada igualitaria, vol. 1, Buenos Aires, La Ley.

Gibson, E.L. y T.G. Falleti (2007), “La unidad a palos: conflicto regional y los orígenes del federalismo argentino”, Postdata. Revista de Reflexión y Análisis Político, 12: 171-204.

Hernández, A.M. (2009), Federalismo y constitucionalismo provincial, Buenos Aires, Abeledo Perrot.

, E. Rezk y M. Capello (2015), Propuestas para fortalecer el federalismo argentino, Córdoba, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba-Instituto de Federalismo.

Linares, S. (2008), La (i)legitimidad democrática del control judicial de las leyes, Madrid, Marcial Pons.

Rawls, J. (1971-1999), A Theory of Justice (edición revisada), Cambridge, Belknap.

– (2005), Political Liberalism, Nueva York, Columbia University Press.

Vaca, M. e I. Mayans (2014), “El triple estándar de la razón pública”, Crítica. Revista Hispanoamericana de Filosofía, 46 (138): 65-91.

Watts, R.L. (2005), “Comparing forms of federal partnerships”, en Theories of Federalism: A reader, Nueva York, Springer, 233-253.

Weinstock, D. (2001), “Towards a normative theory of federalism”, International Social Science Journal, 53 (167): 75-83.


  1. Le estoy agradecido a los participantes del IV Workshop de Ética, Política y Derecho. En particular, estoy en deuda con Fernando Lizárraga, Laura Duimich, Nicolás Alles, Facundo Valverde, Alejandro Berrotarán, Manuel Serrano y Daniel Busdygan por sus preguntas y observaciones, que ayudaron a mejorar este trabajo, que se realizó con fondos del proyecto PICT-2016-2650 titulado “Igualdad económica y federalismo: hacia una teoría federal de la justicia distributiva”.
  2. Entre otros, ver Carl J. Friedrich y Daniel J. Elazar, citados por Antonio M. Hernández (Hernández, Rezk y Capello, 2015: 7-8).
  3. Hechos denunciados desde hace tiempo por Antonio María Hernández (Hernández, 2009; (Hernández, Rezk y Capello, 2015: 22).
  4. En la teoría rawlsiana del liberalismo político, las “concepciones comprehensivas del bien” no pueden ser aceptadas por todos los ciudadanos y por ello no pueden servir como bases para justificar las políticas públicas (Rawls, 2005: 66).
  5. Es de destacar el trabajo de Nicolás Alles (2016), que intenta superar algunos problemas de la razón pública rawlsiana con el auxilio de la teoría de la razón pública de Kant.
  6. “A political society, and indeed every reasonable and rational agent, whether it be an individual, or a family or an association, or even a confederation of political societies, has a way of formulating its plans, of putting its ends in an order of priority and of making its decisions accordingly” (Rawls, 2005: 212).
  7. “There is a greater urgency for citizens to reach practical agreement in judgment about constitutional essentials. These are of two kinds: a) fundamental principles that specify the general structure of government and the political process: the powers of the legislature, executive and the judiciary; the scope of majority rule; and b) equal basic rights and liberties of citizenship that legislative majorities are to respect: such as the right to vote and to participate in politics, liberty of conscience, freedom of thought and of association, as well as the protections of the rule of law” (Rawls, 2005: 227).
  8. La práctica constitucional argentina nace a la luz de desacuerdos profundos y conflictos bélicos fratricidas. Esto lleva a Roberto Gargarella a tomar una posición de cautela y exigir un esfuerzo interpretativo para “tomar muy en serio la pretensión de las provincias de organizar su vida interior conforme a sus decisiones autónomas” (Gargarella y Guidi, 2016: 21).
  9. En el caso argentino, la Corte Suprema y la propia Constitución impiden la educación religiosa obligatoria. Por ejemplo, una provincia no podría despenalizar el consumo y la venta de estupefacientes, o prohibir el aborto en todos los casos. El articulado de la constitución expresamente establece un piso mínimo que debe ser compartido por todas las provincias (CSJ 1.870/2014/CSI).
  10. Sobre la idea de estructura básica, véase Rawls (1971-1999).
  11. Quizá también podrían existir razones públicas municipales, más allá de la incorporación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como miembro de la federación argentina en igual condición que el resto de las provincias. Aquí me refiero a la posibilidad de que niveles de decisión política de menor jerarquía tuviesen autonomía para tomar ciertas decisiones y justificarlas apelando a valores específicos de dicha comunidad, tales como el valor de la biodiversidad o un ambiente limpio para justificar un particular sistema de recolección, reciclaje y tratamiento de los residuos junto con una normativa que imponga multas y sanciones a ciertas conductas contaminantes, o que promueva beneficios fiscales para incentivar el uso de transportes no contaminantes.


Deja un comentario