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1 La construcción social del “problema
de la droga” en Argentina

Este capítulo presenta brevemente el modo en que se construyó el llamado “problema de la droga” en Argentina desde principios del siglo XX hasta nuestros días. Su objetivo es dar cuenta del modo en que la sanción de ciertas leyes se ha entrelazado, en diversos contextos políticos, con determinadas instituciones, sus burocracias, normas, lógicas de funcionamiento y prácticas cotidianas. En este sentido, no pretende ser una crónica acabada de todos los pormenores jurídico-legislativos ocurridos durante más de un siglo. Tampoco, una historia de las ideas en donde se reseñen los principales discursos médicos y/o jurídicos construidos en torno a las “drogas”. Se trata, más bien, de realizar una reconstrucción de las formas de intervención estatal respecto al uso de ciertas sustancias de tal forma que nos permita comprender más cabalmente la forma en que, hoy en día, se aplica la actual normativa.

Para ello, consideramos heurísticamente útil segmentar la historia reciente en cinco grandes períodos: el de los precursores (fines del siglo XIX a mediados del siglo XX), el de la implementación de un modelo represivo terapéutico (desde mediados de la década de los sesenta a principios de la siguiente década), el de la “campaña antisubversiva” (mediados de la década de los setenta a principios de los ochenta), el que se inicia con el retorno a la democracia (1983-1990) y, por último, el que comienza en la década de los noventa y finaliza en los primeros años de este siglo.

Los precursores

La construcción social del “problema de la droga” en Argentina se inició a principios del siglo XX y fue fruto, principalmente, del esfuerzo mancomunado de la institución policial y médicos higienistas que respondieron a las preocupaciones de una elite moral obsesionada con el desorden y la “insalubridad criminalidad”. Por aquellos años, las teorías de raigambre positivista en boga entendían el problema de la delincuencia y la trasgresión como un problema de anormalidad patológica y, por ende, conformaban el castigo en torno a tipos humanos portadores de diversas patologías antes que a tipos de conductas consideradas delito. El interés era determinar el tipo de condicionamientos sociales, biológicos, psicológicos, raciales y hereditarios que convertían a determinados grupos en peligrosos, por lo que los asilos psiquiátricos y depósitos de contraventores devinieron especies de “laboratorios vivos” destinados a contener y segregar pero, sobre todo, a observar, examinar y vigilar a las poblaciones consideradas peligrosas para el orden social (Salessi, 1995; Tiscornia, 2000).

La forma de lidiar con el “peligro de la toxicomanía”, no fue una excepción. Compartida como campo de estudio por la psiquiatría y la criminología, esta novedosa patología se nutrió de las concepciones francesas sobre enfermedad mental y de los estudios italianos y belgas sobre criminología y medicina legal. De ahí que culminara siendo caracterizada como una enfermedad mental, degenerativa (hereditaria o adquirida), propia de caracteres débiles con déficit de voluntad que, al mismo tiempo, era fuente de desorden social y criminalidad (Weissmann, 2001). Así definida, como una aflicción con propensiones delictivas, la suerte de los “toxicómanos” y “narcotizantes” no fue muy diferente a la de los “vagos”, “mendigos”, “alcohólicos” y “homosexuales”. Considerados portadores de una especie de “estado de peligrosidad”, se trataba de personas, que estuviesen o no cometiendo un delito, era preciso encerrar y aislar para evitar el contagio por imitación o sugestión y, de este modo, neutralizar la amenaza que suponían para la sociedad (Tiscornia, 2007).

Pero, si bien la policía poseía un Gabinete de Toxicología (1921) creado para hacer frente a la toxicomanía y existía una ley sobre el Ejercicio de la Farmacia y su Reglamentación (1905) así como una ordenanza del Departamento Nacional de Higiene que limitaba, desde 1919, la importación y prohibió la venta libre de medicamentos que contuvieran opiáceos, cáñamo indiano o cocaína, no existía en Argentina ninguna normativa que regulara el flujo de drogas y medicamentos ni avalara prácticas policiales y científicas en el novel campo de la toxicomanía (Sánchez Antelo, 2012; Weissmann, 2001). El Código Penal de 1921 se limitaba a sancionar a quienes estando autorizados para la venta de sustancias médicas lo hiciesen en cantidad o calidad no correspondiente o sin receta médica. De modo que, en 1923, la iniciativa del diputado Bard —médico higienista y diputado de la UCR— de modificar el Código Penal para “reprimir la toxicomanía” fue percibida como orientada a suplir este “vacío legal”. Con todo, en aquel momento la conveniencia de implementar semejantes disposiciones lejos estaba de ser una discusión completamente saldada (Aureano, 1998; Weissmann, 2001).

No obstante, en 1924, con el apoyo de la prensa escrita y la corporación sanitaria, se logró superar la oposición existente en el Congreso Nacional (Cattani, 2010; Sánchez Antelo, 2012). La flamante normativa, si bien penalizaba al que no estando autorizado para la venta de alcaloides o narcóticos lo hiciera sin receta médica, no aludía directamente al consumo ni a la tenencia. Pero en 1926, con apoyo del Jefe de Policía, Bard insistió nuevamente logrando esta vez una reforma al Código Penal que, finalmente, dispuso penalizar a los que no estando autorizados para la venta tuviesen en su poder drogas y no pudiesen justificar los motivos legítimos de su tenencia. Ambas normativas de tinte moralista-represivo, fueron acompañadas poco tiempo después por la policía que promulgó un edicto contra la ebriedad y otras intoxicaciones (1932), reflejando claramente su preocupación por encauzar aquellas conductas calificadas como infracciones de menor cuantía, de las que no se ocupaba el derecho penal. Un tipo de intervención que en 1956 se legitimó mediante el Reglamento de Procedimientos Contravencionales (RRPF6), en donde se establecían las penas, multas y otras cuestiones operativas que hacían a la puesta en funcionamiento de este “derecho de policía”.[1]

Este derrotero legislativo que atravesó la toxicomanía no se apartó del cauce que seguía habitualmente la política nacional. La legitimación a posteriori por la vía legal de toda esta serie de dispositivos y facultades de detención y privación de la libertad mediante los cuales médicos legistas, criminólogos y, fundamentalmente, la Policía Federal detenían personas y creaban “laboratorios vivos” sin la intervención del sistema judicial, era, como afirma Salessi (1995), una práctica usual. Los higienistas y criminólogos, luego de identificar un vacío en la legislación, describían un peligro externo que amenazaba a la sociedad y enseñaban sus credenciales universitarias para revalidar y promover su intervención profesional. Solo que, a diferencia de las arremetidas contra otras jurisdicciones, la conquista de las toxicomanías como campo de intervención de la pujante alianza médico-policial tanto como su ulterior y usual legitimación legal no fueron una mera invención local sino que gracias al trabajo de promotores locales[2] estuvieron inspiradas en las “recomendaciones” estadounidenses que, además, marcaban los lineamientos de los encuentros de carácter internacional hasta el momento celebrados (Del Olmo, 1989 y 1990).

Así, en lo que hace al nacimiento del campo de la “toxicomanía”, las preocupaciones de carácter internacional permiten descifrar por qué esta, sin ser considerada un problema sanitario ni social relevante en nuestro país, suscitó la creación de leyes así como toda una serie de instituciones, normas y prácticas de baja jerarquía pensadas para encauzar conductas e instaurar un determinado sentido del orden y la moralidad pública que las normas jurídicas no estaban destinadas a regular. En tanto que la forma local de construir conocimiento sobre el desorden y la criminalidad explica por qué, pese a que el consumo de drogas se fue extendiendo desde aquella población entendida como bohemia y marginal propia del ambiente del tango, el artístico y el de la prostitución —i.e., la “mala vida”, el “bajo fondo”— hacia otros sectores de la sociedad, el tema recibió escasa atención en el sistema judicial. Lo que, desde ya, no quita que este no dudara en ratificar la constitucionalidad de la normativa vigente penalizando la tenencia de drogas aun cuando fuese para consumo personal (Aureano, 1998; Cattani, 2010; Manzano, 2014; Renoldi, 2008; Weissmann, 2005).

El modelo represivo-terapéutico

En la década de los sesenta, la construcción del “problema de la droga” se reactualizó. La dictadura de Juan Carlos Onganía introdujo mediante dos reformas legislativas un “modelo represivo-terapéutico” que perduró hasta principios de los setenta.[3] La reforma penal, que resultó de la aprobación de la Ley 17567, condenó el tráfico y la producción de estupefacientes pero, en consonancia con la ratificación nacional de la Convención Única de Estupefacientes de 1961, no consideró delito la tenencia para uso personal de estupefacientes o materias primas destinadas a su preparación. No obstante, ser considerado un “adicto” no carecía de consecuencias legales. La reforma del Código Civil, sancionada meses más tarde, permitió la declaración de inhabilitación y la internación compulsiva de los “toxicómanos” aun cuando no hubiesen cometido un delito. Es más, le otorgaba a la policía la posibilidad de detener “adictos” y derivarlos a un centro de tratamiento sin necesidad de tener orden judicial previa o contar con la presencia in situ de un médico para que evaluase el estado del supuesto intoxicado. No era menor la discrecionalidad otorgada a los jueces ya que, tras el análisis de un médico legista, podían ordenar la internación de los “adictos” por el tiempo que el personal de salud estimase necesario para su cura —es decir, por tiempo indeterminado— en instituciones y bajo tratamientos que no eran controlados (Aureano, 1998).

Pero, amén de las reformas legislativas, existieron otros cambios importantes. Por un lado, el blanco de la actuación policial dejó de ser aquella población entendida como bohemia y marginal para pasar a ser una juventud considerada foco de desorden sexual y político, personificada en los estudiantes y jóvenes “hippies” usuarios de anfetaminas y marihuana. Por el otro, aumentaron las detenciones —en especial, los “detenidos en prevención […] por estar frecuentando compañía de adictos o traficantes” (PFA, 1973)—, lo que a su vez avaló la creación de nuevas divisiones policiales e instituciones específicas de tratamiento de “toxicómanos” poniendo en funcionamiento los ansiados “laboratorios vivos” de principios de siglo (Beltrán, 1932; Carratalá, 1939; Obarrio, 1924).[4] Allí, un público cautivo era objeto de investigaciones epidemiológicas destinadas a desentrañar las causas de la toxicomanía ya que, si bien en estas entidades se hablaba de terapias novedosas y se pregonaba el trabajo grupal y la horizontalidad, en la práctica recibían personas derivadas por las fuerzas de seguridad y el sistema judicial en contra de su voluntad (CENARESO, 1973 y 1978; Servicio 30 Bis, s/d).

Pero, además, los médicos toxicólogos que fundaron estos centros eran presidentes de asociaciones médicas, médicos forenses de la justicia nacional, docentes universitarios, hábiles políticos y prolíficos escritores, por lo que no encontraron demasiadas trabas para imponer su discurso sobre el “toxicómano” como enfermo susceptible de cometer delitos que requiere atención obligada e impostergable en los medios de comunicación, en el sistema judicial, en el Poder Legislativo y en el Ejecutivo nacional (Manzano, 2014; Weissmann, 2005). Una de estas figuras, en extremo polémica, fue Carlos Cagliotti. Este médico psiquiatra, sin demasiados antecedentes, fue designado secretario ejecutivo de la Comisión Nacional de Toxicomanías y Narcóticos (CONATON), desde donde no solo impulsó la creación del CENARESO (organismo que luego presidió) y la sanción de normativas conformes a los acuerdos de carácter internacional (el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y el Protocolo de 1972), sino que también hizo de nuestro país uno de los principales promotores de políticas públicas represivas en la región.[5]

Así, las oleadas de pánico de principios de los sesenta que actualizaban imágenes de la “mala vida” con referencias a la juventud de clase media (Manzano, 2014), fueron cediendo su lugar a campañas policiales para “moralizar” a la ciudad de Buenos Aires —i.e., razias masivas en bares y centros de diversión nocturna a fines de los sesenta, en el Instituto Di Tella y en Galería del Este años después (Manzano, 2014)— y a instituciones específicas de tratamiento de adicciones. Nuevamente, la policía y la corporación médica, encarnada esta vez en la figura de los toxicólogos junto a políticos conservadores, eran ideólogos e intérpretes de un modelo terapéutico-represivo que, al despuntar los setenta, fue adquiriendo ribetes, en línea con el discurso de la “seguridad nacional”, de “campaña antisubversiva”.

La “campaña antisubversiva”

En 1973, el presidente Héctor J. Cámpora derogó las disposiciones penales introducidas por los gobiernos de facto y la situación se retrotrajo al Código de 1921 con sus reformas de 1924 y 1926. Es decir, las disposiciones penales vigentes eran de principios de siglo, por lo que el país se encontraba atrasado en materia legislativa. En este sentido, el Convenio de Cooperación Binacional renovado entre Estados Unidos y Argentina, en mayo de 1974, se pensó sería un recuerdo al país de las obligaciones contraídas para controlar el tráfico y la producción de materias primas. Sin embargo, el espíritu del acuerdo estuvo, más bien, centrado en el consumo que ciertos grupos supuestamente hacían de sustancias psicoactivas ilegales. En palabras del embajador norteamericano: “Las guerrillas son los principales consumidores de drogas en la Argentina, por lo tanto la campaña antidrogas será automáticamente una campaña antisubversiva” (citado en Weissmann, 2005:154).

Este vínculo entre drogas y subversión, que contaba con el apoyo de la policía, algunos jueces y médicos así como con el beneplácito de los medios locales, resultó ser una estrategia nada complicada y en extremo provechosa para los objetivos políticos del ministro de Bienestar Social, José López Rega. Ello así porque, el estereotipo “adicto-subversivo” no solo contribuía a legitimar la persecución de sus enemigos políticos (Weissmann, 2005), sino también a encubrir un modelo de acción política que utilizaba el dinero del narcotráfico para financiar las actividades parapoliciales de la organización terrorista que coordinaba el entonces ministro, la Alianza Anticomunista Argentina (Aguirre, 2008; Pasquini y De Miguel, 1995). Dinero que —otros dicen— obtenía de sus acuerdos con Estados Unidos y que, además, utilizó para financiar la División de Toxicomanías y el CENARESO (Manzano, 2014). Así, pocos meses después cuando se modificó la ley penal, fue la conveniente imagen del “adicto” como enemigo político la que cristalizó en el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo.

El comunicado que acompañó el proyecto dejó en claro que para el gobierno el control del tráfico y consumo de drogas era un asunto de seguridad y defensa nacional. Allí, no solo se aseveraba que “…las conductas a reprimir [eran] atentatorias a la seguridad nacional, pues afectan al ser humano, provocando de tal suerte la destrucción de los aspectos fundamentales de su personalidad”; sino además que era “un imperativo de la defensa nacional la preservación del individuo en todos los aspectos concernientes a su interacción social” (HCDN, 1974: 2859). En línea con estas preocupaciones, el texto de la Ley 20771, primera ley especial de estupefacientes, no solo impuso penas de notable severidad sino que introdujo figuras inéditas y nuevos agravantes: entre otras acciones, se sancionó al que tuviere drogas aun cuando fuese para uso personal y se determinó que cuando el condenado dependiera física o psíquicamente de estupefacientes, amén de la pena, debía imponérsele una “medida de seguridad curativa” que consistía en un tratamiento de desintoxicación y cuidado terapéutico que no podía exceder el término de la pena. De este modo, se incorporaron por primera vez al derecho penal, luego de reiterados intentos fallidos de 1924, 1926 y 1928, “medidas” destinadas a combatir la “peligrosidad del adicto”, ya no con el fin de castigar un delito sino con el fin de “neutralizar” potenciales peligros en defensa de la sociedad.[6]

No extraña entonces que, en la práctica cotidiana de juzgados y tribunales, la ley encontrara su fundamento último, antes que en tipos de delitos, en la propia definición del usuario. Considerado un peligro para la sociedad por su propensión a delinquir, colaborar con el narcotráfico, difundir su “vicio” y ser un permanente “foco de contagio”, el consumidor así imaginado confirmaba tautológicamente la acción penal represiva/curativa que le era aplicada (Aureano, 1998). Pero además esta definición circular del “adicto”, ratificada por la Corte Suprema de Justicia en los fallos “Colavini” (1978) y “Valerio” (1981), reforzaba los datos que la legitimaban pues se basaba en las descripciones e investigaciones epidemiológicas que los toxicólogos, médicos legistas y psiquiatras realizaban sobre una población que ingresaba a los centros de rehabilitación en manos de la policía o por derivación de los juzgados. Así, aunque los discursos y estereotipos habían cambiado, estos profesionales como venían haciendo desde antaño respaldaron una vez más con sus credenciales científicas las decisiones de los magistrados (Astolfi et al., 1979; CENARESO, 1978 y 1982; Servicio 30 Bis, s/d).[7]

Sin embargo, estas descripciones no solo fueron apropiadas y convertidas en verdades jurídicas para sustentar alegatos, resoluciones y sentencias judiciales de jueces, defensores y fiscales; sino que también fueron calcadas por la policía en su contemporáneo Manual de Toxicomanía (1979). Las definiciones de adicto y de adicción como fenómeno urbano juvenil grupal que proporcionaban los médicos legistas, psiquiatras y toxicólogos tanto como los aspectos criminógenos que estos profesionales le adjudicaban a esta “enfermedad contagiosa” en sus pericias y tratados, justificaban el accionar policial sobre determinados sectores sociales así como la especificidad de las acciones preventivas y represivas que la institución se atribuía. De este modo, le permitía a la policía, que veía amenazado su papel como fuerza pública, distinguir su rol del de otros organismos de seguridad. Esto es, si a las Fuerzas Armadas les correspondía defender al país de los enemigos externos; a la policía, en cambio, la defensa de la seguridad, la salubridad y la moralidad frente a la amenaza de peligros internos como la “adicción” o la “toxicomanía” que deshacían el “tejido social”.

El saldo de esta política de drogas fue la persecución policial, la criminalización y el encarcelamiento de jóvenes usuarios.[8] Ello hizo de la sustitución de este paradigma represivo un tema en la agenda de importantes referentes de los derechos humanos durante los últimos años de la dictadura y los primeros años del gobierno democrático (Malamud Goti, 1994; Neuman, 1979 y 1984; Nino, 1979).

El retorno a la democracia

En la década de los ochenta, con el retorno a la democracia y a contrapelo del clima de intolerancia reinante, en Argentina se logró consensuar en 1985 un proyecto de ley que desafiaba el paradigma dominante.[9] Más aún, esta iniciativa, inspirada en resoluciones y asesorada en materia legislativa por jueces de la Capital Federal, pronto contó con el respaldo de la Corte Suprema de Justicia que en el fallo “Bazterrica” (1986) declaró inconstitucional la penalización de la “tenencia para consumo personal”. Pero también con la aceptación del Poder Ejecutivo Nacional el cual, a través de la recientemente creada Comisión Nacional para el Control del Narcotráfico y el Abuso de Drogas (CONCONAD), en lugar de recurrir a las fuerzas de seguridad para hacer frente al problema del consumo, subvencionó investigaciones e implementó programas de prevención y capacitación que consideraban al usuario como un joven cuyo entorno estaba en crisis y al que había que facilitarle los medios necesarios para su curación y reinserción social (Aureano, 1998; CONCONAD, 1986a y 1986b).

Sin embargo, cuando el proyecto llegó al recinto aparecieron un sinnúmero de grietas que no se pudieron sortear. Las intervenciones de algunos senadores que calificaron a la ley de “demasiado permisiva”, la fragmentación al interior del Partido Justicialista (PJ) y la falta de cohesión dentro del partido gobernante, sin lugar a duda, lograron morigerar las polémicas propuestas que beneficiaban a los usuarios y debilitar el consenso inicial (Corbelle, 2011). No obstante, el estancamiento del debate fue resultado, fundamentalmente, de la existencia de una alternativa gestada en simultáneo: el proyecto elaborado por el diputado Cortese (UCR) que seguía al pie de la letra los “consejos” norteamericanos y contaba con el visto bueno de la policía, la iglesia católica, algunos fiscales y magistrados.[10] De modo que, la existencia de estas dos vertientes en el Congreso Nacional, pero también en el seno mismo de la Unión Cívica Radical (UCR), mantuvo la discusión por algunos años en vilo hasta que las fuerzas políticas gobernantes se alinearon en una misma dirección (Corbelle, 2011).

El primer empujón decisivo en esta nueva dirección lo dio el Congreso estadounidense cuando, en 1988, estableció un mecanismo de evaluación que condicionaba la concesión de ayuda económica al cumplimiento de determinados criterios y objetivos en la lucha contra las drogas (Del Olmo, 1991). Luego, una serie de compromisos asumidos con la recientemente creada Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD),[11] obligaron al país a renovar la CONCONAD.[12] A ello se sumó la pérdida de poder de los sectores más proclives a un cambio en la política de drogas y una eficaz campaña mediática. Aunque el tiro de gracia a la iniciativa descriminalizadora lo dio el secretario de Estado norteamericano, cuando en 1989 afirmó que la Argentina era un país productor de cocaína y un “paraíso financiero”. El gobierno no podía correr el riesgo de figurar en la lista de países “no certificados”, el apoyo de Washington era crucial para solicitar nuevos préstamos a las instituciones financieras internacionales, los que se suponía detendrían la inflación y la devaluación de la moneda (Aureano, 1998).

Tras la celebración de la Convención Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas en diciembre de 1988, que reafirmó la política prohibicionista y el discurso bélico a nivel mundial, el escenario estaba pronto para reiniciar el debate local. Para cerciorarse de que el proyecto Cortese saliera triunfante, se había creado, además, la Comisión de Drogadicción en el seno de la Cámara de Diputados de la Nación. Desde este espacio, con vistas a otorgarle mayor legitimidad y apoyo a la propuesta, se invitó a disertar a fervientes defensores del paradigma prohibicionista que se deseaba implementar. Así las cosas, cuando el proyecto llegó al recinto, contaba con el respaldo de una gran cantidad de diputados de la UCR, el PJ y la UCeDé (Unión de Centro Democrático). En cambio, su contendiente, poseía el respaldo del Partido Intransigente, y unos pocos diputados del PJ, la UCR y el Partido Demócrata Cristiano. De modo que, a pesar del acalorado debate, el proyecto Cortese fue votado, casi sin modificaciones, por la mayoría de la Cámara de Diputados.

En junio de ese año, el proyecto ingresó al Senado. El “problema de la droga” había adquirido una centralidad inusitada en las disputas electorales y la prensa presionaba fuertemente al parlamento para que se sancionase una ley de drogas “acorde a los tiempos que corren” (Malamud Goti, 1994). Urgidos por la finalización del período de sesiones ordinarias, los senadores finalmente sancionaron el 21 de septiembre de 1989 la normativa. Entre otras penas y agravantes, la Ley 23737 no solo penalizó la “tenencia para comercialización”, “simple” y “para uso personal”; sino que previó la aplicación de “medidas de seguridad” curativas y educativas como complemento o sustituto de la pena, siempre factible de ser reimpuesta si no se cumplía con lo dispuesto. Los grupos favorables al prohibicionismo —apoyándose en la expansión del consumo y reactualizando viejos estereotipos que pesaban sobre la juventud, principalmente, de los sectores populares— habían logrado generar una ola de pánico que terminó cristalizando en la ecuación drogas-pobreza-juventud-delincuencia otorgando renovada legitimidad a la persecución penal de los usuarios.

Del dicho al hecho

Durante el gobierno de Carlos Menem se consolidó esta política de “tolerancia cero”. En 1990, la Corte Suprema de Justicia, ajustándose al remozado paradigma represivo, decidió en la causa “Montalvo” pronunciarse sobre la constitucionalidad de la flamante normativa y, en el ámbito del Poder Ejecutivo, se creó el órgano encargado de coordinar la actividad del Estado en lo que respecta al control de la oferta y la demanda de drogas: la Secretaría de programación para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR); actualmente, Secretaría de Políticas Integrales sobre Drogas de la Nación Argentina. De acuerdo a lo decretado, este organismo no solo tenía la responsabilidad de articular políticas con los otros poderes del Estado y fuerzas de seguridad; sino que también tenía amplias atribuciones en materia terapéutica. Así, entre otras funciones, le fue asignada la de formar a las fuerzas de seguridad y oficializar una política de Estado orientada a la terciarización de la atención de los usuarios en CT mediante un lucrativo sistema de becas y subsidios en detrimento del sistema de salud público, universal y gratuito.[13]

Entretanto, el incremento de las detenciones a usuarios por tenencia de pequeñas cantidades redundó en un aumento de los procesos penales en la Justicia Federal (Corda y Frisch, 2008; DNPC, 1993 y 1996). Socavados los usuales argumentos legales para lograr la desestimación, el archivo de una causa o el sobreseimiento de un imputado, tras el fallo de la Corte Suprema, muchos operadores judiciales recurrieron a los peritos y a sus pruebas periciales (Aureano, 1998; Corda, 2010). Este cambio de foco centró el proceso judicial en cuestiones técnicas ligadas al análisis de la composición química de las sustancias incautadas, otorgándoles a los químicos de la Policía Federal y Gendarmería Nacional así como a los médicos legistas del Cuerpo Médico Forense un lugar central (Aureano, 1998). En este contexto, fue que se reeditaron tratados de toxicología y apartados sobre toxicomanía en manuales policiales, no más que meras reimpresiones que mantenían intactos los supuestos con los que estas instituciones venían trabajando hace ya años (Astolfi et al., 1989; Bonilla, 1992; SEDRONAR, 1992 y 1997).

Sin embargo, pese a los cambios, en la práctica las opciones de los usuarios una vez procesados continuaron siendo reducidas. Admitían ser “adictos” y sufrían la imposición de una “medida de seguridad curativa”, o bien esperaban la resolución judicial con las consecuencias que esto podía traer aparejado. Un análisis de la muestra que diera un alto grado de pureza en la sustancia o la existencia de semillas en el caso de la marihuana podía derivar, dada la posibilidad de “estirar la sustancia” o iniciar una plantación, en un “cambio de carátula” a “tenencia para comercialización”. Existía, sin embargo, una tercera opción: si los magistrados determinaban que la cantidad era escasa, no había indicios médicos de adicción y el acusado no tenía antecedentes penales, este podía ser siempre “beneficiado” con una “medida de seguridad educativa” destinada al “experimentador”. Entretanto, el carácter lucrativo de estas medidas, vinculado al sistema de becas y subsidios otorgado por la SEDRONAR, creó un grupo de interés económico nada fácil de desarticular que, pese a las repetidas denuncias por falta de tratamientos apropiados, carencia de personal idóneo, condiciones inadecuadas y abusos,[14] persiste aún hoy bajo escaso o nulo control estatal.

Por lo demás, esta normativa continúa vigente sin mayores modificaciones a no ser por la sanción de la Ley 24424 en 1995, que penó el delito de confabulación (que no requiere que las acciones se hayan consumado), instauró medidas de protección para testigos e imputados, incorporó la denuncia anónima y previó las figuras de agente encubierto, entrega vigilada y delación a cambio de reducción de pena; y de la Ley 26052 en 2005 que permitió a cada provincia juzgar los casos de drogas de menor cuantía a nivel provincial (Corda, 2011). En los últimos años, ha habido una preocupante oleada de adhesiones a esta llamada “ley de desfederalización”. A las provincias de Buenos Aires (2005), La Rioja (2006) y Entre Ríos (2007), las han seguido recientemente las provincias de Córdoba (2012), Salta (2013),[15] Tucumán (2014), Chaco y Formosa (2015). Al igual que Córdoba, Chaco y Formosa, crearon además fueros especiales. En lo que hace a las consecuencias, tal como lo demuestran las experiencias de Buenos Aires y Córdoba, primeras provincias en hacer efectiva su implementación,[16] no son otras que la creciente persecución de las policías provinciales a usuarios, cultivadores de cannabis y mujeres en situación de vulnerabilidad que venden drogas en pequeñas cantidades (Crespi, 2017; Malacalza, 2017).

¿Vientos de cambio?

A principios de la presente década, se instaló en nuestro país el debate en torno a la actual ley de drogas. La incorporación de esta problemática en la agenda pública fue resultado del arduo trabajo de diversas organizaciones de la sociedad civil orientadas a la defensa de los derechos de los usuarios y cannabicultores que, hacia fines de la década pasada, lograron el respaldo de amplios sectores de los poderes ejecutivo, legislativo, y judicial.[17] Tanto es así que no solo se comenzaron a articular voces críticas al modelo represivo abstencionista imperante a nivel mundial, a mirar con otros ojos la “reducción de daños” y a escuchar la opinión de los usuarios en tanto sujetos de derecho en diversas esferas del Estado nacional, sino que también se multiplicaron los eventos académicos, las investigaciones científicas y las discusiones en los medios de comunicación materializándose, finalmente, el debate en discursos políticos, fallos judiciales y proyectos de ley presentados en el Congreso Nacional.

En este sentido, el primer funcionario del Poder Ejecutivo en criticar la política de lucha contra las drogas de impronta punitiva enarbolada en el ámbito nacional e internacional fue el ministro del Interior Aníbal Fernández cuando, en 2007, señaló que en nuestro país los procedimientos policiales eran en su mayoría de carácter “flagrante” dando lugar únicamente a la detención de consumidores y pequeños traficantes. Un año más tarde, en la 51ª reunión de la Comisión de Estupefacientes en Viena este mismo funcionario defendió la despenalización de la “tenencia para consumo”. Tal como explicaría luego, la propuesta apuntaba a distinguir la cuestión de las adicciones de la problemática del narcotráfico. Estas intenciones luego se materializaron en políticas concretas al crear el Comité Científico Asesor en Materia de Control de Tráfico Ilícito de Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas y Criminalidad Compleja, entre cuyos objetivos se encontraba elaborar e intervenir en los anteproyectos de reforma y actualización legislativa (Sain, 2009).[18] Tiempo después, se apartaría del cargo de titular de la SEDRONAR a un férreo defensor de la lógica prohibicionista como lo fue José Ramón Granero[19] y se crearía la Dirección Nacional de Salud Mental y Adicciones en el Ministerio de Salud para fortalecer la respuesta a las demandas en materia de atención primaria de la salud mental y adicciones (Decretos 289/2011 y 457/2010).

En lo que respecta al Poder Judicial, si bien aún restaba el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, la propuesta de “despenalizar” ya encontraba eco en ambas salas de la Cámara de Apelación en lo Criminal y Correccional Federal de la Ciudad de Buenos Aires así como en unos pocos tribunales del interior del país que recientemente habían adoptado, aunque con distintos argumentos y alcances, criterios desincriminantes respecto de la “tenencia para consumo personal” (BI, N° 23, 2009; Corbelle, 2010; Corda, 2010; Corda y Frisch, 2008). Finalmente, en 2009, el fallo “Arriola” de la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de la penalización de la tenencia de drogas para consumo personal siempre y cuando no existiese la posibilidad de dañar a otras personas. La flamante jurisprudencia sostenía que “el artículo 14, segundo párrafo, de la Ley 23737 debe ser invalidado pues conculca el artículo 19 de la Constitución Nacional, en la medida en que invade la esfera de libertad personal excluida de la autoridad de los órganos estatales” (2009: 36). Así las cosas, la iniciativa de modificar la ley de drogas contaba de ahí en más con el aval del órgano de mayor jerarquía del Poder Judicial.

Luego del esperado fallo, el Comité Científico Asesor presentó un Plan Nacional de Drogas en donde a través de diversos proyectos de ley proponía, entre otras medidas, implementar programas de salud y campañas de prevención, recuperar fondos y bienes ilícitos derivados del narcotráfico, mejorar el control de precursores químicos y descriminalizar al consumidor (BI, N° 24, 2009; CELS, 2010).[20] Sin embargo, en este último punto, integrantes de varios bloques de la Cámara de Diputados de la Nación —específicamente, de la Unión Cívica Radical (UCR), el Frente para la Victoria (FPV), el Partido Socialista (PS), Movimiento Libres del Sur (MLS), Nuevo Encuentro Popular y Solidario y el GEN (Generación para un Encuentro Nacional)— se le adelantaron y a lo largo del 2010 fueron presentando diversos proyectos tendentes a la despenalizar la tenencia de drogas y a quitar los tratamientos de la esfera penal. Así quedaba configurado el escenario que hizo posible que se inaugurara una seguidilla de debates en torno a la reforma de la actual ley de drogas, el primero de los cuales es objeto de análisis de este trabajo.


  1. Además, se contemplaba una serie de excepciones: militares, diplomáticos, funcionarios y policías debían ser examinados por un médico legista y puestos en libertad, reafirmando así un sistema de jerarquías morales y sociales. En 1998, los edictos fueron reemplazados por el Código de Convivencia Urbano.
  2. Entre ellos, amén de Bard, se destaca Osvaldo Wolff quien asumió en 1949 la presidencia del Comité de Expertos en Drogas Toxicomanígenas de la Organización Mundial de la Salud (OMS), desde donde jugó un papel central en la aceptación del organismo de la Convención Única de Estupefacientes de 1961.
  3. En este período, se sancionaron además dos leyes administrativas —Ley 17818 (1963) y Ley 19303 (1973)— que regularon el mercado legal de los estupefacientes y psicotrópicos.
  4. Si bien la primera organización especializada fue el Fondo de Ayuda Toxicológica (FAT), cuyos principios eran contrarios con la internación involuntaria, no fue ese el caso de las instituciones que le siguieron: el Centro de Prevención de la Toxicomanía (CEPRETOXI), el Servicio de Toxicomanías del Hospital Borda y el Centro Nacional de Reeducación Social (CENARESO).
  5. En 1972, se celebró en Buenos Aires una reunión Gubernamental de Expertos Sudamericanos que convocó a la Conferencia Sudamericana Plenipotenciaria sobre Estupefacientes y Psicotrópicos, celebrada en la misma ciudad en 1973, de la cual surgió el Acuerdo Sudamericano sobre Estupefacientes y Psicotrópicos.
  6. A diferencia de las penas que son sanciones que se aplican cuando se infringe la ley penal, castigando el acto cometido, las medidas “fueron imaginadas para aquellas personas consideradas irresponsables —inimputables, incapaces— en virtud de su ‘estado’: la locura, la infancia, la enfermedad, pero también […] [para] todas aquellas personas que se consideraba que portaban una especie de ‘estado de peligrosidad’: ‘los viciosos’, los vagos, los homosexuales, los anarquistas, entre otros” (Tiscornia, 2007: 272-273). Sin embargo, “los proyectos de ley que buscan legislar sobre el ‘estado peligroso sin delito’ son prueba de la fragilidad de este umbral” (2007: 273).
  7. Algunos jueces de primera instancia y salas de la Cámara de Apelaciones de la Capital Federal, comenzaron, a fines de los setenta, a expresar su desacuerdo con la jurisprudencia de la Corte (Astolfi et al., 1979).
  8. Esto respondió a la asimilación en materia de responsabilidad penal de los menores de 16 años y los adultos durante la última dictadura militar; a la escasa cantidad de camas disponibles en los centros de tratamientos; pero, fundamentalmente, a que en aquel período los jueces aplicaban la prisión preventiva en las de drogas y, como las internaciones no podían imponerse antes de la existencia de una sentencia, en la práctica las “medidas de seguridad curativa” se cumplimentaban en la cárcel (Aureano, 1998; Zaffaroni, 2010).
  9. Entre otros cambios, proponía la despenalización de la tenencia, suministro gratuito, cultivo, producción y transporte de estupefacientes para consumo personal, la reducción de la pena para los actores menores del tráfico y la importancia de contar con consentimiento previo para iniciar un tratamiento (Corbelle, 2011).
  10. De hecho, el número de detenciones policiales creció exponencialmente por aquellos años (HCDN, 1988) al igual que lo hizo el de acusados e imputados (Aureano, 1998). Incluso, años más tarde, la propia Corte limitaría los alcances de Bazterrica acompañando el vuelco en la política de drogas del gobierno nacional (Corda, 2010).
  11. Fue creada en 1986 en el seno de la OEA para enfrentar “la epidemia de cocaína de fines de los años setenta y principios de los ochenta”. Se trató de un enclave más del discurso bélico que no solo reproducía en sus documentos la falsa dicotomía países “productores del sur” y “consumidores del norte”, sino que sostenía que el incremento del tráfico y abuso de drogas representaba un problema de seguridad para todo el continente.
  12. Si bien mantuvo las siglas de su antecesor, el organismo pasó a tener el nivel de Secretaría de Estado y, por ende, otra estructura institucional (Decreto 528/88). Además, se comenzó a subvencionar a las CT y se puso en marcha la Escuela de Formación de Operadores Terapéuticos, lo que influyó notablemente en el desarrollo de las CT locales. Tanto así que por aquellos años se crearon la Federación Argentina de Comunidades Terapéuticas (FACT) y la Federación de Organizaciones No Gubernamentales de la Argentina para la Prevención y el Tratamiento del Abuso de Drogas (FONGA) (Calabrese, 2010; Galante et al., 2013; Garbi, 2012; Touzé, 2006).
  13. Para una descripción del marco normativo en que están insertas estas instituciones y un análisis de los diversos “modelos de atención”, ver Calabrese (2010); Corda, Galante y Rossi (2014); Garbi, Touris y Epele (2012); Garbi (2012); Pawlowicz et al. (2011); Minyersky y Vázquez Acuña (s/d); Renoldi (1998), así como el censo nacional realizado por el Observatorio Argentino de Drogas (2004 y 2009).
  14. Ver las noticias de los diarios Clarín (“A juicio por huir de una granja para adictos: fueron absueltos” 28/6/2011) y Página/12 (“El castigo como un tratamiento” 29/3/1998, “Buscarlos, pero no para encerrarlos” 25/3/2009, “Rompe el negocio de internar” 26/8/2009, “Un protocolo común para atender a los consumidores” 21/9/2009, “Los acusados eran las víctimas” 28/6/2011) y de las revistas THC (“Rebelión en la granja” N° 12, 2008, “Granja macabra” N° 56, 2012) y Veintitrés (“Vigilar y Castigar”, 25/4/2012).
  15. Ese mismo año también se implementó en Salta, con la asistencia técnica de la CICAD, el “Programa Piloto de Tribunales de Tratamiento de Drogas” (TTD). Se trata de una alternativa al encarcelamiento dirigida a “autores de delitos menores y no violentos” que tienen problemas de consumo.
  16. En Salta se hizo efectiva la implementación en 2014; mientras que en Formosa y Chaco en octubre del 2015 y enero del 2016, respectivamente. En La Rioja, Entre Ríos y Tucumán la implementación continúa pendiente.
  17. Esta revitalización del debate, no solo en Argentina sino en varios países de América Latina, puede explicarse en parte por la revisión de las metas de reducción de cultivos y producción de diversas sustancias fijadas en la Sesión Especial sobre Drogas de la Asamblea General de Naciones Unidas (UNGASS) de 1998, que tuvo lugar en los años 2008 y 2009 (Boletín InterCambiando, en adelante: BI, N° 15, 16 y 17, 2007; N° 18, 19 y 20, 2008).
  18. Se conformó por magistrados, fiscales federales y científicos sociales. En 2010, se trasladó a la Jefatura de Gabinete con el nombre de Comisión Nacional Coordinadora de Políticas Públicas en materia de Prevención y Control del Tráfico Ilícito de Estupefacientes, la Delincuencia Organizada Trasnacional y la Corrupción.
  19. Granero fue reemplazado por el ex Canciller Rafael Bielsa y, posteriormente, por el sacerdote Juan Carlos Molina, ambos más proclives a un cambio de paradigma.
  20. Se puede consultar el listado completo en “Listado de leyes, decretos y resoluciones logrados en coordinación con otros organismos estatales” (Comité Científico Asesor, 2011).


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