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4 Una propuesta para analizar los procesos de innovación socio-tecnológica

De acuerdo con lo planteado por Falero (2011) se considera necesario analizar, no sólo los límites estructurales que condicionan el desarrollo en las sociedades capitalistas de la periferia, sino también los actores, sus relaciones y dinámicas que los estructuran.

En línea con los trabajos que consideran a la innovación como un proceso sistémico, se recupera el concepto de Sistema de Innovación (SI), que según Casas se concibe como una “red de instituciones entre los sectores público y privado cuyas actividades e interacciones inician, importan, modifican y difunden nuevas tecnologías” (2001: 19). Se lo considera un abordaje productivo para el presente trabajo porque da cuenta del carácter sistémico de la innovación, al mismo tiempo que considera las especificidades de la estructura social e institucional de cada nación o región (López, 1998).

A pesar de que la mayor parte de la literatura se volcó al análisis del ámbito nacional, dando lugar al concepto de Sistema Nacional de Innovación (SNI) (Lundvall, 2010; Freeman, 1995, Edquist, 2004), la importancia de los actores locales y regionales en la promoción del desarrollo basado en la ciencia y la tecnología (Casas, 2001) alentó el surgimiento de conceptos como: sistemas regionales de innovación (Asheim e Isaksen, 2002), sistemas locales de innovación (Yoguel, Borello y Erbes, 2006; 2009) y medios innovadores (Castells y Hall, 1994; Saxenian, 2016, Artopoulos, 2015). En América Latina, estudios recientes sobre los SI aportan herramientas para dar cuenta de los desafíos que encuentran en el contexto de subdesarrollo regional (Arocena y Sutz, 2016; Suárez y Erbes, 2016).

La tesis aborda los casos de Tandil y Bahía Blanca desde la perspectiva de los sistemas locales de innovación[1], lo que implica considerar a los actores del sistema científico-tecnológico, las empresas de base tecnológica, los sindicatos, las asociaciones empresarias, las políticas públicas existentes, las características del entorno que afectan la dinámica innovadora, y fundamentalmente la trama de vinculaciones existentes entre todo lo anterior. Tal como afirman Yoguel, Borello y Erbes, los dos ejes “centrales de cualquier sistema de innovación local (son): los agentes y sus relaciones y su expresión espacial o territorial” (2006: 4). Sin embargo, siguiendo a Olivari y Stubrin (2016), una materia pendiente de estos enfoques, es ser complementados con el análisis de las redes de actores, a los fines de comprender con mayor profundidad la dinámica de sus interacciones.

Dado que los actores no operan de forma aislada sino influyen y son influenciados simultáneamente por los posicionamientos de otros, con quienes construyen acuerdos, consensos, y en múltiples casos, se producen controversias (Girolimo, 2018a), se recupera la bibliografía sobre redes de conocimiento (Casas, 2001; 2015; Luna y Velasco, 2006) para comprender los procesos asociados a la generación, intercambio y uso de conocimientos desde una perspectiva centrada en las interacciones (Casas, 2015).

Se considera que éstos no necesariamente interactúan para compartir o producir conocimiento e innovar, que es el foco en el que se centran las redes de conocimiento. Por lo tanto, se recupera la bibliografía sobre las redes de políticas públicas (Jordana, 2007; Klijn, 1998; Zurbriggen y Darscht, 2004; Acuña y Chudnovsky, 2013) como una puerta de entrada para captar relaciones, vínculos e interacciones de otra índole: relaciones de fuerza, posicionamientos actorales, liderazgos al interior de la red, consensos alcanzados y conflictos que dificultan la conformación de redes más sólidas, entre otros elementos. A partir de estas perspectivas se propone una caja de herramientas para el análisis de las interacciones actorales en los dos casos seleccionados en la presente tesis.

En continuidad con el enfoque seleccionado se analizan los múltiples roles que desempeña el Estado en los procesos de innovación socio-tecnológica. En trabajos previos, junto a otros autores, se elaboró una tipología que contemplaba los siguientes: garante, incubador y dinamizador (Finquelievich, Feldman y Girolimo; 2017). La misma, es complementada con el trabajo de Mazzucato (2014), donde se identifica otro rol: el de emprendedor.

A un nivel de análisis más específico respecto a la intervención estatal en el sector SSI, Borrastero y Castellani (2018) -desde la perspectiva de la Sociología Económica del Desarrollo- analizan la articulación público-privada mediante el reconocimiento de dos orientaciones: la construcción de ámbitos estratégicos de acumulación con alto potencial de desarrollo o ámbitos privilegiados de acumulación para la obtención de ganancias de un conjunto de empresas privadas a costa de múltiples privilegios. Este enfoque se considera relevante para problematizar y profundizar la tipología mencionada.

Antes de finalizar estas notas introductorias se considera necesario establecer algunas precisiones sobre el concepto de innovación.

En primer lugar, es preciso diferenciar la innovación de lo que se comprende por invención. Schumpeter, uno de los primeros autores en establecer sus diferencias, consideraba que la invención consistía en una idea nueva o novedosa sobre cómo hacer las cosas, mientras que la innovación implicaba poder llevarla a la práctica. Según Edler y Fagerberg (2017), que algo sea novedoso no implica que sea nuevo para el mundo. Tampoco implica que sea una disrupción radical, como ofrecer funcionalidades nuevas o transformar prácticas preexistentes (por ejemplo, un automóvil sin conductor), sino que puede consistir en una mejora incremental de un proceso o un producto (por ejemplo, una mejora que hace más eficiente energéticamente a un motor que su predecesor).

Lo más relevante de la distinción introducida por Schumpeter es haber señalado que lo que importa económica y socialmente no es la idea en sí, sino la capacidad de explotarla a nivel económico y social. Por lo tanto, si se quiere maximizar la contribución de la innovación frente al cambio económico y social, no basta con focalizarse en lo que explica la ocurrencia de una novedad sino en comprender cómo es adoptada y explotada a posteriori[2] (Edler y Fagerberg, 2017).

Una serie de trabajos preocupados por medir la innovación mediante la estandarización de indicadores que permitan la comparación entre países, proporcionan definiciones que apuntan a esclarecer ciertos aspectos del fenómeno.

El Manual de Oslo (OCDE y Eurostat, 2018) define a la innovación como un producto o proceso nuevo o mejorado (o una combinación de ambos) que difiere significativamente de los productos o procesos preexistentes, que fue puesto a disposición de los potenciales usuarios (en el caso de los productos) o fue implementado (en el caso de los procesos). A diferencia de la edición anterior (OCDE y Eurostat, 2005), donde se identifican cuatro tipos de innovaciones (producto, proceso, organizacional y marketing), en la última edición, a los fines de simplificar las mediciones, se distinguen dos: innovación de producto (un bien o servicio nuevo o mejorado que difiere significativamente del anterior y fue introducido en el mercado) e innovación de procesos de negocio (un proceso nuevo o mejorado que difiere de los anteriores y fue implementado por la firma).

La transformación de los manuales destinados a medir la innovación[3] acompaña la propia evolución del pensamiento sobre este fenómeno. Los primeros manuales corresponden a una etapa en la que predominaban los modelos lineales de innovación, por lo que el objetivo era analizar las actividades de I+D. Con el paso del tiempo y la comprensión de la innovación como un proceso sistémico e interactivo, se desarrollaron esquemas de medición más sofisticados, centrados en identificar los esfuerzos realizados por las empresas y organizaciones y las capacidades puestas en juego para innovar (López, 1998; Lugones, Peirano, Giudicatti y Raffo; 2003).

Más allá de la utilidad de este tipo de estudios para recabar información precisa y estandarizada sobre las capacidades, trayectorias, actividades y resultados de las actividades en materia de innovación llevadas a cabo por las empresas, esta tesis se propone no perder de vista la dinámica de las interacciones, las tramas formales e informales que se estructuran entre los diferentes actores y las disputas por orientar las acciones de las redes que se conforman desde una perspectiva cualitativa.

4.1. La innovación como un proceso sistémico

Durante mucho tiempo predominaron los modelos lineales de innovación, que consideraban al cambio tecnológico como un “un proceso unidireccional que va desde la investigación básica (ciencia), al surgimiento de aplicaciones prácticas (innovación), a la producción de nuevos bienes y servicios y finalmente a la comercialización de aquéllos” (López, 1998: 4). Desde esta óptica, la innovación sería simplemente ciencia aplicada y las condiciones que permitirían su transformación en productos o procesos comercializables serían relativamente simples.

Diferenciándose de estos postulados, surgieron modelos que consideran que el proceso de innovación se compone de

continuas interacciones y feedbacks entre las distintas etapas y actividades que están involucradas […] en el desarrollo de las cuales puede ser necesario que se recurra tanto al cuerpo existente de conocimientos científicos y tecnológicos, como a investigación ‘nueva’ […] Asimismo, las relaciones entre ‘ciencia’ y ‘tecnología’ son de doble vía, con retroalimentaciones mutuas en las distintas etapas del proceso de innovación (López, 1998: 4).

Los modelos actuales subrayan la importancia que tienen las relaciones entre las fases “hacia adelante” (aquellas ligadas al mercado) y “hacia atrás” (aquellas ligadas a la tecnología) de la innovación, como así también sobre las interacciones que se realizan entre la ciencia, la tecnología y la innovación, tanto si se realizan al interior de las empresas como si se realizan en el marco de diversas cooperaciones (REDES, 1996).

Uno de los principales enfoques que se diferencia del modelo lineal es el de los Sistemas de Innovación (SI), que procura dar cuenta de su naturaleza dinámica y sistémica, en la que las organizaciones interactúan y co-evolucionan en un entorno particular que reconoce la existencia de trayectorias evolutivas (Erbes y Suárez, 2016). Desde esta perspectiva, la innovación sería el “resultado de un proceso sistémico en el que el todo supera a la suma de sus partes” (Olivari y Stubrin, 2016: 146).

Como se menciona al inicio de la tesis, a principios de la década de 1990, los trabajos pioneros de Lundvall (1992), Nelson y Rosenberg (1993) y Freeman (1995), inauguraron una línea de estudios que intentaron sintetizar el vasto conjunto de factores que se vinculan con el cambio tecnológico e influyen sobre los patrones de crecimiento y desarrollo (López, 1998). Estos trabajos dan lugar al concepto de Sistema Nacional de Innovación (SNI) y se caracterizan por centrar su atención en los procesos de innovación y aprendizaje; adoptar una perspectiva holística, interdisciplinaria e histórica; enfatizar en las diferencias entre sistemas más que en la búsqueda de un óptimo; incluyen innovaciones tanto de producto como organizacionales y destacan el rol de las instituciones, entre otros aspectos (Edquist, 1997).

Dado que estos enfoques son marcos conceptuales para dar cuenta del conjunto de factores que intervienen en los procesos de cambio tecnológico y organizacional más que teorías formales (Edquist, 1997), es posible hallar distintas acepciones[4]. Una más restringida, que considera que el núcleo del sistema estaría compuesto por la infraestructura del conocimiento (universidades e instituciones de ciencia y tecnología) y las empresas; y otra más abarcativa, que contempla a todos los elementos que contribuyen al desarrollo, introducción, difusión y uso de las innovaciones. Esto incluye a las instituciones formales y no formales que afectan a la dinámica innovadora y al proceso de creación de competencias: el mercado de trabajo, la trayectoria macroeconómica, el sistema financiero, el sistema educativo, las agencias públicas de promoción de la ciencia, la tecnología y la innovación, las políticas públicas, la dinámica social, entre otras (Lugones, Peirano y Gutti, 2005; Lundvall, 2009; Erbes y Suárez, 2016).

Más allá de las diferentes formas posibles de abordar los SNI, autores como Lugones, Peirano y Gutti (2005) y Erbes y Suárez (2016), señalan la existencia de ciertas regularidades o elementos clave que los componen, y son presentados a continuación:

  • Instituciones: pueden ser formales (organizaciones) o intangibles (hábitos y reglas del juego). El análisis de las instituciones tiene dos vertientes: a) quienes sostienen que son propulsoras del cambio tecnológico por ser quienes identifican problemas y buscan soluciones; b) quienes consideran que van por detrás del cambio técnico e incluso pueden dificultarlo.
  • Empresas: son organizaciones con fines de lucro que producen y distribuyen bienes y servicios. Las competencias, capacidades y calificaciones que tienen las firmas se refieren su stock de conocimiento y a las posibilidades que tienen de incrementarlo a partir del aprendizaje. Son las capacidades de identificar, asimilar y explotar conocimiento del entorno las que le permiten aplicar nuevos conocimientos para llevar a cabo un nuevo desarrollo tecnológico u organizacional. A su vez, a un plano meso/macro, la capacidad que tengan otras organizaciones para absorber y mejorar ese nuevo conocimiento retroalimenta al sistema y favorece al avance tecnológico.
  • Entorno: como fue mencionado anteriormente, el entorno depende del recorte que se haga de la realidad. En la presente tesis se considera que adoptar un enfoque del sistema ampliado, que trascienda al compuesto por la infraestructura del conocimiento y las empresas, e incorpore otros elementos como el gobierno y sus políticas públicas, el mercado de trabajo y los trabajadores, la dinámica social y la trayectoria recorrida por los actores que intervienen en un territorio, permitirá un acercamiento más acabado a este fenómeno y una mayor comprensión sobre las orientaciones de los mismos.
  • Trama de interacciones: dado el carácter social e interactivo de los procesos de innovación, las interacciones y vínculos que se producen entre los actores generan flujos de información y conocimiento. La forma en la que los actores se insertan en un entorno particular, su trama de vínculos y sus capacidades para interactuar, constituyen variables determinantes para comprender la dinámica de funcionamiento de cada sistema.

Uno de los aspectos más importantes que atraviesan de forma transversal a estos estudios es que el foco está puesto en las capacidades y la creación de competencias más que en la innovación misma, aceptando que ésta es el resultado de la aplicación de conocimiento que es generado a partir de un proceso sistémico e interactivo marcado por la interacción entre diversos actores (Erbes y Suárez, 2016).

En los trabajos mencionados al comienzo del apartado -sobre todo en la obra de Lundvall- el concepto tiene un carácter descriptivo. Se utiliza para nombrar “al conjunto de organizaciones que existen en un lugar determinado, en un momento determinado y que, con mayor o menor grado de éxito, posibilitan el desarrollo de nuevos productos y procesos” (Erbes y Suárez, 2016: 15). Por tal motivo, constituye una construcción del analista, una herramienta más descriptiva que prescriptiva.

Desde otro punto de vista, los trabajos de Nelson (1993) y Edquist (2004) encierran una preocupación por el desarrollo y el cierre de brechas entre países, más que por caracterizar una situación. Para estos autores el concepto tiene un rasgo prescriptivo. El buen o mal funcionamiento de un SNI estaría dado por la capacidad que presenta para incorporar tecnología y promover el desarrollo.

En los estudios latinoamericanos esta preocupación se encuentra particularmente presente[5]. Como señalan Arocena y Sutz (2000), cuando Freeman, en 1987, propuso el término, tenía en mente un caso paradigmático en el que observaba una fuerte estrategia nacional para favorecer la innovación: Japón. Cuando Lundvall estudió los SNI, se valió de la observación de los países nórdicos. A diferencia de estos casos, en América Latina la realidad es diferente y -siguiendo con Arocena y Sutz (2000; 2016)- se presenta a modo de síntesis a continuación:

  • Mientras que en los países con mayores niveles de desarrollo los SNI actúan como marcos descriptivos o analíticos, en América Latina constituyen más bien un sendero o estrategia a desarrollar. Como argumenta Artopoulos (2015), la innovación frecuentemente tiene un carácter asistemático debido a la ausencia de SNI consolidados y nutridos. Dado que el problema principal es que los esfuerzos innovativos existentes se encuentran aislados y encapsulados, es necesario crear y fortalecer a los sistemas nacionales.
  • Si bien el concepto tiene un peso normativo que indica cuáles son los senderos más efectivos para promover los procesos de innovación, esto no implica que los países latinoamericanos deben copiar los casos que funcionaron en otras latitudes. Se trata, por el contrario, de reconocer caminos posibles que pueden ser importantes para promover la innovación.
  • La característica fundamental de los SNI es su carácter relacional. La clave de este enfoque es la posibilidad de establecer múltiples conexiones entre actores sociales diferentes. Un rasgo de América Latina es la creación de organizaciones para fomentar la innovación que encuentran serias dificultades para funcionar de forma articulada.
  • Los SNI son objeto de políticas públicas. Si bien es improbable que todo el sistema pueda ser creado mediante iniciativas políticas, reconocer que el SNI es un concepto político y que la realidad que describe puede ser transformada mediante políticas públicas es importante para América Latina, donde la ciencia, la tecnología y la innovación, nunca ocuparon posiciones centrales en las agendas políticas.
  • Los SNI describen situaciones sociales en las que está presente el conflicto[6]. A los fines de la presente tesis, este elemento es esencial para comprender la dinámica social presente en los procesos analizados. Los autores identifican dos tipos de conflictos:
    • Internos al SNI: refieren a las competencias institucionales y problemas interinstitucionales (ejemplo: ¿qué peso tienen el sector empresarial, el poder político y la academia en la definición de las agendas de investigación?).
    • Externos al SNI: se plantean a nivel general o macrosocial, en escenarios distintos. Radican en que los SNI no son socialmente neutros, y sus configuraciones impactan de forma desigual a diferentes grupos sociales, brindando mejores oportunidades a unos y amenazando a otros (ejemplo: ¿qué nivel de participación tienen los trabajadores en las transformaciones tecnológicas a nivel empresa?).

A pesar de que el surgimiento del concepto estuvo ligado a la escala nacional, en los últimos años proliferaron investigaciones que jerarquizaron el peso de la escala subnacional. El argumento que estructura estos trabajos, como se verá en el apartado siguiente, es que la proximidad geográfica juega un papel importante en los procesos de innovación al favorecer la creación, adquisición, acumulación y utilización del conocimiento en un determinado territorio.

Autores como Cooke (1996; 2001), Asheim e Isaksen (2002), Asheim y Coenen (2005), Finquelievich (2010), Orozco (2016), entre otros, utilizan el concepto de Sistema Regional de Innovación (SRI) para analizar la relevancia que tiene la proximidad, propia de la dimensión subnacional, para facilitar la creación de redes entre actores que favorezcan los procesos de innovación.

Uno de los elementos que se desprenden de los estudios sobre los SRI es que la delimitación sobre los alcances de la región es una construcción analítica y -por lo tanto- los criterios para definir los alcances son múltiples: algunos autores la asocian a límites geográficos que son definidos administrativamente mientras que otros ponen el eje en aspectos geo-regionales o socio-culturales (Orozco, 2016).

Uno de los principales aportes de los SRI al estudio de los procesos de innovación es la reivindicación de los territorios como elemento relevante. Si bien la expansión del informacionalismo se produjo a escala global, facilitando la diseminación y el acceso a las tecnologías de información y comunicación, los trabajos evolucionistas demostraron que “el conocimiento se transmite con gran dificultad, debido a su componente tácito y a su característica de ser acumulativo” (Orozco: 2016: 221). En este contexto, la escala regional-local adquiere importancia porque permite desarrollar ventajas competitivas gracias a la proximidad y las conexiones interpersonales entre los actores, que favorecen la creación, difusión y utilización de conocimiento (Asheim e Isaksen, 2002).

Al mismo tiempo, visto desde otro ángulo y a pesar de las limitaciones señaladas, no es menos cierto que la creciente circulación global de flujos de conocimiento y recursos pueden alimentar la innovación en diferentes territorios, sembrando nuevos núcleos informacionales (Artopoulos, 2015). En determinados casos con tramas articuladas de actores y en otros con un mayor nivel de encapsulamiento, como se analizará en los capítulos siguientes cuando se aborden los casos de Tandil y Bahía Blanca.

Por lo tanto, a modo de síntesis, podría afirmarse que las capacidades de innovación están enraizadas en la estructura socio-institucional de cada entorno territorial, al mismo tiempo que dependen del acceso a determinados conocimientos que son extra-locales. El modo en que estos elementos se combinen es explicativo de las especificidades de cada SI.

Teniendo en cuenta esta complejidad, para no perder de vista la relevancia de las interacciones existentes por fuera de los sistemas analizados, es posible combinar los SRI con otros niveles geográficos así como también con enfoques sectoriales. Estos últimos son relevantes ya que -como afirma Orozco (2016)- el desempeño de una empresa en el Sistema Sectorial de Innovación al que pertenece influye en su capacidad innovadora.

Un Sistema Sectorial de Innovación se define como

un grupo de firmas que participan en los procesos de diseño y fabricación de los productos de un determinado sector, así como en la generación y empleo de las tecnologías dominantes en ese sector. Dichas firmas pueden relacionarse de dos modos diferentes: a través de procesos de interacción y cooperación en el desarrollo tecnológico y mediante procesos de competencia y selección a partir de sus competencias innovativas, productivas y comerciales (López y Lugones, 1998: 11).

Las fronteras de los sistemas sectoriales dependen de las condiciones específicas de cada sector (Breschi y Malerba, 1997). En algunos casos las empresas compiten globalmente pero tienen una base organizativa local, mientras que en otros la competencia puede ser regional o local pero dependen de insumos provistos desde el extranjero (López y Lugones, 1998). Por lo tanto:

aun cuando el análisis se centre en un enfoque sectorial, podría ser útil usar una perspectiva nacional, regional o local de sistemas de innovación, si hay una convergencia fuerte entre estos tipos de sistemas o si el sistema sectorial de innovación no se encuentra bien estructurado para la industria particular (Orozco, 2016: 216).

Teniendo en cuenta que los actores pertenecen a sistemas sectoriales y simultáneamente a sistemas nacionales, regionales o locales, Orozco (2016) -siguiendo a Rosenberg (1976)- propone utilizar el concepto de convergencia tecnológica para caracterizar al proceso por el cual industrias divergentes llegan a compartir bases similares de tecnología. Como se observa en el Gráfico N° 11, distintos sistemas de innovación convergen cuando comparten cada vez más componentes que influyen en el desempeño innovativo.

Gráfico N° 11: Convergencia en los Sistemas de Innovación: entre delimitaciones geográficas y sectoriales

Fuente: Orozco (2016)

De lo dicho anteriormente se desprende que existen múltiples formas de convergencia entre sistemas y, por lo tanto, múltiples variantes para los análisis de los sistemas de innovación a partir del cruce entre los planos geográficos como sectoriales[7]. En función de lo planteado en el capítulo metodológico, la tesis propone el estudio de los procesos de innovación socio-tecnológica en un sector particular -el software y los servicios informáticos- dentro de dos ámbitos geográficos locales/regionales particulares -las ciudades de Tandil y Bahía Blanca- que al mismo tiempo convergen en el sistema nacional de innovación.

Antes de ingresar al siguiente apartado, resulta ilustrativo dar cuenta de los límites que presenta el enfoque de los Sistemas de Innovación para la presente investigación, algunos de los cuales -sobre todo en lo que respecta a América Latina- fueron esbozados anteriormente:

  • Si bien algunos autores sitúan los orígenes de los SRI como una búsqueda por comprender las experiencias exitosas de desarrollo económico local, cuyos ejemplos eran las nuevas áreas high tech, como Silicon Valley, Ruta 128 (Boston) o Cambridge, el estudio de los Sistemas de Innovación no fue creado para captar necesariamente las especificidades del Capitalismo Informacional, como se propone la presente tesis para contribuir a estos estudios.
  • Los Sistemas de Innovación se focalizan en las interacciones actorales desde una perspectiva centrada en la colaboración que relega la comprensión de los conflictos entre ellos. Captar los conflictos y las tensiones actorales, permitirá comprender no sólo cómo y por qué interactúan los actores, sino también conocer los factores que los obstaculizan.
  • Proporcionan escasas herramientas teóricas para el análisis de las interacciones propiamente dichas. Suelen ser analizadas a partir de lo que se puede observar, medir y cuantificar, pero poco dicen sobre los procesos sociales que permiten llegar a ese resultado. Cubrir esta vacancia podría aportar a la comprensión sobre los fracasos, obstáculos y límites de los SI, y ser un insumo fundamental para el diseño de políticas públicas que permitan superar estos problemas.
  • El esfuerzo está puesto en las empresas, mientras que el Estado suele quedar relegado a un segundo plano. Es considerado casi exclusivamente como parte del entorno en el que se insertan las firmas -y que por consiguiente las condiciona mediante sus decisiones- pero no hay una profundización por comprender su especificidad. Analizar en profundidad los múltiples roles desplegados por el Estado en los procesos descriptos y considerarlo un actor capaz de incidir fuertemente en las dinámicas estudiadas, es una preocupación de la presente tesis para contribuir a la superación de esta vacancia.
  • Se centran predominantemente en las instituciones formalizadas mientras que en ciertos sectores -como en el software y los servicios informáticos- es frecuente que ocurran innovaciones por fuera de estas. Sumado a ello, como afirma Artopoulos (2015), en países donde no existe una política pública sólida como los latinoamericanos, la innovación tiende a ser más asistemática que sistemática. Por tal motivo, esta tesis considera las tanto las tramas formales como informales que estructuran las interacciones entre los actores como un aspecto fundamental a considerar.

4.2. La innovación como un fenómeno localizado

La línea argumental de quienes analizan la innovación desde una tradición neoschumpeteriana, es que la probabilidad de realizar avances tecnológicos se relaciona con el nivel tecnológico alcanzado previamente por las firmas, instituciones, regiones y naciones. La importancia del componente localizado de estos procesos radicaría en las dificultades existentes para transferir el conocimiento tecnológico: si bien el informacionalismo posibilitó una mayor conexión -y por consiguiente circulación de recursos y conocimientos a escala global- buena parte del mismo “se acumula en las firmas en forma de trabajadores especializados, tecnología propia y know how difíciles de copiar y también en sus interacciones, muchas veces ‘locales’ con proveedores, institutos de I+D, etc.” (López y Lugones, 1998: 16).

A su vez, existen diferentes capacidades de aprendizaje e innovación que influyen fuertemente en las trayectorias tecnológicas: capacidad de las firmas para aprender, buscar nuevas ideas, insumos y recursos (Fagerberg y Godinho, 2003); lograr nuevos procesos, productos o técnicas organizacionales de frontera, o adaptar y mejorar innovaciones desarrolladas en otros países (López y Lugones, 1998).

Existe una multiplicidad de trabajos que hacen referencia a la importancia de las externalidades locales en las economías de aglomeración, tanto para generar ventajas competitivas vinculadas a la reducción de costos, como para fortalecer los procesos innovativos[8].

Previo al surgimiento del modo de desarrollo informacional, es posible rastrear conceptos como: distritos y parques industriales, milieux innovateurs y clusters (Camagni, 1995; Icart y Erazo, 2001; Porter, 2005). A partir del surgimiento del modo de desarrollo informacional, numerosos trabajos hicieron énfasis en la dimensión urbana de la innovación: las ciudades constituyen nodos fundamentales del informacionalismo ya que allí es donde se produce la sinergia entre empresas productoras de bienes informacionales, instituciones del sistema científico-tecnológico, agencias gubernamentales, entre otros actores (Castells y Hall, 1994; Castells, 1999; Sassen, 1999; Finquelievich, 2004).

En el nuevo contexto informacional, algunos de los conceptos preexistentes fueron redefinidos, al mismo tiempo que emergieron otros que procuraron captar esta nueva realidad: polos tecnológicos, parques científico-tecnológicos, clusters de alta tecnología, medios de innovación (en su versión espontánea) o tecnópolis (en su versión planificada), sistemas locales de innovación, enclaves informacionales; son algunos de ellos (Cuadro N° 9).

Cuadro N° 9: Múltiples conceptos sobre localización productiva e innovación

Cuadro

Fuente: elaboración propia en base a Castells y Hall (1994), Falero (2011; 2015), Finquelievich (2004, 2007, 2016), López y Lugones (1998), Arancegui (2003), Artopoulos (2015), Yoguel, Borello y Erbes (2006), Gutman, Gorenstein y Robert (2018), MINCyT (2009), Cooke (1996), Capo-Vicedo, Expósito-Langa y Maisá-Buades (2007), Porter (2005), Icart y Eraso (2001), Rodríguez-Pose (2012), Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva de Argentina (2009a).

Algunos se enfocan en caracterizar a las ciudades en su conjunto como medios innovadores, tecnópolis o sistemas locales de innovación; otros se refieren áreas urbanas reservadas para fines específicos; y a un nivel de análisis más específico, otros términos se refieren a equipamientos urbanos y formas de organización institucional entre actores. Por lo tanto, dado que pueden operar a escala diferente y tienen contornos difusos, no se excluyen mutuamente.

En términos generales, el núcleo común de estos trabajos es la importancia atribuida a las interrelaciones entre actores, su proximidad geográfica y la consideración que de ellas se derivan ventajas económicas (Arancegui, 2003).

4.2.1. De la localización productiva del industrialismo a la del informacionalismo

Uno de los pioneros en analizar la importancia de la localización productiva a inicios del siglo XX fue Alfred Marshall, quien acuñó el término de distrito industrial para analizar unidades productivas que complementaban su producción, disminuían costos logísticos, tenían acceso a fuerza de trabajo calificada, y contaban con mayor facilidad para la transmisión de nuevas ideas gracias a la cercanía territorial (Icart y Erazo, 2001).

Si bien es un concepto surgido durante el industrialismo, a partir de la reestructuración del capitalismo en la década de 1970, el estudio de los distritos industriales proliferó al ser identificado como una forma de fortalecer la competitividad de las PyMES de una misma región en un contexto crecientemente globalizado (Icart y Erazo, 2001). Los principales beneficios proporcionados por el distrito industrial se producen dentro del sector al que pertenecen las firmas a partir de las transacciones que operan en etapas secuenciales de una misma cadena de valor (López y Lugones, 1998).

Porter (2005), en cambio, estudió cómo la concentración geográfica proporcionaba ciertas condiciones para fortalecer la interrelación entre diferentes sectores productivos. Su modelo promovía la clusterización de industrias para lograr ventajas competitivas[9]. Un cluster se define como un ambiente propicio para un lenguaje común, valores compartidos e institucionalmente aceptados que facilitan la transmisión de conocimientos y los procesos de aprendizaje entre los miembros, gracias a la concentración sectorial o geográfica de empresas (Icart y Erazo, 2001; Artopoulos, 2015; Gutman, Gorenstein y Robert, 2018; López y Lugones, 1998). Engloban una serie de industrias relacionadas que se extienden hacia proveedores especializados, canales de distribución y clientes, fabricantes de productos complementarios, empresas con alta capacidad tecnológica e instituciones gubernamentales (Capo-Vicedo, Expósito-Langa y Maisá-Buades, 2007). Uno de los límites del concepto, aparte de la falta de precisión y alcance de las primeras definiciones, es la escasa atención otorgada a las interrelaciones entre el cluster, el resto de la economía y el sistema inter-regional como un todo (Gutman, Gorenstein y Robert, 2018).

Otro de los enfoques que procuró analizar las condiciones que favorecen a la actividad innovativa de las firmas es el de los milieu innovateurs, desarrollado por el Groupe de Recherche Européen Sur les Milieux Innovateurs. El milieu innovateur puede ser definido como un conjunto de relaciones sociales informales en un área geográfica determinada que permite incrementar la capacidad innovativa local a través de un proceso de aprendizaje sinérgico (Camagni, 1995; López y Lugones, 1998). Desde esta perspectiva se enfatiza en los aspectos socio-culturales y las interacciones -principalmente- informales que favorecen los esfuerzos por innovar gracias al aprendizaje colectivo, más que en los factores que anclados en la aglomeración dotan de eficiencia al proceso productivo (Camagni, 1995).

Más allá de las diferencias y similitudes entre los enfoques mencionados, su diversidad permite dar cuenta de la relevancia de la localización productiva para el fortalecimiento de la innovación, el cambio tecnológico y el desarrollo. Con el surgimiento del informacionalismo, muchos de estos conceptos fueron retrabajados, dando lugar a nuevas herramientas teóricas que, recuperando el bagaje construido por sus predecesores, procuraron captar las transformaciones producidas por el nuevo modo de desarrollo. Al mismo tiempo que la coordinación del proceso productivo se vuelve globalizada y en tiempo real, las interacciones que permiten innovar e incrementar la competitividad de las firmas suceden tanto en el medio local como global (Artopoulos, 2015; Asheim y Isaksen, 2002; Boschma y Weterings, 2005; Humphrey y Schmitz, 2002).

En este nuevo contexto, trabajos provenientes de la sociología urbana, influenciados por los debates que fueron presentados anteriormente, hicieron énfasis en la importancia de las ciudades para favorecer o inhibir procesos de innovación. En lugar de analizar exclusivamente los impactos urbanos del informacionalismo, comenzaron a prestar especial atención al papel de las ciudades en tanto

medios productores de innovación y de riqueza, capaces de integrar la tecnología, la sociedad y la calidad de vida en un sistema interactivo, que produzca un círculo virtuoso de mejora, no sólo de la economía y de la tecnología, sino de la sociedad y de la cultura. Las ciudades que lo logren ocuparían un lugar central en la nueva sociedad. Las que no puedan desarrollar medios sociales, económicos y tecnológicos innovadores permanecerán en los márgenes (Finquelievich, 2004: 118-119).

Según Castells y Hall (1994) las ciudades se convirtieron en agentes decisivos del desarrollo económico a partir del esfuerzo por innovar y producir los bienes estratégicos del nuevo modo de desarrollo. Recuperan el concepto de medio innovador para referirse al sistema de estructuras sociales, institucionales, organizativas, económicas y territoriales que crean las condiciones necesarias para generar sinergias que se pongan al servicio de la producción.

En un sentido similar, el concepto de tecnópolis remite a la idea de conformar medios innovadores a partir de la planificación o la iniciativa de determinados actores. Son definidas como “centros planificados para la promoción de la industria de alta tecnología” (Castells y Hall, 1994: 17) a partir de impulsar complejos tecno-industriales, complejos de investigación científicos, parques y polos tecnológicos que aglutinan en una misma área territorial o espacio físico a empresas de base tecnológica, institutos de ciencia y tecnología, y gobiernos; entre otras.

Una de las iniciativas más populares en este sentido, es la creación de polos y parques tecnológicos alrededor del mundo. A pesar de la popularidad que alcanzaron estos instrumentos a nivel mundial, sus condiciones de instalación varían fuertemente según la región en la que se desarrollan[10].

Rodríguez-Pose (2012) analiza el desempeño de los Parques Científicos y Tecnológicos en América Latina. Señala que no existe una definición globalmente aceptada sobre los alcances del concepto, pero que en general hacen referencia a iniciativas -generalmente públicas- que procuran crear un área geográfica determinada con infraestructuras físicas destinadas a favorecer el desarrollo y la aplicación de actividades científicas y tecnológicas, para promover y albergar instituciones de investigación y empresas intensivas en conocimiento, con el objetivo de favorecer la interacción y transferencia de conocimiento. La principal diferencia respecto a los Polos Tecnológicos es que éstos constituyen organizaciones que si bien vinculan al mismo tipo de actores y actúan en base a los principios de cooperación y coordinación, no comparten un espacio físico común (MINCyT, 2009a).

Otro de los conceptos que procura captar los modos en los que contribuye la co-localización de actores para conformar tramas productivas e innovativas es el de Cluster de Alta Tecnología (CAT). Según Gutman, Gorenstein y Robert (2018), las industrias basadas en conocimiento muestran una tendencia hacia la conformación de este tipo de tramas consistentes en aglomerar territorialmente empresas e instituciones que estimulan el crecimiento económico gracias a diversificar la base productiva hacia actividades de alto contenido tecnológico, generar puestos de trabajo calificado y facilitar los procesos de innovación gracias a la circulación y transferencia de conocimientos. La experiencia histórica muestra que la alta propensión hacia la clusterización se produce -sobre todo- en etapas iniciales del ciclo de vida tecnológico, cuando el conocimiento tácito es fundamental para poder innovar.

Los CAT constituyen experiencias observables predominantemente en países centrales. En el caso de países periféricos, las trayectorias y niveles de desarrollo son diferentes. Al ser adoptantes y adaptadores de tecnologías desarrolladas en otros países, y formar parte de estrategias de deslocalización/relocalización de ciertos segmentos de la cadena de valor de empresas multinacionales[11], tienden a reproducir las asimetrías globales existentes. Esto no quiere decir que no sea posible desarrollar CAT en países periféricos como Argentina, pero sí considerar que las experiencias de los países centrales no son directamente replicables (Gutman, Gorenstein y Robert, 2018).

Por último, otro de los conceptos que permiten problematizar las implicancias de la localización informacional en los territorios es el de enclave informacional (Falero, 2011; 2015). A diferencia de los anteriores, aunque con ciertos lazos que lo vinculan con las preocupaciones de los CAT en países periféricos, se plantea como un atributo o situación en la que opera el informacionalismo en su expresión periférica y localizada, donde se produce una transferencia de excedentes hacia el centro, que reactualiza y profundiza la reproducción asimétrica del capital a escala global.

La discusión introducida por Falero (2011; 2015) permite problematizar las diferencias entre las actividades informacionales que se desarrollan en los centros de acumulación y las que se desplazan a la periferia. Los primeros retienen la producción de bienes de alto contenido tecnológico mientras que desplazan hacia la segunda los procesos informacionales estandarizados y rutinarios, que si bien son necesarios no se consideran centrales[12]. El desplazamiento puede implicar la instalación de una empresa (filial) en un territorio o la subcontratación de otra empresa local. El menor costo de la fuerza de trabajo y los insumos principales, las ventajas impositivas que encuentran para su localización, los husos horarios, la afinidad cultural y la proximidad geográfica, son las principales ventajas que tiene América Latina en comparación con otras regiones para la atracción de actividades informacionales (Falero, 2015; López, 2018).

El otro elemento esencial del enclave, además de la conexión global, es la desconexión local. Según Falero (2015) a excepción del efecto de los salarios de la fuerza de trabajo integrada al enclave no existen en general elementos importantes que se proyecten en la economía en la que se inscribe[13].

A lo largo del apartado se procuró establecer un recorrido sobre los principales conceptos utilizados para abordar la dimensión localizada de los procesos de innovación, sobre todo en el contexto informacional. En muchos casos, el propio desarrollo teórico de los mismos, así como los marcos teóricos compartidos que nutrieron los diferentes estudios, lleva a describir realidades similares y encontrar difusos los límites de cada uno.

A continuación, se aborda un concepto -Sistema Local de Innovación- que sin ser la excepción, en tanto el marco conceptual que lo sustenta es próximo al de los trabajos antes descriptos, permite analizar los procesos de innovación socio-tecnológica en ciudades que no son grandes aglomeraciones urbanas de países centrales.

4.2.2. Sistemas Locales de Innovación: potencialidades y límites para el estudio de los procesos de innovación en ciudades de Argentina

Más allá de los aportes del concepto medio innovador para el estudio de la dimensión urbana y territorial de la innovación en el marco del CI, se observan ciertas limitaciones para su aplicación en las ciudades como las que se analizan en la presente tesis (intermedias y periféricas). Una de las principales radica en que el concepto, concebido para estudiar las diversas formas en las que se concentra territorialmente la innovación tecnológica (Castells y Hall, 1994), refiere a experiencias observables en grandes aglomeraciones urbanas de países centrales que en su mayoría ya contaban con trayectorias destacadas durante el industrialismo, e instrumentaron iniciativas explícitas para transformarse en medios innovadores en la era informacional.

En el caso de América Latina, algunos de los principales rasgos que sirven para darle cuerpo al concepto, se encuentran presentes en grandes metrópolis como San Pablo, Río de Janeiro o Buenos Aires, que constituyen los principales “núcleos dinámicos conectados a las redes globales de innovación, que a su vez tienen una considerable extensión de redes locales de firmas e instituciones dedicadas a la innovación” (Artopoulos, 2015: 89).

Sin embargo, los casos susceptibles a ser considerados como medios innovadores en la región son escasos y no permiten captar los procesos que suceden en ciudades de menor envergadura. Por su parte, el enfoque de los Sistemas Locales de Innovación (SLI), sí permite focalizar en los procesos que acontecen en distintos tipos de ciudades aunque no da cuenta de la especificidad del CI, dado que puede ser utilizado para analizar entramados productivos diversos que no necesariamente estén circunscriptos a la producción de bienes informacionales. Aún así, se lo considera una puerta de entrada que posibilita analizar las principales características de las ciudades bajo estudio desde una perspectiva sistémica y localizada, capaz de incorporar los conceptos anteriormente mencionados (distrito industrial, cluster, polo tecnológico, parque científico-tecnológico, etc.) gracias a que no se circunscribe a una zona o equipamiento urbano, ni a una forma organizativa.

En relación con los SRI, los SLI presentan ciertos rasgos comunes en términos de cómo conciben a la innovación. Su principal diferencia radica en la escala geográfica seleccionada y en una mayor facilidad para definir sus límites. Los SLI pueden ser definidos como

el espacio de interacción entre empresas y entre empresas e instituciones, en una ubicación geográfica común que incluye tanto las relaciones de competencia como las de cooperación. Estos sistemas son heterogéneos y de muy diversos grados de complejidad, la que depende del número y las características de los actores y agentes que lo componen y de las vinculaciones formales e informales entre ellos. De este modo, cualquier sistema puede ubicarse en una serie de situaciones que van desde un nivel de máxima virtuosidad -cuando hay procesos significativos de aprendizaje y creación de ventajas competitivas dinámicas- hasta el extremo opuesto que son casi inexistentes (Yoguel, Borello y Erbes, 2009: 68).

Un elemento distintivo del enfoque es que no opera como un modelo prescriptivo sobre un tipo ideal a seguir, sino que identifica los elementos centrales que caracterizan a un sistema sin valorizarlos[14]. Siguiendo a Yoguel, Borello y Erbes (2009), estos elementos son: los sistemas productivos locales, las instituciones educativas y de formación, los sindicatos y asociaciones de profesionales, las entidades de investigación y desarrollo tecnológico. Además, los casos que evidencian altos niveles de integración suelen contar con traductores, es decir, personas capaces de articular y dialogar con los diversos actores de un sistema local.

Los SLI en Argentina se destacan por una fuerte heterogeneidad manifiesta en la escala y tamaño (Cuadro N° 10), el modo de funcionamiento caracterizado por los actores que los componen y sus interacciones, y la forma en la que se gestiona el conocimiento. Sin embargo, más allá de la fuerte heterogeneidad existente, es posible observar una serie de problemáticas comunes que, siguiendo a Yoguel, Borello y Erbes (2009), sufren los distintos SLI en Argentina:

  • Competencias: escasas capacidades técnicas tanto en agentes económicos como en instituciones, falta de recursos y limitada representatividad de instituciones intermedias, debilidad institucional para aprovechar instrumentos de política pública.
  • Interacciones: escasa presencia y articulación de las instituciones públicas y los agentes económicos que se traduce en un débil intercambio de conocimientos, explicado en parte por la escasa relevancia otorgada a la extensión, investigación aplicada y difusión de los resultados de las investigaciones. Contar con incentivos para integrar espacios de cooperación, desarrollar planes estratégicos conjuntos y contar con traductores que puedan establecer puentes entre los sectores productivos, científicos y públicos, son algunas de las herramientas que permitirían revertir esa problemática.
  • Integración: falta de sensibilización y concientización sobre la importancia del ámbito local y del conocimiento en las agendas públicas, falta de especialización productiva que permita mayores rendimientos a partir de la innovación, débil integración con sistemas regionales y nacionales.
Cuadro N° 10: Clasificación de los SLI en Argentina

Cuadro 11

Fuente: elaboración propia en base a Yoguel, Borello y Erbes (2006).

Uno de los modos propuestos de abordar la mencionada heterogeneidad que evidencian los SLI en Argentina, es a partir del análisis de tres ejes fundamentales, propuestos en los trabajos de Yoguel, Borello y Erbes (2006, 2009):

  • Características del sistema local: a) rasgos físicos (nodos urbanos, superficie aproximada, número de distritos o departamentos, población, tasa de crecimiento demográfico) y organizativos (conectividad interna y externa, existencia de subsistemas internos, combinación rural-urbano); b) estructura económica y del empleo (dinámica productiva, ramas de actividad, tamaño de las empresas, puestos de trabajo generado, perfil de especialización, agentes económicos e institucionales, relaciones con agentes externos del sistema, formación de competencias tecnológicas y organizacionales); c) restricciones al desarrollo (centralización de actividades productivas, limitaciones financieras, ausencia de espacios de sensibilización sobre la importancia de los SLI en la creación de ventajas competitivas, programas que mejoren la competencia de individuos, empresas e instituciones).
  • Instituciones e interrelaciones dentro del sistema local: a) identificación y descripción de instituciones locales relacionadas con la actividad productiva (estructura, funcionalidad, programas y proyectos de articulación con los conocimientos existentes, políticas locales que superen la perspectiva de los actores individuales); b) importancia de elementos tangibles e intangibles que definen la virtuosidad (actores públicos y privados, intercambio de información y conocimiento, circulación de recursos humanos y conocimientos, homogeneidad o heterogeneidad de los actores económicos).
  • Dinámica y funcionamiento de los sistemas locales: a) dinámica productiva e institucional (relevancia del SLI para promover la competitividad, disminuir la incertidumbre, aumentar competencias); b) fomento de la interacción e integración de conocimientos (funciones innovadoras de los actores, capacidad de difundir conocimientos, prioridad asignada a políticas para fomentar el desarrollo institucional y relaciones público-privadas, formación de traductores, grado de complejidad de las redes e internacionalización).

A pesar de que el eje de los SLI está puesto sobre las interacciones, se considera que complementarlo con los análisis de redes de actores puede constituir un ejercicio productivo para obtener una mayor comprensión de la dinámica de sus vínculos. En términos generales podría decirse que los SLI proporcionan elementos destacados para obtener una comprensión sistémica y territorializada de los procesos de innovación, pero pierden cierta potencia para proveer herramientas teóricas a la hora de analizar la forma en la que interactúan los actores, definen lineamientos de política pública, y orientan los procesos hacia ciertos objetivos en detrimento de otros.

4.3. La innovación como un proceso interactivo

La mayor parte de los estudios que analizan la incidencia de la proximidad geográfica, el tipo de configuración que exhiben los medios innovadores y las características de los sistemas locales de innovación, se vuelcan hacia el comportamiento de los agentes económicos y sus vínculos con otros actores que son considerados parte del entorno institucional. Sin embargo, proporcionan escasas herramientas teóricas para la comprensión de las interacciones propiamente dichas, sus motivaciones, obstáculos y lógicas, lo que para Olivari y Subrin (2016) constituye una materia pendiente.

Sin pretender saldar esa discusión, en el presente apartado se busca recorrer algunas líneas de análisis que permiten abordar con cierta profundidad los cómo, por qué y para qué de las interacciones entre los actores que forman parte de los sistemas locales de innovación, sin circunscribir la mirada sobre los agentes económicos.

En el amanecer del capitalismo informacional proliferaron múltiples estudios y teorías provenientes de diversos campos de conocimiento que se valieron del concepto “red” y lo hicieron atribuyéndole un significado notablemente similar (Zukerfeld, 2010a). No es objeto de esta tesis analizar en profundidad este fenómeno[15], pero sí señalar que en el mundo informacional -donde la economía se encuentra crecientemente internacionalizada, y la generación, difusión y apropiación del conocimiento así como la innovación, se basan cada vez más en las interacciones entre los actores sociales- comprender los términos en los que lo hacen, constituye un elemento preponderante.

Otro elemento a considerar es que, desde el enfoque de las teorías de la innovación, las interacciones actorales suelen ser analizadas en carácter de lazos cooperativos, que pueden ser de carácter formal o informal. Sin embargo, la realidad dista de ser aproblemática: los procesos sociales difícilmente estén desprovistos de tensión y conflicto. La existencia de múltiples actores que participan de forma sustantiva, en tanto su esencia consiste en producir, difundir e introducir conocimientos en un determinado proceso o producto, o periférica, en tanto inciden fuertemente en el devenir[16] de los procesos de innovación, exige contar con herramientas para captar esa diversidad, expresada en racionalidades, recursos, objetivos, saberes e intereses divergentes.

Algunos de los interrogantes que estructuran el apartado son: ¿Cuáles son los objetivos que tienen los actores sociales a la hora de interactuar con otros miembros del sistema de innovación? ¿Qué tipo de vínculos establecen? ¿Cuáles son los mecanismos y modos de gobernanza de las redes multi-actorales? ¿Qué tipo de saberes, conocimientos y recursos ponen en juego?

4.3.1. Las redes de conocimiento

Los trabajos de Casas (2001; 2002; 2015), Luna y Velasco (2005), Casas y Luna (2001), Arza et al (2018), entre otros, utilizan el concepto de redes de conocimiento para comprender el proceso de creación de redes mediante intercambios entre un conjunto de actores que tienen intereses comunes respecto al desarrollo o aplicación del conocimiento para un propósito específico (científico, desarrollo tecnológico y/o mejora de un proceso productivo). Como afirman Arza et al (2018), las actividades necesarias para generar nuevos conocimientos son costosas y su aplicación en el ámbito de la producción tiene resultados inciertos, por lo que quienes requieren de nuevos conocimientos tienden a asociarse con otros actores.

El estudio de las redes de conocimiento puede ser abordado a partir de diferentes enfoques y preguntas de investigación. Las preocupaciones principales se centran en su morfología, génesis y dinámica, y en la naturaleza de los flujos de conocimiento que se producen en el marco de la red (Luna y Velasco, 2005).

La idea general que sostiene estos enfoques es que

los individuos constituyen actores intencionales, con motivaciones sociales y económicas, cuyas acciones están influenciadas por una red de relaciones en las cuales están insertos (Granovetter, 1973). Así, los actores y las relaciones que mantienen entre ellos forman una red social, y un elemento clave es la posición que cada actor ocupa en ella, lo que forma la estructura general de la red, la cual, a su vez, implica oportunidades y restricciones para los actores (Casas, 2015: 7).

Luna y Velasco definen a las redes de conocimiento como

sistemas o estructuras complejas configuradas por actores heterogéneos, que se basan en flujos de información y conocimiento y, en su caso, en la generación de un nuevo conocimiento, para la solución de problemas específicos. Se trata de entidades complejas que cruzan barreras organizativas, sectoriales, institucionales, culturales o territoriales, y vinculan actores de diferentes entornos institucionales (2005: 17-18).

Este enfoque permite identificar los mecanismos de integración entre los actores que participan en ellas, así como los mecanismos de coordinación mediante los cuales estructuran los conflictos, resuelven problemas y toman decisiones. Luna y Velasco, (2005) señalan cuatro mecanismos de integración y coordinación que operan en las redes de conocimiento:

  • Confianza: consiste en un conjunto de expectativas positivas sobre las acciones de los demás. La existencia de una red supone un equilibrio inestable entre tres tipos de confianza: a) técnica, basada en las percepciones sobre las capacidades y competencias de los actores; b) estratégica, basada en la estimación costo-beneficio, y por lo tanto, depende de la expectativa de ganancia mutua que puede generar la relación; y c) personal, que depende de las normas y valores compartidos, se basa en la solidaridad más que en las ganancias que se esperan conseguir como consecuencia de la relación. Cuando los niveles de confianza entre los actores son altos, la necesidad de traducción tiende a disminuir debido a que se facilita la comunicación.
  • Traducción: constituye un recurso fundamental para el funcionamiento de las redes (Luna y Velasco, 2005) y los sistemas locales de innovación (Yoguel, Borello y Erbes, 2006) ya que los miembros poseen lenguajes y lógicas diferentes. La existencia de traductores será determinante para lograr una correcta comunicación entre actores diversos y heterogéneos. Las funciones de traducción pueden ser desempeñadas por estructuras organizacionales o individuos que deben ser capaces de transformar conocimientos científicos en información, conocimientos, productos y procesos aplicables a otros sectores. Mientras más heterogéneos sean los actores más importancia cobran los traductores.
  • Racionalidad deliberativa: intercambio racional de argumentos que supone que los intereses no son externos al proceso de interacción. La deliberación implica hacer compatibles las preferencias a partir del intercambio de argumentos. En el caso de las redes de conocimiento, los flujos de información, las ideas y el aprendizaje generado por la interacción y el conocimiento experto son fundamentales.
  • Negociación: supone intereses predefinidos y fijos. Requiere de la habilidad de lograr compromisos y respeto por los intereses legítimos de los otros actores.

La hipótesis general del trabajo de Luna y Velasco (2005) es que el funcionamiento de las redes de conocimiento depende de la concurrencia de los cuatro mecanismos de integración. Sin embargo, en ciertos casos, cuando hay un nivel de confianza adecuado la necesidad de traducción se vuelve menos determinante, y cuando hay un mayor desarrollo de la deliberación, se vuelve menos problemática la negociación.

Uno de los argumentos que estructuran las investigaciones enmarcadas en esta perspectiva teórica en países de América Latina es que, dado el atraso tecnológico imperante en los sistemas productivos, la importancia de las interacciones no se circunscribe a la búsqueda de innovaciones tecnológicas sino también a todos los intercambios de conocimiento. Lo que requieren muchas empresas son conocimientos de toda clase y que en ocasiones están acumulados en instituciones científicas, por lo tanto, lo que interesa es cómo fluyen y se intercambian los conocimientos entre los distintos sectores de la sociedad (Casas, 2002).

Los ejes analíticos que recorren los estudios sobre las redes de conocimiento se pueden sintetizar -siguiendo a Casas (2002)- de la siguiente forma:

  • Estructura: refiere a los tipos de actores que participan, la jerarquía con la que se organizan y se vinculan, los actores que toman la iniciativa (sector económico, gubernamental, académico o social), los que ejercen el liderazgo en la conformación de la red, los que se desempeñan como traductores, los tipos de relaciones que establecen (formales o informales), el marco institucional en el que opera.
  • Dinámica: se analiza mediante la génesis y el desarrollo de los procesos de aprendizaje que tienen lugar mediante la interacción de actores. Se debe considerar el entorno que explica la formación de la red, los factores que explican su evolución, las características de las relaciones (laterales, bilaterales o multilaterales), duración, intensidad y frecuencia. Otro aspecto clave es la capacidad de movilizar recursos.
  • Perspectiva regional o local: la cercanía de los actores permite generar confianza y entendimiento mutuo. En ciertos casos la construcción de redes de conocimiento se orientan a sectores característicos de las regiones.
  • Intercambios: se refieren a los flujos de conocimientos producidos con el objetivo de intercambiar información, prestar servicios, usar infraestructura, desarrollar investigaciones o transferencias de tecnología. El trabajo de Casas (2002) señala que en la mayor parte de los casos que estudió, el conocimiento que se intercambia es convencional, es decir, ya está acumulado en las instituciones. Además, se diferencia entre el conocimiento tácito y codificado. Los más frecuentes son los que van de la academia a las empresas. Tienen un carácter informal porque el que requieren éstas es específico y de corto alcance.

A partir de la propuesta elaborada por los teóricos de las redes de conocimiento y luego del trabajo de campo realizado en La Plata, Bahía Blanca y Tandil en el marco de dos proyectos de investigación, se propuso una primera tipología de redes (Finquelievich, Feldman y Girolimo; 2017a). El objetivo metodológico fue identificar los principales rasgos de las redes multiactorales en los casos analizados, para lo cual se establecieron tres elementos (Cuadro N° 11): tipo de red (institucional, formal e informal), grado de reciprocidad en los vínculos (alta, media o baja) y dimensión territorial (local, regional o global).

Cuadro N° 11: Tipología de redes de conocimiento

Cuadro 12

Fuente: Finquelievich, Feldman y Girolimo (2017a) en base a Casas (2001)

La presente tesis se propone recuperar las herramientas teóricas proporcionadas por las redes de conocimiento, así como los avances de investigación alcanzados por el equipo de trabajo, para que una vez puestos en diálogo con otros enfoques complementarios, se obtenga una caja de herramientas que permita el análisis de las redes multiactorales que funcionan en los SLI.

4.3.2. Las redes de políticas públicas

Como se señaló previamente, las interacciones entre los actores no siempre persiguen fines cooperativos. Es probable que proliferen tensiones, conflictos y diferencias producto de la falla de algunos de los mecanismos de integración descriptos anteriormente o porque los actores cuenten con racionalidades, recursos e intereses contrapuestos, y pujen por darle un sentido y orientación diferente a sus interacciones, que los aleje de una racionalidad deliberativa. Al mismo tiempo, las transacciones producidas pueden no tener que ver con la generación, difusión o apropiación de conocimiento, sino con reivindicaciones sectoriales, demandas particulares de determinados actores que buscan mejorar su posición en la red o darle una determinada orientación a los procesos estudiados.

La literatura sobre el análisis de políticas públicas aporta un cúmulo de herramientas que permiten enriquecer la comprensión de estos y otros aspectos relevantes. En primer lugar, permite salir de esquemas simplistas que conciben al Estado como el protagonista incontenible en la elaboración de políticas públicas o como un agente pasivo en el que se resuelven las demandas de determinados grupos sociales (Oszlak y O’Donell, 1976; Aguilar Villanueva, 1994). Por el contrario, se identifica una función transaccional compleja, en la que “el aparato estatal encarna la permeabilidad del interés público por el interés privado” (Medellín Torres, 1997: 9). Si bien los decisores públicos no tienen todo el control sobre las variables que intervienen en el ciclo de una política, esto no implica desestimar la importancia y el peso estatal en la definición de las mismas, ya que como afirman Oszlak y O’Donnell: “las tomas de posición del Estado suelen ser particularmente importantes, no sólo por su posibilidad objetiva de producir importantes consecuencias, sino, también, porque así suelen considerarlo otros actores sociales” (1976: 117). En síntesis, se pone de relieve que su accionar se inserta en arenas que en ciertos casos suponen penetraciones en la sociedad civil, y en otros interpenetraciones donde se producen relaciones bidireccionales de poder, influencia, negociación y cooptación (Oszlak y O’Donnell; 1976)[17].

En segundo lugar, permite comprender al propio Estado como un actor complejo. Una de las principales limitaciones de los estudios vinculados a la economía de la innovación y las redes de conocimiento es que la comprensión teórica de su aparato organizacional y su incidencia sistémica es limitada y no explicitan la variedad de vínculos que se producen entre éste y el resto de los agentes del sistema (Borrastero, 2015). Además lo conciben como un elemento dado por lo que termina operando como una caja negra de la que se carecen herramientas analíticas para comprender su funcionamiento.

Por el contrario, desde el análisis de políticas públicas se considera la diversidad de dinámicas organizacionales, las múltiples y frecuentemente contradictorias orientaciones de la gestión y las (in)capacidades de seguir y evaluar sistemáticamente los productos y resultados de sus acciones (Martínez Nogueira, 2013). Al mismo tiempo, se pone en cuestión la propia estructura organizacional sectorial del aparato estatal cuando debe atender problemas multidimensionales y de muy baja estructuración, como los analizados en este trabajo, que no son susceptibles a ser tratados de forma segmentada o sectorial. Cuando la naturaleza de los problemas es compleja y multidimensional, los mecanismos institucionales y organizacionales disponibles para resolverlos encuentran serias limitaciones. Cuestiones críticas como la pobreza, el empleo, la innovación, la competitividad, la productividad, entre muchas otras, son ejemplos de superación de las demarcaciones sectoriales del Estado (Martínez Nogueira, 2013).

En tercer lugar, vinculado con lo anterior, el análisis de políticas públicas permite comprender a las políticas como un proceso social, complejo[18], que surge por la ausencia de una percepción universal sobre los problemas a resolver y sobre cómo resolverlos. Por lo tanto, como indican Parsons (2007) y Oszlak y O’Donnell (1976), la definición del problema es parte del mismo problema. Este aspecto es particularmente relevante para la presente tesis, dado que si bien existen determinados actores clave que posibilitan el despliegue de los procesos de innovación socio-tecnológica en el sector SSI en las ciudades analizadas, no siempre logran niveles de coordinación y cooperación suficientes, en parte, porque cada uno tiene sus propias definiciones sobre los problemas a resolver, las estrategias a adoptar y los objetivos a cumplir. Por lo tanto, a los fines de diseñar políticas públicas que los interpele, es preciso tener en cuenta que éstas “no son simplemente objetos de elección para un planificador social que intenta maximizar el bienestar de la población” (Scartascini, Spiller, Stein y Tommasi, 2011: 2), sino que constituyen un proceso complejo, en el cual intervienen diferentes actores, con racionalidades y recursos propios, y comportamientos raras veces invariables durante la hechura de las políticas (Aguilar Villanueva; 1994)[19].

Por último, a un nivel de análisis más específico, proporcionan herramientas para comprender cómo se producen las interacciones entre los actores sociales: coaliciones promotoras (Sabatier y Weible, 2010), comunidades de práctica (Kaufman, 2013) y redes de políticas (Jordana, 1995; Parsons, 2007; Klijn, 1998; Zurbriggen, 2003; Marsh, 1998) son algunos de los principales conceptos dentro de la literatura sobre el análisis de políticas públicas.

La perspectiva de las redes de políticas, particularmente relevante para el enfoque de la presente tesis, pone de manifiesto que en cada sector en el que hay actividad pública

se conforma una red de actores públicos y privados interesados en esos ámbitos, cuyas relaciones se dan en un marco institucional e influyen en el comportamiento de los actores como en los resultados de las políticas. Los actores públicos y privados no son inherentemente libres; enfrentan una serie de posibilidades y restricciones provenientes del marco político-institucional más o menos permanente en el espacio y tiempo (Zurbriggen, 2006: 72-73).

Según Parsons (2007) el concepto de red permite analizar de forma fluida la interacción social entre los agentes. Es un concepto que refleja la expansión de las funciones gubernamentales y el rango de actores participantes en las distintas etapas de las políticas públicas. Incorpora una complejidad que encaja con los cambios sociales y tecnológicos de la sociedad basándose en la idea de que la “política pública está enmarcada en un contexto de relaciones y dependencias” (Parsons, 2007: 77).

En un sentido similar, para Jordana la noción de red “permite afrontar las dificultades que experimentaban los análisis tradicionales [de la ciencia política] basados en la acción primordial de la burocracia, para explicar las políticas de distintos ámbitos sectoriales” (1995: 505). Esta perspectiva supone que la sociedad ya no se rige por la voluntad de un poder central, sino que los mecanismos de control y la inteligencia de encuentra dispersa entre una multiplicidad de actores (Kenis y Schneider, 1991 en Jordana, 1995).

Según Gantus (2013) el concepto también permite observar la governance realmente existente ya que, en términos políticos, constituyen una solución para llevar a cabo políticas “donde los recursos son escasos, los problemas son complejos, hay muchos actores interesados, existe interacción de agentes públicos, privados, centrales y locales y se observa una creciente demanda de beneficios y de participación ciudadana” (Fleury, p. 121, 2002 citado por Gantus, 2013). Para Zurbriggen la idea de la red

sugiere la manera en la cual burócratas, políticos, expertos y representantes de grupos de interés situados en un laberinto de organizaciones públicas y privadas que gobiernan un sector de la política, tal como salud, industria, agricultura, se conectan unos con otros (2003: 1).

El argumento que articula a los diferentes abordajes sobre las redes es que estas operan como enlaces entre actores públicos y privados en un campo de la política que afecta tanto a la dinámica de las organizaciones como a sus mecanismos de actuación, y son producidas en diferentes ámbitos sectoriales o plurisectoriales y en múltiples niveles: regionales, nacionales o internacionales (Zurbriggen, 2003; Jordana, 1995). Constituyen patrones relativamente estables de relaciones entre actores sociales que implican un intento por comprender las relaciones entre el contexto del proceso político y el proceso en la hechura de las políticas (Klijn, 1998).

Uno de los aspectos nodales del enfoque es comprender cómo se produce el intercambio de recursos e información entre los actores a una escala meso, pudiendo consistir éstos en reglas, rutinas informales, vínculos organizacionales, entre otros. El otro aspecto, también relevante para la presente investigación, es determinar cómo estas reglas y rutinas contribuyen a producir los instrumentos de gestión y de política pública (Jordana, 1995).

Las principales dimensiones y variables consideradas en la literatura para caracterizar a las redes de políticas[20], que pueden ser analizadas mediante el uso de herramientas cualitativas o cuantitativas según se considere pertinente, son: a) número de actores, b) ámbito de actuación, c) funciones básicas, d) estructura de las relaciones entre actores, e) estabilidad de las relaciones, f) grado de institucionalización de la red, g) reglas de conducta, h) distribución de poder, i) estrategias de los actores (Jordana, 1995). Uno de los aspectos nodales del enfoque es comprender cómo se produce el intercambio de recursos e información entre los actores, pudiendo consistir éstos en reglas, rutinas informales, vínculos organizacionales, entre otros. El otro aspecto, también relevante para la presente investigación, es determinar cómo estas reglas y rutinas contribuyen a producir los instrumentos de gestión y de política pública (Jordana, 2007).

A partir del recorrido teórico esbozado anteriormente y el trabajo de campo realizado en el marco de los dos proyectos de investigación de los que se desprende la presente tesis, se propone consolidar un conjunto de dimensiones que permiten caracterizar a las redes multi-actorales en las ciudades bajo estudio. La construcción de herramientas analíticas centradas en las características y modos de funcionamiento de las redes, aportan dinamismo a los trabajos que sólo identifican los actores presentes en los territorios.

4.3.3. Una caja de herramientas para el análisis de las interacciones

A modo de síntesis sobre lo trabajado en el presente subapartado, con vocación propositiva, se recuperan algunos de los elementos que permitirían construir una caja de herramientas para avanzar en la caracterización de las redes multiactorales en torno a los procesos de innovación socio-tecnológica. Se espera proporcionar coordenadas para lograr una mayor comprensión de las mismas, tomando como referencia los aportes de dos enfoques teóricos diferentes, de un modo complementario: las redes de conocimiento y las redes de políticas.

Si bien ambos enfoques aportan elementos para analizar la estructura, los vínculos y los actores, como es de esperar, las redes de conocimiento contribuyen a comprender los mecanismos de coordinación e integración, así como los roles específicos desempeñados en los procesos de generación, difusión y adopción de conocimientos.

El análisis de políticas proporciona, entre otras cosas, lineamientos para comprender las dinámicas de los actores. Siguiendo a Acuña y Chudnovsky, éstos pueden ser definidos como

todo sujeto individual o colectivo cuya identidad le permite reconocerse como colectividad o como parte de ella, y con capacidad de acción estratégica; esto es, con capacidad de identificar/definir sus intereses y traducirlos en objetivos, diseñar un curso de acción (estrategia) para alcanzarlos y relativa autonomía (recursos y capacidades) para implementar ese curso de acción (2013:36).

Según esta definición cuentan con autonomía relativa para actuar, cierto grado de libertad y opciones sobre las cuales tomar decisiones. No son estáticos ni todopoderosos, sino estratégicos, actúan en contextos complejos y pueden tomar decisiones adecuadas para el corto plazo o cometer errores que los afecten a futuro (Acuña y Chudnovsky, 2013).

Los enfoques sobre redes de políticas también aportan lineamientos para caracterizar la estructura de la red, y los modos en los que se producen las interacciones, se distribuye el poder, se establecen mecanismos de gobernanza, se ponen en juego ciertos recursos, entre otros aspectos.

El Cuadro N° 12 sistematiza los principales elementos que funcionan como guía para observar las características de las redes multiactorales que operan en los SLI analizados.

Cuadro N° 12: Coordenadas para el estudio de redes multiactorales

Cuadro 13

Fuente: elaboración propia

La identificación de estas dimensiones y su puesta en juego en el análisis de los casos seleccionados, constituye uno de los aportes de la tesis para comprender, a escala micro, la dinámica de las interacciones entre los actores intervinientes en los procesos de innovación socio-tecnológica, y que -en consecuencia- los dotan de rasgos particulares.

4.4. El peso propio del Estado: un actor multifacético

En la presente sección se problematiza acerca de los diferentes roles que desempeña el Estado en los procesos de innovación socio-tecnológica, así como los tipos de vinculaciones producidas con los actores que participan en ellos.

Se parte de considerar al Estado “como una relación social, como la instancia política que articula un sistema de dominación social. Su manifestación material es un conjunto interdependiente de instituciones que conforman el aparato en el que se condensa el poder y los recursos de la dominación política” (Oszlak, 2007: 117). Según Skocpol los Estados son concebidos como “organizaciones que reivindican el control de los territorios y personas, pueden formular y perseguir objetivos que no sean un simple reflejo de las demandas o los intereses de grupos o clases sociales de la sociedad. Esto es lo que se entiende normalmente por ‘autonomía del Estado” (2007: 174).

Siguiendo a Bresser Pereira (2007), la autonomía no debe ser confundida con aislamiento burocrático. Es necesario superar esta tensión entre la idea de un Estado cautivo de los intereses privados y uno que sea el protagonista incontenible en la elaboración de políticas. El concepto de autonomía enraizada propuesto por Evans (2007) permite caracterizar a una burocracia posee autonomía para la toma de decisiones pero se encuentra inmersa en la sociedad y “enraizada en las necesidades de los sectores productivos” (Borrastero y Castellani, 2018: 173).

Según Oszlak la frontera entre el Estado y la Sociedad nunca fue rígida o nítidamente marcada:

Más bien siempre fue una frontera irregular, porosa y cambiante, cuyos contornos fueron resultado de procesos en los que la confrontación y la negociación; la fijación arbitraria o el acuerdo de límites; la captura de nuevos espacios y la deliberada resignación de competencias, movieron alternadamente la frontera en una u otra dirección (1994: 4).

El Estado no constituye una entidad monolítica al servicio de un proyecto político invariable: “debe ser visualizado como un sistema en permanente flujo, internamente diferenciado, sobre el que repercuten también diferencialmente demandas y contradicciones de la sociedad civil” (Oszlak, 1980: 11).

En última instancia, se busca poner de relieve que el accionar del Estado se inserta en arenas que suponen penetraciones en la sociedad civil y el mercado, así como interpenetraciones entre éstos y el Estado (Oszlak y O’Donnell, 1976), en las que si bien se establecen relaciones de fuerza donde prevalecen determinados sectores sociales y unidades estatales, no implica que no exista la necesidad de efectuar concesiones o privilegios (Oszlak, 1980).

Según Dughera et al (2012), numerosos trabajos que se ocupan del accionar estatal en el sector SSI lo posicionan como un ente monolítico y racional, como una máquina que produce outputs sin mayores mediaciones. Sin embargo, a diferencia de perspectivas lineales y racionalistas sobre las políticas, resulta de mayor productividad analítica considerar a la puja de actores -intra y extra burocráticos-, los accidentes y errores, las marchas y contramarchas respecto a los planes y objetivos originales. Esta consideración teórica implica comprender al accionar estatal, no como un todo coherente y homogéneo, sino como resultado de “negociaciones complejas, contradicciones cristalizadas, disputas de intereses historizadas” (2012: 3).

En términos funcionales, respecto al tema de la presente tesis, se considera que el Estado desempeña un doble papel: a) por un lado es el responsable de elaborar las políticas públicas sectoriales (software y servicios informáticos) y las que influyen en el funcionamiento de los sistemas de innovación (educativas, económicas, sociales, científicas y tecnológicas, etcétera); b) por otro lado, exhibe un carácter relacional ya que constituye un nodo dentro de la red de actores capaz de desplegar distintos roles que inciden en las trayectorias y orientaciones de los procesos analizados.

En este apartado se focaliza sobre el segundo aspecto, por lo que interesa comprender al Estado como un actor específico que actúa en el sistema de innovación poniendo en juego una serie de recursos y definiendo modos de vinculación e interacción con el resto de los actores. El primer aspecto será analizado en el Capítulo 6, cuando se recorran las políticas vinculadas a la innovación, al cambio tecnológico y al sector del software y los servicios informáticos en los diferentes niveles de gobierno.

Borrastero (2015) señala que es posible reconocer tres tipos de roles -entendidos como el conjunto de comportamientos prescritos para los agentes que ocupan posiciones sociales particulares- llevados a cabo por el Estado: a) los sustantivos, se orientan a establecer la dirección general del modelo de acumulación económica y el marco político-institucional de la sociedad, que no es posible que sean desarrollados por otros actores; b) los vinculares, se ponen de manifiesto cuando se relaciona con la sociedad civil y los actores económicos; y c) los operativos, constituyen las acciones específicas para garantizar el ejercicio de los roles sustantivos y vinculares.

En trabajos previos[21], se elaboró una tipología que permite comprender cómo se vincula el Estado con el resto de los actores que conforman los sistemas locales de innovación en torno al sector SSI en La Plata, Tandil y Bahía Blanca (Finquelievich, Feldman y Girolimo; 2015; 2017). La misma se estructuró en base a dos elementos: revisión bibliográfica y trabajo de campo para conocer el testimonio de los actores presentes en las tres ciudades.

Las principales conclusiones alcanzadas reflejan que el Estado no constituye un agente monolítico, sino que al intervenir en cada territorio lo hace a partir de la concurrencia (o no) de los diferentes niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal), con políticas, iniciativas y estrategias diversas. Sus intervenciones, además de diferenciarse verticalmente, lo hacen sectorialmente (área de gobierno: secretarías de producción, desarrollo económico, innovación, gobierno abierto, modernización, etcétera).

Sobre la base de la valoración realizada por los actores en La Plata, Tandil y Bahía Blanca en relación al rol desempeñado por el Estado en los sistemas locales de innovación en torno al sector SSI, se identificaron las siguientes tipologías:

  • Garante: su accionar pone el acento en aspectos normativos, garantiza el cumplimiento de las reglas de juego y condiciones para que la innovación emerja de forma relativamente espontánea, siempre que se prepare adecuadamente el terreno para que los agentes económicos y los actores del sistema científico-tecnológico puedan desenvolverse. Desde esta perspectiva, el Estado no constituye un actor que desempeñe funciones sustantivas en materia de innovación.
  • Incubador: trabaja junto a empresas, organizaciones e investigadores para alentar los desarrollos innovativos. Pone a disposición recursos económicos, financieros, infraestructurales y técnicos para que sean utilizados por los actores que conforman el sistema. Actúa como facilitador de ideas y proyectos. No necesariamente existen instancias institucionalizadas o formalizadas de vinculación, sino que tiene una política de “puertas abiertas” para quienes lo requieran. Se posiciona como demandante de los bienes y servicios desarrollados por el mercado y el sistema de ciencia y tecnología. Fuertemente orientado al sector emprendedor.
  • Dinamizador: define líneas estratégicas de trabajo, selecciona los temas prioritarios, pone a disposición recursos institucionales, financieros, técnicos e infraestructurales, instrumenta entornos innovativos y cuenta con una actitud proactiva en la convocatoria de los actores para participar asumiendo un rol de liderazgo. Enmarca estas acciones en objetivos estratégicos, como el desarrollo sectorial y/o territorial.

En un trabajo posterior, Feldman (2018) propone complementar la tipología presentada a partir del trabajo de Mazzucato (2014):

  • Emprendedor: constituye un actor central en el sistema de innovación mediante la inversión en I+D en etapas tempranas y áreas aún no explotadas, construye redes de innovación en sectores estratégicos transformándose en un socio dispuesto a asumir riesgos, operando fuertemente para que las cosas ocurran mediante su liderazgo, creando y dando forma a los mercados. Sus funciones trascienden ampliamente el arreglo de los fallos del mercado.

Esta tipología no sólo permite comprender qué rol adopta el Estado en vinculación con otros actores que componen los sistemas de innovación, sino que también opera como una prescripción, un deber ser al que éstos actores adscriben. La incorporación de esta última categoría en la tipología, responde a ese factor.

Quienes sostienen posiciones neoclásicas suelen asignarle un rol accesorio al Estado, por lo que consideran que debe funcionar como garante de las condiciones y relaciones de competitividad para que las fuerzas del mercado puedan innovar. Siguiendo a Botto y Betancor (2018), la ortodoxia económica defiende las bondades de la autonomía de los agentes privados en la definición de prioridades y estrategias de innovación productiva y social. En el caso de los roles de incubación, si bien hay una fuerte concepción mercado-céntrica, la posición no es tan clara ya que al mismo tiempo que el Estado se repliega para que las fuerzas del mercado innoven, instrumenta políticas activas para estimularlas en su fase inicial. Por su parte, el dinamizador y emprendedor, tienen características similares en tanto evidencian un carácter del tipo estado-céntrico, en tanto se lo considera un actor que impulsa el cambio estructural y el desarrollo de los territorios (Finquelievich, Feldman y Girolimo, 2017; Feldman, 2018). Se considera que el Estado es fundamental para la definición de prioridades y la ejecución de los procesos de innovación socio-tecnológica, a través de empresas públicas y agencias de promoción (Botto y Betancor, 2018).

A un nivel de análisis más específico respecto a la interacción estatal con los agentes privados del sector SSI, Borrastero y Castellani (2018) -desde la perspectiva de la Sociología Económica del Desarrollo- dan cuenta de dos orientaciones opuestas en términos estilizados[22]. La primera, un tipo virtuoso de articulación, consiste en la construcción de ámbitos estratégicos de acumulación (AEA) con alto potencial de desarrollo. Se basa en:

la existencia de privilegios selectivos, transitorios, consensuados e institucionalizados que, en el largo plazo, logran elevar la dotación de capital, el desarrollo de innovaciones tecnológicas de productos y procesos, la productividad del capital y la competitividad internacional de la economía que se considere (Borrastero y Castellani, 2018: 172).

La segunda consiste en la construcción de ámbitos privilegiados de acumulación (APA) para la obtención de ganancias de un conjunto de empresas privadas a costa de múltiples privilegios. Se produce cuando:

el Estado se limita a transferir recursos públicos al capital sin garantizar su uso estratégico […] que permiten la obtención de ganancias extraordinarias para un conjunto de empresas privadas, sostenidas por la existencia de múltiples privilegios que pueden, o no, estar institucionalizados, sin incrementar la eficiencia y la productividad de las firmas (Borrastero y Castellani, 2018: 172-173).

Para abordar un análisis sectorial en clave de AEA o APA es necesario “identificar y caracterizar a los actores involucrados, reconstruir las acciones por ellos desplegadas, analizar los resultados de desempeño del sector y establecer el grado de reciprocidad alcanzado en la relación entre el sector público y privado” (Borrastero y Castellani, 2018: 174). Este enfoque es relevante para complementar y profundizar la tipología mencionada, en tanto permite reflexionar no sólo en términos del cómo se vincula el Estado con el sector privado, sino también del para qué lo hace. Asimismo permite visualizar la orientación y objetivos de las interacciones entre los actores que trascienden a los que movilizan las redes de conocimiento.


  1. Yoguel, Borello y Erbes (2006) consideran que los sistemas locales de innovación presentan una fuerte heterogeneidad en Argentina, por lo que los clasifican en: sistemas locales metropolitanos (Buenos Aires, Córdoba, La Plata, Rosario, Mendoza, Tucumán y Alto Valle del Río Negro), sistemas locales de ciudades de porte medio (más de 50 mil habitantes), sistemas locales de ciudades pequeñas, sistemas locales rur-urbanos (pequeñas localidades de hasta 10 mil habitantes).
  2. Kline y Rosenberg (1986) destacan la importancia de las mejoras posteriores introducidas en una invención, que pueden ser mucho más importantes en términos económicos que la disponibilidad de la invención en su forma original.
  3. Se hace referencia al Manual de Frascati (1963, 1970, 1976, 1981, 1994 y 2002) con el objetivo de medir las actividades de I+D; los Manuales de Oslo (1992, 1997, 2005 y 2018) tendientes a establecer una guía para la recolección e interpretación de datos sobre innovación; el Manual de Bogotá (2001) que procura adaptar el Manual de Oslo a la realidad de los países latinoamericanos, entre otros.
  4. También es frecuente observar estudios con metodologías muy diversas. De hecho, como afirman Olivari y Stubrin: “los SNI no siguen una estructura o metodología determinada; por el contrario, cada estudio las determina de manera ad hoc dado que la literatura sobre SNI no indica cómo caracterizarlos” (2016: 145). El trabajo metodológico, entonces, tiene un rasgo artesanal para el analista.
  5. Erbes, Katz y Suárez (2016) discuten cómo el enfoque de los sistemas de innovación incorpora la cuestión del desarrollo y cómo el pensamiento estructuralista latinoamericano puede aprovechar ciertas herramientas analíticas para comprender la dinámica de la producción de conocimiento orientada a la inclusión productiva y social. Arocena y Sutz (2016) argumentan que no es posible definir al desarrollo como un camino conducente hacia un lugar viable y deseable para todos. En cambio, recuperan el planteo de Amartya Sen al señalar que el desarrollo es la expansión de las capacidades y las libertades, por lo que describen las políticas de innovación como políticas para la inclusión social. Apuntan a construir SNI inclusivos, que pongan el conocimiento a trabajar contra la desigualdad. Johnson y López (2016), por su parte, consideran que los SNI pueden jugar un papel importante en tres tendencias que forman parte del pensamiento sobre el desarrollo: la ampliación de la economía del desarrollo, fortalecer la consideración que tiene el conocimiento como factor del desarrollo y la consideración de las instituciones como clave para influenciar el resto de los factores de desarrollo.
  6. Johnson y López (2016) también identifican que una debilidad del enfoque de los SI fue haber dejado de lado aspectos vinculados al poder. Se puso el foco en el aprendizaje interactivo y cooperativo, pero se subestimó el conflicto.
  7. Asheim e Isaksen (2002), en su estudio sobre los SRI en Noruega, señalan la importancia de realizar aproximaciones analíticas multinivel para los sistemas de innovación y la transferencia tecnológica, ya que los actores explotan tanto el conocimiento generado a escala global como los recursos disponibles a escala local, para fortalecer su competitividad. Por otro lado, trabajos como los de Boschma y Weterings (2005), analizan cómo juega el componente regional en el desempeño innovativo de las empresas de software en Holanda. En este caso, los autores señalan la relevancia de la co-localización y compartir una base de conocimientos locales, en un sector particular.
  8. Anteriormente se hizo mención al concepto de Sistemas Regionales de Innovación. Si bien se inscribe en la búsqueda por dar cuenta de la importancia de la localización territorial de la innovación, como se verá a continuación, este concepto está lejos de ser el único.
  9. Sin embargo, según Gutman, Gorenstein y Robert (2018), no es posible afirmar que existan evidencias empíricas suficientes para avalar que la clusterización generalizada pueda proporcionar ventajas significativas. Más bien, las ventajas se observan en ciertas industrias o sectores, en ciertas etapas del desarrollo del cluster y en determinadas localizaciones, particularmente en las industrias basadas en el conocimiento.
  10. Rodríguez-Pose (2012) señala que en los entornos emergentes o en desarrollo, como América Latina, los objetivos que se propusieron los Parques Científicos y Tecnológicos están lejos de haber sido alcanzados. Su impacto a nivel local es escaso debido a al menos cuatro factores: a) los centros tecnológicos y de innovación de los países latinoamericanos no suelen ser líderes en sus respectivos campos; b) hay escasas aglomeraciones de empresas innovadoras dinámicas, sobre todo fuera de los grandes centros urbanos; c) los sistemas de innovación son incipientes y poco desarrollados; d) las instituciones de promoción de la innovación operan en contextos adversos a la innovación
  11. En el caso del sector SSI implica que la orientación productiva de las empresas locales tienda hacia la provisión de servicios (Gutman, Gorenstein y Robert, 2018; López, 2018).
  12. El autor considera que no siempre la deslocalización de los procesos informacionales opera bajo la lógica del enclave. Dice Falero: “un parque tecnológico puede implicar una conexión entre universidad y empresas sin suponer una lógica de enclave aunque ello no quite el carácter de mercantizliación del conocimiento” (2015: 149).
  13. Falero analiza empíricamente el caso de Zonamérica, una zona franca radicada en Montevideo, Uruguay. Sin embargo, el concepto propuesto no se circunscribe a ese tipo de regímenes. En todo caso, afirma el autor, “siempre se pensaron como concentraciones localizadas en los que regían condiciones excepcionales”(2015: 152).
  14. Este constituye otro de los atributos más importantes por los cuales en la presente tesis, en función de los casos seleccionados, se prefiere utilizar el enfoque de los sistemas locales de innovación por sobre el de medio innovador.
  15. Para un análisis exhaustivo sobre la expansión de la noción de “red” en diferentes teorías emergentes en el contexto del nacimiento del capitalismo informacional, durante el último cuarto del siglo XX, ver el trabajo de Zukerfeld (2010a).
  16. Se hace referencia, por ejemplo, a un sindicato que nuclee a trabajadoras y trabajadores informáticos y plantee ciertas transformaciones en las condiciones laborales o en el acceso a determinadas calificaciones que sean cubiertas por su empleador, a cámaras empresarias que pujen por conseguir beneficios ante el Estado en términos de sus intereses sectoriales, como pueden ser exenciones impositivas, infraestructura tecnológica o modificaciones en planes de estudios universitarios, o áreas municipales que se vinculen lateralmente con el tema, entre otros.
  17. Para profundizar sobre estos temas se recomienda abordar la literatura vinculada al concepto de gobernanza, comprendida como una forma de gobernar surgida como consecuencia de la crisis del Estado de Bienestar en la década de 1980 que implicó un proceso de recomposición de la dirección gubernamental de la sociedad mediante la estructuración de nuevas formas de relacionamiento con diferentes actores, basado en la inclusión de los mismos en la toma de decisiones (Aguilar Villanueva, 2007, 2010; Grandinetti, 2014; Subirats, 2010; González López, 2007; Mayntz, 2000; Gantus, 2013; Weiss, 2000).
  18. Esta complejidad se debe a múltiples factores: diferentes actores cuyas preferencias no están fijadas intentan influir en el proceso de la hechura de la política, los resultados son producto de interacciones complejas de diferentes formas de acción estratégica, las percepciones sobre los problemas y soluciones cambian a lo largo del tiempo (Klijn, 1998).
  19. Sobre este aspecto, se destaca particularmente la propuesta del clásico trabajo de Oszlak y O’Donnell (1976), quienes proponen un modelo dinámico para analizar las políticas desde el surgimiento histórico de una cuestión hasta su eventual resolución.
  20. Para un análisis exhaustivo sobre el desarrollo conceptual de las policy networks ver Jordana (1995).
  21. Como fuera mencionado en el Capítulo 2, estos trabajos se articularon en torno a dos proyectos de investigación: el PIP CONICET 2012-2014 “Innovación y ciudades en la Sociedad de la Información: procesos, actores y resultados en tres ciudades de la provincia de Buenos Aires”; y el PICT 2013-0761 “Desarrollo local e innovación productiva en la Sociedad de la Información: redes, actores y procesos en tres ciudades”.
  22. Las autoras consideran que las relaciones establecidas entre el Estado (nacional y provincial de Córdoba) y los empresarios del sector SSI, habilitaron un AEA que promovió el incremento de la dotación de capital en la industria, la capacidad de las PyMEs, la innovación tecnológica y la competitividad internacional del sector.


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