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6 Estado y políticas públicas para el SSI en Argentina (2003-2018)

A diferencia de los países que contaron con estrategias explícitas para que su inserción en el informacionalismo, desde sus inicios, redunde en una mejora en la calidad de vida de su población[1], los países latinoamericanos, según Artopoulos (2015), se insertaron desprovistos de estrategias nacionales que -por medio de una fuerte inversión en educación, apoyo sostenido a la I+D, desarrollo de infraestructura digital, diversificación de la matriz productiva, reducción de brechas sociales- permitieran traccionar el desarrollo informacional hacia el bienestar generalizado de la población[2].

El tipo de conexión global que se produjo en los albores del informacionalismo, por el contrario, estuvo más ligada al comando de la economía en manos del capital financiero con escaso -o nulo- interés en el desarrollo industrial, la tecnología de punta y el valor agregado (García Delgado, 2018). Fue durante los primeros años del nuevo milenio cuando la región latinoamericana comenzó a abandonar la ortodoxia neoliberal[3] para ensayar un impulso neodesarrollista signado, según Araníbar y Rodríguez (2013), por cinco aspectos generales: a) un retorno hacia la centralidad del Estado en detrimento de los postulados hegemónicos de las décadas de 1980 y 1990 que pregonaban su desmantelamiento; b) la necesidad de preservar la estabilidad macroeconómica, en términos de balance fiscal, control inflacionario, menores niveles de deuda externa y una demanda agregada consistente con la capacidad productiva de la economía; c) el crecimiento de las exportaciones latinoamericanas que, aunque se basaron en el auge de los precios de los commodities, incorporaron cierto contenido manufacturero y tecnológico. Esta situación, sin embargo, se encontró en permanente tensión con los incentivos a la reprimarización de la economía como consecuencia del elevado precio alcanzado por las materias primas y la relación comercial con China; d) un proceso de ampliación del mercado interno fundado en el dinamismo económico, políticas sociales activas que proporcionan transferencias directas e incrementos salariales sostenidos; y e) excesiva presión ejercida por el crecimiento económico sobre los recursos naturales que coexiste con la ausencia de un pensamiento estratégico que articule la tríada: competitividad económica – innovación productiva – sostenibilidad ambiental. Estas políticas, en definitiva, se proponían “apuntalar un proceso de industrialización orientado a la exportación con mayores grados de integración nacional y/o regional de las cadenas de valor, capaz de asimilar las innovaciones tecnológicas desarrolladas en el centro e impulsar procesos de innovación local” (Piva, 2015: 53).

Estos aspectos que caracterizaron el impulso inicial de la estrategia neodesarrollista, en Argentina, estuvieron presentes fundamentalmente durante la presidencia de Eduardo Duhalde (2002-2003) y Néstor Kirchner (2003-2007). Tras la salida de la Convertibilidad, la situación económica se caracterizada por una amplia capacidad ociosa, precios internacionales crecientes, salarios bajos y tipo de cambio alto, lo que permitió desplegar una política favorable a la gran burguesía industrial y el otorgamiento de concesiones materiales y simbólicas a las clases subalternas, mientras que el capital financiero y las empresas de servicios públicos se vieron perjudicadas (Wainer, 2018).

En la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner (CFK) (2007-2011 y 2011-2015), es posible reconocer el inicio de una nueva etapa dentro del ciclo abierto en 2002-2003, en la que se fueron abandonando progresivamente ciertos postulados neodesarrollistas en detrimento de políticas de carácter más expansivo (Piva, 2015), en un contexto signado por la explosión de la crisis de las hipotecas en Estados Unidos y el conflicto por las patronales agrarias a nivel local (Wainer, 2018).

A partir de los años 2008-2009, el salario real interrumpió su marcha ascendente e inició un sendero de relativo estancamiento. Se desaceleró la creación de empleos, se desató un proceso inflacionario y se produjo un quiebre en el superávit fiscal y comercial que primó durante la etapa anterior. Además, a diferencia de dicho período, signado por un tipo de cambio elevado que beneficiaba a los sectores exportadores, se produjo un proceso de apreciación cambiaria y pérdida de competitividad (Katz, 2014; Piva, 2015; Kulfas, 2016).

El crecimiento económico sin cambio estructural comenzó a mostrar sus límites cuando se modificó el contexto político-económico nacional e internacional a partir de 2008 (Wainer, 2018). El rol del Estado se volcó hacia el sostenimiento de la actividad vía expansión de la demanda (Piva, 2015). Se implementaron algunas iniciativas importantes en este sentido: los subsidios para contener las tarifas de servicios públicos y la importación de energía, y la Asignación Universal por Hijo (AUH) -en 2009- cuando la recuperación del empleo comenzó a mostrar sus límites. La AUH apuntó a reducir la desigualdad de ingreso y atacar el núcleo duro de la pobreza que no conseguía beneficiarse de la recuperación económica. Al mismo tiempo, permitió expandir el consumo y reactivar el mercado interno (Kulfas, 2016; Díaz Langou, 2012).

A pesar de las dificultades mencionadas, a diferencia del período 2003-2007, durante el primer gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, se destacan importantes esfuerzos en materia productiva: la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (2007) y el Ministerio de Producción (2008), el direccionamiento de recursos del ahorro jubilatorio hacia el financiamiento de proyectos productivos y de infraestructura a partir de la estatización del sistema previsional (2008), el impulso al sistema productivo vinculado a la defensa y las comunicaciones, principalmente con la creación de la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales Anónima – AR-SAT (2006) y su alianza con INVAP para la fabricación de satélites, y la estatización de Aerolíneas Argentinas (2008)[4] (Kulfas, 2016).

En el período 2011-2015, si bien se observó una recuperación de algunos sectores como la industria manufacturera, entre 2012 y 2013 los problemas se multiplicaron. El desempeño económico general del país durante el período sufrió un claro deterioro: “la economía tuvo un crecimiento muy bajo o prácticamente nulo, la creación de empleo privado disminuyó, la inversión se redujo considerablemente y las dificultades del sector externo terminaron por ocupar el centro de la escena” (Kulfas, 2016: 12). En este contexto, las políticas buscaron contener la crisis cambiaria tratando de evitar el ajuste o aplicándolo con cierto gradualismo (Piva, 2015). Ante la reaparición de la restricción externa en 2011 como consecuencia de factores coyunturales (crisis internacional y sequía en el campo que impactaron sobre las exportaciones) y estructurales (déficit comercial industrial, continuidad de pagos de vencimiento de deuda externa, fuga de capitales y déficit en la balanza comercial energética) (Wainer, 2018), se recurrió a un esquema de restricciones al mercado cambiario (conocido como “cepo cambiario”) que difícilmente se hubiera adoptado durante la etapa de mayor fortaleza de las políticas neodesarrollistas (Kulfas, 2016), se introdujeron “restricciones a las importaciones y requisitos formales e informales para la remisión de utilidades” y se intentó resolver el deterioro de la cuenta corriente con un nuevo esquema de endeudamiento que se vio obstaculizado por el conflicto con los “fondos buitre” (Wainer y Belloni, 2017: 16).

Kulfas (2016) señala que el período kirchnerista no constituye una etapa homogénea. Por el contrario, es posible reconocer tres kirchnerismos dentro del ciclo 2003-2015, en el que se evidenciaron diferentes formas de abordar la política económica y la resolución de conflictos[5]. Durante esos años se registraron fases en las que se produjo un acelerado crecimiento económico (2003-2008 y 2010-2011), períodos críticos por los efectos de la crisis internacional (2008-2009), etapas de fuerte desaceleración (2012-2013) y un final signado por el estancamiento y retracción de algunos sectores (2014-2015). Según Vilas (2016) el ciclo kirchnerista estimuló el crecimiento económico y la distribución social de sus resultados, recuperó al Estado como herramienta para el arbitraje de los conflictos de clase y la asignación de recursos, pero encontró serias dificultades para sortear los límites estructurales de la economía y sus modos de vinculación externa.

El año 2015 significó un punto de inflexión respecto a la política neodesarrollista y expansionista a partir de la inauguración de un nuevo ciclo político abierto con el triunfo de la alianza Cambiemos en las elecciones presidenciales. El discurso inicial del gobierno respecto a que la Argentina debía

“ser el supermercado del mundo”, “volver al mundo”, “liberar a la economía del cepo cambiario en el que se encontraba”, etc. marca el cambio que se produjo, a partir de la llegada de Macri al poder, de la fracción dirigente dentro del bloque en el poder […] Dentro del conjunto de las clases dominantes, los sectores más favorecidos por las políticas aplicadas en los últimos meses volvieron a ser el sector primario, el financiero y algunos servicios. Esto ocurrió en detrimento de la fracción industrial, que era la principal beneficiaria de durante la etapa kirchnerista (Costantino, 2017: 5).

Siguiendo a Cantamutto, Constantino y Schorr (2019), el período se caracteriza por el ajuste social y la reestructuración regresiva del ingreso y de la estructura productiva. La orientación escogida “tiende a deteriorar la capacidad de generación de empleo y tecnología propia en favor de una inserción externa más dependiente” (Cantamutto, Costantino y Schorr, 2019: 42).

Los principales instrumentos que se aplicaron durante los primeros años del gobierno fueron: devaluación del peso; eliminación de los derechos de exportación al trigo, maíz, carne, productos regionales, petróleo y productos mineros -y disminución en el caso de la soja-, aumento en el precio de hidrocarburos, fuerte incremento en las tarifas de los servicios[6], blanqueo de capitales, resolución del conflicto con los acreedores externos, entre otras (Costantino, 2017; Wainer y Belloni, 2017).

A lo largo del nuevo período el gobierno nacional avanzó y retrocedió en una serie de medidas, en parte por la fuerte movilización popular y en parte como pieza de una táctica que intenta mostrar cierta apertura y diálogo (Arelovich, 2017). En el marco de una fuerte conflictividad callejera, a fines de 2017, logró la aprobación de importantes leyes, como la reforma previsional y la reforma tributaria. A pesar de encontrar fuertes resistencias que condicionaron la capacidad de avanzar en otras iniciativas (por ejemplo, la reforma laboral, que permanece en agenda), mostró capacidad política para instrumentar fuertes transformaciones en un período relativamente corto de tiempo (Cantamutto, Costantino y Schorr, 2019).

Uno de los severos problemas que enfrenta el gobierno es el desequilibrio en las cuentas del Estado. Siguiendo a Arelovich (2017), la gestión Cambiemos agravó esta problemática a partir de: a) la caída en la recaudación (ingresos tributarios) como consecuencia de la renuncia a gravámenes de las exportaciones y la caída en el nivel de la actividad como consecuencia de la recesión auto-infligida por el conjunto de políticas instrumentadas (paritarias a la baja, apertura de importaciones, incremento sideral de tarifas de servicios, altas tasas de interés, entre otras); b) el incremento de los servicios de la deuda pública y el incremento por debajo de la inflación de los salarios abonados, las prestaciones de seguridad social y las transferencias a las universidades.

En materia de deuda externa, se produjo el arreglo con los tenedores de deuda (conocidos popularmente como “fondos buitre”) que “lejos de resolver el problema de fondo (…) ha servido para desplazar transitoriamente la restricción externa, favoreciendo la remisión de utilidades, la fuga de capitales y permitiendo financiar la reducción de impuestos a sectores económicamente dominantes” (Wainer y Belloni, 2017: 17). En junio de 2018 se firmó el primer acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) por 50.000 millones de dólares, que estableció como meta la reducción del déficit fiscal y una mayor autonomía del Banco Central[7]. En el marco de fuertes corridas cambiarias, devaluaciones e incremento del Riesgo País, se negociaron nuevos acuerdos que tendieron a reforzar las metas anteriormente planteadas. La búsqueda por reducir el déficit implicó el reacomodamiento de la estructura del Estado que tuvo como consecuencia la eliminación de once ministerios[8], entre los que se encuentra el de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, que pasó a ser una secretaría dentro del Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología.

A continuación, se analiza el rol desempeñado por el Estado en relación al SSI en Argentina durante el período seleccionado, dando cuenta de los objetivos de la intervención estatal y las transformaciones en las políticas públicas, considerando las modificaciones que implicaron los diferentes cambios de gobierno (Botto y Betancor, 2018; Feldman, 2018; Motta et al, 2013; Gajst, 2012; Casas, Corona y Rivera; 2013; Baum, 2019). Se exponen las principales políticas públicas nacionales: leyes de promoción del software (Ley N° 25.856, N° 25.922, N° 26.692), Plan Estratégico de SSI (2004-2014), Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación “Argentina Innovadora 2020” (MINCyT), creación de la Subsecretaría de Servicios Tecnológicos y Productivos (Ministerio de Producción), la reciente Ley de la Economía del Conocimiento, cuyo proyecto fue presentado en 2018, entre otras.

A nivel de la Provincia de Buenos Aires se observa la adhesión al Régimen de Promoción de la Industria del Software, los Programas BA Innova, Distritos Productivos, Agrupamientos Industriales, entre otros. Finalmente, se analiza el estado de situación de las ciudades argentinas en torno a la promoción del sector y los entramados institucionales locales creados a tal efecto.

Siguiendo a Dughera et al, las políticas subnacionales constituyen un universo “sumamente heterogéneo, que incluye herramientas tan diversas como: incentivos fiscales para la instalación de empresas extranjeras, planes de asistencia técnica para microempresas locales, creación de polos tecnológicos, etc.” (2012: 26). Si bien se analizarán en profundidad los casos de Tandil y Bahía Blanca en los capítulos siguientes, a partir de esta primera aproximación se espera contribuir a desentrañar esta heterogeneidad de abordajes y reflexionar sobre los límites y potencialidades de las políticas locales en torno al sector bajo análisis.

6.1. Las políticas públicas nacionales

En el análisis de las políticas públicas para el sector SSI en Argentina es posible identificar al menos tres etapas a lo largo del período 2003-2018: la primera, correspondiente a los años 2003-2008, caracterizada por el impulso sectorial mediante políticas públicas específicas para el SSI; la segunda, coincidente con los años 2008-2015, signada por la consolidación del sector[9] y el fortalecimiento del Sistema Nacional de Innovación a partir de la creación del MINCyT; y la tercera que acapara los años 2015-2018, se caracteriza por el apoyo sectorial en un contexto de fuerte deterioro del Sistema Nacional de Innovación.

Se excluyen las políticas de la década de 1980, mencionadas de forma sintética en el Capítulo 5, así como lo acontecido durante la década de 1990, cuando no existieron políticas específicas y sistemáticas para el SSI, en gran medida porque no se lo reconocía como un sector estratégico. El instrumento más cercano de apoyo al SSI fue el Fondo Tecnológico Argentino, creado en 1995, con el objetivo de financiar proyectos de modernización tecnológica de PyMES industriales e instituciones públicas de ciencia y tecnología por medio de fondos internacionales. Sin embargo, no tenían una orientación sectorial y la mayoría de las empresas beneficiarias eran manufactureras (Motta, Morero y Borrastero, 2017).

Los cortes cronológicos propuestos son analizados mediante una diferenciación de las políticas en función de sus objetivos. La relación Estado – SSI comprende aspectos que exceden los objetivos de la presente tesis, como las políticas de propiedad intelectual, adquisición de software público, infraestructura tecnológica, entre otras, por lo que no serán consideradas.

  • Políticas para el desarrollo sectorial: a diferencia de las políticas horizontales, que son aquellas que afectan a todos los sectores de la economía de forma transversal, este tipo de políticas son verticales porque se concentran en un sector o sub-sector específico. Al mismo tiempo, pueden estar orientadas a la oferta, buscando fomentar de manera directa la producción de un determinado bien o servicio, o a la demanda, estimulando la incorporación de dichos bienes o servicios en diferentes sectores por medio de la creación de nuevos mercados (Dughera et al, 2012; Edler y Fagerberg, 2017; Boon y Edler, 2018). Bajo esta clasificación, se hace referencia a las políticas que persiguen como objetivo la creación, desarrollo y fortalecimiento de las empresas del sector SSI.
  • Políticas para el desarrollo científico, tecnológico y la innovación productiva: combinan acciones heterogéneas destinadas a incrementar las capacidades del sistema científico, fortalecer el sistema de innovación por medio de una mejora en las capacidades de los actores que lo conforman (Edler y Fagerberg, 2017), y coordinar a los actores sociales y económicos con el objetivo de estimular el desarrollo productivo (Dughera et al, 2012). Bajo esta lógica, el sector SSI se vería fortalecido por medio de mejoras en las capacidades de los institutos de investigación científica; el fomento a la transferencia, vinculación e interacción entre el mundo científico y la industria; la conformación de redes de conocimiento; la creación de parques científico-tecnológicos, polos tecnológicos y clusters en los que se fomente la complementariedad entre actores.
  • Políticas para la formación e inclusión digital: si bien pueden ser consideradas un subproducto de la clasificación anterior, teniendo en cuenta que la fuerza de trabajo constituye un recurso fundamental para una actividad estratégica en el informacionalismo como es el desarrollo de software y la provisión de servicios informáticos, se considera necesario concebirla en su especificidad. Bajo esta clasificación, se consideran aquellas políticas que están orientadas a la inclusión digital, como las que tienen por objetivo la formación de fuerza de trabajo requerida por la industria, definida por Prince (2019) como “capital humano TIC”. Estas últimas iniciativas tienen un alcance vertical, ya que son específicas para el SSI.

Como se señala en el Capítulo 4, las políticas públicas constituyen un proceso complejo en el que intervienen diferentes actores cuyos objetivos, recursos e intereses son diversos, y sus comportamientos varían a lo largo de la hechura de una política (Aguilar Villanueva, 1994). Por lo tanto, teniendo en cuenta que el accionar estatal se inserta en arenas que suponen penetraciones e interpenetraciones en las relaciones con la sociedad civil (Oszlak y O’Donnell, 1976), la definición e identificación de los objetivos de una política no siempre se produce de forma clara, explícita o uniforme.

Analizar el proceso de diseño e implementación de las múltiples políticas públicas que caracterizan la relación entre el Estado y el SSI es una tarea que excede los fines de la presente investigación. Por lo tanto, a continuación se describen las principales políticas implementadas durante las tres etapas definidas anteriormente, por medio de sus objetivos y principales rasgos que las caracterizan.

6.1.1. El impulso inicial de la post-convertibilidad: los años 2003-2008

Las características del mercado doméstico y las dificultades para exportar durante la convertibilidad como consecuencia del sostenimiento de un tipo de cambio elevado, determinaron que el sector tuviera un crecimiento acotado (Gajst, 2010). A partir de la devaluación de 2002, el crecimiento del mercado interno, la generalización del outsourcing como práctica empresaria para disminuir costos y el diseño de políticas públicas sectoriales en 2003 y 2004, marcaron el inicio de un período signado por un fuerte estímulo sectorial (Barletta et al, 2013). El fin de la convertibilidad y la posterior devaluación reestructuraron la estructura de precios de la economía, lo que para el SSI, un sector en el que los salarios contituyen el costo fijo más importante (OPSSI, 2017), implicó una oportunidad para exportar a precios competitivos.

El 4 de diciembre de 2003 se sancionó la Ley N° 25.856 que considera la producción de software como una actividad productiva asimilable a una actividad industrial a los efectos de percibir beneficios impositivos, crediticios o de cualquier tipo que se fijen para la industria. El principal beneficio que otorga es la eximición del pago de ingresos brutos en las provincias que adhieren a la Ley (Gajst, 2010).

En ese mismo momento, desde la Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa, se lanzó el Foro de Competitividad de Software y Servicios Informáticos, que formó parte del Programa de Foros Nacionales de Competitividad Industrial de las Cadenas Productivas, y contó con la participación de múltiples instituciones gubernamentales, universitarias, cámaras del sector privado, polos tecnológicos y clusters, organizaciones no gubernamentales y entidades bancarias.

El objetivo era consensuar iniciativas para mejorar las cadenas productivas seleccionadas, entre las que se eligió a la del SSI, cuyo resultado final fue la elaboración del Plan Estratégico de Software y Servicios Informáticos 2004-2014 y Plan de Acción 2004-2007 (PESSI). Se acordó una visión sectorial en función de ciertos consensos alcanzados previamente por los múltiples actores: “constituir a la Argentina, hacia comienzos de la próxima década, en un actor relevante, como país no central, del mercado mundial de software y servicios informáticos” (PESSI, 2004: 7). En función de este horizonte, se organizaron grupos temáticos que permitieron abordar distintos ejes: recursos humanos, investigación y desarrollo, observatorio de oferta y demanda, exportaciones, calidad, financiamiento e inversiones, propiedad intelectual y software libre, Estado y software, software embebido e industria electrónica.

Este proceso, del que participó fuertemente la CESSI junto a otros actores institucionales con los que venían planteando desde hacía algunos años la necesidad de disminuir las elevadas contribuciones impositivas exigidas a las empresas (Morero, Motta y Borrastero, 2017), tuvo como resultado la sanción de la Ley N° 25.922 de Promoción de la Industria del Software, el 18 de agosto de 2004.

La Ley, cuya autoridad de aplicación es la Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa, es uno de los instrumentos más importantes de apoyo y promoción al sector elaborados hasta el momento. Estableció la creación de un régimen especial con vigencia de diez años[10] mediante el cual se brinda estabilidad fiscal de todos los tributos nacionales (impuestos directos, tasas y contribuciones impositivas). Comprende una reducción de hasta el 70% de las contribuciones patronales mediante un bono de crédito fiscal a cuenta de IVA por este concepto. También establece una desgravación del 60% en el monto total del impuesto a las ganancias determinado en cada ejercicio. Al mismo tiempo, dispone que las importaciones de productos informáticos quedan excluidas de cualquier restricción para el giro de divisas que se correspondan al pago de importaciones de hardware y demás componentes. Para ser beneficiarias, las empresas deben realizar dos de las siguientes tres actividades: invertir en investigación y desarrollo, realizar certificaciones de calidad y/o exportar software.

Uno de los aspectos más destacados que introduce la Ley es la creación del Fondo Fiduciario de Promoción de la Industria del Software (FONSOFT), cuya autoridad de aplicación es la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT), de la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. La iniciativa, además de estimular a un sector en particular, como el SSI, posibilita trabajar en virtud de la innovación productiva por medio de múltiples herramientas de fortalecimiento de empresas, emprendedores, estudiantes de carreras TIC, asociaciones científicas y tecnológicas. Siguiendo a Baum (2019), el FONSOFT fue el primer fondo sectorial creado en el ámbito de la ANPCyT, y se propuso promover la oferta del SSI apostando a la mejora de la calidad y la innovación.

La ley establece que la ANPCyT podrá financiar: a) proyectos de investigación y desarrollo relacionados a las actividades de producción de software; b) programas de nivel terciario o superior para capacitación de recursos humanos; c) programas para mejorar la calidad de los procesos de creación, diseño, desarrollo y producción de software; d) programas de asistencia para constituir nuevos emprendimientos.

Desde su surgimiento hasta la actualidad, las convocatorias se han ido modificando, incorporando nuevas líneas y discontinuando otras. Si bien no forman parte del período analizado en esta sección, se presentan a continuación (Cuadro N° 13) las líneas de financiamiento implementadas en 2017, junto con sus objetivos, beneficiarios, cantidad de proyectos adjudicados y monto total asignado; con el fin de comprender las principales características del instrumento.

Cuadro N° 13: Líneas de financiamiento del FONSOFT (año 2017)

Objetivo

Beneficiarios

Proyectos / monto total

Línea: ANR Empresa Joven

Consolidación de empresas jóvenes de software con proyectos de certificación de calidad, continuación de subsidios a emprendedores, y desarrollo de nuevos procesos, productos, servicios, sistemas o soluciones.

PyMES del sector TIC con menos de 24 meses de antigüedad

26 Proyectos / $ 12.953.847

Línea: ANR

a) Mejora en calidad de productos, procesos de creación, diseño, desarrollo y mantenimiento de software.

b) Desarrollo de procesos de software, productos, servicios, sistemas o soluciones en tecnología y/o telecomunicaciones.

PyMES del sector TIC

73 Proyectos / $ 75.498.270

Línea: ANR I+ D

I+D de procesos de software, productos, servicios, sistemas y soluciones en tecnología y/o telecomunicaciones, para la formulación de un producto o proceso original y su materialización en prototipo.

PyMES del sector TIC

Sin datos (Instrumento en proceso de redefinición)

Línea: Becas Jóvenes Profesionales

Reducción de la deserción en las últimas fases de la formación académica en carreras TIC y fortalecimiento del espíritu emprendedor.

Estudiantes de carreras TIC en Universidades Nacionales, Provinciales o Institutos Universitarios de gestión pública (condición regular y avance no menor al 80%)

339 Proyectos / $ 47.405.000

Línea: Crédito Exporta

Consolidación de la actividad exportadora de empresas SSI mediante asistencia técnica y/o consultoría para desarrollo o mejora de productos exportables, capacitación en comercio exterior, adecuación a estándares técnicos o de calidad cuando son barrera de acceso, promoción comercial externa, desarrollo de nuevos mercados de exportación, desarrollo del área de comercio exterior; adquisición bienes de capital.

PyMES del sector TIC

4 Proyectos / $ 9.712.482 (Instrumento en proceso de redefinición)

Línea: Emprendedores

Fortalecimiento del espíritu emprendedor y constitución de nuevas empresas en el sector TIC.

Personas físicas no inscriptas en AFIP o sólo en el régimen del monotributo.

110 Proyectos / $ 49.329.577

Línea: Reuniones Científicas TIC

Organización de Reuniones Periódicas Nacionales e Internacionales, Reuniones para la Discusión de Temas de Investigación Específicos, Talleres o Workshops y Primeras Reuniones Nacionales.

Asociaciones científicas y tecnológicas, instituciones de investigación sin fines de lucro (públicas o privadas)

15 Proyectos / $ 550.833

Línea: ANR Internacional

Mejora de las estructuras productivas y la capacidad innovadora en el marco de convenios de cooperación binacional o multilateral vigentes en MINCyT.

PyMES del sector TIC

Sin datos

Línea: ANR Capacitación

Ofrecer capacitación innovadora, pertinente, de calidad, abierta a la comunidad TIC, de interés profesional e industrial, que no es parte de la oferta educativa regular de la región.

Instituciones Públicas con aporte fiscal directo, o Instituciones Privadas sin fines de lucro legalmente constituidas en el país

3 Proyectos / $ 1.143.654

Fuente: Elaboración propia en base a ANPCyT (2018)

En función de los tipos de políticas públicas identificados al comienzo del apartado, se observa que los diferentes instrumentos que componen al FONSOFT cubren los tres grandes objetivos señalados: estimular un sector de la economía (ANR, ANR Empresa Joven, Emprendedores, Crédito Exporta, ANR Internacional), fomentar el desarrollo científico, tecnológico y la innovación productiva (ANR Capacitación, Reuniones Científicas TIC, ANR I+D) y formar “Capital Humano TIC” (Becas Jóvenes Profesionales). Si bien esta última línea cuenta con un sólo instrumento, es de notar que es la beneficiaria de la mayor cantidad de proyectos adjudicados en 2017, representando un 24% del total de los recursos asignados.

Otro de los instrumentos del que son beneficiarias las empresas SSI es el Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR)[11], también gestionado por la ANPCyT, que tiene como objetivo “financiar proyectos dirigidos al mejoramiento de la productividad del sector privado a través de la innovación tecnológica”[12]. Sus líneas tradicionales son los Aportes No Reembolsables (ANR), Crédito Fiscal, Créditos a Empresas y a Instituciones, ANR Social (orientada a proyectos de desarrollo tecnológico con impacto social y territorial). Esta política, si bien no estuvo destinada al SSI desde su orígen, en 2004 se ampliaron sus alcances para incluir a las empresas del sector (Peirano, 2013). En 2017, el 13,8% de los proyectos financiados fueron destinados al sector de servicios informáticos y actividades conexas, ubicándose en el segundo lugar, luego de la fabricación de maquinarias y equipos (ANPCyT, 2018).

Según diversos estudios, a pesar de que las empresas de mayor tamaño cuentan con más capacidades para aprovechar los beneficios del régimen de promoción, las mayores beneficiarias fueron las PyMES. Por su parte, las empresas más pequeñas encuentran limitaciones en el acceso debido a los requisitos exigidos (MINCyT, 2012; Yoguel, Barletta y Pereira, 2014; Gajst y Frugoni, 2016; López y Romero, 2018).

En relación al sistema científico-tecnológico, durante el período analizado se elaboró el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación “Bicentenario” 2006-2010 bajo la órbita de la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (SECyT). A pesar de haber sido lanzado en 2006, el plan comenzó a gestarse en 2003, cuando se desarrollaron propuestas preliminares a partir de talleres de discusión de los que participaron expertos, representantes de organismos públicos y privados. El objetivo principal del plan era orientar la construcción de una política científica y tecnológica que permita revertir el deterioro del sistema científico sufrido en las últimas décadas. Para ello, se proponía elevar la inversión en ciencia y tecnología hasta llegar al 1% del PBI en 2010, incrementar la cantidad de becarios e investigadores, mejorar sus remuneraciones, entre otras iniciativas (SECyT, 2006).

Además de estas metas cuantitativas, se establecieron otras cualitativas en función de la selección de áreas temáticas prioritarias en las que la investigación científica, el desarrollo tecnológico pueden aportar soluciones a determinados problemas. Las TIC constituyen una de las áreas temáticas a considerar y según el documento es la única que puede aportar a enfrentar todas las áreas problemáticas determinadas[13] (SECyT, 2006).

El plan constituye un antecedente importante respecto al diseño de una política de ciencia, tecnología e innovación con una estrecha vinculación con la resolución de problemáticas sociales, ambientales, productivas y tecnológicas.

El 10 de diciembre de 2007, con el inicio de la gestión de Cristina Fernández de Kirchner, se elevó la Secretaría de Ciencia y Técnica a rango ministerial, dando lugar a la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCyT). Este hecho implicó la jerarquización de la política de ciencia y tecnología en términos políticos y presupuestarios. El MINCyT tendría a su cargo la formulación de políticas tendientes a fortalecer

la capacidad del país para dar respuesta a problemas sectoriales y sociales prioritarios y contribuir a incrementar en forma sostenible la competitividad del sector productivo, sobre la base del desarrollo de un patrón de producción basado en bienes y servicios con mayor densidad tecnológica (MINCYT, 2015: 13, citado en Carrozza y Brieva, 2018: 211).

A nivel regional, a partir de los años 2000, se consolidó un proceso en el cual las políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI) cobraron relevancia en las agendas de los gobiernos latinoamericanos, obteniendo como resultado la creación de instituciones e instrumentos específicos para promover el conocimiento científico-tecnológico. En ciertos casos, incluso, se definieron prioridades para articular las políticas de CTI con problemáticas socio-económicas como la pobreza y el desarrollo con inclusión social (Carrozza y Brieva, 2018; Casas, Corona y Rivera; 2013; Marí, 2018). La importancia del MINCyT para fortalecer la política de CTI será analizada en la sección siguiente, donde se describe un período en el que se verifica un proceso de expansión y fortalecimiento del SNI y la implementación de políticas que comienzan a ser más focalizadas y específicas (Lugones, Porta y Codner, 2013; Casas, Corona y Rivera, 2013; Rivas, Rovira y Scotto, 2014).

Por último, en relación a las políticas orientadas a la formación e inclusión digital, más allá de las líneas específicas del FONSOFT que fueron descriptas anteriormente, no se observa una oferta tan preponderante como en los períodos siguientes. Se destaca el Programa InverTI en vos, lanzado en 2005 a partir de una iniciativa del Ministerio de Educación y la CESSI. El objetivo era difundir las posibilidades de formación y trabajo en carreras tecnológicas entre los estudiantes que se encontraban en los últimos años del colegio secundario, y fue apalancado por medio del programa de Becas TIC del Ministerio de Educación (López y Romero, 2018). En 2006, se lanzó la campaña Generación TI, de la que también participaron el Ministerio de Educación y la CESSI, cuyo objetivo era difundir las carreras universitarias vinculadas a las tecnologías de información para atacar una de las demandas del sector privado referidas a la falta de personal capacitado[14].

A modo de síntesis, se observa que durante el período iniciado con la post-devaluación, el sector SSI logró reducir los costos de la fuerza de trabajo en dólares, lo que significó una oportunidad para exportar. Al mismo tiempo, comenzó a visualizarse al SSI como un sector estratégico, con potencial de crecimiento, por lo que se diseñaron planes estratégicos y políticas públicas para estimular al sector. El objetivo principal de estas políticas fue otorgar beneficios fiscales y subsidios directos a las empresas del SSI para consolidar el crecimiento sectorial en un contexto favorable.

Otras iniciativas relevantes fueron aquellas que procuraban estimular el desarrollo del SNI por medio de la jerarquización de las políticas de CTI, que tuvieron como corolario la creación del MINCyT. Además, iniciativas de carácter específico, como el FONSOFT, que por medio de sus múltiples instrumentos aportó a los tres objetivos de políticas anteriormente identificados.

Por otro lado, las políticas de formación de recursos humanos fueron incipientes, pero a partir del trabajo entre el Ministerio de Educación y la CESSI, se estableció un punto de partida de lo que sería un proceso de profundización de iniciativas similares, pero de mayor impacto, que se desarrollarían años posteriores (Cuadro N° 14).

Cuadro N° 14: Síntesis de políticas públicas implementadas entre 2003-2008

Cuadro 15

Fuente: elaboración propia

6.1.2. Consolidación sectorial y fortalecimiento del SNI: 2008-2015

Durante el período 2008-2015, el SSI mostró momentos de fuerte dinamismo y otros en los que registró un amesetamiento en términos de creación de empleo (Gráfico N° 16 y 17) y exportaciones (Gráfico N° 19). La crisis internacional de 2008 afectó a un sector con fuerte orientación exportadora, mientras que la apreciación del tipo de cambio registrada a partir de 2009 (Gráfico N°25) y la informalización de una parte de la actividad a raíz del desdoblamiento del mercado cambiario (Motta, Morero y Borrastero, 2017) contribuyeron a producir cierto estancamiento.

Gráfico N° 25: Evolución del tipo de cambio real con respecto al dólar estadounidense, jun-01/ago-18 (en $ por USD a precios de agosto de 2018)

Gráfico 25

Fuente: CIFRA (2018)

En el contexto descripto, el accionar del Estado y del empresariado se concentró en sostener los costos de operación de las PyMES y formar recursos humanos para cubrir la demanda existente (Motta, Morero y Borrastero, 2017). Para ello, mediante la Ley N° 26.962, sancionada en 2011, se extendió la vigencia de la Ley de Software hasta el 31 de diciembre de 2019 y se introdujeron modificaciones destinadas a facilitar la operación de las empresas. En 2013, la reglamentación de la Ley introdujo una serie de novedades, entre las que se destacan dos: a) para permanecer en el régimen de promoción las empresas deben mantener, como mínimo, la cantidad de personas informadas; b) se exigiría un incremento anual de exportaciones e inversiones en I+D que variaría en función del tamaño de las empresas.

Al igual que en el período anterior, una parte importante de las acciones de promoción sectorial emergieron de la articulación entre el Estado nacional y las cámaras empresarias sectoriales (Motta, Morero y Borrastero, 2017). En líneas generales existió una fuerte inclinación por atacar un problema identificado como prioritario: la escasez de recursos humanos calificados.

Como señalan Dughera, Yansen y Zukerfeld (2012), los conocimientos que utilizan los recursos humanos calificados del sector SSI exceden largamente a aquellos que se logran por medio de la educación formal. Por tal motivo, se diseñaron diversas iniciativas que buscaron atacar la problemática desde diferentes ángulos, algunas de las cuales se describen a continuación:

  • Programa Becas TIC (2008): forma parte del Programa de Becas Universitarias de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) del Ministerio de Educación de la Nación. Está dedicado a incentivar la formación de estudiantes de grado en el área de las TIC, por medio de otorgar un monto anual que asciende en función del año de carrera que transita el estudiante. Fue implementado por primera vez en 2009 y dispuso de un presupuesto de $14.950.000, representando el 45,45% del presupuesto total otorgado al Programa Becas Universitarias (Dughera et al, 2012).
  • Programa EMPLEARTEC (2009): organizado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la nación junto a la CESSI. Consistió en cursos gratuitos de capacitación de 80 horas de duración, sobre programación, gestión, testing e informática básica. Fueron implementados por medio del Programa de Becas Ctrl+F y Ctrl+A. El plan funcionó durante varios años hasta que fue discontinuado, en gran medida, por la creación de uno más ambicioso en 2016: el Plan 111 mil. Su sostenimiento, siguiendo a López y Ramos (2018), se ancló en la legitimidad del reclamo sectorial respecto a la necesidad de formación de recursos humanos y a la coordinación entre el sector público (que aportaba los fondos, daba orientaciones generales y monitoreaba el programa) y el privado (aportaba información sobre áreas de vacancia y organizaba los cursos).
  • Plan Nacional para la Formación de Ingenieros (2012-2016) (PEFI): llevado a cabo por el Ministerio de Educación de la Nación, consistió en otorgar un estímulo económico para estudiantes de ingeniería, tanto de universidades públicas como privadas, que adeuden la tesis o algunas asignaturas y no se encontraran activos en la universidad por haberse insertado en el sector productivo (Gajst y Frugoni, 2016). El objetivo del Plan era incrementar la cantidad de graduados en ingeniería en un 50% en 2016 y en 100% en 2021, con respecto al año 2009. Para ello, busca generar vocaciones tempranas, incrementar la retención en el ciclo básico y de especialización, e incrementar la graduación de alumnos avanzados (PEFI, 2012).
  • Programa “La empresa informática va a la Universidad” (2013): realizado por el Ministerio de Industria, el Ministerio de Educación y la CESSI. Tenía como objetivo crear espacios de trabajo en las Universidades para que los alumnos puedan trabajar y estudiar en un mismo lugar y reducir la deserción. El foco estaba puesto en las empresas de software y los alumnos de carreras afines (López y Romero, 2018; Gajst y Frugoni, 2016). El Ministerio de Planificación construiría la infraestructura en espacios cedidos por universidades, el Ministerio de Educación brindaría las herramientas educativas y el Ministerio de Industria apoyaría los programas de fomento a emprendedores. El sector privado, se haría cargo del equipamiento tecnológico, mobiliario y el pago de salarios de los estudiantes contratados[15].
  • Creación de la Fundación Sadosky (2009): con el objetivo de fortalecer al sector del software se creó, mediante el Decreto N° 678/09, la Fundación “Dr. Manuel Sadosky”. Es una institución público-privada, presidida por el Secretario de Ciencia, Tecnología e Innovación productiva. Sus vicepresidentes son los titulares de la CESSI y CICOMRA[16], que se propone favorecer la articulación entre el sistema científico-tecnológico y la estructura productiva en los múltiples aspectos referidos a las TIC. Entre sus principales líneas de acción se encuentran: a) crear Centros de Investigación y Desarrollo de alto nivel científico de acuerdo a las necesidades de la industria y la sociedad; b) apoyar la conformación de redes científico-tecnológicas donde participen instituciones de I+D y el sector empresario; c) promover la formación de recursos humanos orientados a áreas prioritarias de acuerdo al plan estratégico sectorial; d) establecer vínculos internacionales de cooperación que contribuyan al crecimiento del sector; e) asesorar al sector público y privado para el desarrollo de estrategias de I+D de áreas relacionadas con las TIC; f) generar capacidades de gestión para la creación, desarrollo y consolidación de Empresas de Base Tecnológica (Del Bello, 2014). Algunas de las iniciativas que se destacan son: 
    • Desafío “Dale Aceptar” (2012): competencia dirigida a alumnos de escuelas secundarias con el objetivo de promover las Tecnologías de la Información y la Comunicación entre los jóvenes.
    • Programa “Vocaciones en Computación” (2012): está orientado a promover los beneficios y oportunidades de las carreras relacionadas con las TIC entre los alumnos de escuelas secundarias de todo el país. Parte de identificar que la demanda de profesionales en el sector sobrepasa el número de graduados. A tales fines, se propone difundir las características del mercado laboral sectorial, informar sobre las actividades y tareas diarias de un profesional ligado a las TIC, entre otras. El proyecto fue desarrollado por la Fundación, junto a la CESSI y CICOMRA, y contó con el apoyo del Programa Conectar Igualdad, que hizo posible comunicarle la iniciativa a alrededor de 3 millones de alumnos de todo el país[17].
    • Program.AR (2013): tiene como objetivo lograr que el aprendizaje de las Ciencias de la Computación llegue a las escuelas mediante la generación de contenidos, principalmente de formación docente. Identifica cuatro ejes de impacto: a) potenciar a Argentina como país líder en la era digital, b) generar empleo en la industria del software a partir de formar personas capacitadas, c) despertar la vocación en Ciencias de la Computación en los jovenes, d) fortalecer la formación de los ciudadanos a partir de comprender cómo funciona la tecnología[18].
  • Resolución 263/15 del Consejo Federal de Educación (Res. 263/15): declara de importancia estratégica la enseñanza y el aprendizaje de la Programación durante la etapa de escolaridad obligatoria. Mediante esta resolución, se crea la “Red de escuelas que programan” que funciona bajo el ámbito de Program.AR y el Plan Nacional de Inclusión Digital Educativa, con el objetivo de nuclear a todas las escuelas públicas que estén desarrollando actividades de programación o que deseen hacerlo, brindando capacitación y apoyo[19].

Además de las políticas mencionadas, se observan otras que tienen como objetivo trabajar en pos de la inclusión y reducción de brechas digitales. Desarrollar esta arista excede largamente los objetivos de la presente investigación, por lo que, sólo se mencionan algunas de iniciativas destacadas. Siguiendo a Feldman, los países del Mercosur “han implementado desde 2008 políticas públicas de educación para la Sociedad de la Información, con énfasis en los modelos 1:1” (2014: 79). En el caso de Argentina, en 2010 se implementó el Plan Conectar Igualdad[20], con el objetivo de reducir la brecha digital y mejorar la calidad de la educación pública en la escuela secundaria por medio de la entrega de computadoras portátiles a alumnos y docentes del nivel secundario de educación pública, especial e institutos de formación docente de gestión estatal de todo el país (Lago Martínez y Dughera, 2013).

Otra iniciativa destacada fue el Programa de Núcleos de Acceso al Conocimiento (NAC) en el marco del Plan Nacional de Telecomunicaciones “Argentina Conectada” del Ministerio de Planificación Federal. La iniciativa, surgida en 2010, tuvo como antecedente al Programa Nacional de Centros Tecnológicos Comunitarios desarrollados entre 1999 y 2000. Los NAC fueron definidos como espacios públicos de inclusión digital que brinda a los habitantes la posibilidad de conexión libre y gratuita y acceso a las TIC, por medio de cuatro espacios: Espacio de Aprendizaje Tecnológico y Alfabetización Digital, Espacio de Conectividad Inalámbrica, Microcine y Espacio de Entretenimiento y Videojuegos. Según Lago Martínez, Gendler y Méndez (2017) los NAC tuvieron efectividad en atraer personas que si bien ya cuentan con acceso a las tecnologías digitales, buscan incorporar herramientas para disponer de una mayor formación y capacitarse para su futuro laboral. En el caso de las personas mayores que se acercan, lo hacen con el objetivo de socializar. Los principales motivos de asistencia son paliar la brecha de conocimientos y luego la brecha tecnológica (ya que la mayoría cuenta con acceso a ellas).

El último punto a desarrollar referido a los años 2008-2015, tiene que ver con uno de los aspectos más relevantes del período: la profundización en el fortalecimiento del SNI y las políticas de ciencia, tecnología e innovación productiva. Si bien el esfuerzo por reconstruir las instituciones del sistema científico-tecnológico data de años previos, sobre todo a partir del período post-convertibilidad, uno de los hitos más novedosos fue la creación del MINCyT en diciembre de 2007[21], que traería aparejado un aumento presupuestario y le aseguraría autonomía a la política de CTI con respecto a otras áreas (Del Bello, 2014; Botto y Betancor, 2018; Baum, 2019). Además, tendría como misión coordinar las actividades científico-tecnológicas que se llevaran a cabo en los distintos ministerios, secretarías y agencias nacionales, aspecto en el que se encontraron fuertes limitaciones por las dificultades de lograr altos niveles de coordinación político-institucional (Botto y Betancor, 2018).

Durante el período iniciado en la post-convertibilidad, es posible observar una mejora en los indicadores clásicos que miden la capacidad de los países en I+D: asignación presupuestaria a actividades científicas y tecnológicas e I+D, recursos humanos, resultados de investigación medidos en patentes y publicaciones, entre otros (algunos de ellos se pueden ver en el Capítulo 3, sección 3.2). En relación a la evolución real de la asignación presupuestaria en Ciencia y Técnica, se observa un crecimiento del 53% entre 2007 y 2015. Sin embargo, si se considera su participación en el gasto total, se observa un retroceso hasta el 2015 (-0,15% entre 2007-2015) que se profundiza severamente a partir del inicio del nuevo gobierno (-0,35% entre 2015-2019) (Gráfico N° 26).

Gráfico N° 26: Evolución real de la Función Ciencia y Técnica y la participación sobre el gasto total, 2007-2019 (en número índice 2015=100 y %)

Gráfico 26

Fuente: CIFRA (2019)

En relación a la evolución del salario de becarios doctorales e investigadores principales del CONICET, desde 2003 hasta 2012 se observa un fuerte crecimiento. Luego, se visualiza un estancamiento que es seguido por una leve contracción hasta 2015. A partir de 2016, hasta 2019, se observa una brusca caída que alcanza alrededor del 30% del salario real con respecto al 2015 (Gráfico N° 27).

Gráfico N° 27: Evolución real del salario del Investigador Principal y becario doctoral de CONICET a precios constantes y variación interanual, 2000-2019 (número índice 2015=100 y %)

Gráfico 27

Fuente: CIFRA (2019)

Además de estos indicadores, si se tiene en cuenta el desarrollo de capacidades político-institucionales, se observa que durante todo el período se registra una práctica creciente vinculada a la articulación multiactoral y la planificación estratégica (Botto y Betancor, 2018). Al mismo tiempo, se incorporan planes y programas sectoriales que -a diferencia de las políticas de fortalecimiento institucional de la ciencia y la tecnología ligadas a enfoques lineales de la innovación, que sólo atienden la oferta de capacidades tecnológicas– se proponen articular a los actores del SNI a partir de una mayor vinculación entre la oferta y demanda tecnológica. Además, se evidencia un tránsito gradual de apoyo a actores individuales hacia uno que prioriza múltiples formas de asociatividad y trabajo en red (consorcios, cadenas de valor, etc.), y se intentan canalizar las actividades CTI hacia políticas de inclusión social (MINCyT, 2012).

En relación a los programas sectoriales, a lo largo de 2007 se negoció ante el BIRF un crédito que tuvo como resultado que en 2009 se pusiera en funcionamiento el Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC), orientado a fortalecer sectores de alta tecnología: biotecnología, nanotecnología y TIC (Del Bello, 2014). Posteriormente, en el marco del mismo programa, se negociaron préstamos con el BID orientados a nuevos sectores: agroindustria, desarrollo social, energía, salud y ambiente y cambio climático[22].

En este esquema de programas con objetivos sectoriales, se destacan dos iniciativas relevantes tanto para el SSI como para el SNI: el Libro Blanco de Prospectiva TIC – Proyecto 2020 (2009) y el Plan Argentina Innovadora 2020 (2012).

El Libro Blanco de Prospectiva TIC (2009) implicó poner en marcha un proceso de consulta a diferentes actores con la finalidad de identificar escenarios posibles y deseables en el desarrollo del SSI por medio del impulso de áreas tecnológicas (ingeniería de software, señales, tecnologías de las imágenes, software embebido, micro y nanotecnología) en ciertos campos de aplicación y negocios, tanto específicos (industria, agro, servicios, contenidos y seguridad) como transversales (educación y capital humano, innovación e I+D y diáspora) (MINCyT, 2009).

El informe concluye que el futuro de las TIC y el SSI en Argentina se encuentra más ligado a necesidades, aprendizajes y restricciones vinculadas al desarrollo económico y social que a desafíos científicos y tecnológicos. Al mismo tiempo, plantea que el desafío principal del país es lograr un pasaje definitivo al paradigma no lineal de investigación, desarrollo e innovación (MINCyT, 2009). El rol reservado para el Estado es el de dinamizar y ser un agente que impulse el cambio tecnológico por medio de fortalecer la investigación, promover la formación de recursos humanos, orientar y financiar proyectos estratégicos en áreas claves, fomentar la creación de nuevas empresas y su internacionalización, desarrollar clusters tecnológicos, apoyar redes innovadoras, desarrollar un mercado de capital de riesgo orientado a la tecnología, adoptar políticas de propiedad intelectual y promover la inserción de la tecnología en la sociedad, entre otras acciones (MINCyT, 2009). A partir del Proyecto MINCyT 2012-2014, se elaboró una actualización del Libro Blanco en la que se destacan diversos ejes sobre los que se considera prioritario avanzar: la necesidad de una mayor asociatividad entre las firmas, resolver la superposición entre las distintas dependencias públicas involucradas en las políticas de promoción del SSI, avanzar en una mayor vinculación Universidad – Empresa, atender la heterogeneidad del sector SSI a partir de la conveniencia o no de la apreciación del tipo de cambio, el escasamente significativo rol del Estado para traccionar la demanda de software, entre otras (Baum, 2015).

En 2015, el MINCyT publicó otro estudio, denominado Hacia una nueva ola en la revolución de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Baum, 2015), que introduce una evaluación crítica sobre el Libro Blanco e incorpora las nuevas tendencias socio-tecnológicas que emergieron en los últimos años: internet de las cosas, big data, cloud computing, entre otras. Uno de los elementos destacados del trabajo es el reconocimiento de factores contextuales que cambiaron los escenarios previstos, poniendo en cuestión algunas de las recomendaciones enunciadas en 2009. En primer lugar, se señala que la crisis de 2008 puso en tensión la viabilidad de desarrollar al sector SSI aprovechando la tendencia mundial hacia el outsourcing – offshoring. Si bien el mercado estadounidense como destino de las exportaciones no se contrajo, sí lo hizo el europeo, por lo que comenzó a ser reemplazado por el latinoamericano. En paralelo, el desarrollo de la Agenda Digital (2009), un programa destinado a desarrollar la infraestructura tecnológica, y los programas de inclusión digital antes señalados, junto a políticas como la estatización de YPF, la reformulación de ARSAT y otras acciones, abrieron la posibilidad de estimular al sector vía el sector público.

La otra iniciativa destacada de este período es el Plan Argentina Innovadora 2020, que consolida un tipo de política de CTI que tiende hacia el fortalecimiento del SNI, el viraje hacia políticas focalizadas, el apoyo a formas asociativas de innovación y la búsqueda por acercar la política de CTI a los problemas del desarrollo y la inclusión social (MINCyT, 2012; Casas, Corona y Rivera, 2013). Se presenta como un instrumento flexible, que arroja orientaciones sobre prioridades y lineamientos consensuados, fue formulado “de abajo hacia arriba” a partir de una metodología participativa, pone el énfasis en la necesidad de coordinación y articulación entre los actores del SNI y se focaliza en el desarrollo de Núcleos Socio-Productivos Estratégicos con alto impacto económico, tecnológico y social para resolver problemáticas ligadas al desarrollo y la inclusión social. Su objetivo general consiste en

impulsar la innovación productiva inclusiva y sustentable sobre la base de la expansión, el avance y el aprovechamiento pleno de las capacidades científico-tecnológicas nacionales, incrementando así la competitividad de la economía, mejorando la calidad de vida de la población, en un marco de desarrollo sustentable (MINCyT, 2012: 38).

El plan establece dos estrategias de intervención: a) el desarrollo institucional del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI), que implica fortalecer las capacidades, articulación y coordinación entre actores; b) una intervención focalizada que supone identificar entornos territoriales específicos a partir de la articulación de tecnologías de propósito general[23] (TPG) con sectores productivos de bienes y servicios[24] en lo que se define como núcleos socio-productivos estratégicos (NSPE). Este abordaje busca generar saltos cualitativos en la competitividad productiva, mejorar la calidad de vida y lograr un mejor posicionamiento en las tecnologías emergentes, a partir de la incorporación de las TPG (MINCyT, 2012).

A modo de síntesis, lo que muestran las propuestas de políticas desarrolladas a partir de 2007-2008 es la búsqueda por desarrollar una mayor articulación entre el SSI, el sistema científico-tecnológico y el entramado socio-productivo nacional y regional. Además, se evidencia un especial esfuerzo por dar respuesta a una de las principales demandas del sector privado: la necesidad de recursos humanos capacitados; aún cuando ello implicó la puesta en marcha de múltiples iniciativas que -en ciertos casos, como se verifica en el Cuadro N° 15- se vieron solapadas.

Cuadro N° 15: Síntesis de políticas públicas implementadas entre 2008-2015

Cuadro 16

Fuente: elaboración propia

6.1.3. Nuevos instrumentos sectoriales, debilitamiento del SNI y aperturas en torno a la Economía del Conocimiento: 2015-2018

Con la asunción del presidente Mauricio Macri, el 10 de diciembre de 2015, se inició una etapa en la que se combinaron iniciativas de fortalecimiento sectorial con un deterioro del sistema científico-tecnológico. En relación a lo primero, se destaca la creación de la Subsecretaría de Servicios Tecnológicos y Productivos bajo la órbita del Ministerio de Producción, a cargo del Ing. Carlos Pallotti, quien fuera Presidente de la CESSI (2003-2007), Director de la Fundación Sadosky (2009-2015) y Director General de ARGENCON (2013-2015). Bajo su gestión en la Subsecretaría, se lanzaron iniciativas enfocadas a la formación de recursos humanos, la creación de nuevas líneas de financiamiento, el fortalecimiento de polos tecnológicos provinciales y municipales, y la creación del Observatorio de la Economía del Conocimiento. A continuación, se describen las principales acciones identificadas:

  • Plan 111 MIL: enseñanza de competencias técnicas y habilidades “blandas” para favorecer el acceso al mercado laboral y las condiciones de empleabilidad de quienes resulten beneficiarios. Se propuso formar: a) 100.000 “analistas del conocimiento” (programadores informáticos, productores audiovisuales, auxiliares en ingeniería o auxiliares en empresas de servicios) en 4 años, por medio de una currícula consensuada con el sector privado; b) 10.000 ingenieros relacionados con la “economía del conocimiento”; c) 1.000 emprendedores orientados a la creación de empresas de base tecnológica. En relación al primer objetivo, el programa se estructura por medio de cursos presenciales de 500 horas de duración, dirigidos a quienes hayan completado el nivel de educación secundario o sean mayores de dieciséis años y se encuentren cursando el último año de la escuela secundaria. Según datos del Ministerio de Producción, hasta el momento fueron emitidos alrededor de 1.000 certificados[25], lo que lo ubica lejos del objetivo inicial. Según López y Ramos (2018), el programa exhibió altos niveles de deserción que pueden ser explicados por la falta de preparación previa de los ingresantes, el desencuentro entre las expectativas de los inscriptos y los contenidos del curso, la necesidad de viajar largas distancias en algunos casos, entre otros factores. Los autores señalan que el hecho de que su ejecución estuviera a cargo de las provincias, generó notables desbalances en cuanto a la cobertura geográfica de los cursos. Por último, la disolución de la Subsecretaría en 2018, dificultó el funcionamiento del programa[26] más allá de que actualmente continúe en ejecución.
  • Nuevas líneas de financiamiento para empresas de SSI:
    • Programa FONAPyME: instrumento especial del Ministerio de Producción para el sector SSI destinado a inversión y capital de trabajo. Los créditos van desde 200 mil hasta 3 millones de pesos con una tasa subsidiada del 16% (López y Ramos, 2018).
    • Línea de crédito con el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) para empresas de SSI, con una bonificación en la tasa de interés para PyMES, aplicables a adelantos de inversiones para la contratación de empleados y compra de equipamientos, adquisiciones de empresas del mismo rubro locales o extranjeras, exportaciones de servicios a todo el mundo y emisión de garantías internacionales para exportar[27].
    • Programa PRESOFT: dirigido a empresas con más de 2 años de antigüedad, hasta 25 empleados y no se encuentren adheridas a la Ley de Software. Otorga aportes no reembolsables (ANR) hasta 400 mil pesos, que podrían representar hasta el 60% del monto total de proyectos de desarrollo de mercados externos, certificación de normas de calidad y/o consultoría en I+D[28]. El programa se discontinuó debido a la decisión del gobierno nacional de terminar con las líneas de ANR vigentes (López y Ramos, 2018).
  • Programa de Fortalecimiento de las Capacidades Regionales para el Desarrollo de la Industria de Servicios Basados en Conocimiento: a través de una línea de financiamiento del BID, se desarrolló el programa de fortalecimiento institucional que apunta a la elaboración de planes estratégicos para clusters y polos tecnológicos con el objetivo de detectar los principales obstáculos para su desarrollo y elaborar un plan de acción para los próximos años.
  • Creación del Observatorio de la Economía del Conocimiento: se encarga del monitoreo y análisis de las principales tendencias en materia de servicios basados en el conocimiento a nivel mundial, nacional y regional. Su objetivo es brindar información relevante sobre el sector para la formulación de políticas públicas, la investigación académica y la toma de decisiones por parte del sector privado, mediante la publicación de informes de coyuntura y estudios específicos[29].

El dinamismo inicial en la instrumentación de políticas sectoriales exhibido por el nuevo gobierno, fue canalizado por medio de la Subsecretaría de Servicios Tecnológicos y Productivos. Sin embargo, ésta fue eliminada en 2018, en un contexto de reducción del aparato estatal. En su reemplazo, se creó la Dirección Nacional de Servicios Basados en Conocimiento que absorbió las funciones de la ex Subsecretaría, pero con una menor asignación de recursos.

Uno de los hitos de este período fue la presentación del proyecto de Ley de la Economía del Conocimiento a fines de 2018 que fuera finalmente sancionada en junio de 2019. Establece la creación del Régimen de Promoción de la Economía del Conocimiento, con el objetivo de “promocionar actividades económicas que apliquen el uso del conocimiento y la digitalización de la información apoyado en los avances de la ciencia y de las tecnologías, a la obtención de bienes, prestación de servicios y/o mejoras de procesos” (Ley N° 27.506, 2019; Art. 1). El instrumento reemplaza a la anterior Ley del Software, que finaliza en diciembre de 2019, e incorpora nuevas actividades que estarán sujetas al régimen de promoción: producción audiovisual; biotecnología, bioeconomía, bioquímica, microbiología, biología molecular, neurotecnología e ingeniería genética, geoingeniería; servicios geológicos y relacionados con la electrónica y las comunicaciones; servicios profesionales de exportación; nanotecnología y nanociencia; industria aeroespacial, satelital y tecnologías espaciales; ingeniería para la industria nuclear; bienes y servicios orientados a la automatización de la producción que incluyan el uso de tecnologías de la industria 4.0 (inteligencia artificial, robótica, internet industrial, internet de las cosas, sensores, realidad aumentada y virtual, manufactura aditiva); actividades de ingeniería, ciencias exactas y naturales, ciencias agropecuarias y ciencias médicas vinculadas a tareas de I+D experimental.

Dado que la sanción de la Ley excede el período analizado en la presente tesis, y que la misma fue recientemente sancionada y publicada en el Boletín Oficial de la Nación[30], su análisis deberá ser abordado en investigaciones futuras. De modo preliminar, podría señalarse que el texto continúa con el enfoque desarrollado por la Ley del Software, bajo la cual se otorgan beneficios impositivos a las empresas que realicen actividades contempladas en el régimen constituido. Entre las debilidades que se vislumbran, se señalan especialmente dos[31]: a) el desacople con los actores del sistema de ciencia, tecnología e innovación productiva para desarrollar actividades de alta tecnología; b) los beneficios otorgados no suponen una mayor contraparte por parte de las empresas que el cumplimiento de ciertos requisitos, sin que se establezcan compromisos de inversiones adicionales ni que se explicite el grado de complejidad de las actividades que buscan realizar. La norma ataca lo que considera el principal problema que afectaría al sector productivo, que sería la alta carga impositiva. Sin embargo, parte de dos premisas discutibles: en primer lugar, que las actividades enmarcadas en la “economía del conocimiento” sean de alta tecnología. Como se analizó a lo largo de la tesis, los procesos productivos en el SSI son heterogéneos y contemplan tanto actividades de alto contenido innovador como actividades rutinarias y de bajo valor agregado. En segundo lugar, considera que es necesario liberar a las empresas, sin diferenciar tamaño y origen, de cargas impositivas que obstaculizarían su pleno desarrollo. Sin embargo, uno de los desafíos de Argentina en este campo no radicaría en hacer más eficiente al sector, sino transformarlo a partir de la realización de actividades con alto contenido tecnológico. A tales fines, se requeriría una mayor interacción entre el sistema productivo y el sistema científico-tecnológico que no es considerada en el texto de la norma[32]. Paradójicamente, como se señaló anteriormente, la Ley es impulsada en un contexto de fuerte retracción al financiamiento del sistema de ciencia y tecnología: reducción en las políticas de formación de recursos humanos del CONICET, disminución del presupuesto nacional destinado a funciones de Ciencia y Técnica, eliminación y/o reorientación de programas de transferencia, entre otros (Botto y Betancor, 2018).

Finalmente, durante el período 2015-2018 se observan iniciativas destinadas al sector emprendedor. Si bien las políticas para emprendedores fueron un componente importante de las iniciativas desarrolladas entre 2004 y 2015, por ejemplo el FONSOFT tenía una línea específica para emprendedores TIC, siguiendo a Feldman (2018), con el gobierno de Cambiemos se fortaleció un discurso emprendedorista que se inserta en múltiples ámbitos de la sociedad. Las políticas orientadas al emprendedorismo pueden definirse como aquéllas dirigidas a promover la formación y consolidación de nuevas empresas con el objetivo de aprovechar la creatividad de los individuos (Feldman, 2018). En este contexto, desde el Ministerio de Producción de la Nación, se lanzaron programas para asistir a gobiernos locales a fomentar la cultura emprendedora y brindar herramientas técnicas[33], se abrieron Clubes de Emprendedores en distintas ciudades del país que consisten en espacios de trabajo colaborativo que disponen de equipamientos tecnológicos, donde se brinda asesoramiento, capacitación y financiamiento, entre otras iniciativas. Si bien no son iniciativas específicas para el sector SSI, como se observa en el Capítulo 8, en Bahía Blanca, el Club de Emprendedores prioriza el trabajo con emprendedores vinculados al sector TIC.

A continuación (Cuadro N° 16) se presentan sintéticamente las principales políticas implementadas entre 2015-2018.

Cuadro N° 16: Síntesis de políticas públicas implementadas entre 2015 – 2018

Cuadro 17

Fuente: elaboración propia

A lo largo de los años 2003-2018 se observa una multiplicidad de políticas públicas que permiten establecer una vinculación entre el Estado y el SSI a partir de diversas aristas. En términos generales, se produjo un apoyo sectorial con un enfoque que priorizó otorgar beneficios impositivos a las empresas y cumplir con una de sus principales demandas: la formación de recursos humanos que puedan ser rápidamente absorbidos por el mercado. Este enfoque contribuyó positivamente al dinamismo del sector, evidenciado en la generación de empresas y la creación de empleo durante todo el período. Al mismo tiempo, permitió expandir la producción sectorial y acumular capacidades de producción e innovación, asegurar la rentabilidad de nuevas PyMES e insertar la producción nacional en mercados internacionales (Motta, Morero y Borrastero, 2017). En ciertos momentos, se desarrollaron iniciativas que buscaron fortalecer la vinculación del SSI con el SNI de forma directa (por ejemplo a través del FONSOFT) o indirecta (fortalecimiento del sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación). Sin embargo, como se explicó anteriormente, esta situación no es atribuible a todo el período estudiado, fundamentalmente debido a la reducción presupuestaria a la función de Ciencia y Tecnología en los últimos años y la eliminación de líneas de financiamiento sectoriales.

Como se planteó en el Capítulo 5, uno de los principales desafíos del SSI en Argentina consiste en superar la dependencia cambiaria como principal factor de competitividad. Para ello, se requieren incrementar las capacidades en el desarrollo de actividades vinculadas con la producción de bienes y la prestación de servicios de mayor complejidad, así como también lograr una mayor vinculación con el resto de la economía local, donde actualmente predomina la venta de software de gestión y servicios relativamente rutinarios (López y Ramos, 2018).

Uno de los principales desafíos de la política pública deberá ser la superación del modelo de apoyo sectorial vía reducción impositiva con escaso seguimiento de los resultados de los esfuerzos innovativos, en detrimento de un modelo que priorice una mayor interacción con el SNI y con los entramados socio-productivos locales, donde existe una débil articulación. La emergencia de las tecnologías 4.0 constituye una oportunidad para la producción de bienes con un perfil de especialización más complejo, que puedan vincularse con sectores de la economía con los que hasta ahora existe una escasa articulación, como por ejemplo, la industria manufacturera (Peirano, 2018; CIECTI, 2016; CESSI, 2018).

Otro elemento que se desprende del análisis es que no se detectan intervenciones de política pública destinadas a estimular la demanda. Si bien se registran acciones puntuales para la compra de software por parte del sector público o privado (por medio de misiones comerciales), estas iniciativas no se sostuvieron de manera suficiente en el tiempo como para que puedan ser consideradas como una política pública significativa (Motta, Morero y Borrastero, 2017).

Por último, dada la importancia atribuida a la formación de recursos humanos por los decisores políticos como por los empresarios del sector, vale la pena recuperar una reflexión de Rabosto y Zukerfeld (2019), quienes señalan la importancia de no circunscribir la agenda cognitiva a la producción de mercancías requeridas por el sector privado, ya que las necesidades del sistema productivo argentino como totalidad exceden la búsqueda de beneficios para una porción del sector empresarial. La formación de recursos humanos para desempeñarse en los heterogéneos procesos productivos de software (estatal, cooperativo, comunidades de software libre y producción in-house) pueden tener prioridades diferentes a las que tiene el tipo de producción que se analiza en la presente tesis, es decir, la mercantil.

6.2. Las políticas públicas subnacionales

Las políticas subnacionales -tanto provinciales como locales- constituyen un universo heterogéneo que incluye herramientas diversas como: incentivos fiscales para la radicación de empresas, planes de asistencia técnica para microempresas y PyMES locales, programas de formación y capacitación de recursos humanos, apoyo a emprendedores tecnológicos, creación y apoyo a clusters, polos y parques científico-tecnológicos, entre otras (Dughera et al, 2012).

A continuación se caracteriza a las políticas subnacionales, considerando a la provincia de Buenos Aires por ser la que nuclea a los casos estudiados en la presente tesis, y se establece una primera aproximación a las políticas locales en Argentina, que será complementada cuando se analicen en profundidad los casos de Tandil y Bahía Blanca en los Capítulos 7 y 8 respectivamente.

6.2.1. Las políticas públicas de la provincia de Buenos Aires

En Argentina, a nivel provincial, se destacan políticas que contribuyen a la creación de distritos tecnológicos y asistencia técnica a emprendedores (Ciudad Autónoma de Buenos Aires), otorgan beneficios impositivos para la radicación de grandes empresas transnacionales (Córdoba), políticas de infraestructura tecnológica e inclusión digital (San Luis), fortalecimiento del sistema provincial de software y servicios informáticos a partir de la planificación y definición de líneas de acción público-privadas (Santa Fe).

En el caso de la Provincia de Buenos Aires, se observan políticas con un enfoque de desarrollo sectorial:

  • Adhesión al Régimen de Promoción de la Industria del Software: por medio de la Ley N° 13.649, sancionada en 2007, se otorgan beneficios impositivos que consisten en estabilidad fiscal por diez años y exenciones en el pago de impuestos inmobiliarios, ingresos brutos y sellos, que oscilan entre el 70% y 100% en función de la proporción de actividades desarrolladas que se encuadren dentro del régimen de promoción.
  • Programa BA Innova: lanzado en 2007, tiene como objetivo financiar a micro, pequeñas y medianas empresas que pretendan desarrollar proyectos de innovación y modernización tecnológica por medio de créditos blandos del Banco Provincia. La selección de los beneficiarios se produce por medio de un concurso de proyectos del cual sólo un porcentaje menor (el 3%) fue adjudicado a empresas de software[34].
  • Plan Estratégico Productivo Buenos Aires 2020: elaborado por el Ministerio de Producción, Ciencia y Tecnología, fue presentado en 2012 y define al SSI como una cadena de valor estratégica y prioritaria a desarrollar. Elabora una serie de propuestas de política pública entre las que se destacan: impulsar el desarrollo de Polos Tecnológicos en diferentes ciudades de la provincia, desarrollar tecnicaturas en informática, asistir técnicamente a las PyMES para formular proyectos que les permita acceder a líneas de financiamiento, desarrollar un sistema de compra pública para estimular al sector por el lado de la demanda, brindar apoyo a las empresas por medio de misiones comerciales, entre otras. Además, en sintonía con el Plan Estratégico Industrial 2020 de la Nación, propone trabajar de forma articulada en la implementación de políticas nacionales en el territorio provincial (PEPBA 2020, 2012).

Al mismo tiempo, se identifican políticas de ciencia, tecnología e innovación a partir de la formación de recursos humanos en el sistema científico-tecnológico, el funcionamiento de los centros de investigación propios o asociados (con CONICET o Universidades) e implementación de proyectos de investigación básica y aplicada, por medio de la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC) abocada a financiar actividades de I+D+i a nivel provincial. Además, se identifican iniciativas para fortalecer las interacciones entre los actores de los sistemas de innovación, como el apoyo a la creación de Polos Tecnológicos por medio del Programa Distritos Productivos. En la provincia de Buenos Aires funcionan cinco Polos Tecnológicos en las ciudades de Bahía Blanca, Junín, La Plata, Mar del Plata y Tandil[35].

Otro tipo de iniciativas observadas son las destinadas al sector emprendedor por medio de la creación de Incubadoras de Proyectos en el marco de la Dirección de Desarrollo Productivo Local. Las Incubadoras son espacios para desarrollar proyectos productivos a través de brindar asesoramiento técnico, proporcionar un espacio físico a emprendedores para desarrollar actividades, realizar vinculaciones comerciales, participar en ferias y exposiciones, entre otros servicios. Actualmente existen 8 incubadoras activas, 3 en proceso de conformación y 4 proyectadas[36].

Por último, se observan políticas de modernización del Estado, orientadas a la incorporación de tecnología para la mejora de los procesos internos de la Administración Pública. A partir de 2015 se observa este tipo de acciones llevadas a cabo, principalmente, desde la Subsecretaría de Modernización del Estado y -dentro de ella- de la Dirección de Innovación en la Gestión Municipal. Las políticas de modernización pueden impulsar los procesos de innovación socio-tecnológica y la producción de software local en caso que se propongan traccionar la producción del SSI por el lado de la demanda, como se verá en el Capítulo 8, referido al caso de Bahía Blanca. Sin embargo, ésta no constituye una orientación necesaria y no es posible afirmar, a partir del trabajo de campo realizado[37], que sea la orientación de la gestión provincial iniciada en 2015.

Las políticas provinciales vinculadas a los procesos de innovación socio-tecnológica en el sector SSI, en Argentina, exhiben cierta debilidad. Como se desprende de diversas investigaciones, una de las provincias que desplegó políticas con alto impacto sobre el sector fue la de Córdoba (Gajst y Frugoni, 2016; Borrastero, 2011; Berti y Zanoti, 2012), que estimuló la radicación de grandes empresas multinacionales, la creación del Cluster Córdoba Technology, que nuclea principalmente a firmas locales, la instalación de laboratorios de alta tecnología a partir de convenios con grandes empresas, la creación de la Mesa Sectorial de Informática, Electrónica y Telecomunicaciones de la Provincia, el fortalecimiento de la infraestructura TIC y del sistema científico-tecnológico provincial, por medio de la creación de laboratorios de informática y la formación de recursos humanos, entre otras (Borrastero y Castellani, 2018; Borrastero y Motta, 2011). Sin embargo, en términos generales, el resto de las provincias tendieron a complementar a las iniciativas nacionales por medio de la adhesión al régimen de promoción sectorial y el impulso a la asociatividad de los actores por medio de la creación de instancias de articulación multiactoral.

6.2.2. Las políticas públicas municipales: breve estado de situación

A un nivel de análisis más específico, las ciudades argentinas también propiciaron el desarrollo sectorial mediante políticas propias y la gestión en el territorio de políticas provinciales y nacionales. La creación de clusters, polos tecnológicos y parques científico-tecnológicos fue un instrumento relevante para generar externalidades positivas a partir de la aglomeración, facilitando la especialización de las firmas, la creación de una red de proveedores y prestadores de servicios especializados, la atracción de trabajadores calificados y el desarrollo de acciones colectivas por parte de las empresas (Gajst y Frugoni, 2016).

Estas experiencias cubren una parte importante del territorio nacional (Gráfico N° 28). La mayor parte se ubica en la región centro del país, pero también se registran iniciativas de este tipo en las provincias de Chaco, Corrientes, Formosa (NEA), Jujuy, Salta y Tucumán (NOA), Mendoza y San Luis (Cuyo) y Neuquén y Río Negro (Patagonia). En la actualidad, existen alrededor de 30 polos tecnológicos, parques científico-tecnológicos, cámaras sectoriales y clusters, que además de buscar atraer empresas del sector SSI, se proponen generar vínculos entre el sector público, privado y el sistema científico-tecnológico para coordinar acciones conjuntas: definir políticas de formación de recursos humanos, desarrollar proyectos de transferencia tecnológica, coordinar misiones comerciales, proporcionar servicios digitales a los municipios, entre otras acciones.

Gráfico N° 28: Localización de cámaras, polos tecnológicos y clusters de SSI

Fuente: Gajst y Frugoni (2016)

A diferencia de otros países que optaron por concentrar sus esfuerzos en potenciar determinadas ciudades y regiones, como lo demuestran Castells y Hall (1994), en Argentina se apostó por esparcir la actividad a lo largo del territorio nacional como una forma de aportar al desarrollo regional, y en ciertos casos, como un modo de articular una estrategia de desarrollo a nivel local mediante el fortalecimiento sectorial del SSI. Esto no implica que la distribución geográfica se haya producido de forma homogénea. El desarrollo alcanzado por cada cluster, polo tecnológico o parque científico-tecnológico es variable: existen polos consolidados (Buenos Aires, Córdoba y Rosario); polos con un incipiente pero destacado crecimiento (Tandil, Mar del Plata, Bariloche); polos débiles o emergentes (Tucumán, Mendoza, Bahía Blanca); e iniciativas que tienen como objetivo impulsar la actividad en regiones que no registran niveles significativos de actividad sectorial, apoyados en centros académicos de formación superior (Chaco, Corrientes, Junín, Misiones, San Luis) (Motta, Morero y Borrastero, 2017; Observatorio de la Economía del Conocimiento, 2016).

En algunos de ellos, fueron las instituciones del sistema científico-tecnológico las que cumplieron un papel fundamental al dar el puntapié inicial para su puesta en marcha (Tandil, Bariloche y La Plata), en otros fueron los gobiernos municipales (Bahía Blanca, Rosario) o provinciales (Córdoba) los que incidieron en sus orígenes, y en otros, fue el propio dinamismo del sector privado (CABA).

El impulso a la producción de software no es la única forma en la que las ciudades se relacionan con las TIC, en general, y el SSI, en particular. Las iniciativas que vienen desplegando las ciudades argentinas en torno a la producción, difusión y apropiación de TIC en las agendas gubernamentales son diversas y pueden (o no) manifestarse de forma simultánea en cada caso. A continuación, se agrupan en tres grandes ejes que permiten dar cuenta de la alta heterogeneidad existente.

  • Énfasis económico-productivo:
    • Estímulo a un sector estratégico para el desarrollo económico en el marco del informacionalismo, con el objetivo de aprovechar las ventajas competitivas existentes, buscando atraer empresas globales, nacionales y regionales en dichas ciudades; que redundaría en la atracción de capitales y la generación de empleo. Esta orientación se propone fortalecer la oferta de software y servicios informáticos con una impronta exportadora, aunque evidencia una escasa conexión con el medio local al estilo de los enclaves informacionales (Falero, 2011).
    • Oportunidad para estructurar una estrategia de desarrollo local/territorial anclada en el desarrollo tecnológico, buscando atraer empresas y estimulando el surgimiento y consolidación de start-up y PyMES locales, incorporando al sector científico y tecnológico. El objetivo de este accionar se basa en el diseño de estrategias tendientes a agregar valor a la producción local a través del fortalecimiento de los sistemas locales de innovación. Es decir, no se proponen fortalecer sólo al SSI en tanto sector en sí mismo, sino que buscan establecer un camino de articulación con otros sectores y actores. Este tipo de experiencias requiere de una fuerte articulación multinivel que suele ser difícil de lograr debido a diferencias político-institucionales.
  • Énfasis en la gestión urbana:
    • Despliegue de estrategias para posicionar a la ciudad favorablemente a nivel regional, nacional e internacional, buscando atraer capitales mediante la construcción de una ciudad moderna y amigable con la tecnología, la participación en redes de ciudades globales, el desarrollo de equipamientos urbanos tecnológicos, la implementación de servicios ciudadanos basados en internet, la definición de distritos tecnológicos o áreas urbanas destinadas a la radicación de empresas tecnológicas. Estas acciones pueden ser concebidas bajo la lógica del empresarialismo urbano (Harvey, 1989), que implica conformar alianzas público-privadas que permitan atraer financiamiento externo y se focalizan en transformar las condiciones de los territorios para hacerlos atractivos al capital. Bajo esta lógica, también se encuentran las estrategias para conformar ciudades inteligentes, que en muchos casos implican la incorporación acrítica de TIC, con el objetivo de construir una imagen de ciudad moderna e innovadora (Finquelievich, 2016; Feldman y Girolimo, 2018).
  • Énfasis político-institucional:
    • Instrumentar políticas de modernización de la gestión pública sustentadas en las TIC. Estas iniciativas suelen circunscribirse a lo que se conoce como políticas de gobierno electrónico y gobierno abierto (Finquelievich y Prince, 2011; Estévez y Janowski, 2013; Cruz-Rubio, 2015; Grandinetti, 2017; Kaufman, 2013). Las TIC -desde esta perspectiva- son concebidas como instrumentos para mejorar la eficiencia gubernamental, favorecer la transparencia y canalizar nuevas formas de participación ciudadana. Uno de los casos pioneros en Argentina -y Latinoamérica- es el de Bahía Blanca, que contó con iniciativas provenientes de la sociedad civil y se crearon áreas de gobierno específicas para trabajar la temática, con una política de datos abiertos y modernización del estado municipal sostenida en el tiempo. A nivel nacional, desde 2011 se vienen desarrollando iniciativas de gobierno abierto, como la conformación del Grupo de Trabajo de Gobierno Abierto en la Agenda Digital Argentina, el Programa de Formación en Gobierno Abierto del Instituto Nacional de la Administración Pública, la incorporación de Argentina en la Alianza para el Gobierno Abierto, la creación del Sistema Nacional de Datos Público, entre otras (Chirino, 2015). A partir de 2015, por medio del Programa País Digital, correspondiente al Ministerio de Modernización de la Nación, se brindan herramientas a los municipios con el objetivo de promover políticas de modernización en las administraciones públicas y la prestación de servicios públicos digitalizados.
  • Gestión local de políticas públicas nacionales y provinciales con la finalidad de engrosar la cartera de instrumentos ofrecidos por los municipios. Este tipo de iniciativas no necesariamente se articula con estrategias más amplias orientadas al desarrollo sectorial o local/territorial, aunque en ciertos casos esto sí suceda. Algunos ejemplos son la gestión de los instrumentos proporcionados por la Ley del Software, a la que diversos municipios adhirieron, el apoyo a empresas locales para gestionar las solicitudes del FONSOFT (Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica), la implementación de programas de capacitación, como el Plan 111 Mil, la radicación de Clubes de Emprendedores (ambos del Ministerio de Producción y Trabajo), entre otros.

Como se desprende del presente apartado, las políticas públicas subnacionales que caracterizan a la relación del Estado con el sector SSI constituyen un fenómeno heterogéneo. En términos generales, las herramientas que disponen los municipios son limitadas y dependen de la capacidad de gestionar fondos nacionales y provinciales. Uno de los campos donde se observan acciones destacadas por parte de los gobiernos locales es en el fortalecimiento de las interacciones entre actores, sobre todo en el marco de su participación en Polos Tecnológicos, como se señala anteriormente. En relación a este aspecto, se identifican tres grandes desafíos:

  • Adoptar un rol dinamizador que permita superar la hegemonía del estado garante a la hora de consolidar las interacciones entre los actores que componen los sistemas locales de innovación. Estimular la conformación y participar de las instancias multiactorales desarrolladas en las ciudades, impulsar procesos de planificación estratégica que permita consensuar una visión sectorial compartida y definir perfiles de especialización productiva a desarrollar, son algunas acciones que contribuirían a alcanzar el desafío planteado.
  • Revertir la baja vinculación del sector con el entramado socio-productivo local: como se explicó en el Capítulo 5, el SSI tiene un perfil altamente exportador y los vínculos con los entramados locales se basa, predominantemente, en la venta de software de gestión. Siguiendo a Ocampo (2015) una política activa de desarrollo productivo orientada al desarrollo de sectores con alto contenido tecnológico es la esencia de una estrategia a la cual debería apuntar la región latinoamericana.
  • Incorporar a los actores del sistema científico-tecnológico a un “proceso de desarrollo local, interactuando con empresas y gobiernos, a través de la creación de conocimiento, de tecnología y la formación de personas” (Codner, 2017: 50). Si bien suelen operar en un contexto de bajo desarrollo socio-económico, donde se registra una escasa absorción de los resultados de las investigaciones, existe el desafío de avanzar en una mayor vinculación con el medio socio-productivo, generar agendas de trabajo complementarias con el entramado de actores locales, sobre todo PyME, para nutrir al entorno de capacidades de absorción del conocimiento generado por los grupos locales (Codner, Becerra y Díaz, 2012), reconociendo que “los problemas locales pueden ser resueltos con soluciones locales” (Codner, 2017: 56).

  1. Para un análisis exhaustivo ver Castells y Himanen (2016), quienes clasifican distintos países en función del nivel de desarrollo informacional y desarrollo humano exhibido. El tipo ideal donde se produce un alto desarrollo informacional con bajo desarrollo humano está representado por Silicon Valley. En el extremo opuesto, donde se observa un alto desarrollo informacional con alto desarrollo humano, se encuentra Finlandia. En el medio de estos extremos se encuentran casos como China (bajo desarrollo humano, medio desarrollo informacional), Chile (desarrollo informacional y humano medio), Costa Rica (alto desarrollo humano, medio desarrollo informacional), Sudáfrica (bajo desarrollo humano e informacional) y Unión Europea (alto desarrollo informacional, medio desarrollo humano).
  2. Artopoulos (2015), en línea con el trabajo de Castells y Himanen (2016), considera que el actor principal para la construcción de una estrategia de desarrollo informacional que se articule con altos niveles de desarrollo humano es el Estado Neodesarrollista. Para estos autores, este Estado actúa e interviene en la economía de forma selectiva para asegurar altos niveles de competitividad mediante el fortalecimiento de las capacidades tecnológicas y educativas. Boschi y Gaitán (2008, citado por Araníbar y Rodríguez, 2013: 53) definen al neodesarrollismo como un modelo que “plantea la construcción de un espacio de coordinación entre las esferas pública y privada, con el objetivo de aumentar la renta nacional y los parámetros de bienestar social”. Bresser-Pereira (2007, Ídem), por su parte, lo define como “una estrategia nacional de desarrollo [que] apuesta a que los países en desarrollo exporten bienes manufacturados o productos primarios de alto valor agregado”. El neodesarrollismo busca fortalecer la competitividad de las empresas nacionales y “quiere un Estado fuerte para un mercado fuerte que promueva el desarrollo y la distribución del ingreso a través de políticas económicas y de reformas institucionales” (Araníbar y Rodríguez, 2013: 53).
  3. A partir de ese período se produjo un cambio en el perfil político de los gobiernos de varios países latinoamericanos que llevó a hablar de un “giro a la izquierda” (Cantamutto, Costantino, Schorr, 2018). Sin perjuicio de la diversidad de perfiles que marcaron alcances y contradicciones de distinto cuño, la situación general de la región se transformó, a pesar que puedan observarse múltiples países (Argentina, Ecuador, Bolivia, Brasil, El Salvador, Nicaragua y Venezuela) que experimentaron un crecimiento del Estado, mientras que en otros (Chile, Colombia, Costa Rica, Panamá, Paraguay y Perú), durante el período 2003-2008, el Estado continuó con el achicamiento impuesto por el modelo neoliberal (Araníbar y Rodríguez, 2013).
  4. A pesar de estos esfuerzos reaparecieron algunos problemas vinculados con la restricción externa que responden en gran medida a ciertas falencias y dificultades para la coordinación de acciones estratégicas, que limitaron su impacto y resultados obtenidos (Kulfas, 2016).
  5. Wainer (2018), por su parte, reconoce dos grandes momentos durante la etapa kirchnerista. La primera, 2003-2008, mostró altos niveles de crecimiento y significativas mejoras sociales. La segunda, 2008-2015, mostró magros resultados económicos y menores avances sociales en el marco de la reaparición de la restricción externa al crecimiento.
  6. Para un análisis exhaustivo sobre el incremento de tarifas de electricidad y gas durante el inicio de la gestión Cambiemos, ver Sabbatella (2017).
  7. Ver https://bit.ly/2xcGp6G. Fecha de consulta: 10/06/2019.
  8. Ver https://bit.ly/2FvnNn1. Fecha de consulta: 10/06/2019.
  9. Como se analiza en el Capítulo 5, los procesos productivos del software evidencian una fuerte heterogeneidad, por lo que referirse al sector SSI como una totalidad trae aparejadas múltiples limitaciones. Sin embargo, a los fines de simplificar la lectura, al hablar de sector SSI se hará referencia a la producción mercantil de software llevada a cabo por microempresas, PyMES, grandes empresas y trabajadores por cuenta propia (Gráfico N° 13).
  10. En 2011, por medio de la Ley N° 26.962, se extendió hasta fines de 2019.
  11. En un informe publicado por el MINCyT (2012), del total de empresas beneficiarias del FONSOFT y/o FONTAR, el 64% lo hizo sólo del primer instrumento, el 17% sólo del segundo y el 19% de ambos.
  12. Ver https://bit.ly/2Xdger2. Fecha de consulta: 12/06/2019.
  13. Las áreas-problema-oportunidad a abordar son: marginalidad, discriminación y derechos humanos; competitividad de la industria y modernización de sus métodos de producción; competitividad y diversificación sustentable de la producción agropecuaria; conocimiento y uso sustentable de los recursos naturales renovables y protección del medio ambiente; infraestructura y servicios de transporte; infraestructura energética; prevención y atención de la salud; políticas y gestión del Estado y política y gestión educativa (SECyT, 2006).
  14. Ver https://bit.ly/2YF9a8s. Fecha de consulta: 18/06/2019.
  15. Ver https://bit.ly/2NACY4W. Fecha de consulta: 18/06/2019.
  16. Ver https://bit.ly/2FV9LeP. Fecha de consulta: 18/06/2019.
  17. Ver https://bit.ly/30lX30t. Fecha de consulta: 1806/2019.
  18. Disponible en: http://program.ar/de-que-se-trata/. Fecha de consulta: 18/06/2019.
  19. Ver https://bit.ly/2Jh7lsV. Fecha de consulta: 18/06/2019.
  20. Para un análisis exhaustivo ver Feldman (2014); Lago Martínez y Dughera (2013); Finquelievich (2011); Lago Martínez, Marotias y Amado (2012).
  21. Si bien se reconoce que el período 2003-2015 muestra fuertes continuidades en lo que respecta al despliegue de una política explícita y sostenida que ubique a la CTI como una prioridad en la gestión (Botto y Betancor, 2018), se considera que la creación del MINCyT y el desarrollo de planes estratégicos elaborados en el marco del nuevo Ministerio, significan una profundización respecto al tratamiento de la cuestión (Oszlak y O’Donnell, 1976) de la política de CTI en la agenda gubernamental (Aguilar Villanueva, 1994).
  22. Para un recorrido sobre los fondos sectoriales, los instrumentos de promoción y las reformas institucionales llevadas a cabo en el sistema de ciencia y tecnología argentino ver Botto y Betancor, 2018; y Del Bello (2014).
  23. El Plan considera a la biotecnología, la nanotecnología y las TIC como TPG (MINCyT, 2012).
  24. Los sectores seleccionados son: agroindustria, ambiente y desarrollo sustentable, desarrollo social, energía, industria y salud (MINCyT, 2012).
  25. Disponible en: https://bit.ly/2xUUFkW. Fecha de consulta: 22/06/2019.
  26. Otras dificultades exhibidas fueron la falta de sedes, el atraso al pago de profesores y la inserción de los egresados en el mercado laboral. Disponible en: https://bit.ly/2JGDnyU. Fecha de consulta: 22/06/2019.
  27. Disponible en: https://bit.ly/2t8Blyi. Fecha de consulta: 22/06/2019.
  28. Disponible en: https://bit.ly/2JG8Dhd. Fecha de consulta: 22/06/2019.
  29. Disponible en: https://bit.ly/2SuqnPx. Fecha de consulta: 22/06/2019.
  30. Disponible en: https://bit.ly/2WZ86OT. Fecha de consulta: 26/06/2019.
  31. Ver: https://bit.ly/30ALiDq. Fecha de consulta: 14/07/2019
  32. Ver: https://bit.ly/30ALiDq. Fecha de consulta: 14/07/2019.
  33. Se hace referencia al Programa Ciudades para Emprender.
  34. Entrevista realizada a la Coordinadora del Programa BA Innova, Subsecretaría de la Pequeña, Mediana y Microempresa, Ministerio de Ciencia y Tecnología de la Provincia de Buenos Aires; julio de 2016.
  35. Disponible en: https://bit.ly/2SyqAB2. Fecha de consulta: 14/07/2019.
  36. Disponible en: https://bit.ly/2SyqAB2. Fecha de consulta: 14/07/2019.
  37. Entrevistas realizadas a la Subsecretaria para la Modernización del Estado y el Director de Innovación en la Gestión Municipal en julio de 2016.


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