El primer capítulo establece un recorrido por los antecedentes de investigación y el marco teórico que permite abordar los interrogantes que estructuran el trabajo. Se pone el foco sobre: a) el surgimiento y desarrollo del capitalismo informacional a escala global y las especificidades del SSI como sector estratégico, b) el rol de las ciudades en el contexto informacional, poniendo el énfasis en las ciudades intermedias, c) la innovación tecnológica como un proceso sistémico y localizado, d) el análisis de redes de conocimiento y redes de políticas como equipamientos conceptuales productivos para la comprensión de las dinámicas de interacción entre los actores sociales, e) las primeras discusiones en torno al Estado y las políticas públicas en los procesos de innovación socio-tecnológica.

1.1. El despliegue del capitalismo informacional a escala global

Hacia el último cuarto del siglo XX dos procesos convergentes produjeron transformaciones en “la base material de la sociedad a un ritmo acelerado” (Castells, 1999: 27). En primer lugar, se hace mención a un proceso de reestructuración^[1] del capitalismo como matriz de la organización económica e institucional frente a la crisis acontecida en la década de 1970, como consecuencia del agotamiento del modelo que emerge en la postguerra, usualmente definido como keynesianismo (Castells, 1995). Este modelo encontró limitaciones para cumplir las metas fundamentales del sistema capitalista: aumentar el nivel de beneficios del capital privado, alcanzar nuevos mercados, disminuir la inflación estructural y asegurar la reproducción social y la regulación económica del sistema (Castells, 1995). En segundo lugar, se produjo el surgimiento de un nuevo paradigma tecnológico, donde las tecnologías de la información y comunicación no sólo constituyen materias primas, sino que se convierten en productos y procesos que tienen consecuencias sobre los modos en los que “producimos, consumimos, administramos, vivimos y morimos” (Castells, 1995: 40). La relación entre cambio tecnológico y reestructuración económica, son dos procesos que para Castells (1995, 1999) se producen como consecuencia de una relación histórica, y posibilitan el nacimiento de un nuevo modo de desarrollo que denomina informacional.

Desde la década de 1960, sucesivas generaciones de cientistas sociales señalaron la existencia de una transición, todavía en proceso, entre la sociedad industrial y la sociedad informacional (Artopoulos, 2015). Si bien se valen de diferentes conceptos para analizarla, se instaló la idea de que el conocimiento y la información constituyen elementos centrales para describir la dinámica de las economías desarrolladas, al mismo tiempo que forman parte de un modelo de desarrollo posible y deseable (Marrero, 2007). Con diversas denominaciones, como sociedad post-industrial (Bell, 1976; Touraine, 1973), sociedad de la información (OCDE, 1975; CEPAL, 2003), sociedad del conocimiento (UNESCO, 2005; Finquelievich, 2016; Crovi Druetta, 2004), sociedad post-capitalista (Mason, 2016), capitalismo informacional (Castells, 1999; Blondeau, 2004; Zukerfeld, 2005; Fuchs, 2008; Artopoulos, 2015) o cognitivo (Vercellone, 2004; Boutang, 2004; Míguez, 2013), entre otras, tratan de captar los cambios tecnológicos, económicos, políticos, sociales y culturales que se produjeron a partir del período descripto.

Más recientemente, proliferaron nuevas categorías y conceptos que pretenden dar cuenta de lo que podría considerarse una nueva oleada informacional, signada por el surgimiento y auge de tecnologías que permitieron introducir cambios cualitativos en la organización de la producción a escala global. Autores como Schwab (2016), se valen de conceptos como el de cuarta revolución industrial, para referirse a un fenómeno caracterizado por la interoperabilidad entre tecnologías operacionales e informacionales gracias a los Sistemas de Integración, la robótica, el Internet de las Cosas, el Big Data, la Inteligencia Artificial, el Cloud Computing, la realidad aumentada, entre muchas otras. Desde una perspectiva crítica, Srnicek (2018) destaca que, como consecuencia de la caída en la rentabilidad económica empresaria y la crisis de 2008, el capitalismo se volcó hacia la explotación de datos^[2] como una forma de mantener el crecimiento económico. Es decir que las transformaciones mencionadas no se explican como consecuencia de innovaciones tecnológicas de forma unívoca, sino que se sitúan en un contexto más general asociado a la dinámica del capitalismo en el siglo XXI, que hizo posible la emergencia de un nuevo modelo de negocios basado en las plataformas digitales, que encuentra en el dato su materia prima fundamental. Este fenómeno permitiría dar lugar a un nuevo cambio cualitativo en el capitalismo, dando lugar a un capitalismo de plataformas (Srnicek, 2018).

Con la finalidad de evitar caer en posiciones deterministas, en la presente tesis se considera, siguiendo a Castells (1999), que el cambio tecnológico no determina a la sociedad ni la sociedad dicta el curso del cambio tecnológico de forma exclusiva. Existen distintos factores que intervienen en los procesos científicos, en las innovaciones tecnológicas y sus aplicaciones a nivel social. Sin embargo, el riesgo de algunos de los enfoques anteriormente mencionados, es que pierdan de vista que las transformaciones señaladas se producen en el marco de una sociedad que se está reestructurando y transformando su forma organizativa (Fuchs, 2008).

En continuidad con este razonamiento, se recupera la distinción realizada por el propio Castells (1995) entre modo de producción y modo de desarrollo. Mientras que el primero refiere a cómo (o quién) se apropia del excedente^[3], el segundo se relaciona con el nivel del mismo, determinado por la productividad del proceso de producción. Cada modo de desarrollo se define por el elemento fundamental que determina la productividad del proceso productivo. En el modo de desarrollo agrario, por ejemplo, el excedente se incrementa al aumentar cuantitativamente el factor trabajo y el capital; en el industrial, lo determinante son las nuevas fuentes de energía; y en el informacional, analizado en la presente tesis, la principal fuente de productividad se basa en la calidad del conocimiento y la información, que se transforman simultáneamente en materia prima y producto. Esta distinción llevó a Castells a introducir la noción de capitalismo informacional (CI) para referirse al modo de producción basado en la utilización de información para generar más información:

el factor histórico más decisivo para acelerar, canalizar y moldear el paradigma de la tecnología de la información e inducir sus formas sociales asociadas fue/es el proceso de reestructuración capitalista emprendido desde la década de 1980, así que resulta adecuado caracterizar al nuevo sistema tecnoeconómico de capitalismo informacional (1999: 44).

A pesar de relegar este concepto a lo largo de su obra para recostarse sobre la idea de Sociedad Informacional^[4] no deja de reconocer que éstas “en su existencia actual, son capitalistas” (Castells, 1999: 47). Sin embargo, siguiendo a Zukerfeld, conservar el concepto de capitalismo permite no relegar “la cuestión central en este modo de producción naciente (que) es la tensión que se produce entre la ontología replicable de los BI^[5] y la voluntad capitalista de volverlos mercancías” (2005: 2016).

Desde la óptica de Castells y Himanen (2016), el informacionalismo constituye una forma de organización socio-tecno-económica que terminó de constituirse plenamente a escala global a comienzos de siglo XXI. Se caracteriza por una amplia utilización de información digital y tecnologías de comunicación basadas en micro-electrónica, que permiten la difusión de formas de organización en red en los distintos dominios de la vida económica y social, e introducen flexibilidad y eficiencia a los procesos de gestión, producción, distribución e intercambio. Sin embargo, la emergencia de la lógica informacional no sustituye por completo a la lógica industrial. Por el contrario, se superpone a ella y la condiciona. En palabras de Míguez y Lima:

no se trata de una etapa que hace tabla rasa con la lógica anterior, pero las penurias del trabajo parecen quedar reducidas a aquellos puestos que siguen subsumidos en la lógica industrial, quedando exentos de tales penurias los nuevos tipos de trabajo, propios de la «lógica informacional». De aquí surge una «sociedad dual», caracterizada por una segmentación del trabajo tal que los puestos penosos aumentan, pero los calificados también, dando lugar a configuraciones de nuevo tipo, muy singulares y complejas que recién están comenzado a comprenderse (2016: 70).

Como se ha mencionado, el cambio tecnológico no permite explicar por sí solo los procesos descriptos anteriormente. Sin embargo, comprender su lógica constituye una dimensión fundamental para dar cuenta de las transformaciones acontecidas en los modos de desarrollo. Castells (1999) recupera los trabajos de autores neoschumpeterianos como Freeman, Dosi y Pérez, quienes se valen de la noción de paradigma tecnológico, para comprender el conjunto de prácticas que caracterizan las actividades de los actores económicos en un período determinado (Artopoulos, 2015).

Dosi define a los paradigmas tecnológicos como “un modelo y un patrón de resolución de problemas tecnológicos seleccionados, basado en principios seleccionados derivados de las ciencias naturales y con materiales tecnológicos seleccionados” (2003: 106-107). Desde su perspectiva, el paradigma tecnológico entraña fuertes prescripciones sobre cuáles son las direcciones del cambio técnico a seguir y cuáles abandonar. Pérez se vale del concepto de paradigma tecno-económico para referirse al “conjunto de las prácticas más exitosas y rentables en términos de preferencia de insumos, métodos y tecnologías, así como de estructuras organizativas, modelos y estrategias de negocios” (2010: 11). Se refiere a un cambio en el enfoque básico de los diseñadores, ingenieros y gerentes, que afecta a casi todas las industrias y sectores de la economía (Freeman, 2003). La motivación económica para el cambio de paradigma

no estriba sólo en la disponibilidad de un grupo de innovaciones radicales que incluyen innovaciones organizacionales con numerosas aplicaciones potenciales, sino en la disponibilidad universal y a bajo costo de un insumo clave o una combinación de insumos que resulte determinante (Freeman, 2003: 46).

¿Cómo afecta la irrupción de un nuevo paradigma tecno-económico centrado fuertemente en la utilización de la información y el conocimiento como medio dominante para el incremento de la productividad y la valorización del capital, en la dinámica del capitalismo global? ¿Qué sucede con las asimetrías entre los países, regiones y territorios como consecuencia del despliegue del capitalismo informacional a escala global? Estos interrogantes pretenden dar cuenta de los desafíos que enfrenta América Latina en esta nueva etapa de avanzada del modo de desarrollo informacional y profundización de la globalización neoliberal. Si bien diferentes autores señalaron que estos procesos desestabilizaron parcialmente la jerarquía que ostentaron los Estado-nación durante los años del Estado de Bienestar (Sassen, 2007; Offe, 1998), esto no implica que dichas jerarquías pierdan validez. Tampoco podría afirmarse que desaparecen las diferencias preexistentes al informacionalismo entre los países centrales y periféricos, ya que su despliegue a nivel mundial es asimétrico (Falero, 2011).

Los países latinoamericanos se insertaron en el CI en condiciones de informacionalización limitada (Artopoulos, 2015) bajo la subordinación a los centros hegemónicos, como consecuencia de diversos factores: la escasa actividad tecnológica de contenido innovador (Thomas, Versino y Lalouf, 2005), la extrema fragilidad de vínculos entre el estado, la sociedad, el entramado productivo y la comunidad científica (Albornoz y Gordon, 2011), y el deterioro del desarrollo científico y tecnológico debido a las dificultades para su financiamiento (Lugones, 2012), entre otros. Más allá de las mejoras experimentadas en algunos países de la región en los últimos años, gracias a la promoción de la ciencia, la tecnología y la innovación, la estructura productiva de la mayoría de los países continúa subordinada a un patrón de especialización empobrecedor, basado en la exportación de commodities primarios e industriales y en la importación de conocimiento y bienes y servicios con alto contenido tecnológico (Ramírez Gallegos y Sztulwark, 2018).

Con la consolidación del nuevo paradigma tecnológico y productivo ligado a las TIC, en el marco de una creciente internacionalización del capital, el conocimiento y el cambio tecnológico se ubican en el centro del proceso productivo. Mientras que se producen y reproducen nuevas y viejas asimetrías y se modifican las jerarquías de los capitales a escala global, la difusión de las TIC “puede abrir oportunidades (transitorias) de inserción en los mercados mundiales para algunos sectores/empresas de países en desarrollo y, con ello, impulsar el desarrollo de determinados territorios de estos países” (Gutman, Gorenstein y Robert, 2018: 15).

En este contexto, el sector del software y los servicios informáticos (SSI) constituye uno de los más dinámicos a nivel internacional (Motta, Mortero y Borrastero, 2017) y uno de los que mayor crecimiento registró en Argentina en los últimos años (Dughera, Yansen y Zukerfeld; 2012). El software puede definirse como un conjunto de flujos de información digital que hacen cosas, y se inscribe dentro de lo que anteriormente hemos definido como bienes informacionales (Dughera, Yansen y Zukerfeld; 2012). Estos flujos de información digital brindan instrucciones operativas a ciertas máquinas o dispositivos para la implementación de operaciones deseadas (Lippoldt y Stryszowski, 2009; citado en Robert, Moncaut y Vázquez; 2018). Los tipos de software existentes son variados: estandarizado, soluciones empresariales con algún grado de adaptación a la organización en la que será implementado, embebido en productos de hardware, a medida de cada demandante. Además, puede distinguirse entre el software de código abierto, en el que cualquier persona puede realizar modificaciones, y cerrado o propietario. Por su parte, los servicios informáticos abarcan una amplia gama de actividades: testeo, implementación, mantenimiento, diseño y desarrollo de soluciones a medida, capacitación, entre otras (Gajst y Frugoni, 2016).

El surgimiento de los microprocesadores, la miniaturización de los componentes y el aumento de la capacidad de los chips, el desarrollo del software a partir de la década de 1970 y la capacidad de interconexión a partir de la de 1980, llevó a una transformación sin precedentes (Falero, 2011), que tuvo como lugar de nacimiento Silicon Valley, Estados Unidos. Sin embargo, este no es sólo su lugar de origen: “sigue siendo el modelo rector mundial del desarrollo económico informacional” (Saxenian, 2016: 47). La aglomeración de talento técnico e ingenieril, instituciones abocadas a la investigación y educación, financistas y proveedores de servicios, le ofrecen a Silicon Valley una serie de ventajas difíciles de hallar en otras regiones del mundo (Saxenian, 2016). Sin embargo, con la demanda creciente de soluciones informáticas, la estandarización de procesos y la expansión de internet, se produjo el surgimiento de polos de desarrollo de software en distintas geografías, posibilitados, en parte, por la disponibilidad de programadores con las competencias necesarias y a un menor costo laboral (Robert, Moncaut y Vázquez; 2018).

1.2. Las ciudades en el contexto informacional: el rol de las ciudades intermedias

Los cambios en la etapa actual del capitalismo, entendida aquí como informacionalismo, también han impactado, al tiempo que los condicionaron, sobre las ciudades. Así, una multiplicidad de trabajos analizaron el rol de las ciudades en el marco del avance del informacionalismo a escala global (Castells y Hall, 1994; Castells y Himanen, 2002, 2016; Castells, 1995, 1999) y la progresiva ampliación mundial del espacio de acumulación (De Mattos, 2006; 2010; Sassen, 2001; 2003; 2007; Trullén, Lladós y Boix, 2002; Ciccollela y Mignaqui, 2009; Santos, 2001). Sin embargo, la mayor parte se concentró en ciudades globales (Sassen, 2001) y grandes metrópolis urbanas (Castells y Hall, 1994) de los países centrales. Posiblemente, la explicación de la priorización de los grandes centros urbanos en detrimento de las ciudades intermedias o pequeñas, radique en que la ampliación del espacio de la producción posibilitado por el nuevo paradigma tecno-económico se produjo en el marco de una fuerte centralización del control global, en el que los flujos de inversión se dirigieron mayoritariamente hacia los países centrales en general, y los grandes espacios urbanos en particular (Ciccollela y Mignaqui, 2009; De Mattos, 1997, 2006). Sin embargo, las ciudades intermedias de la periferia no están exentas de esta realidad y experimentaron, en muchos casos, el despliegue de iniciativas y estrategias tendientes a favorecer el desarrollo de sectores estratégicos en el marco del nuevo paradigma (Finquelievich, 2016; Falero, 2011; Artopoulos 2015; Feldman 2018).

Estas ciudades se enfrentan a una nueva oportunidad de re-situarse en la red global en el contexto mencionado (Michelini y Davies, 2009) y constituyen entornos cada vez más relevantes para la conformación de redes, el estímulo a la interacción y el flujo de conocimientos entre universidades, institutos de investigación, empresas y gobiernos (Finquelievich, Feldman y Girolimo, 2017). A pesar de esto, en Argentina, se observa un bajo interés puesto en este tipo de ciudades, que se manifiesta en la escasez de artículos científicos en los que se traten sus diversas problemáticas (Michelini y Davies, 2009).

Uno de los antecedentes más importantes respecto al rol de las ciudades en el mundo informacional es el trabajo de Castells y Hall (1994). Desde la perspectiva de los autores, las ciudades están siendo modificadas por la acción recíproca de tres grandes procesos históricos: a) una revolución tecnológica basada en las tecnologías de la información, tan trascendental como las dos revoluciones industriales; b) la formación de una economía global que estructura todos los procesos económicos a escala mundial; c) la aparición del informacionalismo, una forma de producción y gestión económica en la cual la productividad y competitividad se basa en generar conocimiento y procesar la información adecuada. Estos procesos están interrelacionados: la economía informacional es global porque la capacidad generada por las nuevas fuerzas productivas necesita expandirse a través de un mercado mundial dominado por una nueva jerarquía del poder económico, que depende fuertemente de la información y la tecnología. Además, siguiendo con Castells y Hall (1994), la revolución tecnológica aporta la infraestructura necesaria para la conformación de una economía de la información global, al mismo que tiempo que es fomentada por las demandas generadas por esta economía.

En ese contexto, “las ciudades y las regiones se están convirtiendo de forma creciente en agentes decisivos del desarrollo económico” (Castells y Hall, 1994: 27). Si bien puede resultar paradójico que cobren relevancia en el marco de un proceso de profundización de la globalización neoliberal, como señala Sassen (2007), que un proceso o entidad sea global no implica que carezca de localizaciones territoriales nacionales o subnacionales: los procesos globalizadores tienen un carácter multiescalar.

El auge del sector informático y la expansión de la economía global, dos fenómenos entrelazados de manera inextricable, han contribuido a generar una nueva geografía de la centralidad y la marginalidad, que en parte reproduce las desigualdades ya existentes, pero que también surge de una dinámica específica de las formas actuales de crecimiento económico. Dicha geografía adopta múltiples formas y opera en muchos campos, desde la distribución de las instalaciones necesarias para las telecomunicaciones hasta la estructura económica y laboral. Las ciudades globales acumulan concentraciones inmensas de poder económico, mientras que otras ciudades que en su momento fueron centros industriales importantes hoy sufren una decadencia desproporcionada (Sassen, 2007: 143).

Ciudades como Nueva York, Tokio y Londres, pero también París, Frankfurt, Zurich, Ámsterdam, Sydney, Los Ángeles y Hong Kong, adquieren un rol central en lo que Sassen (1999) denomina nueva economía, cada vez más centrada en la provisión de servicios especializados. Estas ciudades funcionan como puntos de comando en la organización de la economía mundial, como sitios para producir innovaciones en finanzas y servicios avanzados para empresas, como plazas de mercado claves para el capital. Sin embargo, más allá de la preeminencia de las ciudades globales en el mundo informacional, Castells y Himanen (2002) sostienen que todas las sociedades adoptan sus rasgos característicos y se convierten en informacionales a ritmos distintos y grados divergentes. La sociedad informacional “existe en una pluralidad de modelos sociales y culturales, del mismo modo que la sociedad industrial se desarrolló siguiendo modelos de modernidad muy diferentes e incluso antagónicos” (Castells y Himanen, 2002: 18).

La expansión del informacionalismo a escala global y la integración de las ciudades a su dinámica de funcionamiento, posee fuertes condicionamientos estructurales. Sin embargo, constituye un proceso abierto del que participan “agentes globales, nacionales y locales, capaces de cambiar cursos de acción” (Falero, 2011: 96). América Latina, puede posicionarse de diferentes formas con respecto a las transformaciones señaladas: aceptar pasivamente el nuevo esquema de división global de trabajo o participar activamente de esa división (Falero, 2011); resignarse al control de los nuevos medios de producción por parte de ciertos estados y empresas que tendrá como resultado que la periferia del sistema capitalista refuerce su condición de periferia o disputar la construcción de otra globalización (Santos, 2001).

Existe una abundante literatura que sostiene que son las ciudades las que compiten por insertarse favorablemente en las dinámicas del capitalismo informacional (Ciccolella y Mignaqui, 2009; Castells y Hall, 1994) y constituyen los lugares estratégicos para el avance de los proyectos neoliberales, que si bien son geográficamente variables, están interconectados translocalmente (Theodore, Peck y Brenner, 2009). Esto no implicaría que la escala nacional desaparezca, ya que como afirma De Mattos (2010), siguiendo a Veltz (2002), es determinante a la hora de atraer capitales y dotar de competitividad a un territorio. Una vez elegido el destino nacional, los capitales móviles se orientan mayoritariamente hacia las principales áreas urbanas.

En este contexto, las ciudades comienzan a desarrollar atributos que les permitan afrontar dicha competencia en las mejores condiciones posibles. Harvey (1989) identifica que a partir de la década de 1980, como respuesta a la crisis de 1973 que trajo aparejado un fuerte proceso desindustrializador, desempleo generalizado y ajuste estructural, emergió un consenso respecto al cual las ciudades debían ser emprendedoras e innovadoras y adoptar una actitud empresarial respecto al desarrollo económico. Se hizo un fuerte hincapié en que la acción local permitiría combatir estos males, pero para ello sería necesario maximizar el atractivo del espacio local para facilitar la atracción de capitales y favorecer el desarrollo capitalista. Esta nueva actitud, conceptualizada por Harvey (1989) como empresarialismo urbano, se sustenta en tres ideas fundamentales: a) necesidad de conformar una alianza público-privada que, utilizando los poderes gubernamentales locales, busque atraer fuentes de financiamiento externo, nuevas inversiones y empleo; b) la actividad de esa alianza es empresarial, porque es de ejecución y diseño especulativo, en contraste con el desarrollo racionalmente planeado y coordinado; lo que significaría que el sector público asumiría los riesgos y el privado obtendría los beneficios; c) se centra mucho más en la economía política del lugar que en la del territorio, es decir, en la construcción de lugares (centros cívicos, parques industriales, etc.) y en transformar las condiciones dentro de los lugares (intervenir sobre el mercado de trabajo, presionar por la baja de los salarios, etc.), en detrimento de proyectos económicos llevados a cabo para mejorar las condiciones de vida y de trabajo dentro de una jurisdicción.

En un sentido similar, De Mattos (2010) considera que uno de los aspectos principales de la gestión urbana en el marco del proceso de globalización e informacionalización es el desarrollo de estrategias de competitividad para atraer capitales. Vainer (2001) agrega que las ciudades, como las empresas, son impulsadas por los postulados de planificadores urbanos, entre los que sitúa a Borja y Castells, a competir para aumentar su poder de atracción de inversiones, innovaciones y capitales. Algunas de las estrategias desplegadas, siguiendo a Theodere, Peck y Brenner (2009), radican en la creación de zonas empresariales, reducción de impuestos locales, impulso a asociaciones y actividades público-privadas, incorporación de los intereses de las elites económicas en las políticas de desarrollo local, creación de oportunidades para la inversión inmobiliaria especulativa, reestructuración de las estrategias de desarrollo territorial hacia la competencia global, creación de tecnopolos y nuevos espacios industriales, entre muchas otras variantes.

Al ajustar la mirada sobre el lugar que ocupan las TIC en la agenda de las ciudades, se puede identificar una variada gama de iniciativas. En los últimos años se vienen desarrollando distintas acciones que pueden manifestarse, o no, de forma simultánea en una misma ciudad: estimular un sector estratégico para el desarrollo económico en el marco del modo de desarrollo informacional (Castells y Himanen, 2002; 2016; Saexenian, 2016; Artopoulos, 2015; Castells y Hall, 1994; Trullén, Lladós y Boix, 2002); desplegar una estrategia de desarrollo endógeno anclada en la tecnología (Arocena, 2001; Vázquez Barquero, 2001) buscando atraer empresas globales y estimular el surgimiento y consolidación de start-up y PyMES locales (Finquelievich, 2018); posicionar a la ciudad favorablemente a nivel global, nacional y regional mediante el desarrollo de equipamientos urbanos tecnológicos, la provisión de servicios ciudadanos basados en internet y la implementación de proyectos que se identifican con la construcción de una smart city o ciudad inteligente (Borja, 2014; Fernández González, 2015; Feldman y Girolimo, 2018), entre diversas variantes.

Como señala De Mattos (2006), la evolución de la globalización vinculada a la informacionalización de la economía impuso una nueva forma de producir en la que las empresas tendieron a desplegarse hacia una multiplicidad de lugares, buscando posicionarse estratégicamente para asegurar su crecimiento y expansión. Las grandes ciudades, gracias a la mayor cantidad de externalidades disponibles, en términos de infraestructura, servicios, recursos humanos calificados y diversificados, repositorios de conocimiento, potencial innovador, entre otras, se constituyeron en los principales focos de atracción del capital, y se ubicaron en una posición favorable con respecto a las ciudades medias y pequeñas. Si bien la literatura coincide en que el papel de los espacios urbanos de mayor jerarquía, que ejercen el comando de la economía mundial, se vio reforzado en las últimas décadas. El nuevo contexto proporciona oportunidades antes no contempladas para que las ciudades intermedias puedan re-situarse en la red global (Michelini y Davies, 2009).

¿Cuáles son las especificidades de las ciudades intermedias en el contexto anteriormente descripto? ¿Por qué diversos autores señalan su creciente importancia como centros de desarrollo socio-económico? Durante mucho tiempo se aludió al tamaño poblacional para caracterizarlas, pero no a las funciones que ellas desarrollan. Primaron las definiciones cuantitativas por sobre las cualitativas (Bellet, 2000). Sin embargo, definir a una ciudad por su tamaño poblacional encierra la relatividad de cada cada país o región. Para el sistema europeo o norteamericano, las ciudades medias son las que tienen más de un millón de habitantes, mientras que en la región latinoamericana se suele tomar como criterio común un tamaño demográfico de entre 50 mil y 1 millón de habitantes (Gudiño, 2012). Por el contrario, desde una perspectiva cualitativa, la ciudad intermedia puede ser definida como un centro de interacción social, económica y cultural, por ser centro de bienes y servicios más o menos especializados para una población que supera los límites del propio municipio por ser nodo de interacción territorial, a través de las infraestructuras de transporte e información que articulan redes a escala regional, nacional o internacional (Bellet, 2012). Cumple funciones de intermediación con estructuras mayores (el sistema nacional de asentamientos o las redes internacionales de ciudades globales) y menores (asentamientos comprendidos en sus áreas de influencia), vinculando ambas estructuras (Gudiño, 2012).

Como se señaló anteriormente,

los procesos de mundialización de la economía, la circulación de los flujos por la red global tiende a favorecer determinados puntos, tiende a la polarización, tiende a penalizar a las ciudades medias y aglomeraciones urbanas que no están bien situadas en la red […] dejan una oportunidad a centros medianos y pequeños para resituarse en la red global, ya que en el contexto de la globalización la talla, el tamaño de la ciudad, es poco importante (Bellet, 2000: 6).

En un sentido similar, además de la pérdida de peso de la escala poblacional, Méndez, Michelini y Romeiro (2006) señalan que las ciudades intermedias, incluso de la periferia, especializadas en actividades de baja intensidad tecnológica y escasa productividad, tienen potencialidades para construir entornos innovadores y llevar a cabo procesos de desarrollo territorial que les permita una ubicación más favorable en las redes globales. Para ello, es necesario: a) fomentar el aprendizaje y la innovación local a partir de mejorar la calidad educativa y formativa, fomentar la innovación de las PyMES y apoyar la formación de redes institucionales; y b) construir redes socio-institucionales que favorezcan la calidad de vida urbana, mejorando el funcionamiento de los sistemas locales y regionales de innovación, conformar redes temáticas entre ciudades, entre otras.

Bellet (2000) señala que para que las ciudades logren jugar un rol importante en la red global, más que del tamaño, depende, de: a) las posibilidades de conectarse a las grandes redes y flujos, b) el grado de cohesión social, cooperación y voluntad de los principales agentes sociales, c) la jerarquización de la educación y formación de los ciudadanos, d) la gestión institucional local-territorial del medio, e) la capacidad de mejorar las condiciones de vida y habitabilidad, f) la voluntad de llevar adelante un proyecto de ciudad, g) las estrategias de especialización competitiva y complementariedad que desarrollen, h) la capacidad creativa e innovadora, i) la capacidad de aprovechar los recursos endógenos disponibles, j) la capacidad de crear una identidad propia para la apropiación del medio urbano. Todos estos elementos se potencian en la medida que establecen relaciones de cooperación y complementariedad con otros nodos, con otras ciudades.

A partir de los enfoques anteriormente presentados, es de interés para la presente tesis, identificar cuáles son los factores sociales, económicos y políticos que condicionan el desarrollo de los procesos de innovación socio-tecnológica en ciudades intermedias como Tandil y Bahía Blanca.

1.3. La innovación como un proceso sistémico, localizado e interactivo

Las transformaciones en el paradigma tecno-económico y la difusión de las TIC en el marco del despliegue del capitalismo informacional, colocaron a la innovación en el centro de los debates sobre el desarrollo socio-económico. No sólo los países con mayores capacidades tecnológicas destinaron esfuerzos en ello, sino también algunos países periféricos comenzaron a hacerlo, dado que “la difusión de estas tecnologías puede abrir oportunidades (transitorias) de inserción en los mercados mundiales para algunos sectores/empresas de países en desarrollo y, con ello, impulsar el desarrollo de determinados territorios de estos países” (Gutman, Gorenstein y Robert; 2018: 15).

Más allá de haber captado la atención de decisores públicos, académicos e investigadores científicos de diversas disciplinas y funcionarios de organismos internacionales, entre otros; los estudios sobre innovación y desarrollo no constituyen un fenómeno nuevo (Erbes y Suárez, 2016). En América Latina, el interés por el tema ingresó tempranamente en las agendas de investigación. En la década de 1970, Sábato y Botana (1975) señalaban la necesidad de revertir el papel pasivo en el desarrollo científico y tecnológico que los países de la región habían desempeñado históricamente. Para ello, hacían especial hincapié en el establecimiento de un sistema de interacciones entre el gobierno, la estructura productiva y la infraestructura científico-tecnológica. Sin embargo, este modelo, conocido como Triángulo de Sábato, y los enfoques sistémicos que le siguieron, debieron esperar varias décadas antes de ser utilizados para el diseño de políticas públicas.

Durante mucho tiempo, primaron los enfoques lineales de la innovación, que la concebían como un proceso secuencial, que iría desde la investigación básica en el laboratorio al desarrollo del producto, su producción y eventual comercialización (Kline y Rosenberg, 1986; OCDE, 1992; Casas, 2001). Desde esta perspectiva, la innovación sería simplemente ciencia aplicada y las condiciones que permitirían su transformación en productos o procesos comercializables serían relativamente sencillas (López, 1998).

En la actualidad, existe un amplio consenso en considerar a la innovación como un proceso caracterizado por interacciones de ida y vuelta entre las distintas etapas y actividades involucradas (OCDE, 1992; López, 1998). En la década de 1990, los trabajos de Lundvall (2010), Nelson (1993), Freeman (1995) y Edquist (2001); sentaron las bases del denominado enfoque de los sistemas de innovación (Erbes y Suárez, 2016) que, junto con los estudios sobre los medios innovadores (Castells y Hall, 1994; Saxenian, 2016; Artopoulos, 2015), constituyen antecedentes teóricos importantes para la presente investigación, que se propone analizar los procesos de innovación socio-tecnológica desde una perspectiva sistémica, interactiva y localizada.

Olivari y Stubrin (2016) consideran que una materia pendiente de estos enfoques es ser complementados por los análisis de las redes de actores, a los fines de comprender en profundidad la dinámica de las interacciones entre quienes componen los sistemas. Finquelievich (2014), Casas (2001; 2015), Luna y Velasco (2006), entre otros, recuperan el concepto de redes de conocimiento para analizar las interacciones entre actores que cuentan con intereses comunes a la hora de desarrollar o aplicar conocimientos para un propósito específico.

Teniendo en cuenta que los actores pueden interactuar con otros objetivos que no sean compartir conocimiento, la literatura sobre el análisis de políticas públicas en general (Aguilar Villanueva, 1994; Oszlak y O’Donnell, 1995), y la referida a las redes de políticas en particular (Jordana, 2007; Zurbriggen, 2003; Grau, Rueda y Subirats, 2010; Acuña y Chudnovsky, 2013), aportan herramientas teóricas para comprender la dinámica de las redes en términos de racionalidades, intereses, objetivos, liderazgos, recursos puestos en juego a la hora de interactuar, entre otros elementos.

A continuación, se exponen los principales antecedentes de los sistemas de innovación, medios innovadores, redes de conocimiento y redes de políticas; elementos que permiten dar cuenta del carácter sistémico, localizado e interactivo de los procesos de innovación desde el cual se aborda la presente tesis.

1.3.1. Primeros apuntes sobre sistemas de innovación y medios innovadores

El Triángulo de Sábato (TS) y la Triple Hélice^[6] (TH) pueden ser considerados como antecedentes fundamentales para el desarrollo de los enfoques de los Sistemas de Innovación (SI), al analizar “los lazos fundamentales en los procesos de desarrollo entre la comunidad tecnológica y científica, el sector de negocios y el gobierno” (Johnson y López, 2016: 282).

A principios de la década de 1990, Lundvall (1992), Nelson (1993) y Freeman, (1995), inauguraron una larga línea de trabajos que, distanciándose de los modelos lineales, le imprimieron un carácter dinámico y sistémico a la innovación. Bajo este enfoque, los actores interactuarían en un entorno específico que reconocería la existencia de trayectorias evolutivas (Erbes y Suárez, 2016).

Los estudios pioneros de Freeman (1987; 1995) y Nelson y Rosenberg (1993), dieron lugar al concepto de Sistema Nacional de Innovación (SNI). Según Nelson y Rosenberg (1993), la preponderancia al ámbito nacional radica en que en ese momento, existía una fuerte creencia en que las capacidades tecnológicas eran el recurso clave para lograr competitividad, y éstas eran alcanzables mediante acciones nacionales. Freeman (1995), a diferencia de quienes afirman que la globalización y las transformaciones en el paradigma tecnológico debilitan la importancia de los Estado-Nación, sostiene que los sistemas nacionales y regionales son esenciales, sobre todo en los países en desarrollo, para desplegar políticas de catch up^[7] tecnológico. La influencia del sistema educativo, las relaciones industriales, las instituciones científicas y técnicas, las políticas gubernamentales, las tradiciones culturales y muchas otras instituciones nacionales son fundamentales. Estas afirmaciones, las corrobora a partir de un análisis historiográfico sobre la experiencia de países como Alemania, Japón, la URSS, y más recientemente, los países del Este de Asia y América del Sur.

A partir de la década de 2000, se produjo una nueva oleada de estudios sobre los SI (Erbes y Suárez, 2016). Esta vez, más enfocados en explicar su relación con el desarrollo (Edquist, 2001) e incorporar otras dimensiones que trasciendan el abordaje estrictamente nacional, dando lugar a conceptos como: Sistema Regional de Innovación (SRI) (Cooke, 1996; Asheim y Isaksen, 2002; Asheim y Coenen, 2005; Orozco, 2016), Sistema Local de Innovación (SLI) (Yoguel, Borello y Erbes, 2006; 2009) y Sistema Sectorial de Innovación (SSI) (Edquist, 2001; Breschi y Malerba, 1997).

Sintéticamente, puede definirse al sistema de innovación como un conjunto de instituciones, recursos de conocimiento y prácticas que permiten y promueven la creación y asimilación de una nueva información en el proceso productivo (Lundvall, 2010) en el cual la innovación pasa de ser un fenómeno individual a uno colectivo (Yoguel et al, 2006). Para Freeman, pueden ser comprendidos como una red de instituciones entre el sector público y privado, cuyas actividades e interacciones inician, importan, modifican y difunden tecnologías (Casas, 2001).

La idea general que sustenta el enfoque es que el desarrollo de innovaciones depende, en gran medida, de las interacciones desarrolladas entre actores. En esta línea argumentativa, Edquist (1997) considera que los procesos de innovación están influenciados por diversos factores y ocurren a partir de la interacción entre instituciones y organizaciones que conforman un sistema. En la mayoría de los casos, son generadas por procesos interactivos de aprendizaje, y rara vez se producen prescindiendo del conocimiento previamente existente (Orozco, 2016).

Las principales características, compartidas por la gran mayoría de los análisis de los SI, según Edquist (2001), son: a) la innovación y los procesos de aprendizaje constituyen el principal foco de atención; b) adoptan una perspectiva holística, interdisciplinaria e histórica; c) consideran a la innovación como un proceso evolutivo; d) enfatizan en las diferencias entre los sistemas más que en la búsqueda de un modelo óptimo; e) destacan en la interdependencia entre los actores; f) incluyen las innovaciones de productos, procesos, su desarrollo y difusión; g) enfatizan en el rol de las instituciones, que son entendidas como “reglas de juego”; h) son conceptualmente difusos; i) constituyen marcos conceptuales más que teorías formales.

La dimensión subnacional fue menos estudiada que la nacional. Sin embargo, como se señala anteriormente, en los últimos años se observó una proliferación de investigaciones que intentaron dar cuenta de sus especificidades. Autores como Asheim e Isaksen (2002), señalan que las regiones, crecientemente, constituyen el nivel en el que se producen innovaciones a través de redes de innovadores locales, clusters locales y fertilización cruzada de las investigaciones de los institutos de investigación. El elemento que estructura la argumentación es que la proximidad entre diversos actores favorece la creación, adquisición, acumulación y utilización de conocimiento de forma más veloz que lo que lo hacen las firmas que se encuentran por fuera de los Sistemas Regionales de Innovación (SRI).

En cuanto a los Sistemas Locales de Innovación (SLI), pueden ser comprendidos como “el espacio de interacción entre empresas y entre empresas e instituciones, en una ubicación geográfica común que incluye tanto las relaciones de competencia como de cooperación” (Yoguel, Borello y Erbes, 2009: 68). Son sumamente heterogéneos y con grados de complejidad variable, que depende principalmente de la cantidad y característica de los actores que lo componen y sus vinculaciones tanto formales como informales (Yoguel, Borello y Erbes, 2009).

Siguiendo a Artopoulos (2015), a diferencia de los enfoques sobre los SNI, los últimos dos conceptos mencionados, los SRI y los SLI, pueden aportar herramientas para un análisis que incorpore una mirada urbana y territorial de la innovación, permitiendo comprender cómo la creciente circulación global de flujos de conocimiento y recursos, siembran núcleos de desarrollo informacional en las diferentes regiones. La escala subnacional representa una comunidad de intereses, define flujos de actividades económicas y experimenta la sinergia entre los actores socio-económicos; y si bien la coordinación económica en el informacionalismo se vuelve cada vez más globalizada y en tiempo real, las interacciones claves de los aprendizajes que permiten innovar, suceden, al mismo tiempo, a escala local (Artopoulos, 2015).

La utilidad de estudiar la innovación en un marco geográfico radica en que, en la economía global contemporánea, hay una tendencia a la concentración espacial debido, entre otras cosas, a la importancia de compartir conocimiento local (Finquelievich, 2007; Orozco, 2016; Asheim y Isaksen, 2002; Boschma y Weterings, 2005). Si bien hay quienes ponen en duda la fortaleza de las ventajas regionales, actualmente

las posiciones han sido reconciliadas con la idea de que las firmas se agrupan en clusters en determinados medios locales compartiendo conocimientos y aprendizajes, y a la vez requieren acceder a recursos de conocimientos no-locales tan esenciales como los que se generan localmente. Se ha elegido una metáfora para capturar la naturaleza dual de las geografías emergentes de la innovación: “Ruido local y conexiones globales” (Artopoulos, 2015: 87).

Al mismo tiempo que inciden las condiciones regionales, el entorno global tiene una fuerte incidencia en la actualidad. La interacción

entre los compradores y los productores locales en los países menos desarrollados puede generar actividades de innovación y aprendizaje […] se puede afirmar que la capacidad de innovación de las empresas en una región o localidad específica, estará determinada por sus capacidades endógenas, pero también por la capacidad de aprendizaje de la localidad o región, en una combinación de fuerzas impulsoras internas y externas a la empresa. También va a estar determinada por el desempeño del sistema sectorial de innovación al que pertenece la empresa y por la ubicación de la empresa dentro de la cadena global de mercancías correspondiente, y por el tipo de gobernanza que se da en esa cadena (Orozco, 2016: 233).

Teniendo en cuenta que las distinciones geográficas sobre los sistemas de innovación (nacional, regional, local, supranacional) no se enfocan en industrias específicas, puede resultar útil analizar un sistema sectorial de innovación dentro de un ámbito geográfico particular (Orozco, 2016). Estudiar los sistemas sectoriales de innovación supone la descripción de sus referencias geográficas y demográficas, sus características económicas, sociales y productivas, la descripción de las cadenas productivas y los segmentos que lo componen (Padilla, Yannik y Rodríguez, 2013). Además, un elemento que se vincula con lo anterior, es que existen diferencias sectoriales que pueden verse beneficiadas o no de las ventajas de la aglomeración.

En sistemas con bases de conocimiento predominantemente tácitas, que forman parte de sistemas complejos y extensos, y en los cuales las fuentes de nuevos conocimientos provienen en gran medida de la interacción usuarios-proveedores, la proximidad geográfica jugará un rol relevante en facilitar la transmisión de conocimiento entre agentes. Por tanto, los límites espaciales de los procesos innovativos tendrán una naturaleza predominantemente “local”.

Lo contrario ocurre cuando la base de conocimiento es más codificable, simple e independiente, y cuando las fuentes de nuevo conocimiento se asocian con avances científicos y predominantemente genéricos. Aquí, la proximidad geográfica no jugará un rol tan relevante, y los límites espaciales de los procesos innovativos tenderán a tener una naturaleza “nacional”, “internacional” o aún “global” (Breschi y Malerba, 1997) (López y Lugones, 1998: 22) ^[8].

Numerosos trabajos aportan una mirada latinoamericana a los estudios sobre los SI. Arocena y Sutz (2000; 2016) y Erbes, Katz y Suárez (2016), son algunos de los autores que se enfocan en los SNI desde una perspectiva centrada en América Latina, mientras que Yoguel, Borello y Erbes (2006; 2009) hacen lo propio con el caso de los SLI en Argentina. En estas investigaciones, existe una fuerte preocupación por pensar a los sistemas de innovación como medio para el desarrollo, más que desarrollar sistemas de innovación (Erbes y Suárez, 2016), e incluso por complementar estos enfoques con los aportes provenientes del pensamiento latinoamericano y la teoría estructuralista (Erbes, Katz y Suárez, 2016).

Para finalizar este apartado, se introduce la noción de medio innovador, que será desarrollada con mayor profundidad en capítulos siguientes. Se presentan los principales antecedentes teóricos, dando cuenta de sus especificidades conceptuales en el marco del informacionalismo.

Castells y Hall (1994) definen al medio innovador como:

un sistema de estructuras sociales, institucionales, organizativas, económicas y territoriales que crean las condiciones para una generación continua de sinergias y su inversión en un proceso de producción que se origina a partir de esa capacidad sinérgica, tanto para las unidades de producción que son parte de este medio innovador como para el medio en su conjunto (1994: 30).

La conformación de un medio innovador constituye para los autores un aspecto decisivo para el desarrollo económico y una cuestión de prestigio político y social en el mundo informacional. La idea de tecnópolis es utilizada por Castells y Hall (1994) para referirse a proyectos generalmente planificados, que tienen como función principal generar los materiales básicos de la economía de la información^[9]. Al elaborar una tipología de las tecnópolis existentes, si bien señalan que algunas fueron construidas sobre la base de un medio innovador preexistente, sin una planificación premeditada (Silicon Valley y el corredor de la carretera 128 de Boston); la mayoría de los casos responden a intentos por conformar medios innovadores nuevos. Este es el caso de las ciudades de la ciencia, complejos de investigación estrictamente científicos (Akademgorodok, Siberia; Taedok, Corea del Sur; Tsukuba y Kansai, Japón); los parques tecnológicos que intentan atraer empresas de alta tecnología (Sofía Antípolis, Francia; Cambridge, Inglaterra y Hsinchu, Taiwan); los complejos de tecnópolis planificados como instrumentos para el desarrollo regional y la descentralización industrial (Japón); y las grandes zonas metropolitanas del mundo industrializado, que constituyen la quintaesencia del medio innovador, entre las que identifican a aquéllas viejas metrópolis que conservan su liderazgo tecnológico (Tokio, París y Londres), las que perdieron su papel como centros industriales avanzados (Nueva York y Berlín) y las que reemplazaron a estas últimas (Los Ángeles y Munich).

Según Artopoulos (2015), el concepto de medio de innovación sale a la luz para analizar el fenómeno informacional, dando cuenta de la historicidad de las economías de aglomeración, pero contemplando que los efectos disruptivos de las TIC establecieron nuevos patrones de localización a partir del último cuarto del siglo XX. Este concepto da una alternativa flexible a los SNI y SRI, ya que “permite considerar algunos de los factores que condicionan la respuesta de las empresas, las universidades y los territorios a los desafíos de la globalización” (Artopoulos, 2015: 92).

1.3.2. Analizar las interacciones entre actores: breves notas sobre las redes de conocimiento y las policy networks

Según Zurbriggen y Darscht (2004), en una economía internacionalizada y basada cada vez más en el conocimiento, la innovación se convirtió en un factor esencial para mejorar la competitividad de los países, regiones y empresas. Tanto el conocimiento como la capacidad innovadora son cada vez más dependientes de la información que proviene del entorno. Dado que la innovación es considerada un fenómeno sistémico y complejo, que se fortalece en la medida que exista una trama de actores públicos y privados que genere un entorno propicio para que ello ocurra, es posible observar una proliferación de enfoques académicos que señalaron la importancia de las redes (Casas, 2001; Luna y Velasco, 2005; Alburquerque, 2008).

Los trabajos que analizan los procesos de innovación tecnológica desde una perspectiva sistémica, como es el caso de los estudios sobre los medios de innovación o los sistemas de innovación citados previamente, ponen en el centro de la escena la importancia de las interacciones y la generación de sinergias^[10]. Sin embargo, a pesar de hacer referencia a la centralidad de los vínculos entre los actores, existe una cuenta pendiente en estudiar sus interacciones y la incidencia que éstas tienen en la generación de conocimiento. Esta vacancia, según Olivari y Stubrin (2016) podría ser saldada por medio de enfoques complementarios como la teoría de redes.

Otro elemento a considerar es que, desde el enfoque de las teorías de la innovación, las interacciones suelen ser analizadas en carácter de lazos cooperativos^[11]. Sin embargo, el panorama real dista de ser aproblemático: los procesos sociales difícilmente estén desprovistos de tensión y conflicto. La existencia de múltiples actores que participan de forma sustantiva o periférica^[12] en los procesos de innovación, cuyas racionalidades, recursos, objetivos, saberes e intereses suelen ser divergentes, y que poseen sus propias definiciones sobre los problemas y cuestiones^[13] a abordar, obliga a ampliar la mirada si se quieren comprender en profundidad las lógicas y los tipos de interacciones desarrolladas.

Los trabajos de Casas (2001; 2015), Luna y Velasco (2005), Casas y Luna (2001), entre otros, utilizan el concepto de redes de conocimiento (RC) para comprender el proceso de creación de redes mediante intercambios entre un conjunto de actores que tienen intereses comunes en el desarrollo o aplicación del conocimiento para un propósito específico (científico, desarrollo tecnológico y/o mejora de un proceso productivo).

La idea general que sostienen estos enfoques es que

los individuos constituyen actores intencionales, con motivaciones sociales y económicas, cuyas acciones están influenciadas por una red de relaciones en las cuales están insertos (Granovetter, 1973). Así, los actores y las relaciones que mantienen entre ellos forman una red social, y un elemento clave es la posición que cada actor ocupa en ella, lo que forma la estructura general de la red, la cual, a su vez, implica oportunidades y restricciones para los actores (Casas, 2015: 7).

Luna y Velasco definen a las redes de conocimiento como

sistemas o estructuras complejas configuradas por actores heterogéneos, que se basan en flujos de información y conocimiento y, en su caso, en la generación de un nuevo conocimiento, para la solución de problemas específicos (2005: 17-18).

Las bases conceptuales de las redes de conocimiento son proporcionadas por: a) los modelos no lineales de innovación; b) los enfoques que conciben a las regiones como espacios territoriales que proporcionan cercanía física y geográfica a los actores, y favorecen la transferencia de conocimiento; c) el enfoque de redes de actores, que considera a las estructuras sociales como redes en las que los nodos representan a los actores y las áreas que los conectan a las interacciones entre ellos^[14]; d) las relaciones reticulares entre la academia-industria-gobierno; y e) el papel de la ciencia y la tecnología en las políticas sociales (Casas, 2001).

Luna y Velasco (2005) se valen del estudio de las redes de conocimiento para conocer los mecanismos de integración entre los actores que participan de ellas. Las conciben como un mecanismo de coordinación social que permite estructurar conflictos, resolver problemas y tomar decisiones.

Identifican cuatro mecanismos de integración: la confianza mutua, la traducción, la negociación y la deliberación o la racionalidad deliberativa. La traducción constituye un recurso fundamental para el funcionamiento de las redes (Luna y Velasco, 2005) y los sistemas locales de innovación (Yoguel, Borello y Erbes, 2006) ya que los miembros poseen lenguajes y lógicas diferentes. La existencia de traductores será determinante para lograr una correcta comunicación entre actores diversos y heterogéneos.

Otro de los elementos indispensables para la existencia de una red es la confianza. Según Luna y Velasco (2005), ésta puede ser comprendida como un conjunto de expectativas positivas sobre las acciones de los demás. La existencia de una red supone un equilibrio inestable entre tres tipos de confianza: a) técnica, basada en las percepciones sobre las capacidades y competencias de los actores; b) estratégica, basada en la estimación costo-beneficio, y por lo tanto, depende de la expectativa de ganancia mutua que puede generar la relación; y c) personal, que depende de las normas y valores compartidos, se basa en la solidaridad más que en las ganancias que se esperan conseguir como consecuencia de la relación.

Según Casas (2015), tanto los enfoques sobre sistemas de innovación, redes de conocimiento y triple hélice, comparten intereses y presupuestos comunes. El más importante es concebir de forma interactiva y no lineal a los procesos que dan lugar a la innovación. Sumado a ello, los tres “convergen en un cierto desplazamiento de la relación entre economía e innovación hacia la relación entre conocimiento y desarrollo” (Casas, 2015: 8). Respecto a las diferencias, la autora destaca que el enfoque de los sistemas de innovación pone el acento en la lógica económica, el de redes de conocimiento en la lógica social y el de la triple hélice en las universidades.

Siguiendo a Casas (2015), parece evidente que los tres enfoques pueden funcionar de forma complementaria. Sin embargo, uno de los principales aportes del enfoque de redes, que resulta de interés para la presente tesis en tanto complementa un aspecto relevante de los estudios anteriormente mencionados, es el foco depositado en la aplicación del conocimiento para el desarrollo y la resolución de problemas sociales, más que en la innovación para el crecimiento económico. Esta diferencia parte de reconocer que existen países con distintos niveles de desarrollo que tienen diversos problemas que atender, diferentes temas de investigación a privilegiar y, en consecuencia, esquemas propios de políticas a diseñar e implementar.

Como se señaló previamente, las interacciones entre los actores pueden no producirse de forma cooperativa. Es probable que proliferen tensiones, conflictos y diferencias producto de la falla de algunos de los mecanismos de integración señalados por Luna y Velasco (2005), o incluso, porque los actores cuentan con racionalidades, recursos e intereses contrapuestos, y pujan por darle un sentido y orientación diferente a sus interacciones. Al mismo tiempo, las transacciones producidas pueden no tener que ver con la generación, difusión o apropiación de conocimiento, sino con reivindicaciones sectoriales, demandas particulares de determinados actores que busquen mejorar su posición en la red o darle un sentido y orientación a los procesos estudiados. La literatura sobre redes de políticas (policy networks) constituye un enfoque productivo para el análisis y la comprensión de los procesos analizados.

Según Jordana (2007) el término policy network permite reconocer la existencia de interdependencias entre lo privado y lo público, que afectan tanto a la dinámica de las organizaciones como a sus mecanismos de actuación. Las principales dimensiones y variables consideradas en la literatura, para caracterizar a las redes de políticas son: a) número de actores, b) ámbito de actuación, c) funciones básicas, d) estructura de las relaciones entre actores, e) estabilidad de las relaciones, f) grado de institucionalización de la red, g) reglas de conducta, h) distribución de poder, i) estrategias de los actores (Jordana, 2007). Uno de los aspectos nodales del enfoque es comprender cómo se produce el intercambio de recursos e información entre los actores, pudiendo consistir éstos en reglas, rutinas informales, vínculos organizacionales, entre otros. El otro aspecto, también relevante para la presente investigación, es determinar cómo estas reglas y rutinas contribuyen a producir los instrumentos de gestión y de política pública (Jordana, 2007).

Otro de los aportes del enfoque del análisis de políticas públicas en general, y el de las redes de políticas en particular, radica en que los trabajos a los que se hizo alusión previamente, otorgan una gran relevancia a las instituciones, pero han demostrado escaso interés en comprender los procesos que dan lugar a su creación o los modos en los cuales se estructuran los problemas que intentan solucionar^[15]. Si bien una mirada institucionalista encontraría limitaciones para dar cuenta del conjunto de las relaciones sociales que inciden sobre ellas, interrogarse sobre su funcionamiento sería relevante en tanto pueden modificar comportamientos, contribuir a la resolución de problemas de coordinación y conflictos distributivos, explicar quiénes y bajo qué criterios las definen, dificultar o facilitar el alcance de objetivos actorales en tanto son distribuidoras de poder, entre otros elementos (Acuña y Chudnovsky, 2013).

La perspectiva de las redes de políticas, pone de manifiesto que en cada sector en el que hay actividad pública

se conforma una red de actores públicos y privados interesados en esos ámbitos, cuyas relaciones se dan en un marco institucional e influyen en el comportamiento de los actores como en los resultados de las políticas. Los actores públicos y privados no son inherentemente libres; enfrentan una serie de posibilidades y restricciones provenientes del marco político-institucional más o menos permanente en el espacio y tiempo (Zurbriggen, 2006: 72-73).

Las interacciones entre los actores^[16] vinculados a los procesos de innovación en el sector analizado, dan lugar al diseño de determinadas herramientas de política pública, a la necesidad de crear o readaptar cierta institucionalidad y a efectuar posicionamientos gubernamentales específicos, para favorecer su desarrollo. Uno de los aportes de este enfoque es problematizar el rol del Estado en tanto actor relevante pero no exclusivo en el diseño de las políticas (Aguilar Villanueva, 2007). La noción de redes de políticas es una forma de reconocer la importancia de “la interacción entre actores públicos y privados, aceptando que la Administración ya no es el actor jerárquico y dominante en su elaboración e implementación, a pesar que aún mantenga un destacado papel” (Jordana, 2007: 505).

Es necesario dar cuenta de la complejidad de su estructura, que no constituye una unidad que responde a un conjunto coherente de objetivos y metas (Martínez Nogueira, 2013). Existe en su interior una notable diversidad de dinámicas organizacionales, y su estructura organizacional sectorial encuentra límites cuando debe atender problemas multidimensionales y de baja estructuración que no son susceptibles a ser tratados de forma segmentada, como los que se analizan en el presente trabajo. Estos problemas, requieren de una amplia deliberación en la elaboración de las políticas, movilizar recursos técnicos y profesionales y coordinar la implementación. Cuestiones como la pobreza, el empleo, la innovación, la competitividad, la productividad, entre muchas otras, son ejemplos de superación de las demarcaciones sectoriales del Estado (Martínez Nogueira, 2013).

Si bien los trabajos de Castells (1995, 1999), Castells y Hall (1994), y Castells y Himanen (2002, 2016); constituyen antecedentes destacados en el tema de estudio de esta tesis, como señala Anttiroiko (2015), el concepto de red es utilizado por Castells como un marco general para explicar cómo se organiza la sociedad, la economía y el Estado. Su análisis sobre el Estado está atravesado por la lógica de la red, que estructura su esquema explicativo, más que por observaciones empíricas de las instituciones. La unidad de análisis en el estudio de la Sociedad Red (Castells, 1999) es para el autor el sistema social, no la posición de las instituciones y los actores en la red. Por lo tanto, el análisis de las redes de políticas puede contribuir a un cambio en el enfoque institucional convencional sobre el Estado, hacia uno que dé cuenta de las arenas multisectoriales de políticas existentes, que pueden ser vistas como una formación emergente del Estado-red analizado por Castells (Anttiroiko, 2015).

1.4. Discusiones en torno al Estado en la innovación

Si bien, tanto las redes de conocimiento como los sistemas de innovación y la triple hélice, guardan un interés por elaborar herramientas para el diseño de políticas públicas que permitan mejorar los flujos de conocimiento para aportar al desarrollo económico y social de las ciudades, regiones y países en los que se sitúan, el estudio del Estado en tanto actor estratégico de dicho proceso constituye un aspecto relativamente vacante. Podría decirse que en los enfoques anteriormente mencionados existe cierto interés en el diseño y la formulación de políticas desde un punto de vista normativo, pero no tanto en analizar los roles, funciones y capacidades estatales. Esta ausencia se exhibe en la caracterización realizada por Casas (2015), donde señala que mientras los sistemas de innovación se focalizan en la lógica económica, las redes de conocimiento lo hacen en la lógica social y la triple hélice en las universidades. Ninguno privilegia el análisis del Estado, a pesar de señalarlo como uno de los actores imprescindibles para la dinamización de los procesos de innovación.

Marí (2018) considera que esta exclusión podría explicarse por la hegemonía neoliberal que minimiza el rol del Estado en la innovación en detrimento de la empresa privada y provoca la “resurrección del concepto schumpeteriano del empresario innovador” (Marí, 2018: 198). En los países latinoamericanos esto es paradójico, sobre todo, si se considera que es quien financia mayormente la I+D ante un sector privado que realiza escasos esfuerzos en esta materia^[17]. Además, cumple un rol determinante, ya que uno de los grandes problemas de la región es el aislamiento de las fuerzas innovativas (Arocena y Sutz, 2003) y su naturaleza predominantemente asistemática (Artopoulos, 2015).

Evans (2007)^[18], en un trabajo muy influyente para la Ciencia Política, señala que a pesar de que las teorías sobre el desarrollo post Segunda Guerra Mundial sostenían que el aparato estatal podría emplearse para fomentar el cambio estructural, con el correr del tiempo esa imagen se ha ido socavando. Fue surgiendo un enfoque que lo consideraba más bien un problema para el desarrollo. El giro negativo tuvo lugar, no tanto por la incapacidad para cumplir las funciones que le fueran fijadas en los planes anteriores, sino porque, a partir de la década de 1970, el cambio estructural se dio en términos de ajuste estructural.

En un sentido similar, Mazzucato (2014) afirma que la retirada del Estado en la innovación ha sido justificada en términos de reducción de deuda, disminución del gasto público y de otorgarle mayor dinamismo y competitividad a la economía. Se plantea que las empresas son las fuerzas innovadoras y el Estado sólo es necesario para aspectos básicos, como solucionar fallas del mercado^[19], pero no para ser un motor dinámico de la innovación. A lo largo de su trabajo, cuestiona que el lugar reservado para el Estado sea simplemente el de facilitar o incentivar la inversión privada. Por el contrario, atendiendo a la evidencia empírica del papel desempeñado a lo largo de todas las revoluciones tecnológicas y las innovaciones radicales que han alimentado la dinámica del capitalismo (el ferrocarril, Internet, la nanotecnología y la farmacéutica modernas, entre otras), ha sido clave en tanto agente dinamizador, que asumió riesgos y dirigió el proceso innovador. La autora señala que es necesario, en contra del sentido común impuesto, crear un Estado emprendedor que se caracterice por ser

proactivo y con objetivos, que además sea capaz de asumir riesgos y crear un sistema de actores muy interconectado, que reúna lo mejor del sector privado a favor del bien nacional, en un horizonte de tiempo de medio-largo plazo. Cuando el Estado actúa como líder inversor y catalizador hace que la red actúe y expanda el conocimiento. El Estado puede (y, de hecho, lo hace) actuar como un creador de la economía del conocimiento, en vez de limitarse al papel de mediador (Mazzucato, 2014: 59).

El papel del Estado no se reduce a producir conocimiento a través del sistema científico-tecnológico. También es necesario destinar recursos que permitan que el conocimiento y las innovaciones desarrolladas se difundan a través de los diferentes sectores de la economía. Para ello, se debe reunir a las redes de innovación existentes o facilitar su estructuración, y también, dirigir el proceso de desarrollo implementando estrategias para el cambio tecnológico en áreas prioritarias^[20] (Mazzucato, 2014).

La autora analiza el caso de Estados Unidos, país que suele ser considerado como el paradigma de la creación de riqueza liderada por el sector privado. Por medio de su investigación puede observarse que ha sido el Estado quien asumió el riesgo emprendedor a gran escala y estimuló la innovación. Para demostrarlo, analiza el caso de la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada en Defensa (DARPA), del gobierno de Estados Unidos, el Programa de Investigación para la Innovación en la Pequeña Empresa (SBIR), la Ley de los Fármacos Huérfanos (ODA) y la Iniciativa Nacional de Nanotecnología (NNI).

Estos ejemplos procuran mostrar un rol proactivo del Estado para configurar un mercado con el objetivo de promover la innovación. La lección es que “además de ser una sociedad emprendedora, un lugar cuya cultura considera natural crear y desarrollar un negocio, Estados Unidos es también un lugar donde el Estado asume una función emprendedora y realiza inversiones en áreas radicalmente nuevas” (Mazzucato, 2014: 133-134). Según la autora, no basta con disponer de un SNI, ya que los resultados más importantes “se obtienen cuando el Estado es un actor importante que opera dentro de ese sistema” (Mazzucato, 2014: 134).

Borrastero (2015), también problematiza el rol^[21] del Estado en los procesos de innovación y desarrollo, señalando las limitaciones que presentan las teorías evolucionistas neoschumepeterianas para su comprensión. Para ello, analiza la obra de Nelson y Winter, Dosi, Lundvall y Pérez, quienes, sin dudas, constituyen autores relevantes y fuertemente influyentes en toda literatura de los sistemas de innovación. Señala que la comprensión teórica de las instituciones y su incidencia sistémica es aún incipiente en estos trabajos, pese a la importancia que le otorgan a dicha dimensión en el cambio sistémico. Además, establecen una determinación económica de los fenómenos de innovación y desarrollo que restringe el alcance del marco institucional como factor explicativo. Los autores estudiados por Borrastero (2015) conciben al Estado como actor y garante de funciones sistémicas sustantivas^[22], al mismo tiempo que omiten analizar los factores que pueden poner esa capacidad en cuestión y que, a su vez, son relevantes para considerar las posibilidades de desarrollo en economías emergentes como las latinoamericanas. En la mayoría de los casos, no proporcionan definiciones sobre el concepto de Estado y no se explicita la variedad de vínculos complejos entre éste y el resto de los agentes del sistema, lo que da lugar a confusiones sobre lo que debiera hacer el Estado desde la perspectiva de los autores. Finalmente, plantea la necesidad de dejar de concebir al Estado como un elemento dado, para considerarlo como objeto de estudio. Las teorías analizadas por la autora, son relevantes para pensar los problemas asociados a la producción, circulación y consumo de conocimiento; pero deben ser complementadas para poder dar respuestas a la pregunta por el Estado (Borrastero, 2015).

El trabajo de Evans (2007), citado anteriormente, describe la centralidad del Estado en el proceso de cambio estructural (incluso cuando dicho cambio se definiera como ajuste estructural). Al analizar los Estados que alcanzaron importantes éxitos en la conducción de dichos procesos, destaca a Japón como caso paradigmático de Estado desarrollista, a Corea del Sur y Taiwán como sus discípulos de la región, y a Brasil e India como casos intermedios. Señala que estos Estados contaron con una autonomía enraizada, caracterizada por una combinación contradictoria de un aparato burocrático autónomo de los intereses del mercado, coherente e idóneo en términos weberianos, y una inmersión intensa en la estructura social circundante, que preserva, al mismo tiempo, la competencia en el mercado. Un caso opuesto de este tipo de Estado es el predatorio, ejemplificado con el caso de Zaire, cuyo aparato carece totalmente de autonomía ya que las relaciones de mercado dominan el comportamiento administrativo^[23].

Si bien las experiencias analizadas por el autor, no constituyen necesariamente un modelo normativo para el presente trabajo, pueden ser interpretadas como un aporte para la problematización del papel restringido y accesorio que algunos enfoques le asignan al Estado en la innovación y el desarrollo; y de la importancia del enraizamiento en tanto concepto relacional, para repensar el papel del Estado en la estructura social.

Existe una vasta literatura que, aunque no esté centrada específicamente en el papel del Estado en la innovación, enfatiza en comprenderlo como un actor relacional que puede “formular y perseguir objetivos que no sean un simple reflejo de las demandas o los intereses de grupos o clases sociales” (Skocpol, 2007: 174)^[24], y que en la definición de las políticas, sus tomas de posición “suelen ser particularmente importantes, no sólo por su posibilidad objetiva de producir consecuencias sino, también porque así suelen considerarlo otros actores sociales” (Oszlak y O’Donnell, 1995: 116)^[25]. En otras palabras, podría decirse que el Estado no es el protagonista incontenible en la elaboración de las políticas, ni está cautivo de manera invariable de los intereses del resto de los actores sociales (Aguilar Villanueva, 1994).

En última instancia, se intenta poner de relieve que el accionar estatal, se inserta en arenas que suponen penetraciones en la sociedad civil e interpenetraciones donde las relaciones adquieren un carácter mucho más bidireccional de poder, influencia, negociación y cooptación (Oszlak y O’Donnell; 1995). Por lo tanto, a los fines de comprender el proceso de diseño de una política pública, es preciso tener en cuenta que éstas “no son simplemente objetos de elección para un planificador social que intenta maximizar el bienestar de la población” (Scartascini, Spiller, Stein y Tommasi, 2011: 2). Más bien, constituyen un proceso complejo, en el cual intervienen diferentes actores, con intereses, racionalidades y recursos distintos, y comportamientos variables a lo largo del proceso de hechura de la política (Aguilar Villanueva; 1994).

Para finalizar este apartado, retomando la problematización sobre el papel del Estado en los procesos de innovación socio-tecnológica, en trabajos previos (Finquelievich, Feldman y Girolimo, 2015; 2017; Feldman y Girolimo, 2015; 2016) se identificaron dos dimensiones fundamentales. En primer lugar, se reconoce al Estado como el responsable de elaborar las políticas de innovación que, ­­en términos de Edler y Fagerberg (2017), pueden estar orientadas a: a) misiones u objetivos: solucionar determinados retos que se encuentren en la agenda política (calentamiento global, desarrollo de internet, etc.); b) invenciones: concentradas en la producción de conocimiento pero relegando su explotación y difusión al mercado (apoyo a la I+D, la investigación científica y tecnológica, etc.); c) sistemas: vinculadas a fortalecer las interacciones entre los actores (políticas de creación y fortalecimiento de clusters y redes de innovación, etc.).

En segundo lugar, se lo identifica como un actor que no es exógeno e interviene como uno más de los nodos de la red, mediante la concurrencia (o no) de los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) en un territorio particular, con políticas, iniciativas y estrategias diversas. Desde este punto de vista, no puede ser pensado como un ente monolítico, en tanto su intervención se diferencia vertical (nivel de gobierno) y horizontalmente (área de gobierno). Captar estas diferencias, implica dar cuenta de la complejidad del aparato estatal y sus diversos roles y funciones.

A partir de los debates presentados, teniendo en cuenta que existe cierta vacancia en el análisis del rol del Estado en los procesos de innovación socio-tecnológica, a los fines de la presente tesis se considera relevante problematizar los abordajes que lo consideran como un elemento dado y le reservan un lugar accesorio. En consecuencia, trabajos como los de Evans o Mazzucato, contribuyen a identificar roles sustantivos del Estado en los procesos de cambio estructural y cambio tecnológico. Al mismo tiempo, la literatura sobre el análisis de políticas públicas constituye un aporte a complejizar la comprensión de sus roles vinculares, en tanto considera que su accionar se inserta en arenas que suponen interpenetraciones en la sociedad civil (Oszlak y O’Donnell, 1995).

---