Como resultado del trabajo realizado en los capítulos precedentes sobre dos casos que evidencian elementos comunes en el inicio del período estudiado (2003-2018), se exponen las diferencias y similitudes existentes entre ambos a partir de analizar: a) las características de los sistemas locales de innovación, b) las características de los actores vinculados al sector en cada caso, y c) las interacciones existentes entre los actores y las características de las redes multiactorales que se conforman.

Para llevar a cabo la investigación se tomó como referencia el método de contrastación de los sistemas más similares (Przeworski y Tenue, 1970) a los fines de analizar las diferencias y similitudes que adquieren los procesos estudiados partiendo de un piso relativamente común:

• Las ciudades escogidas se encuentran bajo la órbita de las mismas políticas nacionales y provinciales, y desarrollaron políticas públicas locales específicas para el sector estudiado en el inicio del período.
• Ambas ciudades son caracterizadas como ciudades intermedias tanto por su tamaño poblacional como por las funciones desarrolladas en el sistema nacional urbano. Constituyen nodos regionales que ejercen influencias sobre otras ciudades a partir de los servicios que proveen, su dinámica socio-económica y su red de conectividad (PET, 2011).
• Cuentan con un sistema local de innovación compuesto por un entramado de actores nutrido vinculado con el sector SSI: universidades e institutos de investigación con destacadas trayectorias en investigación y formación, una masa crítica considerable de empresas de software y servicios informáticos de diverso tamaño y origen, gobiernos locales que implementan políticas públicas específicas, entidades que nuclean a los actores, como cámaras empresarias, parques científicos-tecnológicos o polos tecnológicos.

El análisis comparativo de los casos no propone contrastarlos con un modelo teórico que oficie de marco normativo. Por el contrario, se busca comprender las similitudes y diferencias existentes entre dos procesos que, partiendo de un piso relativamente común, evidencian dinámicas diferentes.

9.1. Características de los sistemas locales de innovación

A continuación, tomando como referencia la propuesta elaborada por Yoguel, Borello y Erbes (2006; 2009) para el análisis de los sistemas locales de innovación en Argentina descripta en la sección 4.2, se presenta una caracterización de Tandil y Bahía Blanca que contempla la identificación de sus principales rasgos físicos e infraestructurales, su estructura económica y el contexto socio-institucional; a los fines de comprender las características de los entornos en los cuales se producen los procesos analizados.

Según el índice de centralidad urbana, presentado en el Plan Estratégico Territorial-Avance II (2012), ambas ciudades constituyen nodos regionales, lo que significa que tienen la capacidad de ejercer influencias sobre otras ciudades a partir de los servicios que proveen a su población y su entorno, y su dinámica socio-económica. Tandil obtuvo un puntaje de 4,4 en el índice de centralidad, destacándose por la disponibilidad de establecimientos educativos, donde obtuvo su mejor desempeño, seguido por la escala poblacional, la disponibilidad de entidades bancarias, las funciones políticas que desempeña y la conectividad y transporte. Bahía Blanca obtuvo un puntaje de 5,6, donde se destaca por su conectividad y transporte, la disponibilidad de establecimientos educativos y de grandes superficies comerciales. Si bien Bahía Blanca mostró un mejor desempeño en términos de centralidad urbana, ambas ciudades pueden ser caracterizadas como nodos regionales destacados dentro del sistema nacional urbano.

El perfil productivo de las dos ciudades es dinámico y diversificado. Las principales actividades económicas de Tandil están relacionadas con la agricultura, la agroindustria, la metalmecánica, los servicios vinculados con el turismo, y el software. Además, se destaca el desarrollo de productos alimenticios regionales, fabricados de forma artesanal (los célebres quesos y embutidos). Bahía Blanca, por su parte, muestra un perfil exportador anclado en los sectores agroindustriales y petroquímicos, y cuenta con un sector comercial y de servicios diversificado. El complejo portuario permitió el desarrollo de ciertas actividades industriales que se radicaron en la zona.

En Tandil se destaca la presencia de empresas vinculadas al sector comercial, agropecuario y agroindustrial, y a las actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler. En Bahía Blanca, también predominan las empresas vinculadas al sector comercial, seguidas de las actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler, y las de transporte, almacenamiento y comunicaciones. En cuanto a la estructura económica, Tandil muestra una mayor densidad empresarial que Bahía Blanca, con 32 empresas cada 1.000 habitantes, frente a las 22 empresas cada 1.000 habitantes exhibidas por ésta última.

En términos de empleo no se observan diferencias significativas entre 2009-2017 a pesar de que el desempeño de Tandil fue levemente superior al de Bahía Blanca (Gráfico N° 41), sobre todo entre los años 2012 y 2014.

Gráfico N° 41: Evolución del empleo registrado privado en Tandil, Bahía Blanca, el interior de la Provincia de Buenos Aires y La Pampa, y el total nacional (en %, período 2009-2017)

Fuente: elaboración propia en base a OEDE (2018)

En cuanto a los salarios, la remuneración promedio obtenida por los trabajadores registrados en Tandil ($19.808) es inferior al de Bahía Blanca ($26.151). Sin embargo, en el sector vinculado a las actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler que como se señaló anteriormente es donde se registran los trabajadores del SSI, se observan niveles superiores ($20.203 frente a $19.369)^[1].

En relación a la conectividad digital e infraestructura tecnológica, no se registran serios problemas en ninguna de las dos ciudades. En Bahía Blanca, un miembro de una empresa, manifiesta que:

Es un problema con respecto a ciudades como Buenos Aires porque estás en desventaja. Igual yo no he visto que no progrese. Cuando se instaló la fibra óptica en los 90, Bahía fue una de las primeras, cuando llegó el 4G también. Es cierto que no estamos a nivel mundial, y es un freno para muchas cosas, pero estamos a nivel del país. Estamos un tiempo atrás que CABA, pero no lo veo como el problema principal […] Veo que tecnológicamente tenemos potencial. Te estoy comparando las limitaciones infraestructurales de Bahía con por ejemplo, Madryn. Hace 3 años no andaba el 3G en Madryn. Hicimos un desarrollo para inspectores allá que no pudimos implementar porque no andaba el 3G. Acá eso no pasaba, si bien era lento, tenías comunicación. No hemos tenido acá ese tipo de problemas^[2].

Respecto al porcentaje de hogares con acceso a computadora, tanto Tandil como Bahía Blanca, se posicionan cerca del 70%, lo que las ubica en una situación muy favorable con respecto al resto de los partidos provinciales (Gráfico N° 42).

Gráfico N° 42: Hogares con computadora (en %, 2001-2010)

Fuente: elaboración propia en base a Atlas-ID.

A nivel educativo, ambas ciudades disponen de una amplia oferta de establecimientos que cubren los distintos niveles de formación; y en relación a los niveles de instrucción alcanzados por su población, ambas se ubican en una situación más favorable que la del promedio de la Provincia de Buenos Aires (Gráfico N° 43).

Gráfico N° 43: Población de 25 años y más según máximo nivel de instrucción alcanzado (en %, año 2010)

Fuente: elaboración propia en base a INDEC (2010)

Además, ambas ciudades cuentan con una amplia oferta académica vinculada a las habilidades requeridas por el sector SSI. Sin embargo, en 2015, mientras que Tandil mostraba 1.154 estudiantes en la carrera de Ingeniería en Sistemas, Bahía Blanca contaba con 841 estudiantes en todas las carreras de informática^[3].

Finalmente, un aspecto observado con frecuencia durante el trabajo de campo, es la alta valoración que tienen los habitantes de Tandil sobre el entorno natural y urbano, que les proporciona una buena calidad de vida. Dicha calidad de vida es uno de los atractivos que los funcionarios municipales exhiben para atraer a nuevos empresarios a la ciudad. Por el contrario, no se registraron este tipo de testimonios entre los entrevistados de Bahía Blanca. En palabras de un entrevistado, este aspecto se expresa de la siguiente forma:

En mi caso yo no soy de Tandil, me vine a Tandil a estudiar y me quedé a vivir acá. Soy de Balcarce, tengo a Mar del Plata al lado, pero siempre digo que Tandil es la mezcla perfecta entre una ciudad y un pueblo, por las cosas que ofrece y por la tranquilidad, nos conocemos, caminás por la calle, la seguridad^[4].

Otro entrevistado considera que este es un diferencial de la ciudad para estimular la radicación de empresas del sector SSI:

Esa era la promesa para que vengan empresas: vas a tener recursos humanos altamente calificados, vas a vivir en una ciudad cerca de Buenos Aires, conectada y con calidad de vida^[5].

A continuación, se presenta un esquema con la síntesis de las principales características de ambos sistemas locales de innovación analizados (Cuadro N° 30):

Cuadro N° 30 Principales características del SLI de Tandil y Bahía Blanca

Fuente: elaboración propia

9.2. Cartografías de actores vinculados al SSI en Tandil y Bahía Blanca

A partir de identificar y caracterizar a los actores vinculados a los procesos de innovación socio-tecnológica vinculados con el sector SSI en Tandil y Bahía Blanca, se observa que ambos casos cuentan con un nutrido entramado de actores que tienen trayectorias significativas.

Las dos ciudades disponen de universidades destacadas en la formación de los recursos humanos demandados por las empresas del sector SSI, e institutos con fuertes capacidades de investigación en informática. En ambos casos se observa que la presencia de la universidad constituye un elemento clave para el surgimiento de nuevas empresas del sector, y es uno de los principales motivos por los que se radican grandes empresas nacionales. El arribo de Globant, por ejemplo, que se instaló en Tandil en 2006 y en Bahía Blanca en 2011, se produjo principalmente por la posibilidad de encontrar recursos humanos que abastezcan sus necesidades. Si bien encuentran una menor rotación de los trabajadores y un menor costo laboral con respecto a CABA, una condición sine qua non para radicarse en una nueva ciudad es que “haya una universidad que les de la mano de obra”^[6]. Como señala un entrevistado: “esta industria se desarrolla porque está el recurso humano; las empresas vienen y se instalan porque contamos con un recurso que es escaso, como el humano”^[7].

En el caso de Tandil, se crearon carreras técnicas dictadas por la UNICEN, cuya currícula procuró responder a las necesidades manifestadas por las empresas de software nucleadas en la cámara empresaria; mientras que en Bahía Blanca no se registró la creación de este tipo de carreras a partir de una demanda puntual del mercado, probablemente porque existían institutos terciarios que cubrían esas necesidades, pero también porque las empresas carecen de una agenda sectorial mediante la cual canalizar demandas y desde la universidad pareciera no haber vocación para ello:

La UNS es una universidad con trayectoria, los ingenieros son muy buenos […] Si vas a la universidad para plantear que necesitás una tecnicatura, porque los pibes que van a la universidad son buenos pero tardan muchos años en recibirse, no te abren las puertas. Entonces ahí tenés la explicación de por qué una ciudad se desarrolló así y otra no^[8].

En relación a los institutos de investigación enfocados en temas de informática, ambas ciudades cuentan con investigadores altamente calificados y con amplia experiencia, que desarrollan múltiples líneas de trabajo. Su articulación, tanto con las empresas del SSI como con los gobiernos locales, son fluctuantes. En ambos casos, pero sobre todo en Bahía Blanca, se registran experiencias de trabajo con el municipio en temas de gobierno abierto y gobierno electrónico a partir de la existencia de vínculos informales previos y la importancia asignada por el municipio a esa temática dentro de su agenda de gobierno. En Tandil, también se registran vínculos con el municipio para desarrollar sistemas de videovigilancia, una plataforma de servicios para el desarrollo de software de ciudades inteligentes financiada por CONICET, entre otras iniciativas.

En cuanto a la articulación con las empresas, en ambos casos se encuentran ciertas limitaciones que pueden sintetizarse en dos aspectos:

• El tipo de proceso productivo desarrollado por las empresas, enfocado en el desarrollo de software a medida o en la prestación de servicios para empresas del exterior bajo la lógica de los procesos out-sourcing característicos del sector analizado^[9]; hace que no sea sencillo compatibilizar las líneas de investigación con los tipos de procesos productivos desarrollados por ellas.
• La escasa experiencia de los investigadores para vincularse con el entorno. En palabras de una entrevistada: “no sé cómo vender un producto, nunca lo hice; me gustaría que el producto sea usado y es el objetivo a largo plazo, pero no tengo idea cómo empezar”^[10].

Estos factores llevan a que las interacciones se centren en el desarrollo de charlas en ámbitos académicos, el diseño de nuevas carreras técnicas -en Tandil- y en la prestación de servicios a empresas, como capacitaciones en ciertas áreas de incumbencia por parte de los institutos. Sin embargo, el desarrollo de proyectos conjuntos es excepcional. En Bahía Blanca, por ejemplo, se observa el trabajo de uno de los institutos con una empresa local vinculada al desarrollo de software para el sector público; evidenciando que al haber un ámbito de actuación compartido es factible desarrollar proyectos de colaboración.

Al margen de las limitaciones señaladas, se destaca la participación de la universidad en instancias de articulación multiactorales vinculadas al SSI. En Tandil, desempeñó un rol clave en la conformación del Parque Científico-Tecnológico, en 2003, que se proponía atraer empresas a la ciudad que se vinculen con los institutos de investigación. Si bien, con el paso del tiempo, la universidad se alejó de este proyecto y fue reemplazada por la municipalidad como el interlocutor frente a las empresas, su rol inicial fue determinante en los inicios del período analizado. En Bahía Blanca, la universidad participa activamente de la vida institucional del Polo Tecnológico, desde su creación, en 2004, hasta la actualidad; a tal punto que cuenta con un proyecto para crear un Parque Tecnológico en el que se localicen las empresas de software. Mientras dicha institución experimentó una fuerte pérdida de actores locales participantes, la universidad nunca dejó de formar parte, evidenciando la importancia estratégica asignada a la existencia y funcionamiento de dicha institución para la ciudad.

En relación a los gobiernos locales, la municipalidad de Tandil muestra una estrecha vinculación con los actores relacionados con los procesos de innovación socio-tecnológica en el sector SSI. A partir de la Secretaría de Desarrollo Económico Local y la ex Área de Gobierno Electrónico, actual Subsecretaría de Innovación Tecnológica y Participación Ciudadana; aún con ciertas limitaciones en cuanto a estructura y disponibilidad de equipos técnicos, muestra un rol de creciente protagonismo en la promoción sectorial:

• Gestiona políticas nacionales, como el FONSOFT, el FONTAR y los PAC; y por otro lado, creando instrumentos específicos, como la ordenanza para el fomento del sector SSI que continúa con los lineamientos de la Ley Nacional N° 25.922 y la Ley Provincial N° 13.649, y elaborando herramientas de planificación estratégica, como el Plan Estratégico del Software y los Servicios Informáticos 2015-2023.
• Atiende demandas sectoriales, por ejemplo, por medio de la cesión de terrenos para construir un edificio para las empresas de software, la gestión de fondos ante organismos provinciales para el diseño del proyecto edilicio, el apoyo a programas de formación de recursos humanos en función de las necesidades de las empresas, entre otro tipo de iniciativas.
• Participa en instancias de articulación multiactoral, como la Mesa Ejecutiva del PESSIT, donde se definen lineamientos de trabajo y se ejecutan los proyectos consensuados en el Plan, es otro de los modos de intervención desarrollados por el gobierno local.
• Genera acuerdos institucionales con actores locales para recibir asistencia técnica. Con la CEPIT se vincula, entre otras cosas, para implementar un Plan Estratégico de Modernización en el que las empresas proporcionen asesoramiento tecnológico.

El modo de intervención desplegado por el municipio de Bahía Blanca evidencia rasgos diferentes. En primer lugar, no muestra la continuidad exhibida por el de Tandil, sino que evidencia un rol cambiante en la promoción de los procesos de innovación socio-tecnológica en el sector SSI. Su intervención, durante el período 2003-2018, estuvo mediatizada por diferentes agencias gubernamentales cuyos objetivos fueron variables: impulsar la creación de empresas de base tecnológica, incorporar tecnologías digitales en los procesos intra-burocráticos y estimular a emprendedores tecnológicos.

En segundo lugar, estos objetivos nunca estuvieron ligados directamente a la promoción del SSI en tanto sector estratégico de la economía local. Si bien, inicialmente, el municipio se propuso articular un proceso de desarrollo local a partir de fomentar los vínculos entre las empresas de SSI con la universidad y el estado, en la práctica esto sólo se llevó a cabo de forma coyuntural y durante períodos breves. Además, a diferencia de Tandil, no se crearon herramientas específicas de políticas públicas, como una ordenanza para la promoción sectorial o un plan estratégico que permitiera orientar las acciones de los actores de forma consensuada. Tampoco se observa que se haya focalizado en gestionar políticas nacionales: herramientas como el FONSOFT, por ejemplo, fueron acercadas a las empresas por medio de la UNS.

Finalmente, al igual que en Tandil, se evidencia una participación en instancias de articulación multiactoral. De hecho, a diferencia de Tandil, fue el gobierno municipal el que en 2004 impulsó la creación de una instancia de estas características, como el Polo Tecnológico. Este impulso se basó en convocar a los actores a participar, y en proporcionar recursos, modestos, que hicieron posible su funcionamiento: fue el que costeó el alquiler de la oficina donde funcionó el Polo hasta 2015, cuando dejó de hacerlo y comenzaron a pagarlo las empresas; y es el que paga el sueldo de quien se desempeña en la gerencia. Sin embargo, su participación durante el período viró de la dinamización inicial para convocar a los actores a participar, apoyar a las empresas nucleadas en el PTBB por medio del estímulo a la demanda entre 2012-2015, y el inicio de un período conflictivo, a partir de 2015, en el que se registra un alejamiento y una disminución del apoyo político brindado al PTBB, que tiene como resultado haberse volcado hacia el trabajo con emprendedores tecnológicos y haber profundizado un eje de trabajo en el que la ciudad es pionera: la incorporación de tecnologías digitales en la gestión pública; esta vez sin apoyarse en el PTBB, sino haciéndolo por medio de desarrollos propios y con institutos de investigación.

En relación al sector privado, como se señala en la sección 5.2.1, la localización de empresas de SSI, en Argentina, se concentra predominantemente en los grandes aglomerados urbanos. Sin embargo, a lo largo del período analizado, este fenómeno se ha ido expandiendo hacia el resto del país. Ciudades intermedias que cuentan con universidades con una oferta académica vinculada a la informática, comienzan a ser escenarios propicios para el desarrollo de un sector en constante crecimiento. Tandil y Bahía Blanca no son la excepción. Por el contrario, constituyen casos que -aún en sus diferencias- evidencian la radicación de empresas nacionales y el surgimiento de empresas locales producto del esfuerzo de estudiantes o egresados de las carreras de informática.

En el caso específico de Tandil, cuenta con una cámara empresaria que nuclea a la gran mayoría de las empresas de software de la ciudad: actualmente se compone de alrededor de 45 empresas que emplean aproximadamente 1.700 personas. Se caracterizan por su heterogeneidad en cuanto al tamaño, aunque cuentan con una mayor homogeneidad en cuanto a los tipos de procesos productivos que desarrollan y los mercados a los que se orientan: cerca del 70% de lo facturado proviene de la exportación de servicios; y quienes se vuelcan al mercado local o nacional proporcionan desarrollos a medida. La mayoría de ellas son de origen local; surgieron como emprendimientos desarrollados por socios que, en general, se conocieron cursando la carrera de Ingeniería en Sistemas en la UNICEN. También se registran PyMES nacionales que se instalan en Tandil, principalmente porque existe una política pública de promoción sectorial, disponen de los recursos humanos necesarios, se encuentra próxima a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y -como se señaló anteriormente- proporciona altos niveles de calidad de vida.

El desarrollo institucional de la cámara que aglutina a las empresas les permitió acordar ejes de trabajo bajo los que se encuentran alineadas: la formación de recursos humanos (que tanto empresas como el municipio denominan generación de talentos) es la prioridad central del sector. En virtud de ello, lograron modificaciones curriculares, se crearon nuevas carreras técnicas y diplomaturas, implementaron programas de capacitación, desarrollaron instancias de sensibilización social para aumentar el volumen de estudiantes en carreras afines al SSI, entre otras iniciativas. Sin embargo, más allá de haber coincidido en una visión sectorial, no se registran experiencias asociativas para producir nuevos desarrollos entre las empresas. Este es, posiblemente, uno de los principales contrapuntos respecto al caso de Bahía Blanca.

En Bahía Blanca, la masa crítica de empresas del sector SSI es menor a la de Tandil. Si bien se reconoce que el PTBB es el lugar de las empresas de software, éste nuclea a 28 empresas, de las cuales 21 se dedican al desarrollo de software y aplicaciones, diseño web, prestación de servicios informáticos, mantenimiento y soporte. Predominan las pequeñas y medianas empresas, y existen filiales de grandes empresas nacionales, como Globant o Hexacta, que cuentan con más de cien empleados cada una. Sólo la primera se encuentra asociada al PTBB.

El crecimiento del sector no evidencia una aceleración tan marcada como en Tandil, donde en 2003 había 8 empresas (Robert y Moncaut, 2018; Rébori, Dabós y D’Annunzio, 2011) y en 2018 había 45 asociadas a la cámara. En Bahía Blanca, en el momento de la creación del Ente Promotor del PTBB, en 2004, participaron alrededor de 20 empresas y en 2018, como se mencionó anteriormente, contaba con 28 firmas asociadas.

Además, las empresas no reflejan el desarrollo de una visión sectorial que les haya permitido contar con instrumentos de promoción específicos en el ámbito local: no existe una ordenanza municipal de apoyo al sector, o un Plan Estratégico Sectorial como en Tandil, por mencionar algunos ejemplos. Sin embargo, como aspecto diferencial, las empresas que participan en el PTBB lo hacen con la vocación de generar desarrollos de forma asociativa. Una de las experiencias destacadas fue el mencionado caso del sistema de parquímetros inteligentes, implementado en la ciudad y adoptado también por la municipalidad de Tandil. Este caso se produjo en un contexto de apoyo del gobierno local al desarrollo de bienes y servicios por parte de las empresas del PTBB.

En ambas ciudades, el desarrollo sectorial permite generar empleo y retener profesionales formados en las universidades locales. Sin embargo, se observa una débil articulación de las empresas de software con los entramados productivos locales. En los casos en los que estos vínculos se producen, tienden a darse por medio del desarrollo de software de gestión. Como se señala en la sección 5.3, esta situación continúa las tendencias nacionales, donde se observan escasos encadenamientos con el agro o la industria^[11], y predomina un modelo de exportación de software a medida basado en la competitividad vía salarios.

Por último, la CEPIT muestra una alta capacidad para desempeñarse con cierta autonomía con respecto al resto de los actores locales. Si bien contó con el apoyo inicial del gobierno municipal, que se extiende hasta la actualidad; desde su surgimiento tuvo la capacidad de lograr la implementación de múltiples iniciativas que fueron impulsadas por ella. En el caso del PTBB, por el contrario, su capacidad de acción revela una alta dependencia del gobierno municipal: los momentos en los que éste le proporcionó apoyo fueron los más valorados por sus miembros; en cambio, cuando existió un débil compromiso o se produjo un conflicto institucional, el PTBB encontró serias dificultades para funcionar.

Cabe mencionar, en Tandil, la existencia de actores emergentes que tienen vínculos -predominantemente- con la universidad y con organizaciones de la sociedad civil. Estos actores cuestionan la orientación actual de los procesos de innovación socio-tecnológica en el sector SSI desarrollado en la ciudad, tendiente a satisfacer las necesidades sectoriales planteadas por la CEPIT.

Se hace referencia específicamente a la única cooperativa de software observada en la ciudad y a un grupo de trabajadores informáticos que recientemente lograron conformar la Delegación Tandil de la Asociación Gremial de Computación. Estos actores no participan de las instancias de articulación multiactoral descriptas; en el caso de la cooperativa de software, si bien, al igual que las empresas analizadas, en términos de Segura, Yansen y Zukerfeld (2012), desarrollan un tipo de producción mercantil de software; su compromiso con el software libre en detrimento del software propietario, su conformación como cooperativa de trabajo y apuesta por la autogestión -con lógicas diferentes respecto a las empresas de software-, y su visión crítica sobre la incidencia de la cámara empresaria en la oferta académica; son factores que inciden en que no participen en ella, más allá de haber sido convocadas para hacerlo. Por su parte, los trabajadores informáticos, cuestionan el modelo de desarrollo basado en la exportación de horas de programación y reclaman ser considerados interlocutores en las discusiones sobre el modelo de polo informático^[12] conformado en Tandil.

En Bahía Blanca, se identifica la existencia de una cooperativa de software, pero no fue posible entrevistar a alguno de sus miembros para conocer su testimonio. También se identifica una organización no gubernamental que funcionó entre 2010 y 2016, que en términos de Segura, Yansen y Zukerfeld (2012) no desarrolló un tipo de producción mercantil. Por medio de sus desarrollos en el ámbito del gobierno abierto y la transparencia, constituye uno de los antecedentes relevantes en la política municipal^[13].

A continuación (Cuadro N° 31), a modo de síntesis del recorrido realizado, se presenta la cartografía de los actores identificados en ambas ciudades que incidieron en el desarrollo del sector SSI.

Cuadro N° 31: Cartografía de actores en Tandil y Bahía Blanca

Fuente: elaboración propia

9.3. Interacciones y redes multiactorales existentes

A lo largo del período analizado se observan diferentes etapas que revelan distintos modos de interacción y vinculación entre los actores. Al mismo tiempo, se identifican múltiples acontecimientos que influyen en las características y orientaciones de los procesos de innovación socio-tecnológica analizados. A continuación se presenta un esquema que permite sintetizarlos y obtener una mirada integrada de los mismos (Figura N° 2).

Figura N° 2: Síntesis de acontecimientos en los procesos de innovación socio-tecnológica en Tandil y Bahía Blanca

Fuente: elaboración propia

Lo expuesto en la figura anterior corresponde al recorrido realizado en las secciones previas, y constituye la puerta de entrada para comprender las características de las redes de actores identificadas en ambas ciudades.

En función de la caja de herramientas para el análisis de las interacciones multiactorales que se presenta en la sección 4.3.3, cuyas principales dimensiones de análisis son desplegadas en cada uno de los capítulos en los que se analizan las redes existentes en los casos de Tandil y Bahía Blanca (secciones 7.3 y 8.3); se expone, a continuación, una síntesis sobre las diferencias y similitudes identificadas en cada caso. Específicamente, se plasman las principales características de:

• La estructura de la red de actores (Cuadro N° 32): ámbito de actuación, funciones básicas de la red, formalización de vínculos y visión estratégica que orienta el accionar de la red. Por último, se incorpora a la propuesta la identificación del tipo de localización productiva desarrollada, en función de las identificadas en la sección 4.2.
• Las dinámicas actorales (Cuadro N° 33): identificación de roles, presencia de traductores, caracterización de los objetivos de la red y los recursos disponibles.
• Los modos de interacción y gobernanza entre actores (Cuadro N° 34): tipos de intercambios producidos, estabilidad de los vínculos, identificación de liderazgos al interior de la red, la distribución de poder en función de las capacidades actorales para definir las orientaciones de la red, la cooperación, la confianza y la capacidad de coordinación de acciones por parte de los actores.

Los actores que componen la red se localizan dentro de los límites de las ciudades estudiadas, por lo que su ámbito de actuación es local. De forma reciente, en Bahía Blanca, ante las dificultades para expandir la red en el ámbito local, comenzó a desplegarse una estrategia para ensanchar la base institucional del PTBB a nivel regional, incorporando a los municipios de Coronel Suárez, Coronel Rosales y Coronel Pringles, y algunas empresas de la región.

Respecto a sus funciones, en Tandil, desde hace alrededor de una década, la red está abocada a la implementación de una agenda para el desarrollo del sector SSI, focalizada fundamentalmente en la generación de talento, como sugestivamente refieren los múltiples actores entrevistados a la formación de recursos humanos; favorecer la competitividad de las empresas existentes en la ciudad por medio de exenciones de tasas municipales, gestión de fondos públicos, cesión de terrenos para instalar empresas, entre otras acciones; desarrollar nuevos mercados y atender las principales demandas planteadas por el sector privado local. En Bahía Blanca por el contrario, no se identifica la existencia de una agenda sectorial explícita, y las funciones de la red de actores, por medio de la creación del Polo Tecnológico, se centran en la constitución de un ámbito institucional para la confluencia de múltiples actores, con el objetivo de elaborar proyectos conjuntos que impliquen desarrollar e incorporar tecnología. Sin embargo, este propósito sólo pudo ser llevado a cabo durante un breve lapso, que coincidió con uno de los períodos de mayor apoyo político-institucional provisto por el municipio al Polo Tecnológico (2012-2015).

En ambas ciudades se identifican diferentes grados de formalización de los vínculos entre los actores. En Tandil predominan las articulaciones informales que, en muchos casos, dan lugar a la formalización de convenios de cooperación. Esto es observable sobre todo en las relaciones entre los institutos de investigación y el gobierno local. A pesar de haberse creado la Mesa Ejecutiva del PESSIT, un espacio tripartito del que participa el gobierno local, la universidad y la CEPIT; éste no constituye un ámbito institucionalizado, pero sí formalizado por medio de la definición de criterios de funcionamiento, la elaboración de un cronograma de encuentros preestablecidos y contar con una agenda de trabajo consensuada. Cuenta con una Coordinadora que “en la diaria […] la CEPIT es la que más demanda, y por ahí en el día a día tiene más recorrido con ellos”^[14]. En Bahía Blanca existe un nivel mayor de institucionalización de la red de actores, materializada en el estatuto del PTBB, que incluso cuenta con un espacio físico para su funcionamiento. Sin embargo, esta mayor institucionalización no ha implicado la adquisición de una dinámica de funcionamiento con altos niveles de participación, ni la configuración de una visión estratégica y una agenda de trabajo, como ocurre en Tandil, donde el foco está puesto en el desarrollo del software en tanto sector capaz de generar empleo y retener egresados de la universidad.

Desde el punto de vista del tipo de localización productiva observada en los procesos de innovación socio-tecnológica analizados, Tandil pasó de contar con un Parque Científico-Tecnológico (PCT), donde se constituyó un Polo Informático, en 2003; a conformar un cluster del sector SSI, cuando la cantidad de empresas en la ciudad comenzó a crecer y el PCT ya no pudo albergarlas. Como se describe en la sección 4.2, las principales características de los clusters son: acceso a recursos humanos, lazos de cooperación entre firmas, contar con intereses comunes y complementarios, entre otros aspectos que son identificados en Tandil.

En Bahía Blanca, desde su creación, el tipo de localización productiva es la de un Polo Tecnológico, cuyas características se centran en procurar vincular empresas entre sí y con institutos de investigación para, entre otras cosas, compartir conocimiento. El modo de funcionamiento y las dificultades alcanzadas por el PTBB ponen en cuestión la razón de ser del Polo Tecnológico. Al mismo tiempo, de forma reciente, se identifican proyectos que impulsan la constitución de un Distrito Tecnológico que nuclee a las empresas en un mismo espacio y se enfoque en la exportación. Al ser impulsado por el Ente Zona Franca, uno de los riesgos es la constitución de un enclave informacional concentrado en la extracción de excedentes hacia las redes informacionales globales, escasamente conectado con el territorio en el que se sitúa; como caracterizó Falero (2011) a lo acontecido en Zonamérica-Montevideo. Otro de los proyectos existentes es la constitución de un Parque Tecnológico que permita la localización de empresas en el ámbito de la universidad, al estilo del PCT de Tandil. Este proyecto es impulsado actualmente por la UNS pero hasta el momento no se registran avances.

Cuadro N° 32: Estructura de la red de actores en Tandil y Bahía Blanca

Fuente: elaboración propia

En relación a las dinámicas actorales (Cuadro N° 33), se observa que ambas ciudades cuentan con una multiplicidad de actores vinculados al SSI. Sin embargo, la ausencia de traductores capaces de procesar sus diferencias en contextos de alta volatilidad institucional, es una de las dificultades experimentadas por los procesos analizados en Bahía Blanca. Esa situación, al mismo tiempo, dificulta contar con objetivos compartidos por los miembros y disponer de una mayor cantidad de recursos para el funcionamiento de la red. Sobre esto último, es de notar la dificultad experimentada por el PTBB para que las empresas realicen los aportes económicos estipulados por el estatuto de la institución; y la decisión municipal de discontinuar el pago del alquiler donde funciona el PTBB ante las diferencias político-institucionales que se produjeron a partir de 2015.

En Tandil tampoco se halla una figura nítida que lleve a cabo funciones de traducción. Sin embargo, sí se observa que los altos niveles de confianza entre los actores y las fuertes capacidades de liderazgo de algunos de ellos para lograr la internalización de ciertos objetivos por una parte importante de los miembros de la red, son dos factores clave para caracterizar los modos de interacción y gobernanza (Cuadro N° 34). Al mismo tiempo, por medio de la Secretaría de Desarrollo Económico Local, la red cuenta con diferentes tipos de recursos que mejoran su funcionamiento. Se hace referencia, puntualmente, a las políticas públicas desplegadas durante el período, destinadas a mejorar la competitividad de las empresas por medio de incentivos fiscales e impositivos (Ordenanza Municipal de Fomento al Software) y desarrollar una instancia de deliberación entre el gobierno municipal, las empresas y la universidad, para definir la política a seguir en el mediano plazo (Plan Estratégico SSI).

Cuadro N° 33: Principales características de la dinámica actoral de los miembros de la red en Tandil y Bahía Blanca

Fuente: elaboración propia

En función de lo expuesto, se corrobora la hipótesis de Luna y Velasco (2005), quienes sostienen que cuando hay un nivel de confianza adecuado, la necesidad de traducción se vuelve menos determinante. En Tandil se identifica la existencia de confianza estratégica -basada en la expectativa de ganancia mutua que puede generar la relación- entre los miembros de la Mesa Ejecutiva del PESSIT; confianza personal -dependiente de la existencia de normas y valores compartidos- que es favorecida por la múltiple pertenencia institucional de sus miembros; y confianza técnica -basada en las percepciones sobre las capacidades y competencias- respecto a la UNICEN, en tanto formadora de recursos humanos de alto nivel. Sin embargo, en relación a los actores emergentes que fueron identificados, se observa un tipo de desconfianza estratégica sobre el rumbo adoptado por el desarrollo del sector en la ciudad, en el que predomina la exportación de servicios que se insertan en los niveles más bajos de las cadenas de valor del software (Cuadro N° 34). Las diferencias señaladas llevan a que estos actores tejan sus propias redes, predominantemente con el sector académico y cooperativo. Profundizar el estudio de dichas redes, será un elemento a considerar en futuras investigaciones.

En Bahía Blanca, por su parte, se registran altos niveles de desconfianza estratégica durante la mayor parte del período estudiado, que llevó a que diferentes instituciones dejaran de participar en el PTBB. Durante los períodos 2004-2006 y 2012-2015, se registran los momentos de mayor confianza estratégica entre los participantes: en primer lugar, cuando inician una etapa de acercamiento con el objetivo de impulsar un proceso de articulación para desplegar una estrategia de desarrollo socio-económico, sustentada en la incorporación de TIC en distintos procesos productivos; en segundo lugar, cuando se crea la Agencia de Innovación y Gobierno Abierto, cuyo titular asume la presidencia del PTBB y se consensua que la próxima presidencia la obtenga un representante de las empresas. En simultáneo, se inicia una etapa de tracción de la demanda por parte del municipio, que permite el desarrollo de proyectos conjuntos entre los miembros del PTBB. Ante el cambio de autoridades en 2015, ambas situaciones fueron cuestionadas y se inicia una etapa de alejamiento del gobierno local.

A partir de las experiencias analizadas, se observa que en la actualidad, la CEPIT concentra una alta capacidad para definir las orientaciones de la red de actores en Tandil. Si bien es notorio que requiere del apoyo del gobierno local y de la universidad para llevar a cabo su agenda programática, es un actor que cuenta con alta capacidad para problematizar socialmente la cuestión en torno al software^[15], lo que le otorga un peso destacado en la definición del rumbo de los procesos de innovación socio-tecnológica en la ciudad. En Bahía Blanca, en cambio, es observa una mayor dispersión sobre la capacidad de los actores para definir la cuestión y, en consecuencia, definir una orientación estratégica internalizada por los miembros de la red de actores. Ejemplo de ello, es la existencia de diversos proyectos para el sector que coexisten y sobre los cuales no se registran acuerdos hasta el momento.

Cuadro N° 34: Modos de interacción y gobernanza de actores en Tandil y Bahía Blanca

	Tandil	Bahía Blanca
Intercambios producidos	Convenios de cooperación y asistencia técnica, incubación de empresas, recursos económicos para la cesión de terrenos municipales para la instalación de empresas, fuerte articulación para diseñar nuevas carreras para la formación de recursos humanos requeridas por el mercado. Ausencia de intercambios entre empresas para el desarrollo de productos.	Convenios entre la universidad y el gobierno local para el desarrollo de iniciativas vinculadas al gobierno electrónico y gobierno abierto. Experiencias de articulación para la producción de nuevos bienes entre empresas con municipio (ejemplo: proyecto de parquímetros inteligentes). En la actualidad predomina la debilidad de intercambios producidos.
Estabilidad de los vínculos	Alta estabilidad que se ve favorecido por la múltiple pertenencia institucional de ciertas personas: funcionarios-docentes; docentes-empresarios; y por buenas relaciones interpersonales.	Baja estabilidad como consecuencia de las tensiones político-institucionales y las diferencias en las visiones estratégicas impulsadas por los actores participantes.
Liderazgo	Se observan actores que fueron referentes en cada una de las etapas descriptas: un rector que le imprimió un rol de liderazgo a la universidad al inicio, un funcionario que transformó al municipio en un interlocutor frente a las empresas, y la conducción de la cámara que logró el reconocimiento de sus asociados al internalizar sus lineamientos de trabajo.	Al interior del PTBB, rol destacado de quien se desempeña como gerenta, para convocar a las empresas a participar de múltiples acciones. Ausencia de un actor capaz de liderar y sintetizar las diferencias entre las distintas visiones estratégicas existentes. El municipio es determinante en el estímulo o la impugnación del modo de funcionamiento de la red.
Distribución de poder	Baja distribución que se evidencia en una hegemonía marcada por parte de la CEPIT para definir las orientaciones de la red y las acciones emprendidas. Actores emergentes pujan por definir un nuevo modelo de desarrollo.	Debilidad de los actores para desarrollar sus estrategias e imprimir las orientaciones del modelo de desarrollo sectorial. Sin embargo, el gobierno local muestra alta capacidad para impulsar o impugnar el funcionamiento de la red.
Cooperación	Fuerte cooperación entre las empresas, el gobierno y la universidad por medio de la Mesa Ejecutiva del PESSIT. Desarrollo de tecnicaturas universitarias que atienden las principales demandas del mercado, en cuyo proceso participaron los tres actores.	A pesar de la participación formal del gobierno local, la universidad y las empresas en el PTBB, se identifica una escasa cooperación en proyectos que articulen a todos ellos. Predominio de vínculos bilaterales (gobierno-universidad / empresas-municipalidad).
Confianza	Altos niveles de confianza estratégica entre los miembros de la Mesa Ejecutiva PESSIT; desconfianza estratégica de los actores emergentes respecto al rumbo del modelo de desarrollo de Tandil; altos niveles de confianza personal al interior de la CEPIT; altos niveles de confianza técnica en la UNICEN en tanto formadora de RRHH.	Altos niveles de desconfianza estratégica durante la mayor parte del período, que llevó a un éxodo institucional de participantes del PTBB, excepto durante 2012-2015, cuando se produjo una alineación de objetivos entre los actores.
Coordinación	Los distintos liderazgos contribuyeron a la integración y coordinación de la red. El PESSIT puede ser considerado una instancia de deliberación para compatibilizar preferencias y definir rumbos de acción.	Escaso desarrollo de una racionalidad deliberativa que condujo a una situación de confrontación e impugnación que pone en riesgo el funcionamiento de la red de actores.

Fuente: elaboración propia

A lo largo del trabajo, se identifican múltiples posicionamientos de los gobiernos locales en la red de actores. En función de la tipología presentada en la sección 4.4, sobre los roles del Estado en los procesos de innovación socio-tecnológica, se considera que la municipalidad de Tandil instrumenta funciones que la acercan a las características de un Estado dinamizador, específicamente a partir de 2007, cuando la Secretaría de Desarrollo Económico Local comienza a vincularse con las empresas del sector, a las cuales apoya para constituir una cámara empresaria. Luego, diseña políticas públicas de promoción sectorial e impulsa el desarrollo de un plan estratégico, convocando a la universidad y las empresas de software a participar. Al mismo tiempo, se hallan funciones de incubación en al menos dos planos: por un lado, por medio de la creación de una incubadora de empresas municipal y el apoyo a emprendedores para promover al surgimiento de nuevas empresas de software. Por otro lado, sobre todo por medio de la Subsecretaría de Innovación Tecnológica y Participación Ciudadana, el municipio se posiciona como demandante de bienes y servicios desarrollados por las empresas del medio local y -en ciertos casos- de algunos de los institutos de la Facultad de Ciencias Exactas de la UNICEN.

Haber considerado al SSI como un sector con alto potencial de desarrollo en la ciudad, fundamentalmente, a partir de contar con una incipiente masa crítica de empresas producto de las gestiones de la UNICEN y haber transferido recursos estatales para el crecimiento y consolidación de las mismas, le permitió a la ciudad contar con un sector económico capaz de absorber egresados universitarios, generar empleo y repatriar profesionales que habían dejado Tandil en busca de oportunidades de trabajo en otras ciudades. En palabras de un entrevistado:

Lo que ha ido pasando es que hace algunos años la idea de las personas que ingresaban a la facultad era hacer la carrera en Tandil, pero para conseguir un trabajo de lo que uno había estudiado se tenía que trasladar a La Plata, Buenos Aires u otra ciudad. Lo que ha pasado hará diez años a esta parte es que muchas empresas se han radicado en la ciudad, y como ha pasado en otras ciudades, han ido mudando oficinas a la ciudad, bien pegadas a la universidad. Eso generó muchas más oportunidades para los egresados. Al principio la empresa iba, hacía el reclutamiento, pero el trabajo era en Buenos Aires. En cambio desde hace algún tiempo las empresas se han ido instalando en la ciudad^[16].

La dependencia del mercado externo y los vaivenes macroeconómicos producto del tipo de inserción internacional que, en gran medida, se sustenta en la competitividad por medio de los salarios; es un factor que eventualmente podría amenazar el desarrollo futuro del sector. Más allá que en el PESSIT (2015) se identifique como oportunidad para el sector, la demanda insatisfecha de otros sectores de la economía (oportunidad de integrarse), de productos de alto valor agregado (oportunidad de diferenciarse) y de productos especializados (oportunidad de especializarse); las acciones de los actores analizados, orientadas a estos objetivos, son todavía incipientes.

La presencia de institutos de investigación con altas capacidades en las nuevas tendencias tecnológicas, asociadas al big data, inteligencia artificial, blockchain, entre otros, aparece como una potencialidad para el aprovechamiento de las oportunidades anteriormente mencionadas. Sin embargo, según Robert y Moncaut (2018), mientras que la cámara y el municipio persiguen un modelo de desarrollo basado en el crecimiento y la generación de empleo, los institutos de investigación persiguen uno orientado a proporcionar servicios tecnológicos de alta sofisticación. Integrar estas diferentes visiones constituye uno de los principales desafíos del gobierno local, en tanto actor que sin ser el protagonista incontenible en el diseño de políticas públicas (Aguilar Villanueva, 1994) su toma de posición importante por la capacidad objetiva de producir consecuencias y porque así lo suelen considerar el resto de los actores sociales (Oszlak y O’Donnell, 1995).

En términos de Edler y Fagerberg (2017), las políticas públicas para el estímulo de los procesos de innovación socio-tecnológica en el sector analizado de Tandil, estuvieron orientadas al sistema. Estas políticas, según los autores, son aquellas que procuran fortalecer a los miembros de los sistemas de innovación y sus interacciones^[17]. Sin embargo, en función de la cartografía de actores analizada, existen algunos de ellos que permanecen escasamente integrados: la cooperativa de software, los trabajadores informáticos y los institutos de investigación, son ejemplos de ello. La intervención del gobierno local se enfoca, predominantemente, en satisfacer las necesidades de aquellos abocados a la producción mercantil de software (Segura, Yansen y Zukerfeld, 2012); y la UNICEN, en consecuencia, participa de las instancias multiactorales para llevar a cabo una agenda de acciones que se orienta a tales fines^[18].

En el caso del gobierno municipal de Bahía Blanca, se identifican funciones de dinamización, en sus inicios (2004-2006), cuando convoca a múltiples instituciones a participar de la conformación del PTBB y se inicia una etapa de acercamiento y profundización de vínculos entre los participantes.

Durante el período siguiente (2006-2012) se produce un período de desarrollo institucional e infraestructural del PTBB, en el cual el gobierno transfiere recursos, escasos, para costear el alquiler de la oficina. Sin embargo, como señalan distintos entrevistados, el compromiso con la institución durante esos años es escaso.

En 2012-2015, se registran roles de dinamización e incubación por medio de la incorporación de bienes y servicios vinculados al SSI en la gestión municipal, desarrollados por las empresas del PTBB. En términos de Edler y Fagerberg (2017), constituye un período en el que se desarrollan políticas orientadas a una misión^[19] -incorporar tecnologías digitales a la cartera de servicios ciudadanos provistos por el municipio- que permite el fortalecimiento del sistema gracias al desarrollo de proyectos que involucran a la mayoría de sus miembros.

A partir del período siguiente, iniciado en 2015, proliferan los vínculos en tensión entre el municipio y el PTBB, que llevan a éste a carecer de una política de apoyo sectorial. Es una etapa signada por la profundización de una política activa en materia de gobierno abierto, por medio de desarrollos propios y vínculos con equipos de investigación de la UNS-CONICET.

Uno de los principales factores que limitan el funcionamiento articulado de la red de actores, es la coexistencia de múltiples visiones y proyectos para orientar el desarrollo de los procesos de innovación vinculados al software. Como se desprende del Cuadro N° 32, la inexistencia de una visión estratégica compartida es una de las principales problemáticas de la red. La implementación de una política orientada al sistema constituye una de las principales debilidades del gobierno local durante el período analizado, a los fines de consolidar un proyecto que nuclee a los múltiples actores vinculados al SSI presentes en la ciudad.

En el transcurso del recorrido realizado, se buscó problematizar sobre los factores y actores que condicionan los procesos de innovación socio-tecnológica en el sector SSI en ciudades intermedias de Argentina, en la actual etapa del capitalismo informacional. Se discute con una idea fuertemente arraigada en el sentido común de múltiples actores vinculados al SSI, que consideran desde una perspectiva mecanicista y determinista, que el cambio tecnológico es inevitable y que tarde o temprano nos llegará a todos. Uno de los entrevistados, gerente de una empresa de software, señalaba:

Nadie puede parar a la tecnología. Por suerte, los únicos que conocen o manejan un poco a la tecnología, son las empresas de sistemas. Aportar está aportando (al desarrollo de la ciudad). El problema es que si las instituciones, las empresas o los comercios, no se dan cuenta que tienen que evolucionar y tienen que incorporar al sector IT^[20] en sus negocios, se quedan fuera. Ya estamos aportando y tenemos que aportar. Nosotros vamos a tratar que el resto, suena soberbio pero es lo que está pasando, pueda ir a una velocidad que puedan incorporarse.

¿El cambio tecnológico, tarde o temprano, nos llegará a todos? El modo en que se despliega el informacionalismo a escala global muestra que las asimetrías entre países, regiones y ciudades se encuentra vigente en la actualidad. Más aún, que -en términos de Ramírez Gallegos y Sztulwark (2018)- el surgimiento de nuevas brechas tecno-cognitivas redefinen las condiciones para la superación de la inmovilidad estructural en la que permanece América Latina desde hace décadas. Al mismo tiempo, siguiendo a Falero (2011), se consideró que -además de contemplar los límites estructurales- el análisis de actores, sus interacciones y dinámicas, permiten comprender los factores que condicionan el desarrollo de las sociedades capitalistas de la periferia. La existencia de múltiples actores vinculados al SSI, no garantiza que estas problemáticas sean superadas. No basta su sola presencia para incrementar considerablemente el bienestar general de la sociedad. Ni contar con empresas de software, ni disponer de institutos con capacidades en investigación, alcanza per se para que las tecnologías digitales -como dijo el entrevistado- aporten al desarrollo de las ciudades. Por el contrario, parecería ser necesaria la concurrencia de actores e iniciativas en pos de una estrategia de desarrollo, que amplifique la concepción sobre el sector del software sin restringirlo exclusivamente a aquellos actores que se dedican a su producción mercantil, e incorpore “las necesidades específicas del sistema productivo argentino en su totalidad, que exceden a la búsqueda de beneficios de una porción del sector empresarial” (Rabosto y Zukerfeld, 2019: 8), que en muchos casos se encuentra subordinado a las necesidades de procesos productivos exógenos al sistema nacional, regional y local de innovación.

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