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6 Políticas sociales y condiciones de vida en un contexto de heterogeneidad estructural

Introducción

En los capítulos precedentes constatamos la relevancia de las desigualdades estructurales del mercado laboral sobre las condiciones de vida familiares. Por una parte, destacamos el carácter limitado de la recomposición de las oportunidades económico-ocupacionales para la fuerza de trabajo de las unidades domésticas y señalamos que una parte de éstas concentró empleos en el sector microinformal, en condiciones de precariedad o de marginalidad. Por otra parte, advertimos que la mejora de los ingresos laborales atravesó un patrón de desigualdad estructural que condicionó la convergencia socioeconómica a partir de tales fuentes.

Desde el enfoque teórico propuesto, las capacidades de reproducción económica de los hogares reconocen un punto de anclaje central en las formas de inserción económico-ocupacional de la fuerza de trabajo; sin embargo, la intervención estatal mediante políticas sociales también desempeña un rol relevante. ¿Qué capacidad tuvieron estos mecanismos de distribución secundaria –en las condiciones de heterogeneidad estructural prevalecientes– para promover una mayor convergencia social en materia de condiciones de vida? Este capítulo se propone aportar respuestas a este interrogante tomando en cuenta las condiciones estructurales en las que la acción redistributiva del Estado interviene. El objetivo es describir la cobertura de los instrumentos de política social según la posición económico-ocupacional de los hogares (evaluada por medio de la inserción de su PSH) y caracterizar su injerencia sobre las capacidades de reproducción económica a la luz de los procesos socioeconómicos examinados en los dos capítulos previos.

La hipótesis que evaluamos en este capítulo postula que durante el ciclo posconvertibilidad (2003-2014) la expansión de la intervención estatal bajo políticas sociales se habría plasmado en el crecimiento de la cobertura de los hogares con trabajadores ubicados en el sector microinformal, en empleos precarios o en posiciones marginales. Los ingresos provenientes de este tipo de fuente habrían adquirido una mayor injerencia en los presupuestos de los hogares situados en tales posiciones económico-ocupacionales, en particular durante el período de menor dinamismo económico (2008-2014). Sin embargo, habrían sido limitados para excluir a tales hogares del riesgo de experimentar déficit de capacidades de subsistencia (DCS).

La heterogeneidad estructural de las sociedades periféricas y el tipo de intervención social del Estado se encuentran imbricados; por consiguiente, su distinción es, antes que nada, una estrategia analítica. Por una parte, la heterogeneidad productiva, la segmentación de los mercados y el tipo de demanda laboral condiciona los recursos de los que dispone el Estado (Tokman, 2006). Por otra parte, las intervenciones estatales configuran los mercados laborales, en tanto los recursos que transfieren y su efecto de desmercantilización regulan la participación de la fuerza de trabajo (Cortés y Marshall, 1991; Esping-Andersen, 1990; Gough, 1979; Offe, 1984). En definitiva, coincidimos con Adelantado et al. (1998: 126), para quienes cabe comprender la relación entre estructura y política social en términos de “recursividad”.

Algunos procesos acaecidos durante el ciclo de políticas heterodoxas sugieren la pertinencia del análisis propuesto en este capítulo. Como describimos en el capítulo I, el gasto público social alcanzó su máximo histórico en el 2013, cuando representó 27,6% del PIB. Además, se modificaron o expandieron distintos instrumentos del sistema de políticas sociales: se estatizó el sistema previsional y se expandió su cobertura, se amplió el número de pensiones no contributivas y se extendieron las transferencias monetarias condicionadas[1].

Algunos investigadores destacan la extensión de la seguridad social y plantean una tendencia a la universalización, la reedición del “Estado social” o un modelo de “ciudadanía social”, si bien reconocen ciertas limitaciones en la estructura del mercado de trabajo y en los sistemas de protección (Andrenacci, 2012; Cecchini et al., 2015; Filgueira, 2015; Grassi, 2016). Otros autores también refieren a un nuevo ciclo, pero plantean que no cabe confundir una extensión de la cobertura con la universalización (Danani y Hintze, 2014). Finalmente, otros estudios subrayan la relevancia de la “asistencia social”, vinculada con las transferencias de ingresos a grupos vulnerables (Seiffer, 2013; Seiffer, Kornblihtt y De Luca, 2012), y la persistencia de “brechas” persistentes entre grupos sociales (Logiudice, 2016; Messina, 2014, 2015; Pautassi y Gamallo, 2016). Si bien estos estudios dan cuenta del nuevo contexto de la intervención social del Estado durante la posconvertibilidad y constituyen valiosos antecedentes, en general abordan aspectos agregados de las formas de intervención social del Estado o bien las características de su arquitectura institucional, sin profundizar en sus impactos sobre las capacidades de reproducción económica de diferentes grupos de hogares[2].

Desde la perspectiva teórica planteada, el capítulo busca aportar nuevos elementos para comprender los cambios en la relación entre la heterogeneidad de la estructura económico-ocupacional y esta matriz de intervención social del Estado, con respecto a las condiciones de vida familiares. Un abordaje de esta naturaleza requiere considerar de manera articulada los dispares grados de cobertura y los disímiles efectos que la intervención estatal produce sobre las capacidades de reproducción de los hogares según su posición en la estructura socio-ocupacional.

Abordamos la hipótesis propuesta de manera sucesiva a lo largo de tres secciones. En la primera, se describe cómo se plasmaron los cambios agregados del gasto público social a nivel de los hogares. Examinamos qué tipos de instrumentos predominaron según la posición de los hogares en la estructura económico-ocupacional (evaluada a partir de la inserción del PSH). En la segunda sección, analizamos la injerencia de los ingresos de política social en el ingreso total familiar y su contribución al cambio del ingreso bajo distintos periodos del ciclo posconvertibilidad. Por último, la tercera sección examina su incidencia sobre el déficit de capacidades de subsistencia de los hogares.

6.1. Estructura económico-ocupacional e instrumentos de política social

El objetivo de esta sección es describir los cambios en las características y en los niveles de cobertura del sistema de políticas sociales sobre las unidades domésticas. Resulta de interés detectar tanto modificaciones “cuantitativas” –por ejemplo, la expansión o no de la cobertura– como “cualitativas” –es decir, en el tipo de instrumentos al que accedían los hogares– en torno a estos procesos. En esta sección abordamos la hipótesis de trabajo de que la expansión del sistema de políticas sociales –en particular, de su componente “no contributivo”– entre el 2003 y el 2014 se habría traducido en la expansión de la cobertura de los hogares ubicados en las posiciones más desaventajadas de la estructura económico-ocupacional.

En este punto, consideramos cuatro modalidades de intervención social: (1) el sistema previsional de jubilaciones y pensiones (JYP)[3]; (2) el sistema de asignaciones familiares (AAFF); (3) los “programas de protección al desempleo” (PPD), que incluyen el seguro de desempleo y los planes de empleo con contraprestación laboral; (4) los “programas de asistencia social directa” (PASD), que incluyen diferentes formas de transferencias monetarias. Las últimas dos modalidades pueden entenderse, de forma genérica, como “programas de protección contra la pobreza” (PPP)[4].

6.1.1. Cambios en la cobertura del sistema de políticas sociales a nivel de los hogares

El crecimiento del gasto público social y la existencia de transformaciones del sistema de políticas sociales constituyen rasgos distintivos de la posconvertibilidad. Sin embargo, se enlazan con cambios previos registrados en la intervención social durante los noventa. Recordemos que, por una parte, el programa de ajuste estructural coincidió con la privatización del sistema previsional y, por otra parte, con la extensión de las políticas de transferencias monetarias de “lucha contra la pobreza”, en especial, bajo la forma de planes de empleo (Danani y Beccaria, 2011; Salvia, Poy y Vera, 2016). A comienzos de los 2000, la respuesta estatal a la crisis fue una expansión sin precedentes de este tipo de instrumentos, a través del PJJHD, que alcanzó cerca de dos millones de beneficiarios (Rofman y Oliveri, 2012).

Por consiguiente, el ciclo de políticas heterodoxas se inició con un renovado protagonismo de la intervención estatal directa en las condiciones de vida familiares[5]. No obstante, a partir del 2003 se registró un cambio en el tipo de instrumentos implementados que afectaron al conjunto del sistema de políticas sociales. En primer lugar, se expandió el sistema previsional, a través de las “moratorias”, y aumentó la tasa de sustitución por el aumento de los haberes previsionales. En segundo lugar, se incrementaron las pensiones no contributivas y asistenciales, que habían quedado fijas desde los noventa. En tercer lugar, crecieron las transferencias monetarias referidas a la “lucha contra la pobreza”, relacionadas tanto con la activación laboral (como los programas de empleo y las políticas de capacitación) como con la inversión en capital humano. De acuerdo con la información de registros administrativos –expuesta en el capítulo I–, entre el 2003 y el 2014, el número de titulares de programas de protección contra la pobreza y de pensiones no contributivas pasó de 2,4 a 4,4 millones.

El Cuadro 6.1 exhibe los cambios en la cobertura de los distintos instrumentos de política social a nivel de los hogares[6]. A lo largo del período posconvertibilidad (2003-2014), la proporción de unidades domésticas que recibían algún tipo de transferencia económica por política social pasó de 40,5% a 48,9% (8,4 pp.). Esta expansión se dio en dos momentos diferenciados. Por una parte, durante el ciclo de crecimiento posdevaluación (2003-2008), la cobertura se extendió de 40,5% a 45,9%. Con posterioridad, bajo la fase de crisis, recuperación y estancamiento (2008-2014) volvió a incrementarse. Sin embargo, ello ocurrió a ritmos dispares durante el período: entre el 2008 y el 2011, se redujo la proporción de hogares que recibían algún tipo de transferencia proveniente de política social (de 45,9% a 44,7%); entre el 2011 y el 2014 aumentó a un ritmo similar al verificado durante la posdevaluación (de 44,7% a 48,9%). Este comportamiento resulta significativo en tanto que, como mencionamos, hacia fines del 2003, la intervención social estatal había alcanzado un hito a raíz de la implementación del PJJHD. De esta manera, el incremento de las transferencias económicas a los hogares por parte del Estado se desacopló de su carácter de atención a la emergencia social y parece haber originado un nuevo patrón de intervención.

Cuadro 6.1. Cobertura del sistema de políticas sociales por tipo de instrumento. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos. Argentina, 2003-2014 (en porcentajes).

TESIS_SÓLO-CUADROS-26_c

Notas: (a) Pruebas t para muestras independientes: ***p-value < 0,01 / ** p-value < 0,05 / * p-value <0,1 / (b) Sobre el modo en que fueron captadas e imputadas al ingreso total familiar, véase el Anexo Metodológico III / (c) La menor captación de hogares perceptores de AUH en el 2009 se origina en que esta política fue implementada a fines de octubre de ese año, y los microdatos se refieren al cuarto trimestre del año / (d) Es el porcentaje de hogares que recibe al menos un tipo de transferencia sobre el total de hogares; por consiguiente, no surge de la suma de las demás categorías del Cuadro.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

A la evolución agregada subyacen reacomodamientos cualitativos en términos de cobertura. El mayor gasto en funciones de previsión social implicó un cambio en la cobertura a nivel de las unidades domésticas: entre el 2003 y el 2014, la proporción de hogares que disponían de ingresos por jubilaciones o pensiones (JYP) pasó de 13,5% a 20,3%. Esta evolución siguió una pauta consistente con la implementación del PIP: a partir del 2005, se expandió la proporción de hogares que accedían a estos ingresos. Al mismo tiempo, una parte del incremento observado puede atribuirse a la mayor extensión de las pensiones no contributivas.

El sistema de asignaciones familiares (AAFF) tuvo una evolución diferente. Entre el 2003 y el 2014, la proporción de hogares cubiertos pasó de 16,2% a 18,6% (2,4 pp.), aun cuando, como sabemos, se verificó una sustantiva expansión del empleo registrado. Este desempeño puede atribuirse a las sucesivas desactualizaciones de los topes mínimos requeridos para poder acceder al cobro de AAFF (CIFRA, 2012). En efecto, entre el 2003 y el 2008, el porcentaje de hogares cubiertos por AAFF se incrementó (4,8 pp.); pero entre el 2008 y el 2011 se retrajo de manera significativa (6,3 pp.), para volver a incrementarse entre el 2011 y el 2014 (3,9 pp.) cuando los topes mínimos se actualizaron.

Otro elemento característico del ciclo de políticas heterodoxas fue la extensión de la cobertura de los programas de protección contra la pobreza (PPP). Entre el 2003 y el 2014, el porcentaje de unidades domésticas alcanzadas por tales instrumentos pasó de 13,6% a 15,4% (1,9 pp.). Al respecto, advertimos la dispar evolución de los distintos instrumentos que componen a tales intervenciones. La proporción de hogares cubiertos por programas de protección al desempleo (PPD) se redujo de 11% a 1,9%. La mayor parte de esta retracción se verificó en los años iniciales de la posconvertibilidad: entre el 2003 y el 2008, la proporción de hogares cubiertos por PPD se retrajo de 10,3% a 1,5%. Durante estos años, una parte de los beneficiarios del PJJHD transitó al empleo y otra parte se incorporó a nuevos programas de transferencias condicionadas, como el PFIS, o programas de capacitación dirigidos a grupos específicos de trabajadores, como el SCE. En contraste con estas modificaciones, es significativa tanto la estabilidad como la baja incidencia de la cobertura del seguro de desempleo, incluso durante la crisis del 2009[7].

El pasaje del PJJHD a otros programas de transferencias monetarias se vislumbra en la mayor proporción de hogares alcanzados por programas de asistencia social directa (PASD): durante todo el ciclo, pasaron de 3,2% a 14,3%. Esta evolución fue paralela al decrecimiento de la proporción de hogares alcanzados por programas de empleo. A partir de la implementación de la AUH en el 2009, se registró una nueva expansión de la cobertura de instrumentos de asistencia social directa: los hogares alcanzados pasaron de 9,3% a 14,3%. Aquí debemos considerar también los ingresos provenientes de programas específicos, como PROGRESAR, y la extensión de la AUH a mujeres embarazadas (AUE).

6.1.2. Heterogeneidad de la estructura económico-ocupacional y heterogeneidad de la política social

Más allá de la evolución agregada de las diferentes fuentes de ingreso, interesa examinar el acceso de los hogares a instrumentos de política social atendiendo a sus disímiles posiciones en la estructura económico-ocupacional. Aquí consideramos tales posiciones a partir de la inserción ocupacional del principal sostén del hogar (PSH).

De acuerdo con la información exhibida en el Cuadro 6.2, durante la posconvertibilidad (2003-2014), la cobertura del sistema de políticas sociales entre los hogares que pertenecían al sector formal privado a través de su PSH pasó de 38,6% a 47,6% (9 pp.). Este incremento se derivó de una mayor incidencia del sistema previsional y de PPP (en especial, de programas de asistencia directa) y de un bajo dinamismo (entre puntas del período) de las AAFF (Cuadros 6.3, 6.4 y 6.5). Sin embargo, al interior de este grupo de hogares advertimos distintos ritmos de expansión de la intervención social del Estado. Entre aquellos encabezados por no asalariados y directivos o por asalariados registrados, la cobertura creció a un ritmo sensiblemente inferior –en términos absolutos– que entre aquellos encabezados por asalariados no registrados (6,7 pp., 4,3 pp. y 22,5 pp., respectivamente). Entre los primeros, el comportamiento advertido dependió del sistema de JYP y de AAFF. En contraste, entre los últimos, la significativa expansión puede atribuirse a la mayor cobertura de ingresos por JYP (que, en algunos casos, puede presumirse que constituyen pensiones no contributivas) y por PASD.

Cuadro 6.2. Cobertura del sistema de políticas sociales(a) según posición económico-ocupacional del PSH. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos. Argentina, 2003-2014 (en porcentajes).

TESIS_SÓLO-CUADROS-27_c

Notas: (a) Se presenta el porcentaje de hogares que recibe al menos un tipo de transferencia sobre el total de hogares de cada categoría económico-ocupacional / (b) Pruebas t para muestras independientes: ***p-value < 0,01 / ** p-value < 0,05 / * p-value <0,1.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

Entre los hogares encabezados por un PSH del sector público advertimos dos procesos simultáneos. Por un lado, se consolidaron como los hogares con mayor nivel de cobertura de instrumentos de política social: entre 4 y 5 de cada 10 hogares se encontraban alcanzados por aquéllos. Sin embargo, por otro lado, fueron los únicos que experimentaron una merma en sus niveles de cobertura durante la posconvertibilidad (pasaron de 53,6% a 47,4% entre el 2003 y el 2014). A este comportamiento contribuyó decisivamente la pérdida de acceso a AAFF.

Cuadro 6.3. Cobertura del sistema de jubilaciones y pensiones según posición económico-ocupacional del PSH. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos. Argentina, 2003-2014 (en porcentajes).

CUADROS-FALTANTES4_c

Nota: (a) Pruebas t para muestras independientes: ***p-value < 0,01 / ** p-value < 0,05 / * p-value <0,1.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

Los hogares encabezados por un trabajador del sector microinformal fueron los que incrementaron de forma más intensa su participación en el sistema de políticas sociales durante la posconvertibilidad (30,2% a 51,2% entre el 2003 y el 2014, es decir, 21 pp.). Ello se debió al efecto articulado de una mayor cobertura del sistema de jubilaciones y pensiones (tanto contributivas como no contributivas) y de PPP, en particular, de PASD, en un contexto en que los PPD redujeron su relevancia (Cuadros 6.3, 6.4 y 6.5). Entre los hogares encabezados por no asalariados (cuentapropistas y pequeños patrones) o por asalariados no registrados (entre los que son cruciales las trabajadoras del servicio doméstico) se incrementó con mayor intensidad el acceso a este tipo de recursos derivados de la intervención social del Estado. En contraste, el incremento de la cobertura entre los hogares encabezados por asalariados registrados del sector microinformal fue muy inferior (y débil en términos de significancia estadística), si bien alrededor de 4 de cada 10 hogares permanecieron cubiertos, principalmente a partir de AAFF (pero también mediante otros instrumentos).

También se modificó la cobertura entre aquellos hogares cuyo PSH se encontraba desocupado o era beneficiario de un programa de empleo, pero en un sentido distinto al verificado en el resto de los hogares. La reducción de aquellos cubiertos por instrumentos de política social (de 68,7% a 54,8%) es indicativa de un cambio de composición de este grupo (Cuadro 6.2). Al respecto, podemos conjeturar que se transitó de situaciones de desempleo consolidado durante la crisis de la convertibilidad hacia un escenario de desempleo friccional, lo que implica una mayor heterogeneidad de este grupo de hogares y, en consecuencia, del tipo de cobertura al que accedían.

Cuadro 6.4. Cobertura del sistema de asignaciones familiares según posición económico-ocupacional del PSH. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos. Argentina, 2003-2014 (en porcentajes).

TESIS_SÓLO-CUADROS-29_c

Nota: (a) Pruebas t para muestras independientes: ***p-value < 0,01 / ** p-value < 0,05 / * p-value <0,1.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

Cuadro 6.5. Cobertura del sistema de programas de protección contra la pobreza(a) según posición económico-ocupacional del PSH. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos. Argentina, 2003-2014 (en porcentajes).

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Nota: (a) Incluye programas de empleo, seguro de desempleo y programas de asistencia social directa / (b) Pruebas t para muestras independientes: ***p-value < 0,01 / ** p-value < 0,05 / * p-value <0,1.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

La expansión cuantitativa de la cobertura del sistema de políticas sociales que transfieren ingresos a los hogares pareciera indicar una tendencia a la “homogeneización”: hemos advertido una tendencia convergente en términos de acceso a instrumentos de política social. Sin embargo, cabe reconocer que este proceso oculta dinámicas diferentes, en tanto las relaciones de mercado que rigen tal acceso tienen un alcance desigual en los distintos estratos económico-ocupacionales (Bárcena y Prado, 2016).

En efecto, los resultados expuestos expresan una “dualidad” (Cortés, 2013) en materia de intervención social del Estado que, surgida en los noventa y profundizada durante la crisis, se habría mantenido durante el decenio. Por un lado, se mantuvieron y expandieron aquellas políticas sociales dirigidas a hogares vulnerables (como las transferencias monetarias condicionadas o los programas de empleo), asociadas a la “lucha contra la pobreza”. Por otro lado, se mantuvieron, aunque con escaso dinamismo, las políticas más tradicionales, como las AAFF, dirigidas a los hogares con asalariados registrados. En conjunto, la información revela una presencia persistente de la intervención social del Estado en los hogares –aun tomando la crisis de la convertibilidad como punto de partida–, en particular entre aquellos ubicados en las posiciones más vulnerables de la estructura económico-ocupacional. Mientras que durante la crisis de la convertibilidad tal intervención impactó principalmente en aquellos hogares encabezados por un PSH desocupado, en los años posteriores –y con la mediación de un proceso de absorción laboral que ya hemos descripto– tuvo su mayor injerencia entre aquellos encabezados por un trabajador del sector de baja productividad[8].

A modo de síntesis, el Gráfico 6.1 exhibe cuáles eran los instrumentos de política social al que accedían las unidades domésticas según su tipo de inserción económico-ocupacional. En este sentido, advertimos que el aumento cuantitativo de la cobertura fue paralelo con una “heterogeneización” del tipo de instrumentos al que acceden los hogares según su posición económico-ocupacional. En otras palabras, a la heterogeneidad de la estructura económico-ocupacional se le sobreimprimió la “heterogeneidad” de la política social.

Gráfico 6.1. Distribución de hogares que reciben políticas sociales por tipo de instrumento según posición sectorial económico-ocupacional del PSH. Hogares con PSH activo, total de aglomerados, 2003-2014 (en porcentajes).

Gráfico2

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

Entre aquellos hogares cuyo PSH estaba ocupado en el sector formal público o privado, fueron dominantes las transferencias por AAFF y por jubilaciones y pensiones. Los programas de empleo y las políticas de asistencia directa tuvieron un menor protagonismo y quedaron estrechamente ligados a los hogares cuyo PSH era asalariado no registrado[9]. En cambio, entre los hogares encabezados por un trabajador del sector microinformal o por un desempleado, adquirieron significación, además de los ingresos por jubilaciones y pensiones, las transferencias por políticas de asistencia directa (como la AUH) y los programas de empleo.

Alcanzamos aquí un punto relevante de la investigación, al vincular el acceso a recursos provenientes del sistema de políticas sociales con las formas de inserción económico-ocupacional de las unidades domésticas (evaluada a partir de la posición del PSH). En línea con la hipótesis planteada, la percepción de recursos de política social se incrementó más intensamente entre los hogares encabezados por trabajadores de las posiciones más desaventajadas de la estructura económico-ocupacional (en el sector microinformal o en posiciones no registradas del sector formal). Dicho de otro modo, la extensión de la intervención social del Estado implicó que una mayor proporción de hogares –en especial, los ubicados en las posiciones más vulnerables– incorporaran esos recursos a su balance reproductivo.

6.2. La política social y sus efectos sobre los ingresos familiares

El papel de la intervención del Estado sobre la reproducción económica de los hogares puede interpretarse en términos de la “desmercantilización” que produce (Esping-Andersen, 1990, 1999). Este concepto describe el grado en que los instrumentos de política social permiten que individuos y hogares reduzcan su dependencia con respecto al mercado. Una política social incrementa su capacidad de desmercantilización al aportar niveles más elevados de sustitución de ingresos (o de satisfactores de necesidades en especie[10]). Está implícito que, en sociedades capitalistas, la desmercantilización remite a una cuestión de grados, ya que no suele ocurrir una prescindencia completa de los mecanismos de mercado. En este sentido, la influencia de la política social sobre los procesos de mercado es inescindible de la cuantía de las prestaciones que otorga. Esta precisión resulta relevante en aquellos casos en los que las transferencias monetarias involucran una sustitución exigua de ingresos.

El propósito de esta sección es describir la incidencia de los ingresos de política social sobre los ingresos familiares. En principio, la mayor cobertura del sistema –evaluada previamente– no necesariamente se corresponde con una injerencia más significativa sobre el total de ingresos familiares. Podría ocurrir que las otras fuentes de ingreso se incrementen a mayor velocidad y, en ese caso, el resultado sería indeterminado. Asimismo, si los montos transferidos resultan exiguos, su participación en el ingreso familiar puede ser de baja intensidad. En este sentido, según nuestra hipótesis, es de esperar que los ingresos provenientes del sistema de políticas sociales hayan adquirido una mayor relevancia sobre los ingresos familiares, en particular, de los hogares encabezados por un trabajador del sector microinformal, precario o en posiciones de informalidad de subsistencia.

Para evaluar esta proposición, la sección se divide en tres apartados. El primero considera la participación de los ingresos de política social en los recursos económicos de los hogares. El segundo evalúa qué rol desempeñaron tales recursos en el cambio de los ingresos familiares durante los distintos períodos de la posconvertibilidad. El tercero considera la injerencia de la política social en el cambio de los ingresos familiares de los hogares en posiciones marginales.

6.2.1. Incidencia de la política social en el ingreso total familiar

Pese al incremento de la cobertura de los instrumentos de política social a nivel de los hogares, los recursos provenientes de las transferencias económicas estatales mantuvieron una participación reducida y estable en el ingreso familiar. De acuerdo con la información recogida en el Cuadro 6.6, entre el 2003 y el 2014, la participación de los ingresos de política social en el ingreso total familiar pasó de 8,3% a 9,1% (0,8 pp.).

Cuadro 6.6. Participación de los instrumentos del sistema de políticas sociales en el ingreso total familiar.Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos. Argentina, 2003-2014 (en porcentaje del ingreso familiar).

TESIS_SÓLO-CUADROS-31_c

Nota: (a) Pruebas t para muestras independientes: ***p-value < 0,01 / ** p-value < 0,05 / * p-value <0,1.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

Por una parte, durante el ciclo de crecimiento posdevaluación (2003-2008), se mantuvo estable entre 8,3% y 8,5%; por otra parte, durante la fase de crisis, recuperación y estancamiento (2008-2014) ascendió levemente hasta 9,1%. ¿Cómo comprender este comportamiento? Ya hemos visto que el gasto público social se incrementó de manera sustantiva durante el período de políticas heterodoxas. Por consiguiente, de los resultados expuestos cabe deducir que la evolución de los demás recursos de los que disponían los hogares –en especial, de origen laboral– fue tanto o más intensa que la de las transferencias provenientes de políticas sociales[11].

Las distintas fuentes de ingreso consideradas mantuvieron un comportamiento disímil. En primer lugar, las jubilaciones y pensiones aumentaron su participación en el ingreso (4,9% a 6,8%). En segundo lugar, las AAFF perdieron participación (1% a 0,7%). En tercer lugar, las políticas de protección contra la pobreza también perdieron injerencia (2,4% a 1,6%) lo que expresa dos movimientos distintos: por un lado, los PPD perdieron significación (1,7% a 0,3%) y, por otro, los PASD ganaron injerencia (0,7% a 1,2%). El comportamiento de los PPP revela la magnitud que el PJJHD mantuvo durante la salida de la crisis de la convertibilidad en los presupuestos de los hogares.

En resumen, durante el ciclo de políticas heterodoxas, la intervención social del Estado incrementó su cobertura sobre los hogares. Desde esta perspectiva, cabe referirse a un crecimiento en “extensión” del sistema de políticas sociales. Sin embargo, tal crecimiento no estuvo acompañado por una mayor “intensidad” en términos de impacto sobre los ingresos familiares.

No obstante, esta conclusión no implica que no se hayan registrado diferencias significativas en la incidencia relativa de estos recursos al considerar las posiciones económico-ocupacionales de los hogares (evaluadas a partir de la inserción de su PSH). El Cuadro 6.7 ofrece información relevante al respecto. En efecto, entre los hogares que pertenecían al sector formal público y privado a través de su PSH, los ingresos por política social se mantuvieron estables durante el conjunto del período posconvertibilidad (1,6 pp. y -1,2 pp., respectivamente). Una excepción fueron los hogares encabezados por asalariados no registrados, entre los cuales se incrementó más fuertemente la injerencia de los ingresos de política social (Cuadro 6.7).

Cuadro 6.7. Participación de los instrumentos del sistema de políticas sociales en el ingreso total familiar según posición económico-ocupacional del PSH. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos. Argentina, 2003-2014 (en porcentaje del ingreso familiar).

TESIS_SÓLO-CUADROS-32_c

Nota: (a) Pruebas t para muestras independientes: ***p-value < 0,01 / ** p-value < 0,05 / * p-value <0,1.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

Entre los hogares cuyo PSH pertenecía al sector microinformal, en cambio, la participación de tales recursos en los presupuestos familiares aumentó de manera más sustantiva (si bien su incidencia se mantuvo reducida frente a las restantes fuentes) que entre los demás hogares (4,5 pp.), en especial durante el primer subperiodo del ciclo de crisis, expansión y estancamiento (2008-2011). Este incremento fue más sustantivo entre los hogares cuyo PSH era no asalariado del sector microinformal o asalariado no registrado (4,4 pp. y 5,7 pp., respectivamente). Finalmente, entre los hogares encabezados por desocupados o beneficiarios de programas de empleo, estos ingresos perdieron significación durante el período (8,8 pp.) lo que se comprende a la luz del cambio de composición de este grupo y la relevancia que había adquirido el PJJHD en el 2003.

6.2.2. La política social y su contribución al cambio de los ingresos familiares

En el capítulo previo examinamos la modificación de los ingresos familiares de fuente laboral durante la posconvertibilidad y las fuentes de dicho cambio. En la presente sección describimos la evolución de los ingresos familiares totales (ITF), procurando cuantificar la incidencia de las transferencias provenientes del sistema de políticas sociales sobre dicha variación. El modelo de análisis se interesa especialmente por el rol desempeñado por los diversos instrumentos de política social en el cambio del ingreso total familiar promedio. De acuerdo con la hipótesis de trabajo, los ingresos de política social habrían tenido una injerencia relevante en el cambio de los ingresos familiares de los hogares encabezados por un trabajador del sector microinformal, en condiciones precarias o de marginalidad, en particular durante la fase de menor dinamismo económico de la posconvertibilidad (2008-2014).

6.2.2.1. El modelo de análisis

En esta sección indagamos acerca de los factores subyacentes al cambio en el ingreso total familiar (ITF) y otorgamos centralidad al rol desempeñado por los ingresos derivados de políticas sociales. Por consiguiente, extendemos el modelo analítico presentado en el capítulo V. En términos formales, el ITF promedio de un grupo de hogares g puede expresarse del siguiente modo:

Ecuación_1

Donde los subíndices k denotan distintas fuentes de ingreso que componen el ITF de cada g grupo de hogares. A partir de (1), la variación del ITF entre dos momentos del tiempo t0 y t1 puede expresarse como:

Ecuación_2

Donde r denota la tasa de variación del ingreso de cada una de las k fuentes de ingreso entre t0 y t1. A partir de (2) se puede reconstruir cuánto aporta cada una de las k fuentes de ingreso a la variación del ITF.

Reconocemos la injerencia de tres fuentes de ingresos familiares. Aquellos provenientes del mercado laboral, los que provienen de políticas sociales y otros ingresos no laborales. Dado el foco de esta sección, desagregamos dentro de los ingresos de políticas sociales, entre diferentes fuentes de ingreso. Así, podemos reescribir (2) del siguiente modo:

Ecuación_3

Donde el subíndice L denota los ingresos laborales, PPD a los provenientes de programas de protección al desempleo, JYP a los de jubilaciones y pensiones, AAFF a aquellos que resultan de asignaciones familiares, PASD a los ingresos por programas de asistencia social directa y ONL a otros ingresos no laborales. Los términos de esta descomposición resultan aditivos, de manera que los efectos derivados del sistema de políticas sociales pueden sumarse entre sí. Asimismo, los términos se interpretan en términos de su contribución al cambio en el ingreso total familiar. Por último, cabe notar que cada uno de los g grupos se define por posición económico-ocupacional del hogar, evaluada a partir de la inserción de su PSH en la estructura social del trabajo.

6.2.2.2. Instrumentos de política social y cambio del ingreso familiar

El Cuadro 6.8 presenta la descomposición del cambio del ITF durante el ciclo de políticas heterodoxas (2003-2014). La primera columna exhibe la tasa de variación del ITF a nivel total y para los distintos subgrupos considerados. En la segunda columna, representamos la tasa de variación como el total del cambio a explicar. Las columnas subsiguientes expresan los aportes de las distintas fuentes al cambio en el ingreso total familiar[12]. En particular, el interés aquí se localiza en las contribuciones de los distintos instrumentos de política social identificados (PPD, JYP, AAFF y PASD).

Cuadro 6.8. Cambio en el ingreso total familiar según posición económico-ocupacional del PSH y descomposición de los factores que lo explican. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2014-2003 (en porcentajes).

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Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

A partir del Cuadro 6.8 advertimos que la posconvertibilidad implicó una fuerte recomposición del ITF de los hogares (44,6%). Cabe retener que este proceso derivó, de manera predominante, de lo ocurrido en el mercado de trabajo (87%), en tanto que los ingresos por políticas sociales desempeñaron un papel limitado en el cambio total (11%). Por su parte, los ingresos no laborales también desempeñaron un rol positivo, aunque de escasa envergadura (2%).

Si consideramos las distintas fuentes de ingreso relacionadas con la política social, advertimos que mientras que los PPD contribuyeron negativamente (-3%) –lo cual recoge la menor relevancia de estos programas con posterioridad al PJJHD–, las PASD aportaron de manera positiva (2%) y las AAFF no indujeron cambios relevantes debido a sus oscilaciones durante el período. En este sentido, la mayor parte de la contribución positiva de la política social al ingreso de los hogares provino del sistema de jubilaciones y pensiones (11%).

Sin embargo, la información presentada pone en evidencia el desigual acento de los componentes observados al considerar la posición económico-ocupacional de los hogares. Mientras que 15% del cambio en el ITF de los hogares encabezados por un trabajador del sector formal se debió a estos ingresos (y apenas 3% entre aquellos cuyo PSH pertenecía al sector público) tal injerencia ascendió a 24% entre los hogares cuyo PSH pertenecía al sector microinformal (una proporción similar alcanzó entre los hogares cuyo PSH era asalariado no registrado del sector formal) y a 31% entre aquellos encabezados por beneficiarios de programas de empleo o desocupados. En todos los casos, la fuente de ingreso que más intensamente aportó fue el sistema de jubilaciones y pensiones. Por consiguiente –en línea con nuestra hipótesis de trabajo–, la política social incrementó su relevancia en el cambio del ingreso familiar más fuertemente entre los grupos más vulnerables de la estructura económico-ocupacional[13].

¿Qué diferencias se registraron en los diferentes periodos de la posconvertibilidad? El Cuadro 6.9 presenta la descomposición del cambio del ITF en la fase de crecimiento posdevaluación (2003-2008). Durante este período, la recomposición de los ingresos familiares (45,6%), se vinculó centralmente con procesos del mercado laboral (87%) y sólo marginalmente con los ingresos de política social (9%). Los demás ingresos no laborales desempeñaron un rol positivo, pero exiguo (4%). Los instrumentos de política social que contribuyeron positivamente a la mejora del ingreso familiar fueron los provenientes de JYP y de AAFF. En un contexto de retracción del PJJHD y de pérdida de poder adquisitivo de los montos, los PPD aportaron negativamente (-3%) al cambio del ITF y los PASD no tuvieron variaciones significativas.

Cuadro 6.9. Cambio en el ingreso total familiar según posición económico-ocupacional del PSH y descomposición de los factores que lo explican. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2008-2003 (en porcentajes).

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Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

El aporte relativo de los ingresos de política social sobre el ITF fue positivo y levemente más relevante entre los hogares que pertenecían al sector formal privado a través de su PSH (15%) que entre aquellos encabezados por un trabajador del sector público (9%) o del sector microinformal (11%). Entre los hogares cuyo PSH se encontraba desempleado o era beneficiario de un programa de empleo, los ingresos de política social tuvieron un rol activo (18%) en la mejora del ITF; pero entre estos hogares el papel más importante correspondió a otros ingresos no laborales (46%). Ello sugiere –como mencionamos previamente– la creciente heterogeneidad de este grupo de hogares, entre los cuales el protagonismo de la asistencia, que había sido dominante durante la crisis, cedió su lugar a otros tipos de estrategias económicas.

El aporte de los diferentes instrumentos de política social fue similar con independencia de la posición económico-ocupacional del hogar. El papel determinante lo desempeñaron los ingresos por JYP, mientras que, durante esta fase, los PPD contribuyeron negativamente sobre los ingresos familiares. Los ingresos de JYP fueron más significativos para los hogares más desaventajados de la estructura socio-ocupacional: los encabezados por asalariados no registrados del sector formal (20%) o microinformal (26%) o por un desocupado o beneficiario de programas de empleo (48%). Podemos conjeturar que esta significativa relevancia de los ingresos por JYP estuvo vinculada con la “moratoria” y el PIP, que les permitió acceder a un haber jubilatorio a adultos mayores que tenían edad de retiro, pero carecían de aportes. En contraste, los ingresos de JYP aportaron negativamente entre los hogares de no asalariados y directivos (-5%). Este comportamiento podría atribuirse a la pérdida de poder adquisitivo de las jubilaciones más altas de la pirámide previsional (Agú, 2015).

Cuadro 6.10. Cambio en el ingreso total familiar según posición económico-ocupacional del PSH y descomposición de los factores que lo explican. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2011-2008 (en porcentajes).

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Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

Durante el primer subperiodo de la fase de crisis, recuperación y estancamiento (2008-2011) volvió a incrementarse el ITF, aunque a un ritmo inferior al de la etapa precedente (6,9%) (Cuadro 6.10). Esta evolución obedeció a lo ocurrido con los ingresos laborales (100%) y de política social (5%), en tanto los demás ingresos no laborales contribuyeron negativamente (-5%). La contribución de los distintos instrumentos de política social tuvo características distintas a las verificadas durante la fase de crecimiento posdevaluación: nuevamente las JYP tuvieron una contribución positiva (2%), pero en esta etapa el papel clave correspondió a los PASD (9%), los PPD recuperaron una limitada injerencia (2%), mientras que las AAFF operaron negativamente (-7%)[14].

Los ingresos de política social desempeñaron un rol disímil según la posición económico-ocupacional del hogar. Entre los encabezados por un PSH del sector formal o del sector público, contribuyeron de forma negativa al ITF (-16% y -7%, respectivamente). Ello se originó, principalmente, en una retracción de los ingresos de AAFF (-12% y -6%, respectivamente) y de jubilaciones y pensiones (-11% y -3%, respectivamente)[15]. No obstante, cabe resaltar que tanto entre aquellos hogares cuyo PSH era no asalariado del sector formal, como entre los encabezados por un asalariado no registrado, los ingresos de política social desempeñaron un papel positivo en el cambio del ITF en este período (40% y 8%): entre los primeros, como resultado de los montos por jubilaciones y pensiones; entre los segundos, por los ingresos de PASD. Esto último puede interpretarse a la luz de la implementación de la AUH con posterioridad a la crisis del 2009.

Entre los hogares que participaban del sector microinformal a través de su principal sostén, los ingresos de política social jugaron un papel incluso más significativo que los de origen laboral y explicaron casi tres cuartas partes del incremento del ITF en este subperiodo (73%). Los ingresos por JYP nuevamente desempeñaron un rol positivo (44%), pero también fueron significativas las transferencias por PASD (35%). Estos efectos fueron más intensos entre los hogares encabezados por no asalariados o por asalariados no registrados.

Precisamente, fue entre los hogares encabezados por no asalariados del sector microinformal que las transferencias de política social “compensaron” el comportamiento adverso del mercado laboral en este período. Por su parte, entre los hogares cuyo PSH era desocupado o beneficiario de un plan de empleo, la recomposición de los montos de programas de empleo fue un elemento crucial en la mejora del ingreso familiar (131%)[16]. En síntesis, fue durante este subperiodo de la posconvertibilidad (2008-2011) que puede situarse el mayor protagonismo adquirido por las transferencias de política social sobre la mejora de los ingresos de aquellos hogares más desaventajados de la estructura económico-ocupacional. De manera simultánea, constatamos la pérdida de relevancia de tales ingresos entre los hogares del sector formal público y privado.

Durante el período de estancamiento económico de la posconvertibilidad (2011-2014), el ITF decreció por primera vez en el período (-7,1%) (Cuadro 6.11). Tal comportamiento se explicó por lo ocurrido con los ingresos de fuente laboral de los hogares (96%) y por otros ingresos no laborales (7%), en tanto que las transferencias de política social se mantuvieron estables (3%)[17]. En este punto, tanto los ingresos por JYP como por PASD tuvieron un papel positivo (5% y 1%, respectivamente) aunque muy limitado.

Cuadro 6.11. Cambio en el ingreso total familiar según posición económico-ocupacional del PSH y descomposición de los factores que lo explican. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2014-2011 (en porcentajes).

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Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

En este sentido, los ingresos de política social desempeñaron un débil papel compensatorio durante el período de restricción económica propiciada por la devaluación. Entre los hogares cuyo PSH pertenecía al sector formal, desempeñaron un rol positivo (8%), cuyo origen radicó principalmente en los montos por jubilaciones y pensiones (11%). Sin embargo, las transferencias por PASD fueron relevantes entre los hogares cuyo PSH era asalariado no registrado del sector formal (52%).Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

Entre los hogares del sector microinformal, la contribución también fue moderada (8%) y se originó en los mismos instrumentos: jubilaciones y pensiones (10%) y PASD (3%). En cambio, entre los hogares cuyo PSH era desocupado o beneficiario de un programa de empleo, las actualizaciones de los montos de los PPD no bastaron para enfrentar la inflación producida por la devaluación; por ello, los ingresos de política social contribuyeron negativamente a la evolución del ITF (-255%) y sólo fueron parcialmente compensados por las transferencias de PASD (110%).

6.2.2.3. Política social y marginalidad económica

Desde la perspectiva teórica asumida en la investigación, resulta relevante reconocer cuál fue la injerencia de los ingresos provenientes de transferencias por políticas sociales sobre los hogares cuyo PSH se encontraba vinculado a actividades de informalidad de subsistencia o de marginalidad económica. En el capítulo IV constatamos dos aspectos relativos a este grupo: por una parte, su reducción luego de la crisis de la convertibilidad; por otra parte, un cambio cualitativo en términos de composición. Adquirieron mayor significación las inserciones laborales informales de bajos ingresos y perdieron relevancia aquellas asociadas con programas de empleo o desocupación abierta. Aquí nos preguntamos qué papel desempeñaron los ingresos por políticas sociales en el cambio de sus ingresos familiares y cuáles fueron las fuentes que contribuyeron con mayor o menor intensidad.

Cuadro 6.12. Cambio en el ingreso total familiar según posición económico-ocupacional del PSH y descomposición de los factores que lo explican. Hogares marginales, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2003-2014 (en porcentajes).

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Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

El ITF de los hogares cuyo PSH se encontraba en situación de marginalidad económica se incrementó de forma significativa (92,8%) durante la posconvertibilidad (Cuadro 6.12), lo cual debe comprenderse a la luz del deterioro registrado durante la salida de la convertibilidad. Cabe notar que incluso entre este conjunto de hogares, tres cuartas partes del cambio observado se originó en los ingresos laborales que estos hogares lograban generar a través de sus estrategias reproductivas (73%) mientras que una cuarta parte (23%) correspondió a transferencias de política social; los ingresos no laborales operaron positivamente, pero tuvieron escasa relevancia (4%). Entre los instrumentos de política social, ante una reducción de la contribución de los PPD (-8%), ganaron centralidad los ingresos por JYP y por PASD (17% y 14%, respectivamente). Ello da cuenta de una metamorfosis en las formas de intervención social estatal sobre los ingresos familiares.

Cabe resaltar la heterogeneidad de este conjunto de hogares encabezados por trabajadores en posiciones marginales, al menos con respecto a su participación en instrumentos de política social y en la relevancia adquirida por éstos sobre sus niveles de ingresos. Entre aquellos hogares encabezados por un ocupado informal de subsistencia o por un beneficiario de programas de empleo, la injerencia de ingresos provenientes del sistema de políticas sociales fue más intensa (30% y 71%, respectivamente). Con respecto a los primeros, se destacan –al igual que a nivel global– los incrementos de ingresos por jubilaciones y pensiones y por PASD (20% y 15%), en un contexto de pérdida de impacto de los PPD (-5%). Por el contrario, entre los hogares encabezados por un beneficiario de programa de empleo, el papel clave correspondió al incremento de los montos de este tipo de instrumentos de intervención (49%), si bien las PASD también desempeñaron un rol positivo (19%). Entre los segundos, en cambio, el papel decisivo correspondió a los programas de empleo (73,7%), si bien las PASD también jugaron un papel significativo (29%). Por último, el crecimiento del ITF de aquellos hogares encabezados por desempleados marginales se vinculó más con los ingresos laborales (57%) –probablemente relacionados con recursos de otros ocupados del hogar– y con otros ingresos no laborales (34%) que con aquellos derivados de políticas sociales (10%). Ello traduce la mencionada relevancia de las redes de relaciones informales extradomésticas en la provisión de recursos económicos.

Los resultados apuntados en esta sección evidencian –en clave con la hipótesis propuesta– que los ingresos provenientes de la intervención social del Estado desempeñaron un papel disímil en el cambio del ingreso total familiar al considerar las formas de inserción económico-ocupacional de las unidades domésticas. La contribución de la política social a la mejora de los niveles de bienestar material fue sustantivamente más relevante entre los hogares encabezados por trabajadores del sector microinformal, precarios o marginales que entre aquellos cuyo PSH pertenecía al sector formal (público y privado). Cabe notar que la política social adquirió una participación más significativa en el cambio del ingreso familiar se verificó durante el período de menor dinamismo macroeconómico de la posconvertibilidad, específicamente, entre el 2008 y el 2011.

6.3. Políticas sociales y capacidades de subsistencia de los hogares

Las secciones anteriores aportaron evidencias acerca de la mayor cobertura del sistema de política social sobre los hogares durante el período de políticas heterodoxas. Se dejó constancia de que esta mayor cobertura no implicó una expansión sustantiva de la injerencia de los ingresos de política social sobre los ingresos familiares a nivel agregado, aunque sí entre los hogares más desaventajados de la estructura económico-ocupacional.

Aun cuando estos hallazgos dan cuenta de un disímil rol de la intervención estatal en las condiciones de vida familiares, cabe preguntarse: ¿en qué medida el acceso ingresos de política social les permitió a las unidades domésticas cubrir sus necesidades reproductivas? Abordamos la reproducción económica de los hogares como un proceso ligado a la satisfacción de necesidades de sus miembros; por consiguiente, se asocia con el acceso a los recursos monetarios que permitan el acceso a una masa de satisfactores. Al comparar el ingreso total familiar con el valor correspondiente a una CBT, disponemos de una aproximación operativa a este proceso en términos de capacidades de subsistencia de los hogares. Aquellos hogares que no alcanzan a cubrir una CBT a partir de su ingreso total familiar experimentan déficit de capacidades de subsistencia (DCS). Por consiguiente, dar respuesta al interrogante planteado requiere evaluar si los ingresos por política social –dados los demás recursos laborales y no laborales– les permitieron a los hogares alcanzar el equivalente monetario de una CBT.

Cabe señalar que la política social puede tener dos efectos con respecto a las capacidades de subsistencia: por un lado, reducir la proporción de hogares que se ubican en situación de déficit y, por otro lado, reducir la distancia a la que se ubican los hogares con déficit con respecto al umbral considerado (es decir, la “brecha” al umbral)[18]. En esta sección examinamos el efecto producido por la política social sobre las capacidades de subsistencia de los hogares; en particular, interesa evaluar en qué medida permitieron superar el déficit de capacidades de subsistencia (DCS). Evaluamos la hipótesis de trabajo de que, aun cuando la política social habría tenido un efecto positivo sobre los ingresos familiares, habría sido restringida para excluir a las unidades domésticas encabezadas por trabajadores del sector microinformal o precarios del riesgo de experimentar déficit de capacidades de subsistencia.

Para llevar adelante este análisis, construimos un escenario contrafáctico (Cortés, 2018): estimamos la proporción de hogares que experimentaban DCS a partir de su ingreso total familiar y la comparamos con la proporción de aquellos que se hubieran encontrado en tal situación de no mediar sus ingresos por política social. La diferencia obtenida entre ambas estimaciones puede interpretarse como el “efecto inmediato” (Cortés, 2018) o “sincrónico” (Banegas, 2012) de la política social en la reducción de la proporción de hogares con DCS[19]. De manera complementaria, puede estimarse este efecto inmediato de la política social en la reducción de la brecha con respecto al umbral del valor de una CBT.

En el primer apartado evaluamos el efecto inmediato de los ingresos de política social sobre la proporción de hogares con DCS y sobre la brecha al umbral al nivel agregado. En el segundo apartado comparamos el efecto inmediato tomando en cuenta la posición económico-ocupacional de los hogares (evaluada a partir de la inserción del PSH). El tercer apartado sintetiza los hallazgos y pone en diálogo, a manera de cierre, los efectos de las desigualdades estructurales del mercado de trabajo y de la política social sobre las condiciones de vida familiares.

6.3.1. El efecto inmediato de los ingresos de política social en el acceso a una CBT

Antes de evaluar los efectos de la política social, corresponde presentar la proporción de hogares que se encontraban en situación de déficit de capacidades de subsistencia a partir de su ingreso total familiar y la brecha promedio con respecto al umbral. Dado que esta última constituye una medida de intensidad del déficit, una mayor brecha implica una mayor distancia con respecto al umbral mínimo considerado (en este caso, el valor monetario de una CBT).

La información que presentamos da cuenta de la reducción de la incidencia de aquellos hogares que experimentaban DCS: durante la fase de crecimiento posdevaluación (2003-2008) pasó de 36,9% a 15%; durante la etapa de crisis, recuperación y estancamiento (2008-2014) volvió a reducirse hasta su menor valor en el 2011, cuando fue de 11,7% y ascendió nuevamente en el 2014, hasta involucrar a 12,5% de las unidades domésticas (Gráfico 6.2). De manera paralela, se registró una reducción de la brecha al umbral, si bien algo menos intensa que la retracción de la tasa de incidencia (pasó de 46,1% a 32,2% entre puntas del período). Una lectura integrada de ambas medidas sugiere que, durante la posconvertibilidad, la reducción de la incidencia de hogares con DCS se dio en paralelo con una más leve retracción de la intensidad del déficit. Asimismo, advertimos que, si bien a partir del 2008 volvió a reducirse la incidencia, lo hizo a un ritmo sustancialmente menor, a la vez que la incidencia se mantuvo estable.

Gráfico 6.2. Hogares con déficit de capacidades de subsistencia (DCS)(a) y brecha porcentual(b) con respecto al umbral. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2003-2014 (en porcentajes).

Notas: (a) Porcentaje de hogares cuyo ingreso total familiar (ITF) se encuentra por debajo del valor de una CBT calculada en función de los requerimientos por adulto equivalente / (b) La brecha aquí presentada retoma la metodología propuesta por INDEC para la medición de la pobreza (2016). Si a es la CBT promedio de los hogares pobres y b su ingreso promedio, la brecha o distancia c se define como c=b–a. La “brecha porcentual” es c/a.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

En este punto cabe preguntarse: ¿qué papel desempeñaron los ingresos de política social en la reducción del déficit de capacidades de subsistencia? En el Cuadro 6.13 presentamos información acerca del impacto de estos ingresos tanto sobre las chances de experimentar DCS como sobre la brecha al umbral.

En el panel superior del Cuadro se exhibe la proporción de hogares con un ingreso total familiar por debajo de una CBT (es decir, en situación de DCS) y la de aquellos que se encontrarían en tal situación de no contar con los ingresos por políticas sociales. En este sentido, verificamos un efecto positivo de la política social sobre las capacidades de subsistencia de los hogares. En primer lugar, advertimos la estabilidad del impacto absoluto de la política social en la reducción del porcentaje de hogares con ingresos insuficientes para sufragar sus necesidades materiales. En el 2003, los ingresos provenientes de política social reducían 5,3 pp. la incidencia de hogares con DCS; este efecto era 6,1 pp. en el 2014[20]. El crecimiento “en extensión” del sistema de políticas sociales, junto con el mantenimiento relativo de su injerencia en los ingresos de los hogares, explicarían este comportamiento. En segundo lugar, si consideramos su impacto relativo, la política social pasó a explicar una parte cada vez más significativa de la reducción del riesgo de experimentar DCS: ante la tendencia decreciente de la tasa observada, el hecho de que se haya mantenido su impacto absoluto se tradujo en un mayor impacto relativo.

Cuadro 6.13. Efecto inmediato de los ingresos de políticas sociales sobre el déficit de capacidades de subsistencia (DCS) y sobre la brecha al umbral. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2003-2014 (en porcentajes y puntos porcentuales).

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Notas: (a) Calculada en función de los requerimientos por equivalente adulto / (b) La brecha aquí presentada retoma la metodología propuesta por INDEC para la medición de la pobreza (2016). Si a es la CBT promedio de los hogares pobres y b su ingreso promedio, la brecha o distancia c se define como c=b–a. La “brecha porcentual” es c/a. /
(c) Es el efecto estimado por diferencia de las dos estimaciones puntuales.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

El panel inferior del Cuadro 6.13 presenta los efectos de los ingresos de política social sobre la brecha al umbral. Estos ingresos produjeron un efecto positivo en la reducción de la brecha y, por tanto, en la intensidad del déficit de capacidades de subsistencia. Los ingresos de políticas sociales incrementaron su injerencia en la reducción de la brecha: su impacto absoluto pasó de 9,5 pp. a 15,8 pp. entre puntas del período. De manera consistente con la expansión de la cobertura de estos instrumentos, tal efecto se profundizó con posterioridad al 2009.

En el Cuadro 6.14 ampliamos el análisis contrafáctico previo, al incorporar el efecto inmediato de los diferentes instrumentos de política social en la reducción de la proporción de hogares con DCS. Es decir, se recalcula la proporción de hogares que no accedían a una CBT al restar los ingresos de las diferentes fuentes de política social considerada y se la compara con la proporción observada.

Cuadro 6.14. Efecto inmediato de los distintos instrumentos de política social sobre el déficit de capacidades de subsistencia (DCS). Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2003-2014 (en porcentajes y puntos porcentuales).

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Notas: (a) Es el efecto estimado por diferencia de las dos estimaciones puntuales / (b) Incluye ingresos de programas de protección al desempleo (PPD) y políticas de asistencia social directa (PASD).

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

El principal efecto puede atribuirse al sistema de jubilaciones y pensiones: entre 2,9% y 3,3% de los hogares, en el 2003 y el 2014, respectivamente, alcanzaban una CBT a partir de tales ingresos. El segundo efecto más intenso correspondió a las PPP: entre puntas del período, 1,4% y 1,8% de los hogares accedían a una CBT a partir de estos ingresos. La mayor debilidad de estos instrumentos se registró en el 2009, cuando se verificó un empeoramiento general de otros recursos de los hogares. En tercer lugar, las AAFF tuvieron el menor efecto en la reducción absoluta del déficit de capacidades de subsistencia; sin embargo, al igual que en el caso de las políticas de lucha contra la pobreza, su efecto se mantuvo relativamente constante durante la posconvertibilidad.

6.3.2. Heterogeneidad de la estructura económico-ocupacional y efectos de la política social en las capacidades de subsistencia

En el capítulo V constatamos que aquellos hogares que pertenecían al sector microinformal mediante su PSH mantuvieron una propensión a experimentar déficit de capacidades de subsistencia a partir de sus ingresos familiares de fuente laboral más intensa que los demás hogares. Advertimos también que su mayor concentración en torno al umbral mínimo considerado los dejaba más expuestos a la probabilidad de experimentar tal situación. En este punto, nos interesa evaluar en qué medida las transferencias por política social les permitieron a estos hogares alcanzar un nivel de ingresos suficiente para acceder a una CBT. De acuerdo con el enfoque propuesto, dadas las condiciones de heterogeneidad económico-ocupacional, deberíamos observar un efecto positivo de los ingresos de política social sobre las capacidades de subsistencia de los hogares encabezados por un trabajador del sector microinformal o en posiciones precarias, pero limitado para disolver su mayor exposición a experimentar déficit de tales capacidades.

Cuadro 6.15. Hogares con déficit de capacidades de subsistencia (DCS) según posición económico-ocupacional del PSH. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2003-2014 (en porcentajes sobre el total de hogares de cada posición económico-ocupacional).

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Nota: (a) Pruebas t para muestras independientes: ***p-value < 0,01 / ** p-value < 0,05 / * p-value <0,1.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

El Cuadro 6.15 presenta la proporción de hogares que no alcanzaba a cubrir una CBT, considerando el conjunto de su ingreso familiar (ITF), según su posición económico-ocupacional (evaluada a partir de la inserción del PSH). Al respecto, se mantienen las principales tendencias verificadas en el capítulo V. Aquellos hogares cuyo PSH pertenecía al sector formal público o privado se encontraron más protegidos ante la probabilidad de experimentar DCS. En contraste, los hogares cuyo PSH pertenecía al sector microinformal, era asalariado no registrado del sector formal o era desocupado o beneficiario de un plan de empleo, tuvieron una mayor exposición a experimentar DCS. Con posterioridad al 2008, entre un cuarto y un quinto de ellos se encontraba en tal situación. Entre los hogares encabezados por un trabajador de sector microinformal, aquellos cuyo PSH era no asalariado o asalariado no registrado se encontraban más expuestos a reproducir sus condiciones de vida de manera deficiente. Seguían una pauta similar aquellos hogares encabezados por asalariados no registrados del sector formal.

Para examinar el efecto de la política social sobre las DCS, retomamos la metodología anteriormente implementada, pero consideramos sus diferencias en función de la posición económico-ocupacional del hogar (Cuadro 6.16).

Cuadro 6.16. Efecto inmediato(a) de los ingresos de políticas sociales sobre el déficit de capacidades de subsistencia (DCS) según posición económico-ocupacional del PSH. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2003-2014 (en puntos porcentuales).

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Nota: (a) Es el efecto estimado por diferencia entre la estimación de la proporción de hogares con DCS al considerar todo su ingreso familiar y la proporción recalculada al descontar ingresos de política social.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

Al respecto, emergen dos cuestiones relevantes. En primer lugar, entre los hogares cuyo PSH pertenecía al sector microinformal, era asalariado no registrado del sector formal, desocupado o beneficiario de un plan de empleo, este efecto absoluto resultó más intenso: por ejemplo, en el 2014, era 8,8 pp., 9 pp. y 17,1 pp., respectivamente, mientras que el efecto promedio, como señalamos anteriormente, fue 6,1 pp. En segundo lugar, el efecto absoluto entre los hogares del sector microinformal se tornó crecientemente relevante durante la posconvertibilidad: en el 2003, 5,6 pp. de los hogares cuyo PSH pertenecía al sector microinformal accedía a una CBT a partir de los ingresos de política social; en el 2014, tal proporción ascendía a 8,8 pp. Esta profundización fue más intensa incluso entre los hogares cuyo PSH era asalariado no registrado o desocupado o beneficiario de un plan de empleo. En otras palabras, a lo largo del decenio, una mayor proporción de hogares en tales posiciones económico-ocupacionales eludían las DCS a partir de sus ingresos de política social. En contrapartida, cabe subrayar que eran también los más expuestos al riesgo de experimentarlas.

No obstante, estos resultados son menos intensos si consideramos únicamente el efecto de los ingresos de los programas de protección a la pobreza (Cuadro 6.17). Como señalamos, a partir del 2003 se redujo el impacto absoluto de estos instrumentos a nivel agregado y luego volvió a incrementarse (1,8% en el 2014). Esta evolución es consistente con la pérdida de ingresos de los programas lanzados durante la salida de la crisis de la convertibilidad (como el PJJHD) y con su renovada expansión tras la crisis del 2009 (como la AUH o la AUE).

Cuadro 6.17. Efecto inmediato(a) de los ingresos de políticas de protección contra la pobreza(b) sobre el déficit de capacidades de subsistencia (DCS) según posición económico-ocupacional del PSH. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2003-2014 (en puntos porcentuales).

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Nota: (a) Es el efecto estimado por diferencia entre la estimación de la proporción de hogares con DCS al considerar todo su ingreso familiar y la proporción recalculada al descontar ingresos de programas de protección contra la pobreza. / (b) Incluye ingresos de programas de protección al desempleo (PPD) y políticas de asistencia social directa (PASD).

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

Los instrumentos de protección contra la pobreza mantuvieron un bajo impacto sobre las chances de que los hogares accedieran a una CBT durante todo el ciclo posconvertibilidad. Ello sugiere una baja capacidad de “desmercantilización” de este tipo de instrumentos de política social asociada al carácter exiguo de las transferencias entregadas. Este efecto resultó más intenso entre los hogares cuyo PSH pertenecía al sector microinformal (2,1 pp. y 3 pp. en el 2003 y el 2014, respectivamente), era asalariado no registrado del sector formal (1,5 pp. y 4 pp. entre puntas del período) o desocupado o beneficiario de un programa de empleo (2,9 pp. y 7,6 pp.).

El análisis articulado de los resultados expuestos marca que el efecto positivo de los ingresos de política social no habría sido suficiente para disolver una dinámica de desigualdad en las condiciones de vida asociada a la heterogeneidad ocupacional. Si bien observamos el carácter positivo de este tipo de ingresos sobre las unidades domésticas y, en especial, entre aquellas cuyo PSH pertenecía al sector microinformal, era asalariado no registrado del sector formal o era desempleado, éstos mantuvieron una mayor exposición al riesgo de no cubrir sus requerimientos en términos de satisfactores de necesidades.

En este punto, cabe preguntarse: ¿en qué medida esta mayor incidencia de DCS se mantiene al controlar diferentes atributos de las unidades domésticas? Para responder este interrogante, indagamos si la posición económico-ocupacional del hogar (evaluada a través de su PSH) mantuvo capacidad explicativa sobre la exposición a DCS entre aquellas unidades domésticas que percibían ingresos de política social.

Cuadro 6.18. Efectos marginales(a) (b) (c)de la posición económico-ocupacional del PSH sobre la probabilidad de experimentar déficit de capacidades de subsistencia (DCS). Hogares con ingresos de política social, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2003-2014 (promedio de efectos marginales) (d).

TESIS_SÓLO-CUADROS-43_c

Notas: (a) Modelos de regresión logística binaria / (b) Variable dependiente: probabilidad de que el hogar tenga déficit de capacidades de subsistencia / (c) Variables en la ecuación: sexo, edad y nivel educativo del PSH, tipo de hogar (extenso/no extenso), presencia de menores y número de ocupados en el hogar, región de residencia / (d) Average Marginal Effects (AME), significancia de los efectos: ***p-value < 0,01 / ** p-value < 0,05 / * p-value <0,1.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC.

Con este fin, en el Cuadro 6.18 presentamos los promedios de los efectos marginales (Average Marginal Effects, AME) de la posición económico-ocupacional del PSH –obtenidos a partir de un modelo de regresión logística binaria múliples como el implementado en el capítulo V– sobre la probabilidad de que el hogar perceptor de ingresos de política social experimente DCS, controlando por otras covariables demográficas y socioresidenciales[21].

Para los diferentes años tomados como ventana de observación, advertimos una pauta consistente con respecto al efecto de la posición económico-ocupacional del PSH sobre la probabilidad de que los hogares perceptores de ingresos de política social no alcancen una CBT. El análisis exhibe que, a igualdad de otros atributos, entre los hogares encabezados por asalariados no registrados del sector formal se incrementaba entre 12 y 17 pp. la probabilidad de experimentar DCS, en comparación con hogares cuyo PSH era asalariado registrado del sector formal. Condiciones similares se advertían entre los hogares encabezados por trabajadores no asalariados del sector microinformal o asalariados no registrados de tal sector. En una situación más adversa (una probabilidad entre 30 y 50 pp. superior a la del grupo de comparación) se encontraban los hogares encabezados por desocupados o beneficiarios de planes de empleo.

Gráfico 6.3. Déficit de capacidades de subsistencia (DCS) por posición económico-ocupacional del PSH. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2003-2014 (en porcentajes).

Referencias: D-BP: desocupados o beneficiarios de planes de empleo; ANR SI: asalariados no registrados del sector microinformal; AR SI: asalariados registrados del sector microinformal; No asal. SI: no asalariados del sector microinformal; ESP: Empleados del sector público; ANR SF: asalariados no registrados del sector formal privado; AR SF: asalariados registrados del sector formal privado; No asal. SF: no asalariados del sector formal privado.

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

Así, las dinámicas selectivas de empobrecimiento –que describimos en el capítulo V– originadas en la heterogeneidad de la estructura económico-ocupacional mantuvieron relevancia incluso al considerar la expansión de los instrumentos de política social. En este sentido, el Gráfico 6.3 permite advertir una persistente asociación entre la posición económico-ocupacional de los hogares y la probabilidad de experimentar DCS. En el 2003, casi 8 de cada 10 hogares (77,3%) que experimentaban DCS estaban encabezados por un PSH en el sector microinformal, por un asalariado no registrado del sector formal o por un desocupado o beneficiario de un programa de empleo. En el 2008 y en el 2014 la pauta no había sufrido significativas transformaciones (82,7% y 83,3%, respectivamente).

6.3.3. Heterogeneidad estructural y políticas sociales: simulaciones sobre sus impactos en las capacidades de subsistencia de las unidades domésticas

En este apartado planteamos un ejercicio que considera simultáneamente los efectos de las desigualdades estructurales del mercado de trabajo y de la política social sobre las capacidades de subsistencia. Para ello, llevamos adelante simulaciones acerca de su impacto en la reducción del déficit de capacidades de subsistencia. Este ejercicio permite enlazar las diferentes dimensiones analizadas en el último apartado del capítulo V y en el presente apartado.

Para estimar los efectos de las inserciones económico-ocupacionales de la fuerza de trabajo de los hogares sobre la exposición al déficit de capacidades de subsistencia, retomamos las “penalidades” asociadas a las remuneraciones de asalariados y no asalariados en función de su inserción laboral (tal como se presentó en el capítulo V)[22]. Por su parte, estimamos los efectos inmediatos de la política social y de las PPP del modo en que fuera explicado en el apartado anterior: se calcula la tasa de hogares cuyo ITF no cubre una CBT y se recalcula dicha tasa cuando los ingresos familiares son netos de transferencias de política social.

El Gráfico 6.4 muestra la reducción atribuible al efecto de mercado de trabajo, de política social y de PPP sobre la proporción de hogares que experimentan DCS. De no mediar una penalidad originada en las condiciones de heterogeneidad estructural y segmentación laboral, la proporción de hogares con ingresos por debajo de una CBT se hubiese reducido entre 24,1% y 44,2%, entre el 2003 y el 2014, respectivamente. En el caso de la política social, su efecto de reducción era de 12,5% y de 32,7% entre puntas del período. Por último, las PPP tenían un efecto muy inferior, de entre 3,6% y 12,6%, en el 2003 y en el 2014, respectivamente.

Gráfico 6.4. Efectos del mercado de trabajo, de la política social y de las políticas de protección contra la pobreza en la reducción del déficit de capacidades de subsistencia. Hogares con PSH activo, total de aglomerados urbanos, Argentina, 2003-2014 (en variación porcentual).

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC correspondientes al cuarto trimestre de cada año.

Si bien se trata de un ejercicio de simulación, constatamos que los tres efectos se intensificaron a lo largo del tiempo. Las políticas sociales (tanto en términos agregados como las PPP) ganaron en extensión y, por consiguiente, impactaron con mayor intensidad sobre las capacidades de reproducción. En este punto, las PPP mantuvieron un efecto limitado en la reducción de la proporción de hogares con DCS. El efecto de la heterogeneidad de la estructura económico-ocupacional se intensificó porque fueron los hogares del sector microinformal o en condiciones de precariedad laboral los que, con mayor probabilidad, se ubicaron debajo de una CBT: por ello, la supresión contrafáctica de este efecto produce una intensificación de su efecto de reducción.

6.4. Síntesis y conclusiones del capítulo

En el presente capítulo evaluamos el papel desempeñado por la política social en las condiciones de vida de los hogares. Según el enfoque expuesto, consideramos únicamente aquellas intervenciones que transfieren ingresos. Por consiguiente, el foco del capítulo fueron sus efectos sobre los ingresos familiares y, en particular, sobre las capacidades de subsistencia.

De acuerdo con la hipótesis evaluada en este capítulo, el ciclo de políticas heterodoxas se habría caracterizado por la expansión del sistema de políticas sociales y por la continuidad –no sin modificaciones– de las políticas de “lucha contra la pobreza”, lo que se habría plasmado en la expansión de la cobertura de los hogares en posiciones más vulnerables en términos económico-ocupacionales (es decir, los encabezados por trabajadores del sector microinformal, precarios o marginales). Por consiguiente, los ingresos de política social habrían incrementado su relevancia en los presupuestos de tales hogares, en particular durante el período de menor dinamismo económico (2008-2014). No obstante, dadas las condiciones de heterogeneidad estructural prevalecientes, tales políticas habrían sido limitadas para excluir a dichos hogares del riesgo de experimentar déficit de capacidades de subsistencia (DCS).

El incremento del gasto público social durante la posconvertibilidad no se distribuyó de manera homogénea en términos de la cobertura de los hogares. Mientras que se incrementó de forma significativa la proporción de hogares encabezados por trabajadores del sector microinformal o por asalariados no registrados del sector formal que recibían algún tipo de instrumento de política social, en los hogares encabezados por trabajadores del sector formal los cambios fueron de menor envergadura. Este “crecimiento en extensión” del sistema de políticas sociales tuvo su origen en el aumento del sistema de jubilaciones y pensiones (incluyendo las no contributivas) y los programas de asistencia social directa. En tanto, los programas de empleo –una modalidad arquetípica de la asistencia social de los noventa–, perdieron cobertura luego de alcanzar un hito en la crisis de comienzos de los 2000.

Esta tendencia convergente en términos de cobertura podría comprenderse como una “homogeneización” de la intervención social del Estado y tal parece ser la interpretación que abona parte de la literatura especializada (Andrenacci, 2012; Cecchini et al., 2015; Filgueira, 2015; Grassi, 2016). Sin embargo, el análisis en profundidad del tipo de instrumentos al que acceden los hogares según su posición económico-ocupacional revela una “heterogeneización” de la política social que reproduce la heterogeneidad de la estructura económico-ocupacional. En otras palabras, la información presentada sugiere una persistente segmentación del régimen de bienestar argentino.

La expansión de la cobertura del sistema de políticas sociales fue paralela a una participación estable de tales ingresos en los presupuestos familiares. Ello se comprende a la luz del fuerte deterioro que tenían los ingresos laborales a comienzos del período y la masividad que había alcanzado la asistencia social directa. En este sentido, el crecimiento en extensión no estuvo acompañado por una mayor intensidad global de la participación estatal en el ingreso de los hogares. No obstante, tal participación creció de forma más intensa entre aquellos hogares cuyo PSH pertenecía al sector microinformal o era asalariado no registrado del sector formal.

Introdujimos un modelo de descomposición del cambio del ITF para examinar qué papel desempeñó la política social en los recursos de los hogares. Podemos concluir que los ingresos de política social mantuvieron un comportamiento contracíclico moderado: entre el 2003 y el 2008 desempeñaron un papel exiguo; incrementaron su relevancia entre el 2008 y el 2011, cuando el ritmo de crecimiento fue menos intenso; y no bastaron para contrarrestar la dinámica de ajuste del 2014. El principal impacto, en términos de las condiciones de vida de los hogares, correspondió a los ingresos por jubilaciones y pensiones. Entre aquellos hogares cuyo PSH pertenecía al sector microinformal o era asalariado no registrado, las políticas de protección a la pobreza volvieron a ganar relevancia a partir del 2008.

En síntesis, los resultados expuestos dan cuenta de la relevancia que mantuvo la dinámica sociolaboral para explicar los cambios en las condiciones de vida, evaluadas a través del ingreso. Durante la posconvertibilidad creció la proporción de hogares que contaban con ingresos provenientes de la intervención social del Estado entre los recursos de su balance reproductivo. Ello derivó de la mayor presencia de política social entre los hogares más desaventajados de la estructura social. Sin embargo, tales recursos no dejaron de representar papeles secundarios ante los procesos relativos al mercado de trabajo.

Desde el punto de vista de las capacidades de subsistencia, las transferencias por política social mantuvieron su impacto absoluto al favorecer que entre 5,3% y 6% de los hogares alcanzaran una CBT con base en dichos ingresos. Este efecto se intensificó entre los hogares cuyo PSH era asalariado no registrado del sector formal, no asalariado o asalariado no registrado del sector microinformal, desocupado o beneficiario de un programa de empleo. Este efecto positivo sugiere una renovada función de intervención social del Estado en las condiciones socioeconómicas dominantes, caracterizadas por la heterogeneidad estructural, la segmentación laboral y la precarización del empleo.

En contrapartida, mostramos el efecto insuficiente de estas formas de intervención, en términos del mayor riesgo de disponer de DCS que enfrentan los hogares del sector microinformal o en condiciones de precariedad laboral. Al describir el universo de hogares que enfrentan capacidades deficientes de subsistencia advertimos que ocho de cada diez se encuentran encabezados por un trabajador que se inscribe dentro de tales modalidades de inserción económico-ocupacional.

En línea con la hipótesis planteada, concluimos que la política social tuvo injerencia en el sostenimiento de la reproducción social de los hogares que eran vulnerables en términos de su inserción económico-ocupacional. La intensificación de la intervención del Estado en las condiciones de vida familiares, que se había iniciado en la crisis de la convertibilidad, se reinició tras una etapa de latencia bajo la forma de nuevos instrumentos. Sin embargo, si bien resultó positivo, este renovado papel no bastó para disolver la mayor exposición al riesgo de enfrentar el déficit de capacidades de subsistencia por parte de estas unidades domésticas.


  1. Este último proceso se inscribe en lo que Ferreira y Robalino (2010: 5) denominan “revolución de la asistencia social” [social assistance revolution] y abarca a numerosos países en vías de desarrollo. En el caso argentino, un rasgo de las nuevas transferencias monetarias condicionadas es que descansan en el paradigma de la “inversión social” (Adelantado, 2017) y, por consiguiente, contemplan condicionalidades ligadas con el desarrollo del capital humano de los beneficiarios.
  2. Por su parte, la literatura sobre evaluación de impacto de las diferentes políticas sociales que implican transferencias de ingresos (Bustos y Villafañe, 2011; Garganta y Gasparini, 2017; Groisman, Bossert y Sconfienza, 2011; Maurizio y Vázquez, 2014; Maurizio y Dávolos, 2017; Salvia, Tuñón y Poy, 2015) o sobre sus efectos distributivos (Gasparini et al., 2017; Judzik, Trujillo y Villafañe, 2017; Rofman y Oliveri, 2012) no suelen abordar los clivajes socioeconómicos que atraviesan al colectivo de beneficiarios, más allá de la eventual consideración de su posición en la estructura decílica (Bertranou, 2010; Cetrángolo et al., 2017).
  3. Con respecto al tratamiento de las jubilaciones y pensiones como transferencias sociales, retomamos la propuesta de Rofman y Oliveri acerca de “… considerar al sistema previsional como un esquema de impuestos al trabajo y transferencias, no necesariamente vinculados [entre sí]. Este enfoque es (…) útil (…) en el marco de un diseño como el del sistema argentino, donde la contributividad del sistema es discutible tanto desde el financiamiento (dado que buena parte de los recursos no provienen de aportes de los trabajadores) como de los derechos (dado que muchos de los beneficiarios no tienen una historia de contribuciones completa)” (2012: 116).
  4. Retomamos aquí la delimitación empleada en una investigación previa (Salvia, Poy y Vera, 2016, 2018). Cabe resaltar que esta distinción no refleja aquella entre subsistemas contributivos y no contributivos. Por una parte, dentro de las pensiones se incluyen aquellas de fuente no contributiva. Por otra parte, el seguro de desempleo constituye una prestación de carácter contributivo (Curcio y Beccaria, 2011). Sin embargo, tanto la imposibilidad de distinguir el tipo de pensiones, como la baja incidencia estadística del seguro de desempleo, aconsejaron la conveniencia de este agrupamiento.
  5. La masividad alcanzada por los programas de asistencia al desempleo durante la crisis del 2001-2002 constituye uno de los rasgos que distingue al caso argentino de otros latinoamericanos que, en los 2000, también registraron una expansión del gasto público social (Ocampo y Gómez-Arteaga, 2017). Constituyó el punto más álgido de lo que Grassi, Hintze y Neufeld denominaron “Estado neoliberal asistencialista” (1994: 22).
  6. Cabe recordar que se trata de los instrumentos que pudieron ser identificados en función de la EPH. Sobre las restricciones que, en este punto, presenta la fuente de datos, véase el capítulo III. Los procedimientos involucrados en el reconocimiento de estos instrumentos son descriptos en el Anexo III.
  7. Ello da cuenta del bajo poder protectorio de este instrumento y, por consiguiente, su limitada capacidad de incidencia sobre el funcionamiento del mercado laboral en la Argentina.
  8. Estas tendencias también han sido descriptas desde otras perspectivas. En un estudio del Gran La Plata, Eguía y Sotelo (2007) señalan que los programas sociales constituyen recursos valiosos para las estrategias de reproducción económica de los hogares en situación de pobreza estructural. A partir de datos del Conurbano Bonaerense y del Gran Córdoba, Comas (2012) y Freyre y Merino (2016), respectivamente, llegan a resultados similares. Semán y Ferraudi Curto (2016: 156) se refieren a este proceso como una “estatalización” de los sectores populares en la Argentina, derivado del mayor protagonismo de las políticas públicas asistenciales en la vida cotidiana de los hogares.
  9. Ello explica la leve expansión, entre el 2008 y el 2014, de la proporción de hogares del sector formal privado que participaban de PASD (Gráfico 6.1).
  10. En este sentido, cabe recuperar la distinción presentada en el capítulo III. Reconocemos en la política social la capacidad de “desmercantilizar necesidades” y “desmercantilizar personas” (Danani, 2009), lo que delimita, respectivamente, a las políticas de servicios universales y a las que transfieren ingresos. El presente capítulo se circunscribe a este último eje analítico.
  11. Asimismo, cabe no perder de vista que el universo de estudio está conformado por los hogares con PSH activo, de tal modo que excluimos a aquellos inactivos (en especial, jubilados y pensionados). En caso de que fueran incluidos, deberíamos encontrar una mayor injerencia de los ingresos de política social en la masa de ingresos familiares ya que el crecimiento de la función previsional en el total del gasto social resultó superior al de otros recursos (capítulo I).
  12. Por consiguiente, cuando el ITF varía a una tasa negativa, las contribuciones que tengan signo positivo constituyen, en rigor, aportes negativos al cambio del ingreso familiar. En contrapartida, cuando el ITF varía a una tasa positiva, los aportes negativos deben ser interpretados como tales.
  13. La información del Cuadro 6.8 también indica que los ingresos no laborales cobraron mayor importancia relativa entre los hogares más desaventajados –los encabezados por asalariados no registrados del sector microinformal o por desocupados y beneficiarios de planes de empleo. En general, se trata de ingresos que provienen de redes informales, de recursos que aportan otros miembros que no viven en el hogar, etc. (Alzugaray, 2007; Comas, 2012).
  14. Al respecto, recordemos que en este período las AAFF perdieron capacidad protectoria por la desactualización de los topes máximos requeridos para acceder al sistema. Ello no sólo se tradujo en un menor número de hogares que accedían al beneficio; también habría limitado los montos transferidos a los beneficiarios, por las desactualizaciones de las escalas consideradas en un contexto inflacionario.
  15. Este proceso podría interpretarse no sólo como resultado de una pérdida relativa de poder adquisitivo de los haberes jubilatorios sino como resultado de una reducción de la proporción de hogares extendidos.
  16. En agosto del 2009 se implementó el Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” (PRIST-AT). Constituyen antecedentes los programas “Agua Más Trabajo” y el “Programa Federal de Emergencia Habitacional”. A su vez, el PRIST-AT estuvo conectado a un plan previo del Ministerio de Desarrollo Social, el “Plan Manos a la Obra” (Arcidiácono, Kalpschtrej y Bermúdez, 2014). El PRIST-AT representó un incremento sustantivo con respecto a los montos reportados por los programas de empleo prevalecientes.
  17. Como la variación del ITF en este período fue negativa, las contribuciones con signo positivo deben entenderse como aportes negativos al cambio verificado por el ingreso familiar.
  18. En los términos de los estudios sobre pobreza, el primer efecto sería una reducción de la “tasa de recuento”, mientras que el segundo sería una reducción de la “intensidad” (Alkire y Foster, 2007).
  19. Se trata de una metodología habitual en los estudios del impacto de la política social en la pobreza monetaria de los hogares. Como destaca Cortés (2018: 127), el análisis del efecto instantáneo implica considerar únicamente qué ocurriría con las condiciones de vida de los hogares si en un momento dado no existieran más transferencias por política social. En este sentido, no se consideran los efectos multiplicadores que la política social tiene sobre las economías locales y, por tanto, sobre otros recursos que tienen los hogares. Además, este análisis no contempla las reacciones que desplegarían los hogares ante un escenario de merma de sus recursos disponibles.
  20. Ello es equivalente a afirmar que 5,3% y 6,1% de los hogares, en el 2003 y en el 2014, respectivamente, alcanzaban una CBT a partir de los ingresos de política social.
  21. Los modelos completos especificados junto con los estadísticos de bondad de ajuste para cada uno de los años analizados se presentan en el Anexo V.
  22. Cabe señalar que este ejercicio no incluye correcciones a quienes se encontraban desocupados o eran beneficiarios de un programa de empleo.


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