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3 Las tendencias globales en la gestión de la juventud en riesgo

Un contexto para pensar el caso argentino

Si el capítulo anterior reconstruyó una interpretación sobre la re emergencia de la prevención social del delito juvenil, que ayudara a enmarcar, en un modelo teórico, el gobierno actual y situado de la juventud en riesgo, este capítulo intenta exponer un escenario de gestiones al respecto. Es decir, ahora habrá que afinar el lente para observar, en las administraciones nacionales, cómo se regula ese espacio intermedio que puede reconocerse en la prevención del delito, entre las estrategias de inclusión social más ligadas al enfoque de derechos humanos, y las más punitivas, que representan la dimensión más represiva de la regulación.[1] El objetivo del capítulo es que la modelización de dicho escenario permita ubicar a la Argentina y al programa Comunidades Vulnerables en el contexto global actual. A su vez, el ubicar al Programa, como caso de observación, en este escenario es una necesidad de primer orden debido a que su emergencia es deudora de las discusiones globales sobre el problema y no una manifestación aislada y azarosamente en línea con dichos debates y experiencias. En otras palabras, la primera parte de este capítulo halla su justificación en la convicción de que proveer una mirada, aunque sea general, a la situación global sobre un asunto que es reconocido como de importancia mundial, colabora en dimensionar luego el escenario regional y finalmente analizar el plano local.

El capítulo se divide, con estos objetivos, en dos partes: una inicial en la cual se revisa el estado global -permitiéndose entender como global a algunos países del hemisferio norte occidental (en adelante HNO que incluye Australia y Nueva Zelanda) y otros de América Latina (en adelante AL)-[2] y se construye una modelización de las formas de gestión. En la segunda parte y habida cuenta de este escenario global, se aborda este país. Primero se contextualiza la emergencia de la prevención del delito en Argentina, luego se atiende a los fundamentos criminológicos y políticos del surgimiento del programa Comunidades Vulnerables, seguidamente se lo detalla en profundidad. Finalmente se presentan otros programas de prevención del delito que complementaron el análisis, y que permiten ampliar la discusión hacia el ámbito de las políticas propiamente sociales y dar cuenta del marco normativo específico.

La modelización en la primera parte no es más que eso, una modelización, que aunque ubica a algunos países en los modelos no tiene una pretensión exhaustiva o finalidad de análisis riguroso y asume enfocar en tendencias y no en las finas especificidades y heterogeneidades de cada país.[3] En síntesis, los modelos, a los que se llama aquí modelo de deuda, de oportunidad y de tolerancia, tratan de graficar un escenario que incluya las modalidades disponibles de interpretación y respuesta dentro de lo que se entiende como justicia restaurativa. Esta representa la combinación de estrategias de responsabilización individual sobre el hecho cometido, la reparación del daño a la víctima y/o la comunidad en el marco de una reconstrucción del lazo, y objetivos de reintegración social para el infractor (Gray, 2005). Aunque esta justicia incluya esos tres tipos de estrategias los críticos señalan que la dimensión de reintegración social nunca es realmente atendida y que, por el contrario, a lo que suele reducirse la restauración es a responsabilizar al infractor. No obstante, más allá de las formas que finalmente tenga, se reconoce que es una modalidad extendida en el mundo. Dentro de lo que se entiende por justicia restaurativa es posible encontrar las versiones más cercana al punitivismo (cuyo objetivo principal es implementar una dura ofensiva contra la delincuencia o predelincuencia juvenil), aquellas más ligadas al welfare penal (que otorga primacía a los derechos de los niños y niñas) (Hartjen, 2008:xvi), y las formas intermedias que parecen estar dominando el escenario global.

La información de la que se nutren los modelos y la consecuente ubicación en ellos de nombres de países surge del siguiente proceso. Primero se eligieron ciertos países y se revisaron las políticas o, en los casos en los que fue posible, los programas estatales que aparentemente se ocupaban del vínculo entre la juventud, el delito, el riesgo, y la justicia. La elección de los países se determinó a partir de que eran las administraciones más señaladas e investigadas por la bibliografía especializada consultada para esta tesis. Para relevar las propuestas que cada país tenía para abordar el problema se revisaron los sitios web oficiales de las administraciones nacionales, o en algunos casos particulares, de otros niveles estatales y/o no gubernamentales que trabajaban con los gobiernos. La mirada se focalizó en las áreas de justicia, de juventud, de desarrollo social o similar, y de seguridad. También este relevamiento se complementó con bibliografía especializada tanto de organismos internacionales como de ámbitos académicos. El panorama en AL fue más difícil de reconstruir especialmente porque los sitios oficiales de los gobiernos aparecen -en general- menos desarrollados que los de países del HNO.[4] Además, sucedió que para el HNO se contó con literatura académica de política comparada (Muncie y Goldson, 2006, Hartjen, 2008) cosa que no sucedió para AL. Para AL, no obstante, se contó con el apoyo de documentos de organismos internacionales como CEPAL o PNUD que recogen experiencias latinoamericanas y las clasifican. Sin embargo, en la medida en que estos documentos se nutren de información provista por los gobiernos, su alcance es mucho más descriptivo que analítico.[5]

En la segunda parte del capítulo, enfocada en Argentina, se cambia el tipo de fuentes. Especialmente se recurre a algunas referencias bibliográficas y, fundamentalmente para la descripción del programa Comunidades Vulnerables y aquellos otros que complementaron los casos de observación para la investigación (programa Envión y su versión Envión Volver, y programa A la Salida), a testimonios de operadores/as y funcionarios que oficiaron de informantes clave.

El problema global

La evidencia internacional afirma que en todas las sociedades hay personas jóvenes que cometen infracciones y que todas las sociedades responden más benevolentemente y menos duramente hacia estas personas que hacia las adultas (Hartjen, 2008:22). Distintos trabajos, tanto académicos como de organismos internacionales, dan cuenta de que el fragmento de la criminalidad denominado “delincuencia juvenil”, y los esfuerzos de las sociedades para lidiar con el asunto, conforman un tema sobre el que todo el mundo pone atención política y técnica. Asimismo, si bien tiene manifestaciones propias locales y abordajes nacionales, están siendo reconocidos como asuntos de interés internacional sobre los cuales es bienvenido compartir experiencias, advertir continuidades y rupturas (Muncie, 2001, 2008, Hartjen, 2008, Shaw y Travers, 2007, Schuch, 2008, CIPC, 2012).

Globalmente, el delito tiene sus sesgos, o más correctamente, la construcción del problema del delito y su gestión tiene sus sesgos. Según lo que se registra -que no siempre corresponde con lo que efectivamente pasa, aunque puede suceder-, en todos los países del mundo los varones tienen más participación que las mujeres en el delito y el sesgo de género aumenta a medida que aumenta la edad de las personas. Asimismo, también se registra más participación en el delito (o del delito que preocupa a las autoridades y a la opinión pública) de los y las miembros de grupos étnicos minoritarios. Toma importancia entonces, el tema de la selectividad de los sistemas. De hecho, una preocupación compartida por varios países dentro del conjunto de los relevados (Australia, Francia, Bélgica), y a veces señalada por las administraciones y otras veces sólo por la academia, es la sobre representación de jóvenes aborígenes, o inmigrantes o hijos de inmigrantes en países que tuvieron colonias; algunos le llaman a este proceso una “racialización de la justicia juvenil europea” (Muncie, 2008). Lo que en todo caso no aparece establecido es si esta sobrerepresentación es fruto de una mayor participación de estos jóvenes en el delito -que puede tener múltiples razones- o, como algunos sospechan, una selectividad del sistema; quizás sea una combinación de ambos fenómenos, que no son excluyentes. Finalmente si bien la mayoría de los y las jóvenes capturados por la justicia son de los estratos más bajos en todas las sociedades, se vuelve -porque ya se ha señalado en el capítulo 1- a descartar una relación de continuidad directa entre la pobreza y el delito, entre otras razones, porque los países más pobres tienen tasas de delito más bajas que los países más ricos (Hartjen, 2008:52). La mirada global vuelve, así, a tener ventajas sobre la mera observación de países aislados, sobre los que se pueden obtener conclusiones globalmente no representativas.

Si estas tendencias generales se refieren a la caracterización del fenómeno del delito – que es, sin dudas, una primera etapa en la gestión (la construcción como problema)-, también hay regularidades en el modo en el que se encara -aunque en algunos casos sólo sea discursivamente – su abordaje como problema sobre el que hay que gestionar soluciones. Algo de esto se fue anticipando en el capítulo anterior.

En primer lugar, parece observarse que actualmente, y en algunos casos desde hace décadas, la mayoría de los países han formalizado un tratamiento diferencial para la infracción de la ley, según la edad de las personas (particularmente América del Norte, Europa Occidental y naciones influenciadas por ellos -entre las que se encuentra Argentina). Algunos países no lo han formalizado en los sistemas de justicia tan claramente pero de hecho lo hacen en la práctica y otros, una minoría, no hacen evidente esta diferenciación (Medio Oriente, África Sub sahariana, y la mayoría de los países asiáticos) (Hartjen, 2008:85). Una de las maneras en las que observar cuan diferenciados son los sistemas, es atender a las edades por debajo de las cuales las personas no son penalmente responsables.

Elaboración propia en base a Hartjen, 2008

El cuadro anterior evidencia que Argentina, por ahora, es de los países con un sistema más protectivo hacia adolescentes y jóvenes. Estados Unidos, por ejemplo, no tiene unificada una edad entre sus estados, y en muchos de ellos los/as niños menores de 14 años e inclusive de hasta 7 años, puede ser juzgados como adultos según el tipo de infracciones que cometan (Muncie y Goldson, 2006:200).

Con respecto al punto generacional, la evidencia indica que ninguna sociedad percibe a sus jóvenes como plenamente responsables y destinatarios de castigo, pero tampoco como inocentes sólo necesitados de cariño, protección y orientación para alejarse del delito; más vale en todos se percibe una tensa relación en la que conviven, no equilibradamente, el interés superior del niño (en devaluación) con el de la seguridad de la población (en ascenso) (Hartjen, 2008:97). El argumento central de la importancia de que se distingan de los adultos, obscurece el hecho de que no se diferencien, en muchas administraciones o lo hagan débilmente, entre adolescentes y jóvenes pobres de los infractores.

En el cuadro que sigue se muestran tasas de encarcelamiento por países (exceptuando Argentina)[6] para adultos, y también, para los dos años en los que se encontraron más datos de los mismos países, las tasas de encarcelamiento juvenil. Una lectura podría sugerir que, aquellos países cuyas tasas de adultos y jóvenes son similares, no tratan al delito juvenil con especial morigeración. Por ejemplo, para América Latina se distinguen bien los casos de Costa Rica, cuya tasa de encarcelamiento juvenil es el 10% de la de adultos, y el de Chile, en el que ambas se igualan. El caso más extremo, por las diferencias, parece ser el del Nueva Zelanda donde la tasa de encarcelamiento juvenil no llega a ser el 2% de la de adultos.

Elaboración propia en base a datos de la Oficina de Drogas y Crimen de Naciones Unidas, 2012.

Aunque en esta tesis el uso de las estadísticas es subsidiario a la construcción de un contexto, informado principalmente por otro tipo de fuentes, hay que tener cautela al trabajar con ellas. Por eso, mientras se apela a su información para exponer las magnitudes de los fenómenos, en ocasiones confunde más de lo que aclara. La literatura que usualmente expone datos estadísticos (ya sean académicos u organismos internacionales) coincide en que es difícil producir y contar con datos internacionales sobre la criminalidad; y posiblemente la dificultad se extienda también a otros fenómenos.[7]

Ahora bien, la literatura especializada en la cuestión global de las formas de gestionar el delito juvenil o la asociación entre la juventud y el riesgo, informada por otros estudios además de los estadísticos, confirma que en casi todas las sociedades existen medidas y estrategias no privativas de la libertad para abordar la delincuencia o pre delincuencia juvenil, especialmente a través de programas terapéuticos, educaciones y vocacionales (Hartjen, 2008:130) con enfoques más sociales o más psicológicos o más patológicos. En los diseños estatales de la gestión del problema, la multiagencialidad, al menos discursiva, parece ser la tendencia dominante en varios de los países revisados aquí (especialmente Gran Bretaña, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Países Bajos). Es decir, si bien cuando se releva desde qué áreas sectoriales abordan principalmente el problema se parte de los sistemas de justicia juvenil (Muncie y Goldson, 2006), cuando se especifican las intervenciones en prevención de la reincidencia en el delito, o de prevención temprana de riesgos, o de medidas alternativas o disuasivas a la privación de la libertad, cobra importancia la articulación entre agencias, especialmente policiales, de asistencia social, y socio educativas. La institucionalidad dispuesta para abordar el problema suele reunir explícita y formalmente áreas policiales y de servicios sociales -aún con los problemas que surgen de esa combinación en términos de las diferentes tradiciones de intervención de los y las agentes.

También parece advertirse, mundialmente, la tendencia a que las estrategias para abordar la criminalidad y prevenirla se asienten en aquellas implementadas localmente y adaptadas a las necesidades de las comunidades. Esto puede explicar que en los compendios internacionales sobre programas y políticas se advierta una variedad muy grande, que aunque coincidente en algunas tendencias generales, evidencia el privilegio de adaptaciones locales (CIPC, 2010:124, 166).

Antes de adentrar el análisis hacia los modelos propiamente dichos, interesa exponer algunas otras cifras, para ilustrar mejor la cuestión de la criminalidad en general y el modo en que los gobiernos la abordan. Los datos sobre homicidios son más accesibles y fáciles de conseguir que aquellos sobre otros delitos, y por eso, son un buen indicador para medir la criminalidad y violencia. Las tasas más altas están en América Central y el Caribe, incluyendo Colombia -aunque últimamente registre un descenso-, y en África. Europa, Asia, Oceanía, Estados Unidos y Canadá, registra un sostenido descenso o estabilidad. La situación es evidentemente crítica en América Central desde fines de los noventa. Las explicaciones oficiales de tal aumento incluyen, a grandes rasgos, el incremento de las relaciones de entre pandillas y tráfico de drogas, alimentado por un flujo permanente de pandilleros deportados de Estados Unidos, desventajas estructurales de los países, y las respuestas represivas de los gobiernos centroamericanos, dentro de los que también se incluye a México. Ello de la mano de lo que ha sido denominado como el tratamiento de la criminalidad en un marco de seguridad nacional, incentivado por los Estados Unidos desde que iniciara las deportaciones masivas en la década de 1990, e intensificado desde septiembre de 2001 (Valenzuela Arce, 2012, Nateras Domínguez, 2008). Si bien los datos que siguen no están segmentados por edad, se considera que ilustran tanto la distribución geográfica de la criminalidad, como la evolución en los últimos años. Lo que señalan informes recientes es que la criminalidad en la mayoría de los países del mundo baja o se mantiene estable (aquí sólo se seleccionaron aquellos países de las regiones que se abordan en este análisis).

Elaboración propia en base a datos de la Oficina de Drogas y Crimen de Naciones Unidas, 2012.

Es evidente que el promedio de los países, salvo en Centroamérica y algunos países de América del Sur, tiende a mantener estable su tasa de homicidios intencional o a disminuirla en los últimos 10 años. Este dato es significativo en un contexto donde la preocupación por la seguridad, según la cantidad de organismos nacionales e internacionales e investigaciones académicas, se refleja como uno de los problemas globales de mayor magnitud.

Por otra parte, si los homicidios son un indicador para dar cuenta del estado de la criminalidad, los de encarcelamiento pueden hacer lo propio -con las advertencias ya realizadas sobre la confiabilidad y comparabilidad de este tipo de datos- para dar cuenta de modos de gobierno del crimen. El mayor compendio de estadísticas es el recolectado por las Encuestas de Tendencias del Crimen y Operaciones de Sistemas de Justicia Criminal de las Naciones Unidas. Con respecto al encarcelamiento juvenil, la única que actualmente procesa tal información de manera global y sistemática es la Oficina de Drogas y Crimen de Naciones Unidas: es el único conjunto de datos globales disponibles (Hartjen, 2008, Muncie y Goldson, 2006). Sin embargo, hay que renovar la cautela también en el uso de estas cifras: algunos países incluyen en su cuenta algunas medidas, por ejemplo la prisión preventiva, y otros no. Naciones Unidas no ha logrado volcar en sus cuadros los datos de Estados Unidos, pero otras fuentes lo señalan como el país con las mayores tasas de encarcelamiento generales, seguido por Rusia (CIPC, 2012, Muncie y Goldson, 2006:200). A su vez, Estados Unidos habría transitado un proceso de adultización, desde los años ochenta, por medio del cual se extienden las infracciones por las cuales los jóvenes son tratados como adultos, poniendo énfasis, principalmente, en la seguridad ciudadana.[8]

Elaboración propia en base a datos de la Oficina de Drogas y Crimen de Naciones Unidas, 2012.

En el cuadro anterior es posible observar que, más allá del caso particular de Estados Unidos, en la mayoría de los países de HNO y AL, las tasas de encarcelamiento juvenil se mantienen estables o bajan, y en un tercio han subido. La ausencia en el cuadro de datos argentinos no respondería, esta vez, a que la fuente no los ha recibido, sino a que no existe un número/tasa al respecto; más vale sólo estimaciones (Daroqui y otros, 2012).[9]

Los modelos de gobierno de la juventud en riesgo

En lo que sigue se comienza el panorama por HNO y luego se pasa a AL, para finalizar en Argentina. Para las distintas regiones el procedimiento en el que se presentan los datos es el mismo: a partir de la recolección de cierta información institucional y/o con ayuda de literatura, se ubican las gestiones nacionales -por países- dentro de un conjunto de modelos propuestos. Estos modelos responden a cruces entre dimensiones que se consideran centrales para el abordaje del problema y fueron creados a partir de los modos que parecen primar en los países. Si bien el escenario de modelos es el mismo para ambas regiones -porque quieren señalar opciones políticas más punitivas, intermedias, o welfaristas según lo que en cada caso es para cada país el principal problema que asocia a la juventud con el riesgo-, se presentan por separado porque se advierten algunas diferencias que luego se señalan. Tras cada esquema, se ofrecen algunos comentarios explicativos del conjunto; en el anexo de la tesis pueden consultarse algunos datos complementarios por país.

Escenario para HNO

Aunque tradicionalmente podían identificarse dos modelos para tratar el crimen juvenil, el inglés (con más relevancia a la prevención situacional, y menos a la prevención social, y ambas centradas en el management del riesgo), y el francés (con más énfasis en prevención social y comunitaria que influenció a los países del sur de Europa, desde fines de los setenta) (Selmini, 2009), la mayoría de los países incorporaron elementos punitivos en los noventa y aumentaron las tasas de encarcelamiento (aunque en los últimos años se vayan registrando, estadísticamente, descensos). En este sentido, y no obstante la disparidad en el tipo y fuentes de la información disponible, es posible confirmar que desde mediados de los noventa para Estados Unidos e Inglaterra y Gales, y desde mediados del dos mil para el resto de países de Europa Occidental y Australasia, la preocupación sobre los factores de riesgo, la juventud y el delito ha sido moneda corriente (y en dichos países en vínculo estrecho con problemas derivados de la discriminación racial hacia inmigrantes o hijos de inmigrantes de ex colonias).

El caso inglés, dentro del contexto europeo y en el seno de transformaciones locales propias, es paradigmático por la atención que el gobierno le dio al tema. La ley británica de 1998, mencionada en el capítulo anterior, y la creación de los Youth Order Teams (YOTs – algo así como Equipos para Ordenar la Juventud), crearon un modelo de intervención mixto, que unía servicios sociales y penales. Si bien en su inicio la crítica sospechó que incrementaría el punitivismo, lo cierto es que estudios de casos en los YOT´s demostraron que la ética de los trabajadores sociales sobrevivió al sistema y al giro punitivo (Burnett y Appleton, 2004, Field, 2007).[10] La preocupación, no obstante, no era sólo británica. En general, -respectando ciertas particularidades locales- se materializó en distintas reformas durante los últimos 20 años. Para mediados del dos mil varios de los países de Europa ya habían incorporado lógicas asociadas con los principios de retribución, responsabilidad individual y del infractor, que ganaron legitimidad en detrimento de la protección juvenil; por ejemplo, Bélgica y los Países Bajos -tradicionalmente muy enfocados en garantizar la inclusión educativa como forma de protección del riesgo, incorporaron más elementos punitivos, o al menos de endurecimiento, y también, a partir de 2007 y 2008, lo hicieron Francia y Alemania. Con respecto a Francia, en 1993 abandonó su tradicional política de prevención basada en la solidaridad, integración y localidad, que se describió en el capítulo anterior, deudora del Informe Bonnemaison. Por ejemplo, para 1999 los menores representaban el 21.3% de los infractores, mientras en Italia representaban el 2,8%, en Reino Unido el 11,2%, y en Suiza el 28,8% (según datos del Comité de Prevención del Crimen del Consejo Europeo, en Hartjen, 2008). Aunque con altibajos, para 2005 parecía subir el perfil de la represión sobre la prevención de largo término (Muncie y Goldson, 2006, Gendrot, 2006). Por otro lado, también se observa que algunos países pioneros en el giro punitivo, como Inglaterra, al carecer de pruebas sobre la eficacia de sus reformas más duras y acumular críticas, fortaleció el énfasis de los aspectos más sociales de su justicia (Selmini, 2009).

No es fácil sacar conclusiones muy específicas. Sin embargo, los trabajos que con detalle han tratado de presentar un panorama global o comparado, coinciden en que las transformaciones que sucedieron en torno a la gestión del delito juvenil en los últimos 20, no conducen a un giro punitivo total -ni sería justo señalar una importación masiva de las políticas norteamericanas más duras a Europa-. De hecho, los estudios de justicia juvenil comparada demuestran que, en la mayoría de los países europeos no anglosajones, no se registra un paradigma que pueda caracterizarse como punitivo. Sin embargo, sí se registra una disminución de las intervenciones basadas en el bienestar, un mayor interés en abordar firmemente la cuestión del crimen y tomar distancia del enfoque welfarista más puro si algo así alguna vez existió. El giro compartido parece estar caracterizado por una masiva incorporación de la lógica de la responsabilización individual y la atención a los factores de riesgo (Muncie y Goldson, 2006).

Modelos para HNO

Se ha decidido llamar aquí modelo de deuda al que representa a las perspectivas más cercanas al punitivismo y que se han reconstituido hacia la justicia restaurativa a partir de críticas y fracasos en torno a sus antecedentes de tolerancia cero. Si bien en este modelo se ha incorporado el principio de restauración, el eje sigue estando más en proteger a la víctima y que el ofensor pague y evite reincidir por temor al castigo, que en la búsqueda de su reinserción social. El sujeto que se construye es uno culpable que debe pagar por lo que ha hecho para reparar el daño. El programa de responsabilización juvenil norteamericano (JABGP) parece guiarse por estos principios y enfatiza el hecho de que los jóvenes se responsabilicen y sean sancionados de acuerdo a la infracción cometida. No obstante, hay que mencionar que el programa reconoce que los gobiernos locales son responsables de ofrecer alternativas a los jóvenes para evitar la reincidencia. En suma, en el modelo de deuda el individuo debe pagar a la sociedad porque ha sido el responsable de dañar.

Aunque con algunos principios compartidos, el modelo de la oportunidad logra diferenciarse del de la deuda. En principio parece operar antes de que suceda el delito o antes de que se reincida por primera vez. En este punto el objetivo es mantener a los jóvenes fuera del sistema penal pero no sólo por la adhesión a un enfoque de derechos, sino, especialmente, por la inconveniencia de las medidas de encierro (por sus altos costos y por su incapacidad para evitar la reincidencia). Este modelo supone que el gobierno ofrezca a la persona joven algo así como una oportunidad para enderezar un camino que parece torcido hacia el delito. Para ello exige al joven un cambio actitudinal e incorpora, en la responsabilidad de ese cambio, a su familia y entorno. Por eso es común encontrar entre las estrategias usadas advertencias policiales, sistemas de conversaciones grupales entre trabajadores de la asistencia social, policía, infractores, su familia y en algunos casos las víctimas. En este estilo se encuentra la Family Group Conference, estrategia original de Nueva Zelanda y exportada principalmente a Australia e Inglaterra (Bradley y otros, 2006). También se menciona en estas perspectivas la importancia de la inserción educativa o social. Este modelo bien podría sugerir cierta simpatía con el modelo de tinte welfarista, porque hay un principio subyacente de rehabilitación, pero rápidamente las diferencias vuelven a notarse. El sujeto que se construye en este modelo es un sujeto bajo evaluación, y lo que es más, prima, como en el modelo anterior, el principio del actor racional. En este sentido se asume que quienes no aprovechen la oportunidad de cambiar sus actitudes y reincidan, ya no serán perdonados. Asumiendo este modelo como caso ideal, la oportunidad para evitar el sistema penal es una sola. Un caso emblemático es el Halt Programme de los Países Bajos que significa la alternativa: aquellos jóvenes arrestados por primera vez entre los 12 y 18 años tienen la posibilidad de no ser incluidos -en absoluto- en los registros del sistema penal si cumplen los lineamientos del programa en su totalidad.

El tercer modelo identificable es el que llamo de la tolerancia. En él parece ubicarse, como objetivo, el garantizar el interés superior del niño y optar por una asignación de responsabilidad solidaria sobre la gestión del crimen. Es decir, como parte de un problema social más amplio que securitario, y donde el sujeto que se construye es el joven vulnerable. En este sentido el delito se comprende, por un lado, como un problema de justicia social, o de valores morales trastocados por cierto desajuste que puede ser social e incluso transicional. Este modelo se acerca, dentro de lo posible, al modelo ideal de gobierno del welfare penal. El de tolerancia tendría una concepción menos solidaria de la gestión de los riesgos que el del welfare penal, pero más que el de oportunidad. La diferencia entre éste último y el de tolerancia sería que en el de tolerancia tendrían más peso algunos aspectos como los derechos humanos, o la comprensión del problema como social más plenamente que individual, donde definitivamente el delito es un producto subsidiario de lo social y la forma de abordarlo es mediante políticas sociales. Dos casos pueden ilustrar este modelo en dos versiones algo distintas. Por un lado, parece que para los países escandinavos, Finlandia, Dinamarca, Noruega y Suecia el problema de la incursión de jóvenes en el delito no es otro problema que el social y por eso no es construido como un problema criminal o estrictamente securitario (Lappi-Seppälä, 2006).[11] Otro caso es el italiano que es calificado de tolerante en base a que entiende el delito juvenil como un problema propiamente transicional y para cuya solución confía en los valores familiares y de la religión. La idiosincrasia italiana no tendría otra forma de abordar a la infancia, que a través del cuidado (Nelken, 2006:171-173). Correlativamente, Italia muestra tasas de encarcelamiento bajísimas.

Finalmente los tres modelos tienen un principio temporal distinto: el de la deuda está centrado en presente, el de la oportunidad oscila entre atender a la situación presente y preocuparse por el futuro inmediato del joven, y el de la tolerancia tiene como horizonte el futuro de ese niño/joven convertido en adulto.

Escenario para AL

América Latina no es ajena a la tendencia global que se señaló más arriba, tanto en la caracterización del delito como en ciertas orientaciones generales para abordarlo y prevenirlo: represión de los efectos, pero con cierta atención a las causas, acciones educativas y capacitación en salud, programas de primer empleo, reinserción social para jóvenes rehabilitados, etc. (CEPAL, 2008). Ahora bien, sin dudas, el pensar el problema del gobierno de la juventud en riesgo en general y de la prevención del delito en particular, como algo global no puede desconocer o minimizar las diferencias que entre regiones existen. Diferencias que reconocen raíces históricas, culturales, políticas y económicas y que en algunos casos forman parte de idiosincrasias particulares y en otras son fruto de distribuciones desiguales de roles y riquezas asociadas a las posiciones. Aunque más no sea, es preciso mencionar que, en relación con el HNO, AL se trata de una región caracterizada por mayores niveles de pobreza y que representa la región más desigual del planeta. Además, Centroamérica concentra las tasas de criminalidad más altas del mundo. Excede las posibilidades de este trabajo la caracterización de la región en materia de gobernabilidad política y securitaria que sin dudas es muy compleja. Sin embargo, vale mencionar, especialmente para Centroamérica y también Colombia y México, la conflictividad asociada a procesos vinculados con el narcotráfico, el crimen organizado, gobiernos civiles recientes y débiles, y la política exterior norteamericana a la que algunos gobiernos centroamericanos especialmente han respondido, implementando estrategias de limpieza social (Natera Dominguez, 2008, Valenzuela Arce, 2012).[12] En este contexto, las pandillas y sus aparentes vínculos con tales focos de criminalidad, son colocadas como justificación de políticas represivas y estigmatizantes.

En suma, tratar de trazar tendencias generales, incluso hacia dentro de la región, no es fácil pues la complejidad es alta. Por un lado, y según organismos internacionales, se sostiene que, a nivel regional, la participación creciente de adolescentes y jóvenes en la comisión de diversos delitos, así como su involucramiento en diversas manifestaciones de violencia estaría siendo cada vez más y mejor atendidos (PNUD, 2009:21). Según un informe sobre políticas públicas y juventud de PNUD, tanto los gobiernos nacionales como los organismos de cooperación parecerían estar preocupados por avanzar en la generación conocimientos y respuestas operativas. Por otro, sin embargo, el piso desde se parte es muy bajo, porque la situación reconoce obstáculos múltiples, y efectos negativos de procesos estructurales de desindustrialización y desintegración social de las últimas décadas que es difícil subvertir. Si bien la cuestión securitaria latinoamericana incluye varios temas, los jóvenes, o la juventud aparecen como actores casi protagónicos en algunos de ellos, especialmente asociados de alguna manera con la violencia (CEPAL, 2008), tanto como perpetradores o víctimas. El sesgo, además, es masculino, tanto como víctimas como victimarios -salvo cuando se trata de violencia de género o trata de personas. Por un lado, la mirada está puesta en los varones jóvenes como partícipes en pandillas o bandas (que no necesariamente se dedican a actividades delictivas o, al menos, no como actividad principal); y por otro, como victimarios en delitos contra la propiedad. A su vez, cuando la entrada para referirse a la juventud en riesgo, no es desde violencia juvenil, sino desde prevención del delito, los jóvenes (también especialmente varones) aparecen como destinatarios principales de las estrategias de prevención social del delito (Sozzo, 2009).

Según los datos compilados por PNUD (2009) las estrategias en algunos de los grandes países del subcontinente (Brasil, México, Colombia) tienen que considerar elevada presencia de poderes paralelos a los legalmente establecidos (narcotráfico, grupos armados, etc.). Particularmente, los gobiernos de Centroamérica, México, Brasil y Colombia sostienen concentrar un problema grave alrededor de la existencia de pandillas o maras -aunque no sea el caso para Argentina (Kessler, 2009).[13] En segundo lugar, ocupa la atención, desde hace unos 10 o 15 años, la participación de jóvenes en delitos callejeros. Con respecto a dicho asunto, los estados gestionan el fenómeno a partir de agencias de control duras por medio de políticas punitivas, y recientemente a partir de políticas más blandas entre las que podemos ubicar a las de prevención social del delito (cuando se trata de las políticas de prevención situacionales, los jóvenes tienen un papel marginal). Según el informe de 2009 de PNUD para AL, las experiencias sustentadas en enfoques preventivos estaban logrando más y mejores impactos que las estrategias puramente represivas o moralistas. Diferenciando niveles, incluso, se constataba que las experiencias de prevención inespecífica (destinadas a todos los jóvenes, en general) resultaban más eficaces (programas como los de escuelas abiertas en Brasil, habrían logrado impactos sumamente relevantes) y aún en el terreno de las experiencias destinadas a jóvenes vulnerables, se lograban impactos más relevantes desde el apoyo a la inserción laboral y el fomento de la participación ciudadana de las y los jóvenes. Por su parte, las campañas moralizadoras, el fomento de espacios específicos para la participación juvenil (casas de la juventud, clubes juveniles, etc.) y los programas de mano dura, no mostraban los resultados esperados o incluso empeoraban las situaciones que pretendían mejorar. El informe, para ese entonces, anticipaba un fracaso de las experiencias de rehabilitación de mareros, que eran, además muy costosas (aunque recientemente, habría interpretaciones más auspiciosas sobre todo, para El Salvador). El estado de situación para 2009 (PNUD, 2009), advertía, en general, la preeminencia de programas de oportunidades de integración laboral y social a las y los jóvenes, y el fomento de medidas alternativas a la privación de libertad.

Este escenario hace referencia a casi una década de experiencias que dan cuenta de la configuración de un nuevo enfoque sobre la cuestión securitaria a través del cual se fueron introduciendo algunos de los principios particulares que interesan para analizar las estrategias concretas de prevención del delito. Por ejemplo, a la importancia que, al menos discursivamente, se da a la multiagencialidad, la prevención situacional y social, el abordaje territorial y el interés en la comunidad.[14] Concretamente desde avanzada la década del 90 varios países de AL comenzaron a implementar programas y políticas de seguridad y convivencia ciudadanas, fundamentalmente en la Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México (Martinez, 2008).[15] En este marco deben encuadrarse la Política Nacional de Seguridad Pública, lanzada en Brasil, en 2003; el Programa Comuna Segura 100, lanzado a fines del año 2000 por el gobierno chileno junto a la más amplia Política Nacional de Seguridad Ciudadana (2003); el Programa de Prevención de la Violencia y Reducción del Crimen, al interior del Programa Colombia, llevado a cabo por la Universidad de Georgetown (EE.UU) y el Instituto CISALVA de la Universidad del Valle (Colombia) con financiamiento de la USAID (United States Agency for International Development) en marcha desde 1998; y el Programa Emergente de Acciones para enfrentar el Fenómeno Delictivo, lanzado por el gobierno mexicano en el 2004. Como parte de este gran movimiento de políticas sobre el tema, en Argentina, en 2000, se creó el Plan Nacional de Prevención del Delito que articulaba específicamente, prevención situacional y social del delito. De ese programa surge, de forma pionera, el programa Comunidades Vulnerables que se estudia en esta tesis, y que se detalla en breve.

Lo que estos datos devuelven es una contemporaneidad de discusiones y acciones, con las particularidades del caso, entre el HNO y LA. Los 10 años que van desde 1995 al 2005 parecen, sin dudas, marcar un punto de inflexión en el modo de abordar la gestión del delito y particularmente la del delito juvenil -cuestión que es más evidente en HNO. De hecho, para 2008 la CEPAL señalaba que las medidas ejecutadas en el área de la seguridad en AL ya habían incorporado modelos de intervención reparatorios y/o de responsabilización, inscriptos en estrategias de seguridad pública, de responsabilización penal juvenil o adolescente, en estructuras judiciales de apoyo a víctimas o en alianzas de la comunidad y las policías locales. Asimismo daba cuenta cómo distintas acciones gubernamentales cubrían un amplio campo de intervenciones pre y post delito, bajo enfoques de intervención familiar y comunitaria, así como medidas dirigidas hacia jóvenes en conflicto con la ley. Lo que la información obtenida en los sitios oficiales de los gobiernos latinoamericanos permite identificar, y más allá de la incorporación de perspectivas más o menos preventivas o inscriptas en paradigmas de seguridad democrática, es una fuerte preocupación por la participación de jóvenes en pandillas, y sus vínculos con agrupamientos ilegales aún más organizados.

Principalmente a partir de esta preocupación, aunque se recogen otras, se plantea aquí abajo la modelización sobre las formas de gobernar a la juventud en riesgo en AL. Nuevamente, la intención es modelizar, en una estructura flexible, las tendencias que se advierten a partir del modo en que los gobiernos de los países gestionan la relación entre la juventud y el riesgo o actividades ilegales e ilegítimas. Que los nombres de los modelos sean los mismos para HNO y AL no supone que cada uno de ellos responda, para las dos regiones, de formas particulares: por ejemplo, aunque Estados Unidos y El Salvador se ubiquen en el modelo deuda no se asume que sus formas de gestionar la juventud y el riesgo/delito sean las mismas; más vale, que relacionalmente en el ámbito regional del que forman parte representan las opciones de gestión más duras.[16] Lo mismo se aplica para el resto de los modelos. Efectivamente, no significan lo mismo tener oportunidades en los contextos escandinavos que en los latinoamericanos. Por estas cuestiones es que, de hecho, se decidió presentar los esquemas por separado.

Modelos para AL

El esquema presentado para América Latina requiere algunas aclaraciones.[17] En el relevamiento realizado tanto de los sitios web oficiales como de fuentes secundarias se impone la cuestión de las pandillas juveniles como el epicentro desde donde se discuten las políticas asociadas a situaciones de riesgo de jóvenes. De hecho, el ubicar al trío El Salvador- Guatemala – Honduras en el modelo más punitivo, se sustenta en su abordaje del problema de pandillas. El Salvador ha sancionado leyes anti maras que se alían con la perspectiva de la tolerancia cero. No obstante, el país está en proceso de debate sobre la conveniencia de persistir en este enfoque, pero de hecho parece ser el que prima en la actualidad. Por eso se ubica a El Salvador y el trío que forma en el modelo de la deuda. Allí se construye un sujeto peligroso y en la configuración del problema no se plantea que otros actores -salvo las propias pandillas- sean responsables de su emergencia, existencia y problemas asociados. En comparación, es posible advertir que otros países abordarían, al menos en virtud de la información recogida de los sitios oficiales de los gobiernos, el fenómeno de las pandillas mediante otras estrategias, como Ecuador y Colombia, que se ubican, en este sentido, en el modelo de la oportunidad. Estas administraciones estarían incorporando estrategias que sugieren la adopción de una perspectiva que entienda al problema como de responsabilidad mixta, o compartida. En este sentido toma lugar la idea de pacto, o acuerdo, entre el poder del Estado y las organizaciones de pandillas. Por ejemplo, y sin pretender generalizar pues hacia dentro de los mismos países las administraciones locales tienen diferencias, Quito (Ecuador) puso en marcha planes de reconocimiento de pandillas como agrupamientos legales bajo ciertas condiciones. El panorama de Colombia es más difícil de describir, pero, si se ciñe a su información oficial, parece haber asumido que los jóvenes pueden ser víctimas de estas pandillas y por ello lanzó un programa de protección frente al reclutamiento y fomentó el inicio del desarme y desmovilización pacífica de las mismas.[18] El caso de México comparte con el de Colombia la dificultad sobre conocer cómo se aborda la participación de jóvenes en pandillas pues algunos especialistas señalan, como se apuntó más arriba, que la política desplegada es deliberadamente represiva. Muy recientemente, el cambio de gestión en el país desplegó un Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia en cuya foto de presentación la mayoría de las personas que rodean al presidente son jóvenes, aunque no se aclara que algunas de las acciones las tengan como destinatarias;[19] tampoco se menciona ni a los jóvenes en general ni a las maras en particular en las seis líneas de acción de la Política de Estado por la Seguridad y la Justicia de los Mexicanos en la que se establecen como objetivos “reducir la violencia, especialmente la relacionada con homicidios, secuestros y extorsiones”.[20] El caso chileno parece ubicarse dentro de las administraciones que han adoptado una perspectiva más enlazada con el HNO en la que predomina la prevención situacional pero donde se despliegan también algunas sociales y donde se dice atender a jóvenes en situación de vulnerabilidad. Por su parte, Brasil, si bien también enuncia preocupación por la participación de jóvenes en bandas, pandillas o en organizaciones vinculadas al narcotráfico, permite emparentar las preocupaciones y gestiones con Argentina, de modo significativo. En 1990, Brasil sancionó el Estatuto de la Niñez y Adolescencia (ECA) fundamentado en la doctrina de la protección integral de derechos. Desde entonces, al menos en términos generales, las decisiones sobre la gestión de los adolescentes y jóvenes infractores se orientan hacia medidas alternativas a la privación de la libertad. Según Schuch (2008) en Brasil se ha ido instalando desde hace dos décadas un modelo de justicia restaurativa general, que lleva al terreno de la gestión de la juventud en riesgo, los principios de la idea de oportunidad, el pacto de rehabilitación, la responsabilización individual, las transformaciones actitudinales. Como parte de estas estrategias han tomado relevancia los círculos restaurativos emparentados con las estrategias típicas de la Family Group Conference (que se detallaron más arriba como propias de Nueva Zelanda). Estas estrategias se reconocen deudoras de las tecnologías del yo de raíz foucaultiana. Especialmente enlazado con el programa que se estudia en esta tesis, el gobierno de Brasil, a través de la organización Viva Río, tiene proyectos de prevención de la criminalidad juvenil que incluyen el fomento de actividades alternativas al delito, capacitación y también, tal como los programas argentinos estudiados, una transferencia condicionada de ingresos.

En suma, aunque Argentina no comparta la preocupación central sobre la participación de jóvenes en pandillas que tiene gran parte de la región, la utilidad en modelizar el modo de gestionar a la juventud en riesgo permanece vigente, porque es posible reconocer las perspectivas de los gobiernos en los modelos propuestos. De hecho, Argentina coincide con el plano regional en la tendencia a seguir el modelo dominante actual, que indica complementar acciones más punitivas con más preventivas y de integración social. Coinciden también en, más allá de modificaciones específicas recientes o en curso, implementar acciones que demuestran la convivencia de la Doctrina de la situación irregular y la Convención de los derechos del niño para el tratamiento de la adolescencia y juventud en riesgo. También, para los países de la región sobresale un abordaje político de los temas relacionados con la gestión de la juventud que es fragmentado y desde áreas sectoriales más que de políticas integrales de juventud (CEPAL, 2008).

A partir de lo que se ha expuesto, no hay dudas respecto a que tanto la participación de jóvenes en el crimen como la necesidad de accionar frente al problema desde los Estados es una cuestión que atraviesa el globo. También, que en la actualidad se asiste a una profusión de experiencias y análisis sobre ellas que reflejan paradigmas de intervención distintos que, más que excluirse mutuamente, parecen amalgamarse de variadas formas. En cualquier caso, los discursos sobre la responsabilización individual, la rendición de cuentas, y estrategias de abordaje deudoras de las mentadas tecnologías del yo, parecen convivir en dicha amalgama. Mientras, cuál de las combinaciones posibles entre todas esas tendencias es la más conveniente para reducir el delito o la reincidencia en el marco de una garantía de derechos humanos de los infractores y de las sociedades, es tema de ferviente discusión.

De modo preliminar, la posición de Argentina en el esquema se ubicaría, en la actualidad, y según la hipótesis de esta tesis, en el modelo de la oportunidad pero con una ligera cercanía al de la tolerancia. A su vez, la posición está consignada entre signos de pregunta. Despejar la incógnita es la tarea que sigue. Por ello, desde este momento y en lo que resta de la tesis se enfoca en Argentina. En primer lugar, se presenta la emergencia del enfoque de la prevención del delito en el país. A continuación se presenta en detalle el referente empírico que se analiza aquí: el programa Comunidades Vulnerables. Se reconstituye su surgimiento, sus fundamentos y su lógica de funcionamiento. También se describen, esquemáticamente, otros programas que habilitan confrontar hallazgos y ampliar los diálogos sobre el problema; además, el anclaje de estos otros programas permite señalar el marco legal regulatorio vigente.

Argentina

Para el caso argentino se ha señalado cómo algunos problemas prioritarios de la región, como las pandillas y sus eventuales asociaciones a organizaciones ilegales y al tráfico de drogas, no se presentan. Sin embargo, en otros asuntos, Argentina sí reconoce algunas tendencias mundiales. Por ejemplo, la de la baja del nivel de criminalidad si ella se mide en relación con los homicidios dolosos.

Dirección Nacional de Política Criminal, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, 2008

Esto emparenta al país con la tendencia a la baja de los niveles de criminalidad globales (tendencia que excluye a América Central y ciertas regiones de África). Argentina, actualmente, registra una de las tasas más bajas de homicidio doloso de América. Si de estos homicidios se enfoca en los grupos de edad a los que pertenecen los imputados, se observa que los cometidos por menores de 18 años corresponden al 11,3%.[21]

Imputados de homicidios dolosos según grupo de edad

Dirección Nacional de Política Criminal, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, 2008

Este dato es significativo si se tiene en cuenta en qué medida participan en delitos contra la propiedad. Evidentemente, la participación de los menores de 18 es mucho más alta cuando se trata de robo (excluyendo autos y bancos). Entonces, representan el 28,22% de los inculpados. Cuando se suma a esta cifra a los que tienen 18, 19, 20 y 21 años, el porcentaje de la participación del grupo en el total de robos asciende al 57,43%.

Dirección Nacional de Política Criminal, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, 2008

Así, el problema de seguridad más representativo para Argentina en lo que hace a las juventudes parece ser su participación en delitos callejeros con mayor o menor uso de violencia, como los que podrían representar los datos precedentes. En general, se trata de delito individual o realizado por grupos poco estructurados y organizados, más vinculado a la obtención puntual de recursos que relacionados con alguna forma de crimen organizado.

Según la descripción que hace la literatura (Kessler, 2004, Míguez, 2003, Pegoraro, 2002, Tonkonoff, 2003), se trata de un tipo de delito amateur, tal como lo denominó Kessler (2004). Más allá de que este tipo de delitos han sido caracterizados como poco planificado por el saber experto, Kessler (2004:341) encontró que, al menos hasta hace unos años, predominaban en Argentina las políticas públicas basadas en el enfoque de la disuasión. Éste, inspirado en los trabajos de Becker (2009), considera al delito una actividad económica más y presupone que sus protagonistas son actores racionales. Con lo cual, las políticas suponen que un aumento en las penas redundará en que los delincuentes se disuadan de cometer ilícitos. Lo que señala Kessler es que se ha comprobado que los jóvenes hacen algunas evaluaciones de riesgo, y hacen elecciones en base a su raciocinio, pero que muchas veces se guían, más por decisiones repentinas, que por cálculos o planificaciones (Kessler, 2004:349). Más recientemente, incluso, se ha observado que el casi exclusivo acento en las privaciones como factor explicativo del delito también ha resultado insuficiente (Kessler, 2010).

Podría pensarse que las caracterizaciones locales de la última década respecto al delito juvenil -y la puesta en duda del delito como acción racional-, hayan influido en la implementación de las primeras políticas de prevención social del delito. Sin embargo, la primera experiencia nacional, el programa Comunidades Vulnerables es previa a estas investigaciones y, como suele suceder, más vale se implementó como una reacción del Estado frente a un problema público, que como la coronación de ciertas ideas avaladas por el conocimiento científico.

La política penal desde la restauración democrática y la emergencia de la prevención social del delito juvenil

Si para mirar la evolución de los modos de la política penal se parte de la restauración de la democracia en 1983, Sozzo (2011) advierte algunos señalamientos que son interesantes para el caso de esta tesis. Principalmente, que la cuestión del delito de la calle, de los pibes chorros que tanto preocupó y preocupa en los años recientes, no fue así advertido en los dos primeros gobiernos democráticos. Sozzo puntualiza que las preocupaciones sobre la cuestión penal eran otras. En una primera etapa, la necesidad de limitar el papel represivo y autoritario del Estado, en el marco de una innovadora política de derechos humanos y de juicio a los crímenes de la dictadura militar.[22] En el gobierno de Raúl Alfonsín, según Sozzo, la política penal se podría entender como una política de las élites de expertos, de corte liberal. Hacia finales de los años ochenta, si bien las tasas de criminalidad habían ido subiendo sostenidamente, el delito de la calle no apareció tampoco como un fenómeno de preocupación ni público ni político. En todo caso, la política penal de la época menemista mutó hacia un modo más ambivalente, entre conservador y liberal, que seguía estando en manos de expertos y alejado de las necesidades que eventualmente pudiera señalar la sociedad. Varias de las medidas tuvieron, según el autor, más impacto simbólico que real. La cuestión es que, por la herencia de las deudas del Estado en materia de derechos humanos, o por complejos arreglos entre el pragmatismo político y otros asuntos coyunturales, el delito de la calle creció en esos años sin ser considerado un problema a atender especialmente, al menos, hasta fines de siglo.

La atención que empezó a tener en ese momento, y la construcción de la participación de jóvenes en el delito como un problema público, coincidió con el momento global en el que se discutía cómo abordar el asunto. Tal como se señaló anteriormente, el nuevo siglo arrancó con discusiones globales sobre la gestión del delito juvenil que se tensó entre soluciones más punitivas y otras más preventivas o restaurativas. Efectivamente, Argentina se iba insertando en ese debate, tal como se repone a continuación. Lo que amerita anticiparse aquí es que de aquel debate surgiría, en el 2000, el Plan Nacional de Prevención del Delito (PNPD), del cual emanaría al año siguiente, el programa Comunidades Vulnerables, de prevención social del delito juvenil. Vale aclarar que el Plan vio muy limitada su implementación real por razones que ya se detallarán; sin embargo, su establecimiento significó una suerte de victoria frente a la interpretación basada en los enfoques de mano dura que disputaba la batalla.

A pesar de haber surgido en el 2000, el PNPD fue producto de transformaciones que fueron sucediéndose en la década anterior. En efecto, Pasin y López (2008) reconocen que hay que rastrearlas a partir de 1991, cuando la Secretaría Nacional de Justicia se elevó a rango de Ministerio, cambio que denotaba el ascenso de la cuestión de la seguridad en la agenda pública. Otro antecedente significativo fue la creación de la Dirección Nacional de Política Criminal en 1991 (Martinez, 2008), que afirmaba una preocupación creciente sobre el asunto securitario. De hecho, sería desde esta Dirección que se resolvería implementar una experiencia piloto de prevención del delito, situacional y social en la Ciudad de Buenos Aires, en el barrio de Saavedra en 1998, a partir de demandas de la ciudadanía que se remontaban a 1996. Esta fue la iniciativa Vecinos alerta que seguía un programa inglés (Neighbourhood Watch) de vigilancia vecinal, en la que se articulaban acciones entre los vecinos y la policía (Hener y Niszt Acosta, en prensa). En esta misma experiencia se implementó la primera estrategia de prevención social con jóvenes, en el barrio Villa Mitre. Un funcionario nacional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, relató en la entrevista que se le realizó para esta tesis, el surgimiento de esta pionera experiencia que luego sería un antecedente del programa Comunidades Vulnerables.

“Pleno Menem. Yo estaba acá y vinieron unos vecinos de Saavedra a protestar al Ministerio (…) Y yo había leído de los contratos de seguridad franceses, estaba vinculado al Instituto Internacional de Prevención del Delito Canadiense, a Naciones Unidas, entonces ya sabía que existían programas que eran propios de sociedades que ya tenían otros recursos, pero que hablaban mucho de la participación ciudadana. Entonces me fui al barrio y empecé a hablar con los vecinos a ver qué tipo de reacción había frente a una posición de esta naturaleza. Y empezaron a surgir las cosas más propias de los programas europeos, es decir: qué hace o qué no hace la policía o cómo nos organizamos en el barrio; pero simultáneamente nosotros teníamos un componente extra que era la villa, que no estaba en estos programas europeos, porque ellos todavía ni siquiera habían empezado a tener el problema del migrante. Lo particular es que me dicen “bueno, pero acá nuestro problema no es sólo si la policía vigila o no, el problema nuestro que a los chicos nuestros los termina matando la policía”. Y entonces ellos mismos van planteando: ‘bueno y qué hacer con nuestros chicos?’. Y ahí surgió el programa de Comunidades. Se fue autogestionando.” (Funcionario nacional- Ministerio de Justicia y Derechos Humanos)

Es interesante señalar que esta situación -aunque posiblemente aislada- transcurrió en 1998, de modo totalmente paralelo a las discusiones que se mantenían en los países europeos o en Estados Unidos. Esto confirma el carácter pionero de estas estrategias en el país.

No obstante esta experiencia, tendrían que pasar dos años más para que, en febrero de 2000, bajo el gobierno de Fernando de la Rúa, y en el contexto de esta creciente preocupación por la cuestión securitaria, pudiera emerger la acción inicial de lo que sería la primera política de prevención del delito en el país. Trabajos que han estudiado el PNPD en su dimensión política e institucional (Ayos y Dallorso, 2011, Pasin, 2009, Martinez, 2008) confirman lo que se esbozó apenas más arriba: surgió luego de dos años de politización inédita del tema de la inseguridad en los que se enfrentaban dos visiones sobre la misma y sus respuestas; a su vez, la creciente participación de jóvenes en el delito y qué hacer con ese problema era uno de los ejes centrales de la discusión. Las opciones en pugna eran dos: una auto considerada progresista, que se plasmaría en el PNPD en el 2000, surgida en el seno de la Alianza (confluencia coyuntural del Partido Radical y de sectores del progresismo de centro-izquierda), y la otra vinculada con los enfoques de la tolerancia cero y nombrada localmente de mano dura, explicitada por unos de los líderes políticos de la época, el justicialista Carlos Ruckauf. El establecimiento del PNPD se presentó como una estrategia integral -sustentada técnicamente y promotora de una política democrática de seguridad- que pretendía superar la ineficiencia de la solución policial (Ayos, 2010), en el marco de los que algunos autores (Sozzo, 2009) identifican como una innovación, distanciándose del populismo punitivo y situándose en la corriente que redescubre la prevención del delito desde mediados de los ochenta del siglo XX (Crawford, 1998). De hecho, la política se mostraba como una evidencia del retorno del Estado, el cual buscaba posicionarse en las antípodas de la administración anterior (Martinez, 2008).

En efecto así se explicaban los fundamentos criminológicos de la versión social del Plan, el programa Comunidades Vulnerables:

“En este programa se inscribe una mirada sobre la cuestión criminal que se manifiesta en el discurso de sus operadores de múltiples maneras: la negación de la incidencia de factores de riesgo psicológicos en la producción del delito, una separación explícita de cualquier idea de tratamiento de la delincuencia; una fuerte vinculación de la propia práctica a la reducción de las desigualdades e injusticias sociales -cuya dimensión ‘cultural’ y no sólo ‘material’ es subrayada, y una fuerte crítica del sistema penal -especialmente de la institución policial; en este sentido se propone, en vez de criminalizar la política social, socializar la política criminal.” (Müller, 2012:114 y 154)

En este contexto de discusiones ideológicas y políticas, en una reunión del Consejo de Seguridad Interior surgió finalmente el consenso para diseñar el PNPD que fue creado por el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos mediante la resolución 768/00 y del Ministerio del Interior por medio de la resolución 056/00. La unión de ambos ministerios en el Plan garantizaba la articulación entre las áreas de justicia y seguridad con las fuerzas policiales, central para la lógica de estas intervenciones. Sin embargo, meses más tarde, en marzo de 2001, el Ministerio del Interior se desvinculó del Plan y la posibilidad de articular con la policía y las fuerzas de seguridad quedó institucionalmente truncada (Pasin y López, 2008, Ayos, 2010). Esta sería una de las razones para que la pretendida integralidad de la política nunca lograra ser efectivamente tal.

En agosto de 2000 el Plan quedó lanzado formalmente como una estrategia de prevención situacional y social del delito, en base a un esquema descentralizado en el que las jurisdicciones interesadas debían acordar con el gobierno nacional –dado el carácter federal de nuestro estado- y poner en marcha recursos humanos y financieros propios. El Plan se proponía “transformar el gobierno de la seguridad, asumiendo la fuerte idea de proponer un conjunto de acciones preventivas y no represivas del delito, modificando la base de actores y prácticas que participan de ese campo” (Müller y otros, 2012:18). Se definía así, de qué lado de las discusiones sobre los modos de gestionar el crimen y la seguridad en sentido amplio quedaba el país. Se presentó como una política de prevención integrada de estrategias situacionales y sociales, aunque como se anticipó, nunca logró tal integración pues lo situacional y social no pudieron funcionar conjuntamente. La creación del programa Comunidades Vulnerables significó que la política de prevención no se materializaba sólo en el tipo situacional – lo más frecuente- sino que avanzaba con el desafío de la prevención social (versión que al encarnar una apuesta de largo plazo no recibiría muchos adherentes dentro del tradicional corto placismo del mundo de la política y la gestión). Según la reconstrucción realizada por Hener y Niszt Acosta, el diseño del PNPD retomó experiencias internacionales de Países Bajos, anglosajones, Canadá y especialmente Francia, aunque la implementación lograda fue parcial ya que nunca pudieron establecerse aquí las policías comunitarias. La primera implementación del PNPD se hizo en la Ciudad de Buenos Aires, aprovechando una coyuntura política favorable porque las administraciones del gobierno nacional y de la Ciudad respondían a un mismo sector político (Pasin y López, 2008, Ayos, 2010, Hener y Niszt Acosta, en prensa). En todas las jurisdicciones que adhirieron al Plan, los gobiernos locales se ocuparon más específicamente de implementar las estrategias situacionales y de participación comunitaria. La administración nacional se ocupaba, por su parte, además de la coordinación general, de la estrategia social que se materializaría con la creación del programa Comunidades Vulnerables.

Luego de 8 años de funcionamiento, el PNPD fue dado de baja. La implementación en Ciudad de Buenos Aires comenzó a ser dificultosa desde la crisis que el gobierno local empezó a vivir a fin de 2004,[23] que terminaría con un cambio drástico del signo político del gobierno. Si el PNPD y el PCV nunca habían gozado de mucho apoyo político, esta época fue aún menos auspiciosa. A nivel nacional asumió el Ministerio de Justicia Gustavo Béliz quién comenzó a proponer otro enfoque para la cartera (más cultural) y empezó a restar apoyo al proyecto original. Cuando en 2007 asumió Mauricio Macri el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires las posibilidades de acción en ese territorio se trabaron aún más: independientemente de la continuidad de algunos coordinadores, la Nación se quedó sin la posibilidad de supervisar la implementación porteña. Así se llegó a 2008 cuando asumió en el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Aníbal Fernández y el 17 de marzo dejó sin efecto el Plan. Si bien algunos municipios continuarían implementándolo, específicamente mediante el PCV, la política, como propuesta securitaria nacional, terminó de desaparecer.

Es preciso señalar aquí que, durante los años de existencia del PNPD -cuyo alcance nunca dejó de ser marginal-, e inclusive hasta la actualidad, se han implementando una serie de políticas en materia de seguridad que a pesar de sus renovadas formas terminan representando un “progresismo ficcional” (Saín, 2013). En los últimos años, el control del delito se ha centrado casi exclusivamente en estrategias situacionales de prevención (que rinden en la efectividad electoral) con una fuerte impronta policialista cuyas características colisionan con los designios básicos de la seguridad pública.[24] En este contexto los principios integrales que inspiraban al PNPD, merecieron la atención de varios analistas.

Los trabajos que han abordado en profundidad el Plan (Martinez, 2008, Ayos, 2010, Pasin, 2009, Pasin y López, 2008, Ayos y Dallorso, 2011, Hener y Niszt Acosta, en prensa) coinciden en que fue una experiencia en donde el Estado no se colocó como ente omnipotente para gestionar el crimen, ni su prevención, sino que se basó en los principios de descentralización, participación, responsabilización y atención a la perspectiva de la comunidad. Además coinciden en que estas iniciativas no representaron una ruptura entre un modelo welfarista y uno punitivo sino más vale una mutación (Hener y Niszt Acosta, en prensa), una coexistencia de ambos (Pasin y López, 2008), o incluso, negando los anteriores, una criminalización de la política social (Ayos y Dallorso, 2011).

El análisis que aquí se presenta sobre la estrategia de prevención social de ese Plan, intenta, justamente, aportar a este debate pero desde una perspectiva que ha sido poco abordada por estos estudios. El foco que estos trabajos han puesto para el análisis tanto del PNPD como del PCV, ha sido observar especialmente su dimensión institucional, tanto a partir de la letra de sus documentos, como por informes institucionales o discursos de sus agentes y mentores. Lo que estos trabajos no han abordado en forma específica -aunque algunos indicios importantes de esta relación se observan en el trabajo de Mancini (2012)-, es la mirada sobre las implementaciones concretas y sobre las relaciones entre operadores/as y beneficiarios. Esta opción, que privilegia una estrategia metodológica centrada en las interacciones cotidianas y teórico metodológica que entiende la intervención estatal como fragmentada, heterogénea y en capas, es la que intenta reponer esta tesis. Para esto, es necesario describir detalladamente el referente empírico en su dimensión institucional formal y de diseño, pero luego incorporar al análisis el terreno concreto de la implementación, ya sea a partir de las interpretaciones que operadores/as y funcionarios hacen sobre el discurso político y programático de las estrategias (capítulo 4), como a partir de las negociaciones concretas que hacen con los y las beneficiarios, relación que finalmente modela cómo se concreta la política social. La combinación de esos elementos permitirá, entonces, caracterizar qué tipo de política representó el PCV específicamente, y cómo se ubicó dentro de los modelos posibles, ofreciendo acercamientos a, o combinaciones de, unas u otras perspectivas para la gestión y prevención del crimen como estrategias de gobierno para la juventud en riesgo.

Al analizar el despliegue nacional de la prevención del delito, Sozzo (2009:66) sostiene que las estrategias sociales se organizaron en base a dos conjuntos de presupuestos. Uno era el de la desorganización y la falta de control -que sugería impactar en los espacios claves de la formación del control social y el autocontrol: la familia, la escuela, el grupo de pares, el individuo. El otro, relacionado con el déficit material combinado con ciertos procesos culturales y que sugería intervenciones que lucharan contra la exclusión social, produciendo alternativas y oportunidades de inserción social en sus diversos planos, pero sin abandonar la dimensión material (Sozzo, 2009: 66). En este sentido se trataría de intervenciones de segundo y tercer nivel, según la clasificación del capítulo anterior. Más allá de que tanto en la región, como específicamente en Argentina, los casos de este tipo de políticas son pocos, se pueden describir como iniciativas que buscan activar intervenciones típicas de la política social pero focalizadas en jóvenes en situación de exclusión social. Especialmente destinadas a quienes han tenido o tienen algún tipo de contacto con actividades delictivas o no, pero que experimentan situaciones sociales que pueden funcionar como condiciones de posibilidad para ese involucramiento -precario o nulo contacto con el mundo del trabajo, de la educación, experiencias de violencia familiar o institucional, etc. Para Sozzo, (2009)

“Son intervenciones que hacen de lo colectivo una herramienta fundamental, a los que generalmente las intervenciones construidas desde los espacios gubernamentales vinculados al ‘desarrollo social’ o la ‘promoción comunitaria’ no llegan porque, justamente, en la mirada de los operadores estatales de la política social se trata de ‘grupos difíciles de abordar’.” (Sozzo, 2009)

 

En efecto, se verá en el capítulo 4, cómo operadores/as y funcionarios de las áreas sociales reconocían como una limitación al abordaje del problema, el hecho de que en las áreas sociales no quisieran accionar respecto de estas poblaciones, y se las derivara hacia las áreas de justicia.

El programa Comunidades Vulnerables[25]

“En América Latina es el programa más desarrollado que hay en este sentido. Aunque hay muchos por todos lados, pero así, bajado desde el Estado Nacional es único (…) Yo creo que es insuperable esa estrategia. No ha habido acá modelo que la supere y que por más vueltas que le busques, el camino es ese (…) ese modelo ha sido muy exitoso como modelo, no como política, porque nunca se transformó en política estatal.” (Funcionario nacional- Ministerio de Justicia y Derechos Humanos)

Como se anticipó, el programa Comunidades Vulnerables[26] fue creado en el 2001 por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos dentro del Plan Nacional de Prevención del Delito, mediante la resolución 9/01 del 2001. En septiembre de ese año se lanzó la primera experiencia piloto en Ciudad de Buenos Aires (La Boca, Villa 15, Villa 1-11-14, Villa 21, Barrio Rivadavia, Lugano 1 y 2)[27] y en enero de 2002 en un barrio de Avellaneda y otro de Morón. Luego seguirían abriéndose implementaciones en San Isidro, Moreno, Tres de febrero, Lanús, Cipolletti, Viedma, Bariloche y Santa Fé.[28]

Mientras el objetivo del Plan que lo enmarcaba era contribuir al mejoramiento de la seguridad urbana mediante mecanismos preventivos más allá del sistema penal, el Programa se propuso

Promover la puesta en marcha de proyectos locales destinados a favorecer la integración social de los sectores más desprotegidos de la sociedad, especialmente adolescentes y jóvenes inmersos en procesos de alta vulnerabilidad social, procurando reducir su participación en la comisión de delitos callejeros.” (Documento institucional del PCV- Dirección Nacional de Política Criminal, 2007)

Al especificar sus objetivos consignaba “promover la construcción de proyectos de vida que no impliquen prácticas violentas y delictivas”. Esta misión, en la que no se ahondaba en el lineamiento institucional, tendría una importancia central en la estrategia concreta. ¿Qué significaba para el programa un proyecto de vida? ¿Cómo se articulaba dicha construcción en los contextos cotidianos de vida de los y las jóvenes beneficiarios/as? La persistencia e insistencia de la idea de proyecto de vida será abordada especialmente en los capítulos que siguen, por el potencial que adquiere la noción para la caracterización del modelo de gestión.

Siguiendo el modelo de prevención social, el Programa estaba destinado a quienes tenían o hubieran tenido, por sus condiciones de vulnerabilidad, problemas con la ley. Específicamente caracterizaba a sus destinatarios como adolescentes y jóvenes en situación de vulnerabilidad social en conflicto con la ley o en riesgo de estarlo. Esto comprendía, según el Programa, situaciones tales como: haber infringido una norma del código penal y no estar en situación de encierro; estar o haber estado involucrado en prácticas violentas próximas al delito; haber estado detenido en comisarías, institutos de menores y/o instituciones penitenciarias; haberse visto involucrado en detenciones preventivas en comisarías. Según Müller y otros (2012:115) la cuestión de los destinatarios -el que se dirigiera especialmente a aquellos con conflictos con la ley-, antes que el diseño de sus actividades – que podrían considerarse semejantes a las que desarrolla cualquier política dirigida a adolescentes y jóvenes-, era lo que dotaba de particularidad al Programa. El rango de edades previstas para los destinatarios era de 13 a 25 años.[29]

Además de sus objetivos y población destinataria, la caracterización del PCV incluía el implementarse a partir de un enfoque de derechos, comunitario, desde una perspectiva de redes sociales y con principios de participación, voluntariedad (la no imposición permite trabajar sobre las reales inquietudes y motivaciones de los adolescentes y jóvenes en orden al fortalecimiento de una autonomía responsable), gestión local e inter y multiagencialidad. El principio de voluntariedad no debe pasar desapercibido: parte central de la estrategia era la firma del Acta acuerdo[30] en la que se plasmaban los compromisos que se establecían con el beneficiario en la admisión. Este tipo de contrato, que es común a otros programas para jóvenes, cumplía un papel central en la dinámica de negociaciones hacia dentro del Programa, tal como se analiza en el próximo capítulo.

En lo que respecta a la implementación del Programa, la misma consistía en encuentros grupales en distintas locaciones dentro de los barrios donde vivían los y las beneficiarios (una sala de salud, un club deportivo, etc.).[31] En la implementación estudiada -en consonancia con lo previsto por el diseño-, la frecuencia de encuentros en 2007 y 2008 era de dos veces a la semana, y en 2009 se redujo a una. Solían participar alrededor de 20 jóvenes, aunque el grupo estuviera conformado formalmente por 40, porque asistían alternadamente a una reunión y faltaban a la siguiente -aspectos y consecuencias de estas dinámicas serán abordadas en los próximos capítulos. En los encuentros abordaban temáticas en relación a cuatro ejes: trabajo, sociocomunitario, vincular y judicial.[32] Según sus mentores “los objetivos, temáticas y actividades del eje vincular son distintivos de la estrategia. Están orientados a movilizar y provocar modificaciones en las representaciones, elecciones valorativas y comportamientos de los sujetos con los que se trabaja” (Müller y otros, 2012:159). Los encuentros de todo el grupo se complementaban con charlas individuales con los/as jóvenes, relacionadas con el consumo y tratamiento de adicciones, o resolución y seguimiento de conflictos judiciales. Además, los/as jóvenes debían asumir, como se anticipó, un compromiso personal que podía tomar la forma de reinserción escolar, o laboral o realizar algún curso de formación profesional, o tratamiento de recuperación de adicciones o tareas comunitarias.

Más allá de las actividades cotidianas, el Programa ofrecía una transferencia condicionada de ingresos (TCI). Era un plan social -estipendio económico mensual de $150, que proveía el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS) mediante el Programa de Empleo Comunitario (PEC).[33] La incorporación de planes sociales o becas, como componente del PCV, estuvo presente casi desde sus inicios aunque la escasa información al respecto que está disponible evidencia la intención de dejar en segundo plano este componente del Programa (se volverá sobre este punto en el capítulo 5).[34] La existencia de estos planes no es mencionada en los documentos iniciales del PCV y tampoco en su rediseño del 2007 pero sí en un raconto de la experiencia que se realizó en 2010. Allí se especifica que en el Programa

“Resulta útil la gestión y el otorgamiento de subsidios/becas como ayuda económica a los beneficiarios y estímulo para la asunción y el sostenimiento de compromisos acordados: capacitaciones en oficios, reinserción y/o permanencia escolar, atención de la salud y tratamiento de consumo problemático de sustancias psicoactivas, participación en emprendimientos productivos y/o sociales, etc.” (Canevassi y otros, 2010:7)

Con respecto a la relación del Programa con otras áreas se puede ejemplificar con la implementación estudiada. El MTEySS fue la única área nacional con la que el programa tenía relación, al menos durante el trabajo de campo. Además, municipalmente el Programa articulaba con la unidad sanitaria del barrio, el club social, y con la Defensoría local del municipio. No hubo articulaciones sistemáticas sectoriales con áreas de educación, salud, juventud o trabajo a nivel municipal. Eventualmente, se realizaban contactos específicos para la resolución de algún caso.

En 2008 y mediante la resolución 577 del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, el PCV fue dejado sin efecto, aunque siguió funcionando a manos de equipos locales en las jurisdicciones que decidieron darle continuidad (en articulación con el MTEySS). Según un funcionario nacional, involucrado con el surgimiento del PCV, éste no prosperó porque:

– Había otras preocupaciones, pero por otro lado, también se necesita un nivel de comprensión de la problemática muy profundo para ponerle fichas y energías a esto, sobre todo cuando de los sectores de seguridad, hasta antes de la actual gestión, siempre terminan corriendo detrás de las urgencias de seguridad: problemas fundamentalmente policiales…

– ¿Con paradigmas más represivos?

– Claro, y esto era como una carga, como un experimento que bien no se entendía y que no se podía controlar… más vale terminarlo (Funcionario nacional- Ministerio de Justicia y Derechos Humanos).

El equipo que coordinó el programa a nivel nacional (Canavessi y otros, 2010:10) acuerda en que las mayores dificultades del PCV rondaron en que nunca logró ser reconocido como una política pública, no tuvo suficiente apoyo político y económico, y que los frecuentes cambios en las autoridades nacionales y municipales y la rotación de equipos impidió la continuidad de las políticas a implementar. Es esperable que el traspaso de una dependencia nacional a una municipal haya tenido en todos los territorios un impacto significativo en lo que a institucionalidad se refiere. Mientras el Programa dependía del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, los equipos que trabajaban en el territorio recibían capacitación desde el ministerio nacional, elevaban informes, eran monitoreados y existían, entre los equipos de coordinación nacionales y los territoriales, diálogos fluidos e intercambio de experiencias. Es decir, el anclaje y respaldo institucional provenía del Ministerio Nacional, quien a su vez articulaba con las demás instancias para que el Programa funcionara: los municipios asumían los salarios de los equipos locales y el MTSS proveía los planes para los jóvenes. Cuando el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos dejó de actuar como articulador, las distintas implementaciones del Comunidades Vulnerables continuaron funcionando bajo la órbita de cada Municipio y el MTSS continuó, como antes, a cargo de los planes.

El PCV, así como el PNPD que lo enmarcó, nunca tuvo presupuesto propio.[35] La experiencia en Villa Los Árboles, que se estudió, sirve como ejemplo. Allí, todos los materiales utilizados en los encuentros, principalmente de librería o algunos de alimentación eran comprados por la operadora con fondos personales, al menos desde fines de 2007 hasta mediados de 2008 (RC 5, RC 55). Esta carencia de recursos generaba que el funcionamiento y despliegue de los encuentros fuese bien precario.[36] El único recurso económico del que se disponía eran los planes sociales y el sueldo de los/as operadores/as. Cuando en julio de 2008 asumieron nuevas autoridades al frente del área municipal de la que dependía la implementación del Programa, comenzaron a proveerse recursos didácticos y alimenticios para las actividades (RC 32, RC 58). El déficit de recursos también se reflejaba en el personal que trabajaba en la implementación. Durante al menos un año la operadora a cargo requirió la contratación de una persona extra (luego de la renuncia de una psicóloga del equipo que la dejó como único recurso humano frente al Programa) y la formalización de una ex beneficiaria devenida en operadora comunitaria.[37] Finalmente, se consiguió ese contrato y también el de un nuevo operador, en enero de 2009 (R37, R50, R52).

Según documentos de gestión (DNPC, 2007) para 2007, 5.000 personas habían sido beneficiarios/as directos del PCV desde su creación y hay datos fragmentarios que señalan que en 2004 hubo 1.360 beneficiarios, y en 2005, 800.[38] El personal involucrado, entre 2001 y 2008, entre profesionales de coordinación y operadores sumó más de 70 personas. Fue infructuoso tratar de conseguir datos certeros sobre la inversión del PCV. Sólo podría calcularse de modo aproximado el monto de los recursos necesarios para las TCI, si se supone que cada año hubo unos 900 beneficiarios que cobraron $150 por mes. Eso da una inversión anual, sin gastos de recursos humanos y funcionamiento -que a su vez dependían de arreglos particulares municipales- de $1.620.000 anuales, monto cuyo significado varió mucho a lo largo de 7 años, si se considera la devaluación que la moneda nacional sufrió en ese tiempo.

A pesar de la duración del PNPD y del PCV estas iniciativas “nunca traspasaron la etapa de una experiencia piloto más o menos extendida” (Müller y otros, 2012). Cuando el Programa se discontinuó como estrategia nacional, algunas implementaciones continuaron funcionando. En el caso estudiado pasó a depender, entre 2008 y 2012, de un área de inclusión social del municipio. Otros ejemplos de continuidades son el de Cipolletti[39], el de Ciudad de Buenos Aires[40], y el de San Isidro.[41]

En consonancia con esta historia del PCV y sus limitaciones, Máximo Sozzo (2009) señala que las estrategias de prevención del delito en Argentina no aparecen como un conjunto fácilmente reconstruible ni mucho menos abultado. De hecho, para 2008, Sozzo sólo podía mencionar como ejemplos al Comunidades Vulnerables, y el Programa Vivir en una ciudad segura[42] del municipio de Azul, provincia de Buenos Aires.[43] Lo poco que hay resulta en adaptaciones, o construcciones a partir de diversos presupuestos gestados en el saber criminológico internacional (Sozzo, 2009: 66) cuyos principios teóricos no logran ser necesariamente abrazados en las intervenciones. Por el contrario, el modelo de prevención situacional cuenta con algo más de popularidad en el país, siguiendo la tendencia mundial (Crawford, 1998); el Plan Alerta, Guardias Urbanas, y estrategias de vigilantes no profesionales, son algunos de los ejemplos que han existido (Sozzo, 2009, Selmini, 2009). A su vez, es posible encontrar en los sitios de internet de los gobiernos nacionales, de la provincia de Buenos Aires, y de la Ciudad, áreas de prevención del delito, aunque no es fácil advertir la presencia de programas o políticas concretas más allá de la enunciación de misiones.

La prevención del delito por fuera de la criminología: el discurso de derechos

El programa Comunidades Vulnerables que se analiza en esta tesis es una de las formas en las que se implementaron programas de prevención del delito en Argentina, y, quizás, la versión que más fielmente siguió los fundamentos criminológicos de la época. Sin embargo también es posible ubicar como estrategias de prevención del delito, otros dos programas cuya observación complementa el análisis que se hace del PCV en esta tesis.

Sobre estos programas, que al final se caracterizan, interesa aquí identificar sus marcos de creación, pues es una forma posible para conocer desde qué perspectivas se aborda la preocupación que en los gobiernos genera la participación de jóvenes en el delito. Recién se describió el Comunidades Vulnerables y su emergencia desde un área de justicia y de preocupación securitaria. Si bien reconocía estar inscripto en un discurso atento a los derechos humanos, no formaba parte de ningún sistema de programas o de lineamientos legislativos respecto de los modos de prevenir el delito y tampoco se asentaba en áreas destinadas al tratamiento del segmento juvenil. A diferencia de dicha experiencia, los otros dos programas que ilustran los análisis de esta tesis, el programa A la Salida y Envión y su versión Envión Volver, surgen desde áreas de desarrollo social, nacionales y provinciales, encuadradas en sistemas de protección de derechos, y de sistemas de responsabilidad penal juvenil. Estos sistemas, a su vez, fueron creados por leyes de reciente sanción que se enlazan, de uno u otro modo, con la profusión de instrumentos internacionales que se mencionaron en el capítulo anterior, especialmente la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, y directrices para la prevención y tratamiento del delito juvenil. Por otra parte, como se verá, estos programas reconocían entre sus fundamentos, la necesidad de presentar una opción, desde los sistemas de bienestar, que contestará los pronósticos de algunas interpretaciones sobre que jóvenes con débiles inserciones educativas y laborales serían los responsables del delito urbano.

Antes de describir los programas complementarios, es preciso hacer una digresión para contextualizar brevemente la instalación del paradigma de derechos en Argentina, y especialmente realizar advertencias en torno a comprensiones ingenuas sobre la transformación práctica que el uso del discurso de derechos puede generar. El paradigma de los derechos de la infancia (y adolescencia) sobre el que se asientan estos programas, se instaló e institucionalizó en América Latina en un contexto de extensión de la pobreza, la desigualdad y la exclusión de grandes sectores de las nuevas generaciones, que coincidió con la transformación de los Estados de Bienestar. Hacia la primera década del nuevo siglo, en la que surgen estos programas, se asiste a otro giro en la forma de generar protección social. El foco de la atención se traslada a la infancia, en lo que se conoció como el Estado de Inversión Social (surgido en el contexto británico). Los análisis sobre este giro de la política inglesa advierten, no obstante, que el foco no se centró tanto en la infancia en sí, sino en los niños como los trabajadores del futuro; a su vez, este giro implicó una serie de debates en torno al impacto que la inversión en la infancia tendría en los derechos de, especialmente, sus madres (Lister, 2002). Para el caso que ocupa a este trabajo, la cuestión de la inversión en las nuevas generaciones es significativa pues de un modo similar se enfocó la política social argentina desde mediados de la década del 2000. Este proceso entró en relación, además, con un conjunto de reformas legislativas que reforzaron la importancia de la infancia y adolescencia (tal como se expuso en el capítulo anterior). Finalmente, no se desconoce que la idea de invertir en “los adultos del mañana” probablemente muestre matices al tener que actuar sobre personas ni tan infantiles, ni tan simplemente pobres, y en cambio, adolescentes y jóvenes en potencial conflicto con la ley penal.

El modo en que el discurso de derechos apuntala estas formas de gestionar el bienestar tampoco debería asumirse como dado, aún cuando el resguardo de los derechos se presenta en las intenciones programáticas como una base común sobre la que todos entenderían lo mismo. La mirada debe acercarse ya que los derechos definen inclusiones y exclusiones según qué significan en cada contexto, dado que aquello que se define como derecho también es producto de disputas entre distintas posturas político ideológicas y objeto de interpretaciones disímiles (Villalta y LLobet, 2011). La mirada cercana debe tener cautela ante el riesgo de la tecnocratización del discurso de derechos y su tendencia a no dejar especificado el modo en que los estados debieran garantizar los derechos sociales, o de provisión y protección según las normas que dicen seguir -por ejemplo la CDN-, o de aislar el problema de los derechos de los niños y adolescentes de las desigualdades de clase, género y raza como modo de evitar lidiar con las realidades políticas y económicas. Por ello, enfatiza Valeria LLobet (2011c)

“Es necesario recordar que ni lo que es definido como propio del ámbito político ni lo que es definido como ‘jurídico’ son entes en sí, ni siquiera tales ámbitos pueden ser considerados estables, por fuera de su definición y estabilización histórica, contestada e institucionalizada.” (LLobet, 2011c)

Los derechos también son interpretaciones plasmadas en estrategias prácticas, utilizadas como saber institucional que no sólo estabilizan los sentidos de las prácticas y su orientación general, sino que se constituyen en el reservorio de saber técnico que, en la medida en que no es contestado, permitirá la comprensión del campo semántico de los programas concretos (LLobet, 2011c).

A su vez, el discurso de derechos -con su funcionamiento particular- parece ser el punto a partir del cual allanar un camino hacia el bienestar – al que tampoco habría que entenderlo como un estado acabado, ni de uniforme. Más vale, y según Haney (2002) tomarlo como un proyecto estatal que incluye las dimensiones de redistribución, interpretación, necesidades y derechos, políticas y prácticas. Como se verá en el siguiente capítulo, efectivamente el discurso de derechos parece un punto de partida y también un punto de llegada en relación a los alcances de la inclusión social. Pero eso será, como se dijo, una exploración posterior.

Aquí, ahora sí, se describen los programas complementarios que se analizan en esta tesis. Se reitera que ellos, entendidos como un conjunto innovador en el campo de las políticas para jóvenes, surgieron, en parte, como respuesta a las propuestas más represivas de gestión de la juventud en riesgo a mitad de la primera década del siglo XXI.

Especialmente, una de estas propuestas fue el Proyecto Adolescente, si bien aquí sólo se señala como antecedente a otro que sí se analiza (el Envión). El Proyecto Adolescente se creó en 2006 en la provincia de Buenos Aires y fue el primer programa masivo destinado a adolescentes de sectores populares e incluía TCI. El establecimiento de este programa, así como lo fue el del PCV, constituyó una batalla ganada a las propuestas de mano dura para terminar con la participación de jóvenes en el delito; de hecho, surgió como alternativa a la discusión iniciada por el Gobernador Scioli respecto a la baja en la edad de imputabilidad penal juvenil (LLobet, 2009b). En efecto, dentro de sus objetivos específicos se encontraban propiciar el acceso, en condiciones de igualdad, de los adolescentes a los bienes sociales y servicios de la comunidad, hacer partícipe de las políticas sociales al adolescente, la familia y la comunidad, procurando una participación activa, creativa, comprometida y consciente de la sociedad y sus organizaciones y prevenir y evitar la judicialización y la consecuente institucionalización de los niños, niñas y adolescentes.[44] El programa dependía del Ministerio de Desarrollo Humano provincial e incluyó a alrededor de 70.000 adolescentes entre 14 y 18 años.[45]

Del fin del Programa Adolescente -de la mano del cierre de la gestión política de turno- surgió el Programa de Responsabilidad Social Compartida Envión, con una línea específica para atender a infractores, o jóvenes en riesgo de cometer prácticas delictivas. Esta línea se conoció como Envión Volver[46] y datos de su experiencia se analizarán en esta tesis. El caso es interesante, además, no sólo porque se presentó como un programa de prevención del delito juvenil, sino porque recogió en su formulación la experiencia del PCV. Especificaciones sobre el programa Envión, y su versión Volver, se detallan en la tabla que sigue. Allí se sumarizan también las características del Comunidades Vulnerables y se describe otro programa que resultó significativo para este análisis: el programa A la Salida, dependiente de la Dirección de Adolescentes Infractores a la ley penal de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia.[47]

Los programas analizados se inscriben en contextos institucionales que es preciso describir, aunque más no sea, sucintamente.[48] El programa A la salida dependía de la Dirección Nacional de Adolescentes Infractores a la ley penal (DINAI), a su vez encargada de diseñar políticas orientadas a evitar la reincidencia en el delito, mediante la creación de programas de egreso de los institutos de menores. Esta Dirección se ubica en la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia creada mediante la ley 26.061 de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes[49] en 2005. Esta ley se configura como la implementación nacional de los lineamientos de la CDN, derogó la Ley de Patronato de 1919, allanó el camino para pasar del paradigma de la situación irregular al de la protección de derechos, y creó el Sistema de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.

El otro programa de prevención del delito que se considera en la tesis, se inscribe -conjuntamente – en los Sistemas de Protección Integral de Derechos y de Responsabilidad Penal Juvenil de la Provincia de Buenos Aires. Estos sistemas son frutos, respectivamente, de la ley 13.298[50] de 2005 (puesta en marcha en 2007) de la Promoción y Protección de los Derechos del Niño, de la ley 13.634 de los Fueros de Familia y Penal Juvenil (sancionada en 2006) y del Decreto 151-07 que creó el Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil dentro de la Provincia de Buenos Aires. En relación más específica con el tema de esta tesis, la primera de estas leyes, la de protección de derechos, avanza en los principios de desjudicialización en primera instancia de las problemáticas de infancia que no impliquen infracciones a la ley penal (desjudicialización de problemáticas socio-asistenciales) y diferenciación de las competencias en materia asistencial y penal a través del desdoblamiento del sistema judicial de menores en el Sistema de Promoción y Protección de Derechos y Sistema de responsabilidad Penal Juvenil. Por medio de estas legislaciones se diferencian, al menos normativamente, los hasta entonces fusionados niños/as y adolescentes en peligro material y moral de aquellos infractores a la ley penal, desplazando a los primeros al ámbito ejecutivo y a los segundos al ámbito judicial penal (López, 2010). Efectivamente, y de modo contrario al estancamiento nacional, la provincia de Buenos Aires avanzó desde 2006 en el aspecto procesal penal del asunto (el procesal de fondo es nacional, y por lo tanto aún sigue vigente la Ley 22.278/80), y también en el aspecto procesal civil de familia. El Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil, dentro del Ministerio de Desarrollo Social, se definió a partir de entonces como la contraparte del poder ejecutivo provincial encargada de formular, coordinar y ejecutar políticas, programas y medidas destinadas a prevenir el delito juvenil, de asegurar los derechos y garantías de los jóvenes infractores a la ley penal, y de generar ámbitos para la ejecución de medidas socioeducativas que, centradas en la responsabilidad del joven infractor, posibiliten su real inserción en su comunidad de origen.[51]

Los sistemas en los que se enmarcan estos programas, dan cuenta de la profusión de instrumentos de derechos que se mencionaron en el capítulo 2, luego de la sanción de la CDN. En lo que respecta al panorama nacional, sigue pendiente el reemplazo del decreto ley de facto sobre el Régimen de Responsabilidad Penal Juvenil de 1980, por una normativa ajustada a las nuevas directrices internacionales. Tal como señalan en el Observatorio de Adolescentes y Jóvenes del IIGG/UBA, este Régimen Penal de la Minoridad ya ha tenido múltiples intentos de ser reformado o derogado. Los proyectos que se han discutido en las Comisiones específicas abogan, ya sea por la baja de la edad de imputabilidad penal o por la instauración de régimen de responsabilidad penal adolescente-juvenil. Las discusiones en torno a la baja de la edad de imputabilidad, son parte de la agenda nacional en lo que refiere a la juventud en riesgo, mucho más frecuentemente retomados ante algún hecho delictivo resonante cometido por un menor, que como una deuda genuina de la democracia. No obstante, alguna de las oportunidades en las que renace el tema de la baja, oficia de escenario para disputas políticas que inciden luego en la generación de políticas que abordan, de algún modo, a la cuestión de la juventud en riesgo.

La normalización institucional que supuso la reinstauración democrática de 1983, allanó el camino para que, lentamente, el lenguaje de los derechos llegara a los abordajes de niños/as, adolescentes y jóvenes del país. Como se mencionó en el capítulo anterior, desde 1989 hasta mediados de los años noventa surgieron nuevos instrumentos de derecho internacional especialmente dirigidos a regular aspectos de la gestión del delito juvenil. Sin embargo, en la medida en que las preocupaciones sobre el delito de la calle -que aparentemente tenía a jóvenes como principales protagonistas-, no se hicieron presentes de forma política hasta fines de siglo, los vínculos con los enfoques de derechos tampoco fueron requeridos.

Recién el nuevo siglo encontraría con claridad el problema de los vínculos entre la juventud y el delito, con el nuevo marco de derechos para la infancia y adolescencia. Lo que confluye en este punto, y en el modo en que Argentina despliega estrategias de prevención del delito juvenil, parecen ser dos cuestiones. Por un lado, el asunto de la seguridad y el enfocar en jóvenes como consecuencia de encontrarlos protagonistas mayoritarios de un tipo de delito a combatir. Es decir, la preocupación, se funda en el mantenimiento del orden social. Por otro lado, una interpretación renovada de las nuevas generaciones, a las que habría que garantizarles derechos en función de su devenir como los/as ciudadanos/as del futuro, y especialmente, hacerlo con aquellos que los tienen vulnerados.

El señalar que algunos programas de prevención del delito surgen en el seno de áreas de gobierno creadas bajo la impronta de los derechos humanos, marca, al menos inicialmente, la tendencia de los resultados, o más vale, el campo discursivo en el que se distribuyen las posiciones ideológicas y se vuelve posible discutir localmente el tema. Esto no supone creer que el discurso de derechos es de por sí una garantía de ellos, pero no deja de ser un elemento a tener en cuenta, más cuando de lo que se trata es de gestionar el crimen. Es por esto que, si bien el PCV fue el primero y prácticamente único en su tipo por su reconocido enfoque de prevención social del delito enlazado con las nuevas vertientes de la criminología crítica, se considera relevante tomar en el análisis otros programas del ámbito del AMBA que reconocen intenciones preventivas.

En suma, el interés en completar el análisis del PCV con otros programas, surgidos de áreas sectoriales de infancias y adolescencias permite, por un lado, figurar un escenario más complejo que el que puede resultar de analizar un problema a la luz de sólo un referente empírico. Pero por otro lado, y más específicamente, porque tanto el PCV como los otros tienen objetivos de prevención del delito y se inscriben en una disputa política por la forma de gestionar a la juventud en riesgo. Pero, enriquecedoramente, han partido desde preocupaciones fundacionales divergentes: la securitaria por un lado, y la de la incorporación de las nuevas generaciones al orden social, por otro. Una de las preguntas que podría imponerse es, entonces ¿en qué medida ese punto de partida condiciona las formas en las que se gobierna a la juventud en riesgo en Argentina? Finalmente, una cuestión que liga estas experiencias aún más: la existencia de una TCI entre sus componentes de la oferta, sobre cuyos sentidos se ahondará especialmente en el capítulo 5.

Resumen de las características de los programas analizados

Programas

Envión

Versión Volver

Comunidades Vulnerables

A la Salida

Dependencia

Provincia de Buenos Aires, Ministerio de Desarrollo Social, en convenio con municipios, y con parte de acuerdo con SENAF.

Provincia de Buenos Aires, Ministerio de Desarrollo Social, en convenio con municipios, y articulación con los Centros de Referencia provinciales.

Ministerio Nacional de Justicia y Derechos Humanos, en convenio con el Ministerio de Trabajo (MTSS) y articulación municipal. Luego municipios y MTSS

Ministerio Nacional de Desarrollo Social, Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNAF), Dirección Nacional de Adolescentes Infractores a la ley penal (DINAI).

Creación

2009

2010

2001

2008

Objetivos

Restitución de derechos, garantía de acceso a la educación, salud y trabajo, mediante acciones de inclusión, protección y prevención: “que los chicos encuentren un lugar donde sentirse contenidos, que puedan apropiarse de este espacio pensado para ellos y que, a partir de sus producciones y propuestas, consigan reconocer, construir y gestionar sus propios proyectos de vida”.

Prevención del delito y la reincidencia a través de reinserción en sistema educativo y laboral, y reconstrucción de los vínculos familiares y comunitarios.

Integración social de los sectores más desprotegidos, especialmente adolescentes y jóvenes inmersos en procesos de alta vulnerabilidad social, procurando reducir su participación en la comisión de delitos callejeros. Que los/as jóvenes puedan construir un proyecto de vida alternativo al delito.

Acompañar el egreso de adolescentes infractores de sistemas de encierro y su inclusión social, mediante la inserción socioeducativa.

Destinatarios

Niños, adolescentes y jóvenes de 12 a 21 años en situación de vulnerabilidad social de la Provincia de Buenos Aires.

Adolescentes y jóvenes judicializados de hasta 25 años, infractores de la ley penal o con un perfil transgresor.

Adolescentes y jóvenes de entre 13 y 25 años en situación de vulnerabilidad social en conflicto con la ley o en riesgo de estarlo.

Adolescentes próximos a egresar de institutos de menores o adolescentes del programa de Libertad Asistida, otros sin causas pero con antecedentes penales.

Selección de beneficia­rios/as.

Mediante un censo, que construye índice de vulnerabilidad.

Derivación de centros de referencia o próximos a egresar de dispositivos de encierro, entrevista individual.

Cumplimiento de requisitos y entrevista individual.

Evaluación de profesionales sobre adolescentes próximos a egresar de institutos o entrevista individual.

Oferta

Acompañamiento individual y grupal a procesos de reinserción educativa, laboral y comunitaria y social. Asistencia legal. Espacios de formación y recreación (talleres y asambleas) y TCI.

Modo implementa­ción

Grupal y barrial

Envión Volver: originalmente era individual, en oficinas o en las casas de los beneficiarios/as; luego se incorporó a la dinámica grupal del Envión.

A la Salida: tanto en sede oficial para los que están por egresar de institutos, como en su modalidad barrial, la dinámica es grupal.

Dinámica de funcionamien­to

Depende de cada implementación. Una lógica compartida son reuniones grupales 1 o 2 veces a la semana, de 2 horas en promedio, en el que se alternan talleres específicos y charlas grupales. Además, suele haber encuentras extras entre operadores y beneficiarios/as para entrevistas individuales.

Los encuentros o entrevistas se coordinan por operadores externos a los barrios, que se complementan con otros comunitarios.

Envión/Envión Volver: talleres específicos ofrecidos entre semana (literatura, belleza, murga, etc.).

Condicionali­dades

Asistir al encuentro semanal grupal, y firmar y cumplir un compromiso individual.

El compromiso individual suele referirse a insertarse en espacios de formación, o trabajo, o atender problemas asociados a la salud o la justicia.

Monto TCI

$300 o 500 mensuales, llamada como “beca” o “aporte”.

$350 (a beneficiarios de 16 o 17 años) y $1000 mensuales (a los de entre 18 y 25).

$150 mensuales[52]

$300 mensuales

Personal

A nivel provincial, 3000 profesionales, 1800 tutores juveniles. En las implementaciones, depende de la sede, en la estudiada había 3 operadores municipales y dos operadores comunitarios juveniles.

Depende de cada sede, en la estudiada eran 2 operadores/as municipales y una comunitaria.

El equipo del Programa es de 10 personas: un coordinador, docentes, una psicóloga, una co coordinadora.

Cobertura

Se implementa en 131 de los 134 distritos, en 201 sedes. Alcanza a 24 mil jóvenes como beneficiarios/as.

Funciona en 16 de los 131 distritos en los que funciona el Envión; tiene 400 beneficiarios (mayoría varones).

Se implementó en 5 barrios de la CABA, en 6 municipios del GBA, y en 4 localidades del interior del país. En la implementación estudiada eran 40 beneficiarios/as (mayoría varones). Durante 6 años de implementación del Programa a nivel nacional se llegó a 5000 beneficiarios/as.

3 implementaciones: una en la sede institucional y dos en barrios de GBA. 15 beneficiarios en la sede institucional (mayoría varones), y 30 en las sedes barriales (composición pareja de varones y mujeres).

Financiamien­to

Fondos provinciales y nacionales.

 

Fondos municipales (pago de salarios) MTEySS para TCI.

SENAF

Fuentes para la obtención de datos

Entrevistas a funcionarias/os y operadores/as, revista del MDS de la Provincia de Buenos Aires, blog del programa.[53]

 

Entrevistas a funcionarias/os y operadores/as. No hay material oficial de acceso público.

Entrevistas a funcionarios/as, operadores/as, y literatura especializada ya mencionada.

Entrevista a coordinador. No hay material oficial de acceso público, salvo informe SENAF, UNICEF y UTREF (2008).

Elaboración propia en base a documentos institucionales de los programas y entrevistas en profundidad realizadas para la tesis

Hacia una apertura al campo

El capítulo buscó modelizar, a escala internacional, las tendencias actuales en la gobierno estatal de la juventud en riesgo mediante estrategias de prevención social. El objetivo fue construir un contexto posible desde el cual pensar el modo argentino de ocuparse del problema, y especialmente de cómo hacerlo a través de programas como el Comunidades Vulnerables. Si bien se trató de establecer modelos de gestiones, se asume el carácter mucho más ilustrativo que exhaustivo de estos modelos que, a grandes rasgos, quieren señalar posiciones posibles respecto a estrategias más punitivas y otras más garantistas de los derechos humanos. Como hipótesis de trabajo, se colocó a Argentina en una posición intermedia entre el modelo de oportunidad y el de tolerancia. Ratificar o rectificar dicha ubicación será la tarea que guíe los próximos capítulos, pues la perspectiva teórico metodológica de esta tesis requiere integrar los niveles más abstractos y de discursos programáticos con las prácticas de intervención concreta sobre las poblaciones a gobernar. El capítulo incluyó, como un insumo necesario para el análisis que sigue, la caracterización de los fundamentos criminológicos y sociales del Programas Comunidades Vulnerables, así como del contexto de su emergencia y desarrollo, en materia de política penal. Finalmente se caracterizaron someramente los otros programas que complementan el análisis de esta tesis, y sus inscripciones institucionales, especialmente en relación a su lazo con el discurso de derechos humanos y de la infancia y adolescencia.

Presentados los casos de estudio empírico y el contexto internacional sobre los modos de gobernar la juventud en riesgo mediante la prevención del delito, la tesis se introduce, de lleno, en el análisis de los datos construidos en el trabajo de campo. En primer lugar en virtud de los testimonios de operadores y funcionarios, y luego en función de las negociaciones entre estos actores y los y las jóvenes beneficiarios, se espera que empiecen a despejar las incógnitas.


  1. Es preciso hacer una aclaración sobre el conjunto de estrategias que, al considerarse, tratarán de modelizar las formas de gestionar el delito juvenil a través de la prevención. Como se anticipó, la idea de prevención es muy flexible y sus significados y aplicaciones prácticas pueden ser bastante variadas. El Comunidades Vulnerables surgió y siempre se mantuvo ajeno al sistema judicial, aunque pudiera ser considerado por éste un tipo de medida alternativa a la privación de la libertad. En un sentido parecido funcionó el Envión Volver, con “idas y vueltas” en su configuración, sobre si debía significar solamente la inclusión de adolescentes y jóvenes con antecedentes penales en programas de inclusión social, o si debía más vale constituirse centralmente como una alternativa para los jueces. De un modo similar sucedió con el programa A la Salida. Si en estos casos puede circunscribirse más claramente qué significa la prevención, y afirmar que funciona por fuera del “mundo judicial”, no se consideró central que ese aspecto fuera respetado por las estrategias de los países cuyas gestiones se tomaron de referencia para este capítulo. Interesó más modelizar el “tinte” o matiz interventor, que dar precisión sobre el rol que dichas estrategias podían tener en procesos judiciales concretos.
  2. Información sobre estrategias de prevención de la criminalidad en otras partes del mundo (por ejemplo en África), pueden encontrarse en el informe del CIPC de 2010.
  3. En este sentido se atiende a la advertencia realizada por quienes han intentado reconstruir comparativamente y globalmente el abordaje del tema (Crawford, 1998, Muncie y Goldson, 2006, Muncie, 2001 y Hartjen, 2008) en torno a que para un análisis exhaustivo es preciso tener en cuenta, por un lado, las diferencias culturales para comprender el fenómeno del delito y su gestión en cada sociedad; y por otro, y complementariamente, considerar que la forma en la que se clasifican y miden los crímenes, así como los sistemas de justicia son distintos según los países. Excede los límites, necesidades y tiempos de este trabajo el atender rigurosa y específicamente estas cuestiones.
  4. Pasa lo mismo en Argentina. Si cualquier investigador/a quisiera reconstruir el modo en que Argentina aborda el problema que trata esta tesis, en función de la información disponible en los sitios oficiales posiblemente encuentre información fragmentada y escasa, porque, por ejemplo, no existe un sitio de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, de la que depende el área de adolescentes infractores a la ley penal (DINAI). Tampoco hay información disponible sobre el programa bonaerense Envión Volver (modalidad del Envión para adolescentes y jóvenes en conflicto con la ley penal).
  5. No se descarta en la comprensión de este desequilibrio en el acceso a información, estado de investigaciones y análisis, otras razones de índole político y económico que condicionan la producción de conocimiento en AL.
  6. La fuente de donde se obtuvieron los datos no contaba con los de encarcelamiento de adultos de Argentina, ni con los de jóvenes. Con respecto a los de adultos y según fuentes del International Centre For Prision Studies (King´s College, Universidad de Londres), citado en el Informe Anual 2011 de la Secretaría Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena (SNEEP), producido por la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Argentina tiene una tasa (cada 100.000 habitantes) de 148, mientras que Estados Unidos encabeza la lista con 730, Chile es el primer país latinoamericano con 294, Inglaterra y Gales 154, China 121, Francia 102, e India 30 con la menor tasa. Quitando el caso norteamericano por lo extremo de su tasa, Argentina estaría en el nivel medio mundial de encarcelamiento de adultos. En el informe citado el dato argentino surge del SNEEP, pero dicho sistema no contempla la población menor de 18 años. La ausencia de datos sobre el encarcelamiento juvenil argentino, viene siendo señalado con sistematicidad por algunas investigadoras argentinas como Silvia Guemureman al menos, desde hace 15 años, y a su vez, como parte de equipos de investigación (inscriptos en el Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales/UBA) vienen haciéndose esfuerzos reiterados y sistemáticos por conformar a partir de las disimiles fuentes un estado de la situación; para un detalle bien reciente cfr. Daroqui y otros, 2012.
  7. La dificultad se inicia desde que las agencias -usualmente internacionales- envían encuestas a los países y menos de la mitad suelen responder; hay países que no responden porque no miden. Luego la cuestión es con qué tipos de datos responden los que responden, porque hay diferencias entre las frecuencias, modos, y objetos de medir entre países, más diferencias al interior de los países, y de las distintas instituciones que miden los países, sumado a lo no registrado conocida como “cifra negra del delito”. También puede haber cambios drásticos entre un año y varios después dentro de un mismo país debido a un cambio en la forma de medición. Aunque no existiera el subregistro habitual asociado a diferentes causas, como toda medición es siempre la operacionalización de un concepto, el modo en que se defina “criminalidad juvenil” determinará qué sucesos serán clasificados como tales y cuáles no. O sea, dar uso a las estadísticas, más aún en forma comparada, requiere lecturas cautelosas.
  8. Estados Unidos representa un caso interesante para los estudiosos de la criminalidad pues, mientras tiene las tasas de encarcelamiento más altas del planeta, en la última década advierte el mayor descenso de la criminalidad mundial, contra los pronósticos que esperaban un desborde descomunal de la misma. Algunas explicaciones de ese descenso se relacionan con el aumento drástico del encarcelamiento y de las fuerzas policiales. Aunque desde otros sectores se desconfía fuertemente del hecho de que el aumento en represión haya realmente influenciado el descenso de la criminalidad (CIPC, 2012).
  9. En breve se hace mención a la falta de datos argentinos sobre la población juvenil en condiciones de encierro que, aunque no es la población objetivo de esta tesis, constituye parte del contexto del problema que aborda.
  10. En este mismo sentido, otros autores coinciden en que los agentes que interactúan directamente con la población implicada son actores claves en la resistencia frente a los nuevos modos de impartir las intervenciones. Son quienes, un poco por convicción y otro poco porque han estado trabajando durante años bajo otros paradigmas y tradiciones, no cambian sus prácticas de un día al otro y preservan las lógicas del welfare penal frente al giro punitivo (Kemshall, 2008, Muncie, 2001, Cross y otros, 2002, Field, 2007).
  11. Esta sintonía que señala la literatura en los países escandinavos no aparecería reflejadas en las tasas de encarcelamiento globales que para Finlandia y Suecia son relativamente altas, a diferencias de Noruega y Dinamarca que son más bajas. En todo caso, ya se ha advertido sobre los límites de las estadísticas para analizar este tipo de cuestiones.
  12. La extrema conflictividad que ocupó la región centroamericana, especialmente en el triángulo de El Salvador, Honduras y Guatemala, data de los años 70 pero se recrudeció entre los ochenta y principios de los noventa. Durante ese período, migraciones forzadas llevaron a grupos de centroamericanos a desplazarse a Estados Unidos, en donde, algunos jóvenes se organizaron en maras, como modo de establecer una identidad propia en un contexto ajeno. Cuando a partir de 1992 se restableció la “paz” en sus territorios, el gobierno estadounidense inició procesos de deportación masiva de estos jóvenes que volvieron a instalarse en sus países. En ellos, y en sintonía con la política de seguridad nacional de Estados Unidos, se iniciaron procesos punitivos de desarme de estos grupos, estrategias que siguió endureciéndose en el nuevo siglo. Muy recientemente, en El Salvador están proponiéndose estrategias de tregua e integración de las pandillas.
  13. El informe CEPAL (2008) señala que mientras que en la mayoría de los países la principal preocupación de los gobiernos respecto de la violencia juvenil se vincula con las pandillas, la delincuencia y el narcotráfico, en Argentina es la marginación, la falta de expectativas y de proyectos, y la drogadicción -más asociada con el consumo personal que con el tráfico.
  14. Otras particularidades claves para el análisis del problema del gobierno de la juventud en riesgo, como lo es la incidencia de la lógica de la responsabilización individual, y las estrategias de transformación actitudinal o subjetiva en base a tecnologías denominadas “del yo”, obviamente no preceden de las discusiones sobre los paradigmas securitarios sino de las racionalidades más generales propias del gobierno de las poblaciones.
  15. Si bien son políticas muy amplias en los que el tratamiento sobre la juventud es sólo una de las cuestiones interesa señalarlas como un marco de emergencia significativo.
  16. Aunque no lo haremos aquí, podría comprenderse el discutir que las políticas de mano dura centroamericanas, colombianas y mexicanas cupieran en estos esquemas que, en verdad, tratan de reconstruir modelos anclados en la lógica de la prevención, y no en los sistemas represivos propiamente dichos.
  17. En el anexo de estas tesis hay detalles sobre los países aquí mencionados, así como las fuentes de las cuales se obtuvieron las informaciones consignadas.
  18. No es posible, y tampoco el objetivo del capítulo, dar cuenta de la complejidad de las coyunturas nacionales “reales”, sino, más vale, poder construir modelos. Sin embargo, parece atinado tomar algunos de los datos obtenidos de las páginas oficiales de los gobiernos, con cautela. Para Colombia y México, habría que considerar, especialmente, sus problemas asociados a las relaciones cívico militares, conflictos internos, y relación con el tráfico de drogas, y las consecuencias sobre personas desaparecidas o desplazadas hacia otros territorios.
  19. http://www.presidencia.gob.mx/programa-nacional-para-la-prevencion-social-de-la-violencia-y-la-delincuencia/
  20. Más detalles se apuntan en el anexo de la tesis.
  21. Este dato sintoniza con los analizados por Daroqui y otros (2012: 360-361), en base a informaciones del Fuero Penal Juvenil, que no sólo no alerta sobre el crecimiento de delitos con jóvenes involucrados, sino que muestra su escasa incidencia estadística en los hechos graves que son los que provocan mayor sensibilidad social como el homicidio. La investigación enfocada en los sistemas de control social penal juvenil realizado por las/os investigadores en el marco del Grupo de Estudios sobre el Sistema Penal y Derechos Humanos, del Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA, señala no obstante esa baja representación que desciende, que “se mantiene estable en cantidad absoluta el ingreso de jóvenes a los sistemas de encierro, dentro de los cuales se utilizan en mayor medida las modalidades más gravosas”.
  22. Vale la pena señalar aquí que durante las dictaduras militares de los sesenta y los setenta mutó la forma de asociar a las juventudes y al riesgo. Brevemente y recapitulando lo que se señaló en el capítulo 2, desde fines del S. XIX hasta los años 60 del siglo XX, la tutela estatal sobre adolescentes y jóvenes utilizó el encierro correccional como “salvaguarda”. Desde entonces, según Elizalde (en prensa) comenzó a encararse más duramente la judicialización de los jóvenes. Incluyendo la ferocidad de otras prácticas para controlar la juventud “rebelde”, se institucionalizó en 1980, la Ley 22.278 que instaló un Régimen Penal de la Minoridad -vigente hasta la actualidad-, encargado de establecer los criterios de punibilidad en relación a los menores de edad. Esos años significaron, especialmente, la irrupción de nuevas preocupaciones de los gobernantes. Lo que inquietaba a las autoridades ya no se vinculaba con la deambulación sospechosa en las calles, o los delitos contra la propiedad, sino la peligrosidad política.
  23. Suscitada a partir del incendio del local bailable República de Cromagnon el 30/12/2004 donde murieron cerca de 200 jóvenes.
  24. Marcelo Saín (2013) señala que desde 2003 hasta la actualidad, los gobiernos kirchneristas (que paradójicamente han sido los que más han hecho a favor del bienestar de los sectores populares en las última décadas), no han podido evitar el descargar punitividad sobre las “zonas calientes”, contribuyendo a la estigmatización territorial y social con la que ya cuentan las poblaciones de esas zonas. Se trata, concretamente, de poblar barriadas pobres y altamente marginalizadas, y operar sobre ellas, más que acciones de protección, otras de control poblacional. El conjunto de intervenciones punitivas y policialistas son política y socialmente tolerables sólo en esos espacios y sobre esas poblaciones, sobre las que se concentran las mayores privaciones de derechos. Las propuestas sobre los vecindarios de clase media y alta supondrían otras modalidades: instalación masiva de cámaras de seguridad para desincentivar el delito. Como parte de su “selectividad espacial y social” estas políticas caen en la paradoja de desplegar su potencial protectivo en los vecindarios de clase media y alta donde se registran las menores tasas de homicidios. Saín expresa que este tipo de política de control del delito no es más que un “ansiolítico político social” que, según Esteban Rodríguez (2012) más que atender a la seguridad pública, gestiona el miedo al delito.
  25. Este programa fue el que representó a la Argentina en la convocatoria de experiencias en prevención del delito del International Crime Prevention Center (ICPC), lo que da indicios de que fue considerado, a nivel nacional, la estrategia más significativa en relación al tema.
  26. Para la descripción del programa se toma como documento oficial el trabajo de Müller y otros (2012). Para agilizar la lectura no se referencia cada vez, salvo cuando se cita algo que especialmente requiere mencionar la referencia.
  27. Para ampliar la información sobre las implementaciones en Ciudad de Buenos Aires, ver Pasin y López (2008).
  28. Datos específicos sobre los convenios con cada jurisdicción pueden encontrarse en el anexo del trabajo de Müller y otros (2012).
  29. Información extraída del documento del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2000) “Plan Nacional de prevención del delito”. En el documento específico en el que se describe el programa (Dirección Nacional de Política Criminal 2007) no se mencionan las edades de los adolescentes y jóvenes que figuran como destinatarios. No obstante, esta definición previa no contemplaba el rango etario que finalmente tenía el conjunto de los beneficiarios, entre los que podían encontrarse jóvenes de 32 años.
  30. El modelo del acta puede observarse en el anexo de Müller y otros (2012: 213).
  31. Para el caso de la implementación estudiada, el grupo se reunía, a principios del año 2008 en un club del barrio. Entre abril y diciembre de 2008 la implementación se mudó a una sala de la Unidad Sanitaria local. Desde febrero de 2009 las actividades grupales volvieron a hacerse en el club barrial.
  32. A lo largo de la tesis, sobre todo en el capítulo 5 y 6 se describen algunas de las actividades.
  33. En el capítulo 5 se contextualiza y describe brevemente este Programa.
  34. En una primera instancia, la articulación se hizo a partir de los Planes de Emergencia Laboral y luego del Programa de Empleo Comunitario. La última articulación es la que se mantuvo en el tiempo aún luego del desarme del Programa a nivel nacional. El acuerdo partió de un convenio entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación a través de la resolución n° 320/02 y la Subsecretaría de Política Criminal y Asuntos Penitenciarios por medio de la resolución n°181/02 (Pasin, 2009).
  35. Este dato se obtuvo mediante una comunicación vía correo electrónico con la coordinadora nacional del Plan y el Programa, y se ratifica en Müller y otros (2012).
  36. Por ejemplo, no alcanzaban los elementos de escritura para todos, debían turnarse y compartirlos. Para realizar actividades comunitarias, la operadora conseguía, con sus propios contactos, donaciones de insumos, como juguetes para regalar, o chorizos y bebidas para un almuerzo.
  37. De hecho, durante un tiempo la operadora transfirió parte de su sueldo a esta operadora comunitaria hasta que ésta fue contratada por el municipio.
  38. http://www.observatoriojovenes.com.ar/diarios.php?idContenido=347yidSeccionPpal=16, Clarín 24/04/05, recuperado el 26/10/11
  39. Según la información disponible, pasó a depender de la secretaría de Acción Social, y su foco se orientaba a “brindar atención a jóvenes en situación de riesgo de calle y social”. El programa cambió su denominación a mediados de 2011 porque no quería estigmatizar con el nombre del programa, a sus beneficiarios. La nueva designación, Amuyén, es una palabra mapuche que significa “estar en camino junto con otros”. Según el periódico de donde se extrajo la información, para 2011 funcionaba en los barrios Quito y CGT, para el 2012 se extendería a otros. http://www.lmcipolletti.com.ar/noticias/2012/1/11/40936.php
  40. Según el sitio web del gobierno porteño, la Subsecretaría de Seguridad Urbana, a través de su Dirección de Política de Seguridad y Prevención del delito, coordinaba para 2012, 10 proyectos de prevención del delito “focalizados en jóvenes de entre 16 y 30 años que estén actualmente, hayan estado, o puedan estar en conflicto con la ley penal”. Estos incluían 92 beneficiarios PEC -fondos para becas del mismo origen que los del PCV-. Además la Dirección tenía 12 proyectos bajo su supervisión, a cargo de otras áreas ejecutivas del GCABA, u asociaciones de la sociedad civil en los cuales había 205 beneficiarios de PEC. La información permaneció inalterable desde abril de 2011, al menos hasta marzo de 2012. Pasin y López, en un estudio de 2008, manejaban los mismos datos.http://www.buenosaires.gov.ar/areas/pla_prevencion/estrategia.php?menu_id=22860.
  41. Se implementaba desde 2004 y hay datos hasta 2006. La municipalidad afrontaba gastos por recursos humanos y OSC proveían instalaciones para hacer actividades, otras fundaciones aportaban recursos y la implementación contaba, además, con un subsidio de la Dirección Nacional de Juventud.
    http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu06/bp1328.html, recuperado el 26/10/2011
  42. Aquel paradigmático programa “Vivir en una ciudad segura” de Azul, actualmente se llama Programa “del revés al derecho”. Depende de la Coordinación de Políticas de Juventud y supone actividades de promoción cultural, social y jurídica para jóvenes en conflicto con la ley penal y privados de libertad.
  43. Datos más recientes indican que en otras jurisdicciones se han implementado e implementan programas de prevención del delito, por ejemplo, en Santa Fé.
    (http://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/download/136905/676239/file/Plan%20Santa%20Fe%20Joven.%20Evaluaci%C3%B3n%20intermedia.pdf). No obstante, el mapa dista de ser aún significativo.
  44. Los objetivos del programa procuraban incidir en aquellas dimensiones sociales y culturales que construyen la injusticia social, aunque para sus analistas (LLobet, 2009b) no quedaba clara la relación entre las acciones y servicios del programa y la multidimensionalidad de los objetivos, que parecerían considerarse como resueltos por añadidura. Su implementación se realizaba mediante proyectos de hasta 20 adolescentes de entre 14 y 18 años presentados por OSC (ONG’s, Movimientos Sociales, agrupaciones eclesiales o confesionales, sociedades de fomento, clubes, comedores, etc.) organismos de gobierno municipal o asociaciones cooperadoras de escuelas. Éstos proyectos son de formación para el trabajo o el autoempleo cooperativo, o el sostenimiento del retorno a la escuela. Hasta su finalización en 2010 incluía una transferencia de $76 a cada adolescente y $74 per cápita a la organización, para la compra de materiales y gastos derivados del proceso formativo. A ello se agrega un monto por gastos de administración del proyecto. Una de las novedades del programa fue alejarse del familiarismo de los esquemas tradicionales de políticas sociales, al no requerir la mediación de los tutores para la efectivización de la prestación ni de la transferencia dineraria.
  45. Según el funcionario a cargo de la cartera que lo creó, el programa se podía definir como el plan Marshall para rescatar a jóvenes en peligro. Nosotros partimos de la base de que hoy, en la provincia de Buenos Aires, los adolescentes y los jóvenes están en peligro. Están en la esquina, tomando una cerveza, sin mucho que hacer, pero la pasan mal. Ellos están en peligro, pero la sociedad los ve como peligrosos. Hay que tener en cuenta que los chicos que hoy tienen entre 14 y 15 años, son los que tenían 6 y 7 años en el 2001. En plena edad de crecimiento vivieron todo el proceso de derrumbe de sus familias. (Página/12, 25/10/2008, citado en LLobet, 2009, b).
  46. La formulación y reformulación de los programas es más dinámica que la elaboración completa de una investigación. Durante esta, surgió el programa Envión Volver como uno distinto al Envión clásico, el Volver especial para infractores, y menos de un año después esa diferencia se diluyó por cuestiones administrativas y de enfoque. Para fines de 2011 en Envión era un sólo programa con un componente especial – dentro del mismo programa- para jóvenes infractores. Por su parte el programa A la Salida estuvo vigente hasta fin de 2011. A los fines de esta tesis estas transformaciones no son significativas ya que lo que nos interesa es mostrar tendencias y rastrear enfoques comunes actuales más que dar cuenta de un mapa específico de intervenciones en curso.
  47. Tanto la versión “Volver” del programa “Envión”, como el “A la salida” se asumen, en parte, como programas de egreso para los adolescentes que cumplen penas dentro de instituciones de encierro. Si bien el “Volver”, al inicio de su diseño, se planteaba como una propuesta individual de acompañamiento entre un operador y el adolescente, luego se organizó en base a la estructura del “Envión” con su base de funcionamiento grupal y en los territorios donde vivían los jóvenes. Un antecedente de estos programas de egreso de instituciones para adolescentes infractores fue el Programa Sostén de la Procuración de la Provincia de Buenos Aires que se inició en 1989, y se formalizó mediante la ley 11852 en 1996. Era un programa de “acompañamiento para el diseño del proyecto de vida” del adolescente que egresaba de instituciones de encierro, que incluía una beca económica y la asistencia de un profesional. No se considera este programa porque, aunque pudiera tener fines preventivos, su dinámica no se corresponde con el enfoque de la prevención social del delito que es del que se ocupa esta tesis. Más detalles pueden consultarse en Canale y otros (2005).
  48. Sólo se mencionan y caracterizan sintéticamente aquí las normas jurídicas que se vinculan con el problema que aborda esta tesis. No se ahonda en ellas porque las preguntas que orientan el análisis no requieren hacerlo exhaustivamente, y, para el caso, ya lo han hecho otros trabajos (Magistris, 2012, López, 2010, Villalta y LLobet, 2011).
  49. De esta ley, se estableció su aplicación “en todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que se adopte respecto de las personas hasta los dieciocho años de edad”. Definió al interés superior del niño/a y adolescente como la máxima satisfacción, integral y simultánea de los derechos y garantías reconocidos por la ley, y estipuló los lineamientos para la elaboración de políticas públicas que persigan tales objetivos, así como la responsabilidad –estatal, familiar y comunitaria- para asegurar a los niños/as y adolescentes el disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantías. Por otro lado, privó al Poder Judicial de una serie de prerrogativas y estipuló nuevas facultades para los organismos administrativos denominados de “protección de derechos de los niños, niñas y adolescentes”. Del trabajo de Villalta y LLobet (2011), además del análisis general de la institucionalización de la ley 26.061, se obtiene un estudio pormenorizado de la implementación del mismo en las provincias de San Juan y Mendoza; además, tienen en curso una investigación que continúa y profundiza la línea de indagación y que incluye el área metropolitana de Buenos Aires, y las provincias de Entre Ríos y Jujuy.
  50. En la Provincia de Buenos Aires, el 28 de febrero de 2007, mediante un fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, se ha levantado la medida cautelar de suspensión de la ley 13.298, que mantenía suspendida la norma jurídica. De esta manera, la Ley que fuese sancionada el 29 de diciembre de 2004 y promulgada el 14 de enero de 2005, -ley 13.298- que venía finalmente a derogar al Decreto-ley 10.067/83 de Patronato de Menores así como la controvertida ley 12.607 -Régimen de Protección Integral de los Derechos del niño y el joven-, empezaría a regir a partir de este momento. (Cabe aclarar que el 16 de marzo de 2007 la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires -en una causa de Quilmes- reconoció la inconstitucionalidad del decreto-ley 10.067/83 por violación al art. 18 de la Constitución Nacional). En el trabajo de Magistris (2012), es posible acceder a una descripción de la misma y su proceso de emergencia y transformación, a través de su organización administrativa, asignación de recursos, organización institucional del sistema de protección de derechos: servicios zonales y locales, y otros organismos creados, y su organización judicial. Asimismo el análisis se complementa, entre otras cuestiones, con un análisis sobre los programas sociales dirigidos la protección y/o restitución de derechos de niños/as y adolescentes.
  51. La norma creó, además, el Fuero de la Responsabilidad Penal Juvenil, entendido como el Ministerio Público del Joven, compuesto por Fiscales y Defensores Oficiales, que intervienen en todas las etapas del proceso. También instauró los Juzgados de Garantías del Joven, que llevan adelante el control de la investigación preliminar y es responsable de las medidas que se tomen con respecto al joven durante el proceso; el Juzgado de Responsabilidad Penal Juvenil, órgano de juzgamiento que resuelve la aplicación de medidas, salvo delitos graves en que toma intervención el Tribunal de Responsabilidad Penal. En tanto el Ejecutivo Provincial, a través del Ministerio de Desarrollo Social, creó mediante Resolución 127/07 los dispositivos institucionales del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil, que funcionan bajo la órbita de la Subsecretaría de Niñez y Adolescencia. Los destinatarios de esos dispositivos son jóvenes menores de 18 años en conflicto con la ley penal. Un análisis pormenorizado de este Sistema de responsabilidad penal juvenil provincial, de su emergencia e institucionalización, puede encontrarse en el trabajo de López (2010). Complementariamente, y estrechamente vinculado con este sistema, puede consultarse el exhaustivo trabajo “Sujetos de castigos. Hacia una sociología de la penalidad juvenil” (Daroqui y otros, 2012).
  52. La TCI de este programa es mensual de 150$, que provee el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS) mediante el programa de Empleo Comunitario (PEC). La incorporación de planes sociales o becas como componente del PCV estuvo presente casi desde sus inicios aunque la escasa información al respecto que está disponible evidencia la intención de dejar en segundo plano este componente del programa. En una primera instancia la articulación se hizo a partir de los Planes de Emergencia Laboral y luego del Programa de Empleo comunitario. La última articulación es la que se mantuvo en el tiempo aún luego del desarme del Programa a nivel nacional. El acuerdo partió de un convenio entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación a través de la resolución n° 320/02 y la Subsecretaría de Política Criminal y Asuntos Penitenciarios por medio de la resolución n°181/02 (Pasin, 12). La existencia de estos planes (becas o subsidios) no es mencionada en los documentos iniciales del PCV y tampoco en su rediseño del 2007 pero sí en el raconto de la experiencia que se realizó en 2010.
  53. Del blog http://www.envion.gba.gov.ar/wordpress/?page_id=258, recuperado el 13/7/2012


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