Otras publicaciones:

9789877230673-tapa

9789877230130-frontcover

Otras publicaciones:

9789871867509-frontcover

Book cover

Entre neuronas, inversiones y derechos

Legitimación, circulación y apropiación de saberes en la regulación estatal de la crianza en los primeros años

Florencia Paz Landeira

Introducción

La preocupación por la infancia ha sido una constante en las intervenciones estatales de la región desde principios de siglo xx, al tiempo que ha promovido específicos desarrollos en saberes tales como la medicina, la psicología, el derecho y el trabajo social. De forma particular, la infancia pobre o desprotegida ha ocupado un rol protagónico en la denominada “cuestión social” y, desde la conformación de los Estados latinoamericanos, la situación de la infancia ha informado variados indicadores y parámetros de modernidad y desarrollo. Tal como lo señalan diversos estudios (Guy, 2002; Villalta, 2013; Llobet, 2014a), las políticas para la infancia fueron centrales para el surgimiento del Estado social en América Latina, aun cuando estas han permanecido en un híbrido en el que heterogéneos agentes no estatales se encuentran implicados en sus tramas institucionales. A la vez, en cuanto el continente latinoamericano continúa siendo un territorio disputado en la gramática y la infraestructura transnacional del desarrollo, se identifican renovados sentidos y sentimientos morales asociados a la infancia, que la constituyen en un prisma privilegiado para comprender procesos más amplios de transformaciones institucionales y de las racionalidades y sensibilidades que las atraviesan. En el contexto actual de profunda infantilización de la pobreza, las políticas dirigidas a niños/as se constituyen en un campo relevante para analizar las políticas de lucha contra la pobreza y los imaginarios políticos de desarrollo y modernización.

En el marco de una investigación doctoral desarrollada entre 2017 y 2021 (Paz Landeira, 2021a) centrada en comprender las formas de regulación estatal de la crianza y el cuidado de niños/as de sectores populares, llamó mi atención la expansión de iniciativas, intervenciones y producción de documentos institucionales centradas en la primera infancia y en lo que en arenas globales se nomina early childhood education and care (ECCE) –“educación y cuidado para la primera infancia”– y early childhood development (ECD) –“desarrollo en la primera infancia”–. En Argentina y en la región, se evidencia la profundización de un proceso que lleva dos décadas, centrado en la construcción de la intervención en la primera infancia como una prioridad. Las políticas que se han desplegado alrededor de esto se enmarcan en la Convención sobre los Derechos del Niños (CDN), pero también en el enfoque de la inversión social, promovido principalmente por el Banco Mundial (World Bank, 2006), de acuerdo al cual la inversión en primera infancia constituye una vía idónea para reducir las desigualdades y combatir la transmisión intergeneracional de la pobreza.

En este trabajo exploro los repertorios argumentativos a partir de los cuales se construye esta agenda, con especial interés por los basados en conocimientos acerca del cerebro y aquellos sustentados en la teoría del capital humano, que se sobreagregan de formas complejas a las más antiguas construcciones de la niñez como vulnerable y maleable (Colángelo, 2012) y como portadora de futuro (Rojas Novoa, 2017) y que, a la vez, movilizan el lenguaje de derechos (Fonseca, 2004). También me interesa reconstruir la infraestructura de esta agenda política, para dar cuenta de su materialidad y de las redes entre los distintos agentes intervinientes. Se advierten procesos sumamente complejos donde lo nacional, lo supranacional y lo local están constantemente imbricados por diversas negociaciones y modos de circulación entre los distintos agentes que componen estos escenarios. Al reconocer que esta agenda se inscribe en un contexto regional e internacional más amplio, me pregunto por el rol de estas agencias de desarrollo que se constituyen también en agencias de producción de conocimientos. Me interesa mapear y analizar las relaciones y los modos de intervención de distintos actores, en, entre y por fuera de lo estatal, que contribuyen a la definición de agenda, de presupuesto y de enfoques. Esto implica, a la vez, dar cuenta de las formas en que los modelos y conocimientos producidos por agencias internacionales son apropiados y negociados en el contexto local, procesos que están embebidos de las historias y trayectorias institucionales, así como también de los debates públicos que contornean la política –y la política de las políticas– del país (Villalta, 2013). Así, lejos de presumir coherencia y estabilidad entre esta trama de agentes y saberes, parto de pensar la primera infancia como campo de disputas institucionales y políticas, escenario de variados procesos de hechura y rehechura en torno a cómo regular los cuidados asociados a ella.

Con las reflexiones que comparto en este capítulo, me propongo contribuir a dos debates estructurantes de los estudios sociales en infancia. En primer lugar, la relación entre lo global y lo local, transversal a las formas de regulación y administración estatal de niños y niñas. Diversos trabajos se han centrado en la CDN, firmada en 1989 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, que ha sido analizada por Pupavac (2001) como la piedra angular de un “régimen internacional de los derechos del niño”. Siguiendo a Agustín Barna, este régimen implica “un modelo de desarrollo de niñez que es universalmente aplicable, así como la existencia de necesidades universales, y que éstas se acompañan de un consenso global sobre las políticas que deben implementarse para acceder al ‘interés superior del niño’” (Barna, 2012: 14). Por su parte, Villalta (2013) ha propuesto reflexionar en torno a los modos de producción de estatalidad entre lo global y lo local, y a las singulares formas de interconexión entre estos.

Un segundo conjunto de discusiones, pero en estrecha relación con lo anterior, tiene que ver con explorar la práctica de los derechos para dar cuenta de su faceta productiva, aquello que producen y que posibilitan a partir de su puesta en circulación, el uso y la apropiación en los contextos singulares de la experiencia social y política. A partir de reconocer que los derechos de NNyA constituyen un campo dinámico de disputas (Schuch, 2009), se trata de indagar cómo los derechos son vernacularizados (Merry, 2010). Esta autora sugiere enfocar en los traductores –knowledge brokers–, aquellos intermediarios que nos permiten observar los complejos procesos de negociación entre sistemas de significados, a su vez inmersos en relaciones asimétricas de poder.

Por consiguiente, en la primera sección de este trabajo, me centraré en la revisión de un corpus de documentos institucionales producidos por agencias internacionales en torno a este campo de la primera infancia, con el propósito de rastrear los saberes y argumentos movilizados, como también las concepciones sobre las necesidades infantiles en los primeros años. A la vez, retomo los principales aportes de la bibliografía crítica que ha abordado estas producciones a escala global. La sección está dividida en dos apartados, organizados alrededor de los principales repertorios argumentativos identificados en el corpus: los conocimientos acerca del cerebro y la teoría del capital humano.

La segunda sección del trabajo versará sobre los procesos de recepción, apropiación y discusión de estos repertorios por parte de actores concretos de las burocracias estatales y organizaciones no gubernamentales, a partir del análisis de entrevistas en profundidad realizadas entre el 2019 y el 2020. Por último, a modo de cierre, presentaré una serie de reflexiones centradas en las implicancias ético-políticas de esta politización de la crianza como respuesta a problemas sociales estructurales como la desigualdad, y en lo que estas nos permiten pensar acerca de los procesos de resemantización de los derechos de los/as NNyA. A la vez, sintetizaré lo que los procesos analizados revelan sobre el campo de lo estatal, así como también en las disputas sobre el rol del Estado y los alcances de la protección social.

Enfoques, saberes y recursos

“Ahora o nunca”: regulación de la crianza para el desarrollo cognitivo

La primera infancia y el desarrollo infantil en los primeros años emergen cada vez más como una prioridad en las agendas de organismos estatales, no gubernamentales e internacionales. En los documentos producidos al respecto, se advierte la centralidad que adquieren los argumentos basados en el cerebro y el desarrollo cognitivo. A su vez, se registra la producción no solo de documentos, sino también de intervenciones estatales, en muchos casos financiadas por organismos internacionales:

También ha habido una inversión sustancial en el desarrollo de la primera infancia durante ese período de tiempo. Por ejemplo, desde el año 2000 el Banco Interamericano de Desarrollo aprobó más de 150 proyectos por más de USD 1.7 mil millones. De 2000 a 2013, el Banco Mundial invirtió $ 3.3 mil millones en 273 proyectos, principalmente a través de programas de salud, nutrición y demográficos (The Lancet, 2016, traducción propia).

A partir de ello, comencé a preguntarme por la producción y circulación de conocimiento en torno a esta agenda de la primera infancia y por las relaciones y prácticas entre variados agentes en la demarcación de lo que es objeto de la política; en suma, por los procesos que dieron lugar a la conformación de un particular campo de lo estatal (Bourdieu y Wacquant, 2005), entendiendo este como “compuesto por múltiples y diversas burocracias, por distintos actores y grupos sociales, y por diferentes lógicas de funcionamiento” (Muzzopappa y Villalta, 2009: 2). Como parte de una pregunta más amplia por comprender los procesos de producción, implementación y apropiación de regulaciones en torno a desarrollo infantil y la buena crianza, en esta sección indago en los saberes producidos y respaldados por los organismos internacionales, para luego poder abocarme a indagar en los procesos de apropiación local.

Como señalé anteriormente, el BM ha sido uno de los principales propulsores de la creación de políticas y programas centrados en el desarrollo para la primera infancia desde un enfoque anclado en el desarrollo humano. En un documento publicado en 2011, se expresa:

Los retrasos en el desarrollo antes de los 6 años son difíciles de compensar más adelante en la vida porque la primera infancia es un período particularmente sensible para la formación del cerebro. De hecho, los estudios neurológicos han demostrado que las sinapsis (es decir, las conexiones o vías entre las neuronas del sistema nervioso) se desarrollan rápidamente durante este período, formando la base del funcionamiento cognitivo y emocional para el resto de la vida del niño (Young and Mustard 2007) (Naudeau et al., 2011, traducción propia).

Una característica del proceso de consolidación de esta agenda en torno al desarrollo en la primera infancia es la organización de distintas redes y oficinas especializadas. Un ejemplo saliente es el Sistema de Información sobre Primera Infancia (SIPI), coordinado entre el IIPE Unesco Buenos Aires, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) y la Organización de Estados Interamericanos (OEI), con apoyo de la Fundación Arcor. En la actualidad, dicho instrumento ha sido rearticulado como Eje de Primera Infancia dentro del Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina (SITEAL). En un boletín de difusión publicado en 2015, se expresa:

La evidencia científica es contundente. […]. Los argumentos se basan en que es un período evolutivo en el que se experimentan cambios madurativos acelerados, procesos de interacción sociales muy significativos y las personas son dependientes y vulnerables. El cerebro, durante los primeros años, se desarrolla a un ritmo que no vuelve a repetirse en ninguna otra etapa de la vida: en los primeros tres años establece de 700 a 1000 nuevas conexiones por segundo, las cuales dependen en gran medida de las interacciones que las niñas y niños establecen con sus cuidadores y de la influencia de los estímulos positivos y negativos de su entorno. Estas conexiones tempranas constituyen la base de la neuroplasticidad sobre la cual se asientan la salud mental y física, los resultados de aprendizaje, la adquisición de competencias sociales y la capacidad de adaptarse y ser productivo (SIPI, 2015: 8).

Por su parte, Unicef lanzó en 2017 la campaña “#LaPrimeraInfanciaImporta”, centrada en concientizar acerca de la importancia de los primeros mil días en la vida de los/as niños/as y el impacto de las primeras experiencias sobre su “cerebro en desarrollo”. En el comunicado de prensa de lanzamiento para América Latina, se expresa:

Durante este período especialmente importante, las células cerebrales pueden realizar hasta 1.000 nuevas conexiones cada segundo, una velocidad que nunca se repetirá en el curso de la vida. Estas conexiones contribuyen a la función del cerebro y el aprendizaje del niño, y a sentar las bases para su salud y felicidad en el futuro. La falta de atención –como, por ejemplo, una nutrición adecuada, estimulación, amor y protección contra el estrés y la violencia– puede impedir el desarrollo de estas conexiones esenciales.

La campaña comienza con #ComeJuegaAma, una iniciativa para los padres y los cuidadores, difundida por vía digital e impresa, que presenta datos de neurociencia sobre cómo se desarrollan los cerebros de los bebés. Los materiales de #ComeJuegaAma explican esta información científica de una manera directa y visualmente interesante para alentar a los padres y cuidadores a seguir aprovechando esta oportunidad sin igual para proporcionar a sus hijos el mejor comienzo posible en la vida[1].

A la vez, citan como referencia una serie publicada en octubre de 2016 por The Lancet –una revista británica de medicina–, con apoyo de la Organización Mundial de la Salud (OMS), Unicef y el BM, en la que se argumenta por la expansión de los esfuerzos gubernamentales, en particular por la ampliación de la escala de intervención. Allí se enfatiza la importancia del nurturing care para la reducción de los efectos negativos de las desventajas asociadas a la desigualdad y la pobreza en la estructura y las funciones del cerebro, como también para el mejoramiento de la salud, el crecimiento y el desarrollo integral de los/as NNyA. Este concepto –nurturing care– fue luego eje de una publicación conjunta de Unicef, el BM, la OMS, la Red de Acción por el Desarrollo en la Primera Infancia (ECDAN), la Alianza para la Salud de la Madre, del Recién Nacido y del Niño de la OMS y la red Every Woman, Every Child (lanzada por las Naciones Unidas en 2010), traducida al español como “Cuidado cariñoso y sensible para el desarrollo en la primera infancia: un marco para ayudar a los niños a sobrevivir y prosperar para transformar la salud y el potencial humano”. Esto, a su vez, dio lugar a la creación de una nueva red y del sitio web Nurturing-care.org. El documento fue presentado en la Asamblea Mundial de Salud en mayo de 2018, y, en el resumen ejecutivo, se expresa:

Todos los niños necesitan un cuidado cariñoso y sensible para alcanzar su máximo potencial de desarrollo –es indispensable para un crecimiento y desarrollo saludable. El período comprendido desde el embarazo hasta los tres años de edad es decisivo. En este período, el cerebro es más sensible a las influencias externas. El cuidado cariñoso y sensible no solo promueve el desarrollo físico, emocional, social y cognitivo, sino que también protege a los niños pequeños de los peores efectos de la adversidad. Produce además beneficios que se extienden a lo largo de la vida y a la siguiente generación, tanto en salud como en productividad y cohesión social (WHO, 2018).

Por otra parte, se advierte la reiteración de determinadas fuentes y referencias bibliográficas en los distintos documentos. Uno de los autores frecuentemente citados en estos documentos es el médico canadiense Fraser Mustard, impulsor de los Early Years Centers, quien destaca la importancia del cariño materno para garantizar el normal desarrollo del cerebro del bebé. Se presume que existen períodos críticos en el desarrollo cerebral y que, si durante ellos no se estimula adecuadamente al/a niño/a, se perjudicaría irremediablemente su desarrollo. Otra fuente usual es el libro de los políticos británicos Graham Allen e Ian Duncan Smith (2008), Early Intervention: Good Parents, Great Kids, Better Citizens. Allí expresan:

La neurociencia ahora puede explicar por qué las condiciones tempranas son tan cruciales: efectivamente, nuestros cerebros son ampliamente formados por lo que experimentamos en los primeros años […] los descubrimientos científicos sugieren que es la crianza antes que la naturaleza la que juega el rol principal en la creación de la personalidad humana […] se ha dicho que “el mejor regalo para un bebé es la sensibilidad materna”. Cuantos más estímulos positivos se le den a un bebé, éste podrá desarrollar más células y sinapsis cerebrales (Allen y Duncan Smith, 2008: 57, traducción propia).

Como advertí anteriormente, estos organismos internacionales no solo producen conocimientos y participan de la construcción de agendas políticas, sino que también financian intervenciones de gestión estatal o privada, a través de variadas formas de préstamos y convenios. En el caso de Argentina, en el año 2016 durante el primer año de mandato de la Alianza Cambiemos en el Poder Ejecutivo nacional, se lanzó mediante un decreto presidencial el Plan Nacional de Primera Infancia (PNPI), en el marco del cual se firmó un convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que incluye financiamiento, monitoreo y evaluación. Dicho plan, a cargo del Ministerio de Desarrollo Social de la nación, tuvo como objetivo fortalecer las intervenciones no escolarizadas de promoción del desarrollo infantil e incrementar la efectividad de las intervenciones dirigidas a mejorar las prácticas de crianza. La población-objetivo eran niños/as de entre 45 días y 4 años de edad en situación de vulnerabilidad social. Desde los materiales producidos por el BID, se enmarcó el proyecto en “el desafío de desarrollo de inclusión social e igualdad, respondiendo al objetivo de erradicar la pobreza a través de la realización de inversiones en capital humano desde la primera infancia”[2]. Los documentos elaborados en el marco del convenio entre el BID y el Ministerio de Desarrollo Social de la nación también aluden a argumentaciones basadas en el cerebro para fundamentar la necesidad de mejorar las prácticas de crianza de familias vulnerables. Sostienen que, “en esta etapa, el cerebro humano se desarrolla más que en ninguna otra y, en consecuencia, las habilidades físicas, de lenguaje y comunicación, cognitivas y socioemocionales se desarrollan con mayor facilidad”[3]. En el mismo documento, la pobreza, la malnutrición, las prácticas de crianza inadecuadas o no tener disponibilidad de asistir a centros de cuidado o educativos de buena calidad son presentados como “factores de riesgo” que repercuten negativamente en el desarrollo infantil.

Esta selección de fuentes, que, sin duda, resulta arbitraria y fragmentaria, permite no obstante vislumbrar la recurrencia y la jerarquización de argumentos basados en el cerebro para promover las intervenciones en el desarrollo en la primera infancia. Se construye, a través de estos, un recorte temporal que varía de acuerdo a la fuente –los primeros mil días, de 0 a 4 años, hasta los 6 años– y que delimita una etapa crucial e irrepetible en el desarrollo neuronal y cognitivo de los/as niños/as. “Potenciar” dicho desarrollo aparece como respuesta para enfrentar condiciones adversas y desventajosas, a la vez que la mejor herramienta para ello es –una vez más– el amor parental, y, principalmente, el materno. A la vez, parece reeditarse la pregunta por la relación entre la naturaleza y la cultura, en términos de naturaleza-crianza (nature-nurture), en la que se dota a la cultura de un peso decisivo, pero que termina inscribiéndose en los cuerpos de un modo determinista y estático[4].

Son numerosos los trabajos que han dado cuenta de la creciente frecuencia con que argumentos sobre el cerebro pueblan documentos normativos y de políticas sociales (Lee et al., 2014). Este fenómeno ha dado lugar a lo que Thornton (2011) ha denominado el movimiento de los First Three Years, en referencia a una red de políticos, decisores y promotores de las políticas de infancia que argumentan que los efectos de una crianza inadecuada se inscriben en el cerebro de bebés y niños/as y tienen consecuencias para toda la sociedad. Desde esta perspectiva, se postula que problemas sociales como la desigualdad, la pobreza, el bajo rendimiento escolar, la violencia, entre otros, son mejor abordados a través de programas de intervención temprana que se proponen proteger o mejorar aspectos emocionales y cognitivos del desarrollo cerebral de los/as niños/as. Estas intervenciones tienden a concentrar sus esfuerzos en modificar las prácticas de padres, madres y cuidadores a cargo de la crianza de niños/as pequeños/as, o incluso desde la concepción y el embarazo. En estas se considera que el cerebro infantil está atravesando un período de “conectividad sináptica explosiva”, lo cual lleva a interpretar los primeros años como una oportunidad del tipo “ahora o nunca” para moldear los cerebros de los/as niños/as.

La literatura crítica ha cuestionado la solidez científica de tales argumentos (Bruer, 1999). Por su parte, Gillies (2013) sostiene que las intervenciones basadas en el cerebro son profundamente moralizantes y establecen nuevas normas y estándares, en particular, al construir una crianza basada en una interacción intensiva entre la madre y el bebé, e incluso el feto, como biológicamente necesaria. En este sentido, cabe remarcar que, en la primera infancia, el entorno es con frecuencia comprendido como equivalente de la familia o la madre, de lo cual deriva la intensa focalización en la crianza y la maternidad. Incluso, como sugieren O’Connor y Joffe (2013), el ambiente intrauterino es crecientemente nombrado en los medios de comunicación con relación al desarrollo del cerebro infantil.

Lowe et al. (2015) sugieren que, mientras que el uso de un vocabulario neurocientífico de sinapsis, neuronas y cortisol parece traer avances científicos para la crianza, las recomendaciones que derivan de ello tienden a resonar con ideas preexistentes sobre lo que constituye una buena crianza, tal como se registraba en la campaña referida de Unicef cuya principal consigna era “#ComeJuegaAma”. Mientras que no son novedosas las intervenciones que buscan salvar a los/as niños/as de familias negligentes o incompetentes (Grinberg, 2008), lo que es más reciente es la idea de que el desarrollo cerebral es clave para alcanzar dicha salvación y para romper el ciclo de transmisión intergeneracional de la pobreza. La idea es que la intervención temprana posibilita que los/as niños/as de las familias pobres tengan mejores oportunidades para el desarrollo cerebral y que, por lo tanto, en el futuro sean capaces de optimizar las vidas de sus propios/as hijos/as en las generaciones futuras. La buena crianza se codifica, entonces, como capaz de ofrecer resiliencia ante circunstancias adversas.

De las investigaciones producidas en la región, Fonseca (2012) ha analizado en esta clave el programa Primera Infancia Mejor en Río Grande del Sur. La autora advierte los emergentes usos de la neurociencia en intervenciones estatales alrededor de la educación infantil en Brasil. A la vez, destaca la importancia, en este proceso, de una retaguardia de redes transnacionales –instituciones e individuos– articuladas tanto para sensibilizar a los medios de comunicación, como para involucrar a académicos y otros intelectuales en determinadas líneas de investigación. Señala que se instaló la percepción de que las madres necesitaban capacitación para poder proporcionar al interior del hogar el estímulo requerido para el desarrollo de las habilidades cognitivas de sus hijos/as.

A su vez, Santillán (2016) también ha indagado en las iniciativas en primera infancia en Argentina. Señala la preeminencia de los organismos internacionales para fijar las directrices del tema, y sugiere que estas directrices de pretensión universalizante y en un lenguaje que se supone neutral y objetivo imponen normas morales orientadas a la conducción de comportamientos. De acuerdo a la autora, uno de sus efectos es el de realzar el lugar de las familias y comunidades de origen de los niños/as como causa y objeto de las intervenciones.

Así, lo que se advierte es que se sostiene que el desarrollo emocional, moldeado por las prácticas de crianza de los padres y las madres y arraigado en la estructura del cerebro, apuntala lo cognitivo. Es especialmente llamativo cómo los argumentos basados en el cerebro terminan siendo movilizados para urgir a los padres y las madres a que trabajen sobre una regulación emocional y afectiva, en el marco de un modelo de responsabilidad individual y familiar del cuidado y la crianza. Con el magnetismo y el efecto de verdad que producen el vocabulario y las imágenes neurocientíficas –en lo que se supone que es un discurso neutro y desmoralizante–, se clausuran debates acerca de la diversidad de prácticas de crianza y cuidado infantil (Murray et al., 2015; Murray et al., 2017), a la vez que se asegura que el amor parental puede ser medido directamente en el comportamiento y las habilidades cognitivas y emocionales de los/as hijos/as.

Con el objetivo de combatir la transmisión intergeneracional de la pobreza, se demarcan intervenciones centradas en actuar sobre el cuerpo, los caracteres biológicos, el cerebro y la psiquis, en lo que podemos nombrar como una “neurobiologización” del cuidado y la educación de niños/as, que a la vez implica perder de vista la complejidad y la multidimensionalidad de la pobreza. Estos argumentos se sobreagregan a la idea de maleabilidad infantil a la que ya he referido y a la de determinismo infantil, hipótesis que supone que los primeros años de la vida de un/a niño/a determinan en buena medida sus experiencias en la adultez. De acuerdo a Llobet (2014b), fue en principio la consolidación de los saberes psi como discurso experto en las políticas de infancia la que apuntaló estas matrices de interpretación de las necesidades infantiles que tienden a establecer una relación causal entre las experiencias de la infancia temprana y la juventud y adultez, no en términos de constitución subjetiva y de condiciones de posibilidad, sino de antecedentes y consecuencias. Al mismo tiempo, ese discurso contribuyó a una individualización y despolitización de los derechos de los/as niños/as y a concentrar las intervenciones en el espacio biográfico y familiar y en los vínculos afectivos.

“Es un derecho, pero también una inversión”: la rentabilidad de la primera infancia

Como anticipé, los argumentos basados en el cerebro para promover la inversión en primera infancia se han propagado como complemento de otro enfoque predominante en agencias internacionales: la teoría del capital humano y el argumento de que las inversiones en primera infancia son las más costoefectivas. De hecho, durante la firma del convenio entre el MDS y el BID que referencié en el apartado anterior, el presidente del banco señaló que la primera infancia “es un tema de enorme relevancia porque garantizar el crecimiento de nuestros niños no es solamente un derecho, sino también una inversión”.

La referencia más recurrente en este tipo de propuestas es el libro Invest in the Very Young, de Heckman (2000), y las publicaciones subsiguientes del autor. El argumento, presente en variadas publicaciones de agencias internacionales (Naudeau et al., 2011), es que, cuanto más demore una sociedad en intervenir en el ciclo de vida de un/a niño/a desfavorecido/a, más costoso es remediar esa desventaja (Heckman, 2008a). De esta forma, las intervenciones en el desarrollo en primera infancia tienen una alta ratio costo-beneficio, a la vez que una tasa de retorno por dólar invertido mayor respecto de intervenciones dirigidas a niños/as mayores o adultos/as (Heckman, 2008b).

Penn (2011) ha analizado los documentos de las principales agencias internacionales orientadas al desarrollo infantil temprano. De acuerdo a la autora, estos suelen sustentarse en la teoría del capital humano, que se enfoca en la productividad económica de los individuos y las situaciones en las que este puede ser maximizado. El énfasis está en un abordaje neoliberal de habilitar el éxito y esfuerzo individual.

El BID, por su parte, es uno de los principales portavoces de este tipo de argumentos en la región. En la publicación “Los primeros años: el bienestar infantil y el papel de las políticas públicas” (Berlinski y Schady, 2015), se afirma:

Destinar recursos a la primera infancia quizá sea una de las mejores inversiones que un gobierno puede hacer. Para empezar, cuanto más temprano invierta un gobierno en un niño, más prolongado será el horizonte que el país tiene para cosechar los beneficios […] los retornos de la inversión en capital humano son mayores si se efectuaron inversiones durante los primeros años de vida (Berlinski y Schady, 2015: 153).

En dicho documento, también se argumenta que los programas para la primera infancia pueden mejorar el desarrollo de los/a niños/as y generar incrementos de por vida en la productividad, en cuanto contribuyen a la adquisición y el desarrollo de habilidades, que luego impactarán en el rendimiento académico y en los ingresos en la edad adulta. Se afirma también:

El acceso a los programas de la primera infancia puede traer aparejados otros beneficios de largo plazo para los niños, dado que influirán en sus decisiones como adultos para involucrarse en actividades delictivas, en los deberes cívicos o en la formación de una familia (Berlinski y Schady, 2015: 167).

Estos argumentos también están presentes en los documentos producidos en el marco del convenio del BID con el Ministerio de Desarrollo Social argentino:

Promover el desarrollo infantil es imperativo desde una óptica de derechos. Además, las intervenciones sociales durante la primera infancia (0 a 5 años) se consideran como las más costo-efectivas […]. Hay sólida evidencia de que invertir en este grupo etario es la forma más eficiente de mejorar los niveles de aprendizaje escolar e incrementar los ingresos en la adultez[5].

A la vez, también aquí se refiere a las tasas de rentabilidad y el costo-beneficio de estas inversiones como uno de los argumentos centrales. Se observa cómo se establece una correspondencia causal entre la estimulación temprana y la vida adulta, que no tendría consecuencias únicamente individuales, sino también a nivel poblacional, en cuanto significaría una reducción de las necesidades de invertir en etapas futuras –que, como vimos, son menos costoefectivas–, a la vez que un mejor aprovechamiento del capital humano de los países –en particular, de aquellos en desarrollo–.

Es relevante señalar que este argumento que presenta a las políticas para la primera infancia como una inversión y a los/as niños/as como el capital humano de los Estados nación, en especial de aquellos considerados países en desarrollo, sostiene una fuerte asociación entre infancia y futuro que, si bien presenta renovados matices y sentidos, no es estrictamente novedosa. Diversos autores han indagado en la conceptualización de la infancia como maleable, perfeccionable y como “portadora de futuro” (Nunes, 2011) en los proyectos desarrollistas del país y la región. Las investigaciones señalan que la infancia se entendió como una promesa de futuro, es decir, como una herramienta central para las transformaciones sociales (Rojas Novoa, 2017, 2018). En torno a ello, se desarrollaron saberes crecientemente profesionalizados con el propósito de contribuir a un desarrollo moral y físico deseable para quienes encarnaban el futuro de la región y en quienes se depositaban las esperanzas de modernidad –en una región que era leída como atrasada o no completamente moderna–. Los/as niños/as se constituyeron en un problema público y político en cuanto su desarrollo se concebía como anudado al logro o fracaso de la civilización latinoamericana. En este sentido, Rojas Novoa (2017) señala que el nivel de bienestar de la infancia se situó como un indicador para establecer el grado de modernización de una sociedad.

En su investigación sobre la medicalización de la crianza en Argentina, Colángelo (2012) también advierte sobre esta asociación entre niñez y futuro, sobre la que se articuló la imagen de la infancia como población, como “capital humano de la nación”. Desde esta mirada, la intervención en la primera infancia se conceptualizó como inversión para el futuro de la nación, en el marco del amplio proyecto higienista que forma parte del Estado nacional argentino a partir del último tercio del siglo xix (Recalde, 1997). Tal como ha señalado Lionetti (2009a, 2009b), el patronato de la infancia a principios de siglo pasado estuvo informado por los discursos higienistas y eugenésicos preocupados por la formación de una nueva raza sobre la que se edificaría la nación.

Resulta iluminador el análisis de Lister, quien problematiza esta construcción de los/as niños/as como citizen-worker-in-becoming o citizen-worker-ofthefuture (Lister, 2002). De acuerdo a la autora, esta orientación al futuro y los discursos de la inversión social alientan no solo la supresión de demandas de igualdad aquí y ahora, sino también, paradójicamente, la desaparición parcial de la infancia y del/a niño/a en cuanto niño/a, incluyendo al/a niño/a como sujeto de derechos. Estos/as aparecen así como cifra para la prosperidad económica futura y la modernización hacia delante, al mismo tiempo que se borronean como ciudadanos/as del presente.

Agentes, trayectorias e interpretaciones

Tal como señalé anteriormente, la intención de recopilar, identificar y analizar los repertorios argumentativos que pueblan los documentos de organismos internacionales sobre el desarrollo en la primera infancia se inscribe en un objetivo más amplio ligado a la pregunta por la producción, circulación y apropiación de normas sobre la crianza y el cuidado infantil. En este sentido, comprender cómo estas formas de regulación son producidas y traducidas a los contextos locales constituye un aspecto central de la relación entre las normas y las prácticas.

Es así que, luego del trabajo con documentos, me he preguntado de qué manera estos postulados son receptados y connotados en nuestro contexto local. Por un lado, me pregunté por el aspecto material de esta circulación, lo cual me llevó a observar la firma de convenios, los préstamos y financiamientos, como también los eventos y conferencias que reúnen a representantes de estos organismos internacionales con funcionarios/as y decisores/as políticos. A partir de la asistencia a dichos eventos, emergió otro tipo de agente diferente del especialista de organismos internacionales, que podríamos denominar como “especialista” o “experto local”. Ya sea que se trate de consultores independientes, de investigadores de centros de expertos o de integrantes de organizaciones no gubernamentales. Realizar entrevistas con este tipo de agente apareció, por lo tanto, como una vía potente para indagar en los procesos de traducción.

Por otro lado, me pregunté por los procesos de institucionalización de dichas normas, es decir, de qué maneras eran incorporados en las lógicas burocráticas de políticas concretas. Para ello, inicié en mayo de 2019 una inmersión de campo en el Programa Nacional Primeros Años, consistente en entrevistas con trabajadores/as de los equipos técnicos y en tareas de observación participante en la gestión local de dicho programa en un municipio del Área Metropolitana de Buenos Aires. El programa se implementa desde el 2006 y tiene el objetivo de acompañar y fortalecer en sus capacidades de crianza a familias en situación de vulnerabilidad social. Este es uno de los programas alcanzados por el Plan Nacional de Primera Infancia y el convenio con el BID, a partir del cual recibió financiamiento para la contratación de nuevos trabajadores/as y “facilitadores/as”[6] en territorio, como también para una evaluación de impacto[7]. Cabe destacar que, en los años inmediatamente precedentes al inicio de mi trabajo de campo, el programa había sido objeto de fuertes transformaciones producto del cambio de gestión de gobierno a fines de 2015. A su vez, los cuestionamientos hacia los principios y las modalidades de intervención del programa se enmarcaron en una disputa política más amplia en la cual la tarea y el saber de los/as trabajadores/es estatales fueron puestos en duda por las nuevas autoridades, a la par que se tendió a valorizar a actores y prácticas de ONG y fundaciones. Como argumentaré más adelante, no es posible comprender los significados que adquieren estos procesos de apropiación e institucionalización de regulaciones sin considerar las condiciones sociohistóricas y políticas concretas en las que se despliegan.

En términos generales, en las entrevistas con especialistas de organizaciones no gubernamentales tanto locales como internacionales –pasibles de ser pensados/as como traductores/as, en términos de Merry (2010)–, se reveló un profundo conocimiento de los saberes producidos por las agencias internacionales, como también de los debates y las lecturas críticas en torno a los argumentos basados en el desarrollo cognitivo y en el capital humano. A la vez, se identifica un fuerte rechazo por parte de los/as trabajadores/as estatales hacia estos discursos. Como argumentaré más adelante, un rechazo que no solo se dirige a las concepciones que estos movilizan, sino que también se inscribe en una disputa mayor por los modelos de la política social, las representaciones del/a trabajador/a estatal y el rol de las agencias internacionales en la política pública. La reconstrucción de las entrevistas que presento a continuación permite pensar cómo los agentes locales usan e interpretan estos argumentos, nociones y postulados construidos en otras latitudes y legitimados, respaldados y replicados por organismos internacionales que a su vez financian parcialmente muchas de las intervenciones en infancia. Esto coloca la pregunta por posibles usos instrumentales de estos argumentos, que aun así, por reiteración y sedimentación, terminan produciendo sentido y ganando terreno como los válidos y legítimos, es decir, como el lenguaje que hay que hablar (Roseberry, 2002). Al mismo tiempo, emerge que los agentes locales entrevistados producen sus propias cartografías de las distintas agencias intervinientes, que no son leídas en términos homogéneos, sino que son objeto de distinciones y valoraciones disímiles.

El Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) es una organización que produce conocimiento y elabora recomendaciones para decisores políticos, en un trabajo que suele denominarse como de “incidencia”. Integra el complejo entramado de organizaciones no gubernamentales internacionales y centros de expertos que participan en la construcción y circulación de categorías y discursos en torno a la infancia (Tissera Luna, 2018). En los últimos años, han producido una variedad de documentos centrados en la promoción de las políticas para la primera infancia en el país. En febrero de 2020, entrevisté a un especialista del área de protección social de dicho centro. Tiene alrededor de treinta años, es graduado de Ciencia Política y Gobierno por la Universidad de San Andrés –una prestigiosa universidad privada de la Provincia de Buenos Aires– y trabaja en CIPPEC desde hace cinco años. Él me ofreció un recorrido por la conformación de este campo particular:

Empieza a tener lugar con el desarrollo de algunos estudios de tipo cognitivo, psicomotriz, neuronal temprano. Se empieza a ver que el desarrollo biológico no es igual durante toda la vida. Que el crecimiento y el desarrollo cognitivo es exponencial en los primeros años de vida. Se pone a los 5 años, pero no hay consenso. Algunos dicen hasta los 8, otros hasta el sistema educativo formal, los primeros 3, los primeros mil días… Empieza a informar políticas de desarrollo y empieza a cooptar un campo que son estos economistas que dicen dónde es más eficiente invertir. Es más eficiente en los primeros años de vida que es cuando se genera todo el desarrollo; las políticas compensatorias de más adelante nunca van a ser tan eficientes. El típico es Heckman, que dice esto de que, por 1 dólar invertido, tenés 17 dólares de retorno. Empieza este discurso más instrumentalizador de la primera infancia que no necesariamente se contradice con el enfoque de derechos, pero que lo deja a un costado y dice “Mirá, hacedor de políticas, no te estamos pidiendo que seas bueno y que cumplas con la norma internacional, sino que seas inteligente y que veas dónde invertir más eficientemente los recursos”. Entonces, se amplía el campo de acuerdo en que la primera infancia es clave, pero por diferentes motivos. Te encontrás con diseños diferentes según desde dónde parta tu perspectiva. El BID tiene esta perspectiva más instrumentalizadora, por lo que apoya determinadas políticas y una línea de investigación que son muy diferentes de las de Unicef, más vinculado al enfoque de derechos y a un desarrollo más integral.

También me daba a entender que CIPPEC no asumía estas argumentaciones como propias, sino que el trabajo que vienen haciendo al respecto en la última década se nutre de una perspectiva más integral, de derechos y con perspectiva de género. No obstante, ello no quita que movilicen estos mismos argumentos en los documentos institucionales que producen, en especial en aquellos dirigidos a funcionarios/as y decisores/as políticos. Esto parece señalar un punto interesante respecto de la eficacia simbólica de estos argumentos, que, aun cuando son objeto de miradas críticas, continúan legitimándose como los lenguajes válidos y autorizados.

Una lectura similar la ofrecía un exfuncionario público en políticas de primera infancia. Él tiene alrededor de 55 de edad, es docente, con estudios de posgrado en políticas sociales y con una amplia trayectoria en las áreas de infancia de los gobiernos nacional y de la Provincia de Buenos Aires. A la vez, se desempeña como consultor especialista en temas de primera infancia y desarrollo infantil para distintas agencias internacionales. Durante nuestro encuentro en febrero de 2020, propuso una cartografía de los argumentos centrales sobre primera infancia, que se subdivide en “el enfoque de derechos, las neurociencias y el economicista”, con complejos y múltiples procesos de complementación, contradicción y solapamientos entre sí. También identificó que son el BM y el BID los portavoces principales de estos últimos dos. Reconoció que en la región el BID ha tenido “una influencia determinante y ha construido, a partir del aporte de dinero, una forma descarada de la intervención estatal muy clara y muy barata”. Muy barata en cuanto, retomando lo analizado en el apartado anterior, aleja el objetivo de luchar contra la transmisión intergeneracional de la pobreza de las políticas fiscales redistributivas y las concentra en intervenciones ligadas al desarrollo de habilidades parentales.

Sin duda, otra de las voces críticas proviene del campo de la educación inicial. En abril de 2019, entrevisté a una especialista sénior de la Organización Mundial para la Educación Preescolar (OMEP). Ella tiene alrededor de 60 años de edad, es maestra egresada de la Escuela Normal y licenciada en Ciencias de la Educación por la Universidad de Buenos Aires. En 2019 cumplió 20 años de trabajo voluntario en OMEP, donde en la actualidad tiene una función ejecutiva. Ella me expresaba al respecto:

La economía y las neurociencias entran en los 90, empieza el discurso más fuerte allí. ¿Y cuál es el problema que tienen? Hay dos problemas. El primer problema es que ambas ciencias intentan explicar ellas solas un problema complejo. O sea, educar y cuidar al niño no se explica a través de un solo marco teórico. Entonces no podemos –y, por supuesto, desde los derechos humanos jamás podríamos– decir que el argumento es que, si invierto un dólar en un niño, después recibo 17. Ese no puede ser el argumento, porque el argumento al que se comprometieron los Estados es el argumento de los derechos. A mí muchas veces me suaviza esta crítica una amiga, diputada uruguaya. Ella me dice: “Son argumentos re útiles para gente que no sabe nada. Entonces, cuando yo tengo que convencer dentro del gabinete, les digo a estos bestias peludas que no saben nada de primera infancia que la tasa de retorno va a ser de 17×1 y que el cerebro humano pierde tantas neuronas, entonces me sirve”. Yo le digo “Sí, te sirve, pero es incorrecto”. Lo que tiene que servir es lo ético.

Desde la abierta confrontación, como se desprende de la entrevista con la representante de OMEP, hasta usos estratégicos más próximos a la experiencia de CIPPEC. Matices que, sin duda, responden al carácter y la tarea propia de cada una de estas organizaciones, como también a los vínculos materiales que las conectan con los gobiernos y con las agencias internacionales. Lo que queda claro es que en estas entrevistas se enunció explícita y contundentemente cuáles eran estos argumentos, utilizando casi los mismos términos y referencias, lo que permite pensar, una vez más, en su fuerte poder de propagación, replicabilidad y legitimación (aun desde la crítica). Por otra parte, resulta interesante cómo en las entrevistas es referido el enfoque de derechos como potencialmente complementario o como explícitamente contrapuesto a los principales argumentos en boga por los organismos internacionales. Esto permite pensar, una vez más, en el carácter elástico y abierto de estos significantes.

Como señalé al inicio de este apartado, otra de las perspectivas a la que procuré aproximarme fue la de los/as trabajadores/as estatales que componen los equipos técnicos de los programas que en efecto se dirigen hacia la primera infancia en el país. Para ello, realicé entrevistas con trabajadoras del Programa Nacional Primeros Años. Este tiene en sus orígenes dos procesos de distinto orden que contribuyeron a moldear sus principales características. Por un lado, nació al calor de los debates que culminaron en la sanción de la Ley de Protección Integral de los Derechos de NNyA en el año 2005. En febrero de 2020, entrevisté a Micaela[8], una de las trabajadoras con más trayectoria en el programa. Ella tiene alrededor de 40 años de edad, es socióloga, egresada de la UBA y con estudios de posgrado en política sociales. Me contó que, antes de la sanción de la ley, uno de los asesores de la entonces ministra de Desarrollo Social, Alicia Kirchner, convocó a especialistas en infancia a elaborar un plan nacional de acción, que, aunque no avanzó en medidas concretas, fue uno de los instrumentos de presión para el debate legislativo. En ese momento, ella integraba un grupo de estudio sobre infancias del Instituto de Investigaciones Gino Germani. También contó que, a partir del interés movilizado por la ministra, de ese equipo convocado se siguió a la conformación del Programa Primeros Años.

Todo sobre la base de este nuevo paradigma de la infancia. Entonces, a partir de esta nueva mirada, se empieza a pensar en relación a políticas de primera infancia, pero relacionadas con el desarrollo integral, poniendo el foco en la crianza. Esto no era un abordaje de pensar el desarrollo en tanto crecimiento, sino como una mirada más integral […] pensar a la crianza en relación al tema del trato, del cuidado, de los abrazos, de la lectura, del juego, del compartir un momento del desarrollo de los niños y las niñas […]. Esta mirada enfocada al desarrollo integral, de poner al niño en el centro de la escena de las políticas sociales e ir corriéndose de estas políticas asistencialistas, también iba acompañada de una mirada distinta que iba surgiendo en el Ministerio de la mano de Alicia Kirchner, que decíamos que no eran beneficiarios, sino destinatarios. Ella decía: “Son titulares de derecho”.

En su reconstrucción de esos años, emerge de forma clara la construcción del enfoque de derechos de NNyA como un “nuevo paradigma” (Villalta, 2013), como uno de los pilares del programa, que a su vez implicó una interpretación de este desde la confrontación con saberes más próximos a la medicina y el sector de salud y una lectura guiada por ciertas corrientes psi, ligadas al constructivismo. “La infancia como un tiempo de construcción, donde se necesita de la presencia del adulto, de los vínculos con el adulto”, en palabras de Sandra, otra de las trabajadoras del programa. A su vez, tal como puntualizaba Micaela, la institucionalización de este enfoque de derechos se dio en simultáneo con una nueva retórica de la política social, que implicaba la proximidad con los/as destinatarios/as y la diferenciación con las políticas asistencialistas de los períodos previos (Perelmiter, 2012). Por otra parte, permite pensar los procesos de interpretación mediante los cuales la “integralidad” del enfoque se tradujo en la centralidad de los/as niños/as en las políticas sociales y su vínculo interpersonal con los/as adultos/as a cargo de su cuidado como uno de los nodos de intervención.

Mientras que uno de los procesos que marcó el origen del Programa Primeros Años fue la Ley 26.061, el otro fue la profunda crisis social y económica que surcó los inicios del 2000 y el empobrecimiento de la sociedad producto de las políticas neoliberales de la década de los 90. En este sentido, el programa comenzó ligado al componente “Familias y Nutrición” del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (Ley 25.724) del 2002, que tenía el objetivo del fortalecimiento de las familias en la función de sostén y crianza, alimentación y nutrición, y cuidado de la salud de sus hijos/as. A partir de ello, a lo largo de toda su trayectoria institucional, el Primeros Años mantuvo la alimentación saludable como un eje central de intervención, a la vez que una modalidad de intervención basada en las instancias comunitarias y el fortalecimiento de las redes barriales.

Esta modalidad que las trabajadoras denominan como “comunitaria” fue cuestionada a partir del cambio de gestión de gobierno a fines de 2015 y el convenio con el BID, en cuanto promovía una intervención basada en visitas domiciliarias a las familias, siguiendo alguno de los modelos típicamente destacados por agencias internacionales. En particular, en los últimos años se modelizó un estudio experimental comandado por el propio Heckman, considerado exitoso, que se ha realizado en Jamaica y que consiste en visitas a hogares de bajos ingresos para desarrollar intervenciones de estimulación temprana como estrategia que emular en los países latinoamericanos. “Jamaica” se ha transformado, de esta forma, en un significante con eficacia simbólica en las arenas de expertos y decisores políticos. De hecho, en noviembre de 2019, se realizó en la Universidad Di Tella –prestigiosa universidad ubicada en el barrio de Belgrano de la Ciudad de Buenos Aires– la Conferencia Anual del Centro para la Evaluación de Políticas Basadas en la Evidencia (CEPE), titulada “Primera infancia en la Argentina: mapa actual y políticas pendientes”, a la que asistieron funcionarios/as estatales, representantes de organismos internacionales y académicos/as de dicha casa de estudio. En tres presentaciones –a cargo de Facundo Manes, fundador del Instituto de Neurología Cognitiva, de Florencia López Boo, economista del BID, y de Alejandra Candia, directora de proyectos de la Fundación Bunge y Born–, se utilizaron diapositivas referidas al estudio en Jamaica. Desde el BID, en particular, se remarcó la necesidad de investigar cómo “escalar” este modelo a poblaciones más grandes.

En este marco, a partir del convenio con el Ministerio de Desarrollo Social, el BID financió la incorporación de nuevas facilitadoras y la evaluación de impacto en las familias, considerando como variable si las visitas se sostuvieron a lo largo de tres o de seis meses. A partir de un proceso de disputas y negociación que he abordado en otro trabajo (Paz Landeira, 2021c), se decidió la complementación de ambas modalidades de intervención. Sin embargo, en lo que refiere a los repertorios argumentativos y el enfoque, el programa no fue tan permeable. Durante la entrevista, Micaela me decía al respecto:

[El programa] es un bloque duro, digamos. Muchos de los trabajadores… ¿viste cuando tenés el pleno convencimiento de que es por acá? Entonces, yo creo que a veces, si se trataba de instalar ese discurso, eso no calaba en territorio. Ellos [la nueva gestión de gobierno] eran muy pro-organismos internacionales y, sí, hubo un convenio con el BID como para hacer un seguimiento de las políticas y se eligieron determinadas localidades para ver y monitorear el impacto del programa en las vidas de las familias una vez que el programa había ingresado a esos hogares. Pero no cambió los principios del programa. Nosotros nos anclamos en el enfoque de derechos y una mirada que jerarquiza la diversidad de saberes en los territorios.

Por su parte, desde sus recorridos en el programa, Sandra, Viviana y Marcela, trabajadoras de las áreas de capacitación y contenidos y de comunicación, discutieron la nueva propuesta de intervención posicionadas desde sus saberes técnicos, que, por supuesto, no estaban exentos de una posición ético-política. Ellas tienen alrededor de 50 años de edad, y, mientras que Sandra es psicóloga, Viviana y Marcela son licenciadas en Ciencias de la Educación, las tres egresadas de la UBA. Interrogadas por la incidencia en el programa de los discursos neurocientíficos que promueve el BID, no dudaron en responder que era nula. Expresaron que habían recibido una capacitación del BID y que tuvieron reuniones con el Instituto de Neurología Cognitiva, pero que ellas habían plantado su posición y “quedó ahí”. Desde sus formaciones en los campos de educación y psicología, la grupalidad y la puesta en palabra revestían un valor y un potencial transformador de las experiencias subjetivas.

Varias somos psicólogas, que resistimos… No es un modelo biológico positivo, conductista. No, es un modelo más de construcción. Creo que también tiene que ver con otra de las apuestas de acá del programa, viendo lo que puede suceder en otros lados, es que no está tercerizada la capacitación. La capacitación la hacemos nosotros, la hacen nuestros equipos. No es que vino alguien y nos bajó los materiales.

A primera vista, los fragmentos recortados de estas entrevistas parecen indicar que, entre los agentes entrevistados, los repertorios argumentativos promovidos por agencias internacionales en torno a la intervención en primera infancia tienen poca apropiación por parte de actores locales implicados en el diseño de la política pública. Sin embargo, como he expresado, aun cuando existen amplias miradas críticas, estos repertorios siguen apareciendo de forma recurrente en los documentos institucionales, como fundamento legítimo para la transferencia de recursos, y se vuelven eje de organización de variados encuentros, conferencias y congresos, de los que participan funcionarios/as de los distintos niveles de gobierno. Se trata de diferentes vías por las cuales estos saberes circulan y procuran instalarse como narrativa hegemónica (Fonseca, 2002) para hablar sobre la buena crianza, a expensas de referir a un valor moral central que es la salud infantil. A la vez, respecto del programa abordado, aun cuando sean argumentos discutidos por sus trabajadores/as, son los que fundamentan innovaciones en las modalidades de intervención, como también un proceso de monitoreo y evaluación a cargo del BID aún en curso, y que en cierta forma responde a las necesidades de este organismo de producir evidencia e indicadores (Merry, 2011) para la formalización de modelos de intervención.

Más allá de la pregunta por la aprobación o el rechazo de estos argumentos por parte de las entrevistadas, sus perspectivas me permitieron conocer el programa desde su burocracia intermedia, que se caracteriza por un conjunto heterogéneo de personas política, profesional y éticamente comprometidas con su tarea y con la definición de los lineamientos institucionales. De distintas maneras, me compartieron los modos en que movilizaron sus saberes técnicos para disputar visiones de Estado, en particular en un contexto de debate público más amplio sobre el ajuste del gasto público y el achicamiento estatal. A la vez, no parece casual que sea justamente desde la psicología y la educación inicial desde las que se presenten los principales embates argumentativos contra las “narrativas hegemónicas” de los organismos internacionales. Se trata, en definitiva, de dos de los saberes que, a lo largo de la historia de las políticas de infancia, han reclamado autoridad epistémica en torno a dicha población. A partir de las conversaciones que mantuve con estas trabajadoras, fue posible observar –como ya han señalado distintos autores (Bohoslavsky y Soprano, 2010; Ferguson y Gupta, 2002; Muzzopappa y Villalta, 2009)– que el Estado constituye un escenario relacional complejo del que participan variados agentes que se implican de forma personal, con sus trayectorias profesionales, saberes técnicos y posicionamientos ético-políticos, en los sentidos y alcances que delinean y asumen las políticas.

Por otra parte, la propia trayectoria institucional del programa y del organismo en que se inscribe emergió como central para comprender el dinamismo con que esos postulados elaborados por los organismos internacionales son interpretados en contextos locales, en paralelo a las trayectorias profesionales y personales de estas trabajadoras Es decir, comprender estos procesos de apropiación y negociación de sentidos implicó la necesidad de poner en práctica una mirada que recuperara la perspectiva y las narrativas de los actores, pero también la historicidad y politicidad de las instituciones. En este sentido, la estrecha ligazón que une al Programa Primeros Años con la Ley de Protección y a una forma de concebir la política social anclada en el territorio y con un fuerte componente afectivo (Perelmiter, 2012) se tornó, a lo largo de los años, en una suerte de tamiz para los argumentos y sentidos en torno a la crianza y el cuidado infantil. A la vez, no es posible desconocer que este rechazo a los repertorios argumentativos de las agencias internacionales y sus propuestas de intervención se dio en el marco de un debate y una disputa política más amplios en el país a partir del cambio de gestión de gobierno, en que la tarea y el saber de los/as trabajadores/es estatales fueron puestos en duda por las nuevas autoridades, a la par que valorizaban a actores y prácticas de ONG y fundaciones. Desde estas circunstancias, adquiere nuevos sentidos que los/as trabajadores/as del programa se hayan conformado “en un bloque duro” que defiende sus convicciones políticas y sus saberes técnicos, y destacan que nadie de afuera “les baja” contenidos ni materiales.

Reflexiones finales

Desde esta mirada desagregada del Estado, pero que no pierde de vista la producción y reproducción del poder y la legitimidad estatal, en este capítulo me propuse reflexionar sobre los procesos de producción de la agenda pública en torno a la primera infancia y de los repertorios argumentativos que las fundamentan, y sobre cómo se enraízan en instituciones y lógicas estatales locales. Esta reflexión, a su vez, implica una concepción del Estado y de las políticas como un campo de disputa, atravesado por interpretaciones en pugna acerca de las necesidades. Retomo, en este sentido, a Nancy Fraser (1991), quien analiza el discurso de las necesidades como un espacio de contienda y propone que los Estados no solo proveen, sino también interpretan y definen necesidades. Al actuar como intérpretes, los Estados construyen sujetos sociales mediante las formas en que interpretan los problemas, las necesidades y, consecuentemente, las identidades. Desde esta mirada, grupos atravesados por relaciones asimétricas de poder compiten por establecer como hegemónicas sus interpretaciones respectivas sobre lo que será considerado como necesidades sociales legítimas.

Sin duda, las agencias y organizaciones no gubernamentales tienen un papel hegemónico en la conceptualización de la infancia, en la definición de problemas y en la promoción de intervenciones para dar respuesta (Tissera Luna, 2018). En este sentido, procuré aportar a comprender los procesos mediante los que se crearon, sustentaron y legitimaron ciertos repertorios argumentativos que han sostenido dicha autoridad epistémica para definir problemas sociales (Glaeser, 2011) con relación al desarrollo en la primera infancia. En la primera sección de este trabajo, realicé para ello una revisión de documentos y producciones escritas de estas agencias para analizar qué nociones de primera infancia y qué formas de regulación de la crianza implican los argumentos basados en el cerebro y en la teoría del capital humano.

En el segundo apartado, por otra parte, relevé la perspectiva de ciertos/as agentes del escenario local que participan de variables modos en la producción de estatalidad y en el diseño de políticas, sea como parte de sus burocracias o como agentes externos que inciden y pugnan por la definición de agenda. A partir de ello, emergió de forma evidente que los procesos de producción de sentidos en torno a las políticas y la consolidación de determinados repertorios argumentativos como lenguajes legítimos y validados para fundamentarlas no deben aislarse de explicaciones estructurales de los procesos políticos, ni de las relaciones asimétricas de poder entre los distintos agentes implicados. Así, se evidenció cómo la propia trayectoria institucional de determinadas burocracias y los debates más amplios en que estos procesos de traducción tienen lugar desempeñan un papel central en el modo en que estos discursos son incorporados. A la vez, aun cuando estos repertorios argumentativos no sean incorporados transversal y mecánicamente en los programas estatales, no dejan de producir un efecto de verdad y de consolidarse como el “lenguaje que hay que hablar”. Se vislumbran así procesos más “híbridos” (Merry, 2010) de circulación. Por último, cabe destacar una vez más el potencial retórico del enfoque de derechos para las políticas de infancia, cuyos sentidos y contornos son en sí mismos objeto de disputas políticas, en un proceso abierto de constante negociación y resemantización, cuyas implicancias exceden al campo de la infancia en sí para hablar en términos más amplios de las definiciones en torno a las nociones de bienestar y los alcances de la protección social.

Bibliografía

Allen, Graham y Duncan Smith, Ian (2008). Early Intervention: Good Parents, Great Kids, Better Citizens. Londres: Centre for Social Justice and the Smith Institute.

Barna, Agustín (2012). Convención Internacional de los Derechos del Niño. Hacia un abordaje desacralizador. Kairós. Revista de Temas Sociales, año 16, 29, mayo de 2012, Universidad Nacional de San Luis.

Bohoslavsky, Ernesto y Soprano, Germán (2010). Una evaluación y propuesta para el estudio del Estado en Argentina. En Un Estado con rostro humano. Funcionarios e instituciones estatales en Argentina (de 1880 a la actualidad). Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento, Prometeo Libros, 9-55.

Bourdieu, Pierre y Wacquant, Loïc (2005). Una invitación a la sociología reflexiva. Siglo xxi Editores, Buenos Aires.

Bruer, John (1999). The Myth of the First Three Years: A New Understanding of Early Brain Development. Nueva York: The Free Press.

Colángelo, Adelaida (2005). La mirada antropológica sobre la infancia. Reflexiones y perspectivas de abordaje, Serie Encuentros y Seminarios, disponible en bit.ly/3HzzSFN.

Colángelo, Adelaida (2012). La crianza en disputa: medicalización del cuidado infantil en la Argentina, entre 1890 y 1930. Tesis Doctoral, Facultad de Ciencias Naturales y Museo, Universidad Nacional de La Plata.

Ferguson, James y Gupta, Akhil (2002) Spatializing states: toward an ethnography of neoliberal governmentality. American Ethnologist, 29(4), pp. 981-1002.

Fonseca, Claudia (2002). Inequality near and far: adoption as seen from the Brazilian favelas. Law & Society Review, Malden, 36(2), pp. 236-253.

Fonseca, Claudia (2012). Tecnologías globales de la moralidad materna: políticas de educación para la primera infancia en Brasil contemporáneo. En Isabella Cosse, Valeria Llobet, Carla Villalta y María Carolina Zapiola (coords.). Infancias: políticas y saberes en Argentina y Brasil: siglos xix y xx. Buenos Aires: Teseo.

Fraser, Nancy (1991). La lucha por las necesidades: esbozo de una teoría crítica socialista feminista de la cultura política del capitalismo tardío. Debate Feminista, 3, marzo de 1991.

Gillies, Val (2013). From Baby Brain to Conduct Disorder: The New Determinism in the Classroom. Paper Given at the Gender and Education Association Conference, 25 April 2013. Londres: London South Bank University. Disponible en bit.ly/3oMsQ9o.

Glaeser, Andreas (2011). Political Epistemics: The Secret Police, the Opposition, and the End of East German Socialism. Chicago: University of Chicago Press.

Grinberg, Julieta (2008). Transformaciones en el tratamiento de la niñez en riesgo. Reflexiones sobre un dispositivo de protección a la infancia en la Ciudad de Buenos Aires. Cuadernos de Antropología Social, (27), pp. 155-174.

Guy, Donna (2002). The State, the family, and marginal children in Latin America. En Tobias Hecht (ed.). Minor omissions: children in Latin American history and society. Madison: University of Wisconsin Press.

Heckman, James (2000). Invest in the Very Young. Chicago, IL: University of Chicago Harris School of Public Policy Studies.

Heckman, James (2008a). The Case for Investing in Disadvantaged Young Children. En Big Ideas for Children: Investing in Our Nation’s Future. Washington D. C.: First Focus, 49-58.

Heckman, James (2008b). Schools, Skills, and Synapses. Economic Inquiry, 46(3), pp. 289-324.

Lee, Ellie, Macvarish, Jan y Lowe, Pam (2013). The Uses and Abuses of Biology: Neuroscience, Parenting and Family Policy in Britain. A ‘Key Findings’ Report. Disponible en bit.ly/3GRk14e. Último acceso: 24 de enero de 2019.

Lionetti, Lucía (2009a). La cuestión social en torno a los niños pobres. Las estrategias conjuntas de la escuela pública y las instituciones particulares en la primera mitad del siglo xx. En iv Jornadas de Historia Política, Bahía Blanca, 30 de septiembre y 1-2 de octubre de 2009, Casa de la Cultura de la Universidad Nacional del Sur.

Lionetti, Lucía (2009b). Políticas sociales del Estado y la sociedad civil sobre el cuerpo de la niñez pobre en la Argentina (1900-1940). Anuario del Centro de Estudios Históricos “Prof. Carlos S. A. Segreti”, año 9, (9), pp. 97-116, Córdoba (Argentina).

Lister, Ruth (2002). Investing in the citizen-workers of the future: Transformations in citizenship and the state under new labour. Social Policy & Administration, 37(5), mayo, Blackwell, pp. 427-443.

Llobet, Valeria (2014a). La producción de necesidades infantiles en las políticas de protección de derechos”. Psicologia em Estudo, 19(3), pp. 369-380, jul./set. de 2014, Brasil.

Llobet, Valeria (2014b). La producción de la categoría “niño-sujeto-de-derechos” y el discurso psi en las políticas sociales en argentina. Una reflexión sobre el proceso de transición institucional. En Pensar la infancia desde América Latina. Un estado de la cuestión. Argentina: CLACSO.

Lowe, Pam, Lee, Ellie y Macvarish, Jan (2015). Biologising parenting: neuroscience discourse, English social and public health policy and understandings of the child. Sociology of Health & Illness, 37(2), pp. 198-211.

Macvarish, Jan, Lee, Ellie y Lowe, Pam (2014). The ‘first three years’ movement and the infant brain: A review of critiques. Sociology Compass, 8(6), pp. 792-804.

Merry, Sally Engle (2010). Derechos humanos y violencia de género. El derecho internacional en el caso de la justicia local. Bogotá: Siglo del Hombre Ed./Universidad de los Andes.

Merry, Sally Engle (2011). Measuring the World. Indicators, Human Rights, and Global Governance. Current Anthropology, 52(3), abril de 2011.

Murray, Marjorie, Bowen, Sofía, Verdugo, Marisol y Holtmannspötter, Jona (2017). Care and Relatedness among Rural Mapuche Women: Issues of Cariño and Empathy. Ethos, 45(3), 367-385.

Murray, Marjorie, Bowen, Sofia, Segura, Nicole y Verdugo, Marisol (2015). Apprehending volition in early socialization: Raising “little persons” among rural Mapuche families. Ethos, 43(4), pp. 376-440.

Muzzopappa, Eva y Villalta, Carla (2009). El Estado como problema o un problema en el Estado. Algunas reflexiones sobre el abordaje de lo estatal. En viii Reunión de Antropología del Mercosur. Universidad Nacional de San Martín, Buenos Aires.

Nunes, Eduardo Silveira Netto (2011). A infância como portadora do futuro: America Latina, 1916-1948, São Paulo, Universidade de São Paulo, Facultade de Filosofía, Letras e Ciências Humanas. Disponible en bit.ly/3uUY9T4.

O’Connor, Cliodhna y Joffe, Helene (2013). Media representations of early human development: protecting, feeding and loving the developing brain. Social Science and Medicine, 97(3), 297-306.

Paz Landeira, Florencia (2021a). Desarrollo infantil, parentalidad y horizontes de bienestar: etnografía sobre políticas y saberes para la primera infancia en Argentina (2015-2019) [Tesis de Doctorado, Universidad Nacional de San Martín]. Repositorio Institucional UNSAM. Disponible en: https://bit.ly/367RHOS.

Paz Landeira, Florencia (2021b). Entre la oficina estatal, el barrio y las casas. Fronteras inestables y sentidos en tensión en torno a la “buena crianza” en una política de primera infancia. En L. Rabello de Castro (coord.). Infância do Sul Global. EDUFBA – Editora da Universidade Federal da Bahia.

Paz Landeira, Florencia (2021c). Narrativas sobre el desarrollo en la primera infancia. Cuadernos de Antropología Social (53), 85-101.

Penn, Helen (2011). Travelling policies and global buzzwords: How internacional non-governmental organizations and charities spread the word about childhood in the global South. Childhood, 18(1), pp. 94-113.

Perelmiter, Luisina (2012). Fronteras inestables y eficaces. El ingreso de organizaciones de desocupados a la burocracia asistencial del Estado. Argentina (2003-2008). Estudios Sociológicos, (89), mayo-agosto de 2012, pp. 431-458.

Pupavac, Vanessa (2001). Misanthropy without borders: The international children’s rights regime. Disasters, 25(2), Oxford, Blackwell Ed.

Rabello de Castro, Lucía (2019). The study of children and youth in Brazil: dilemmas and choices of a Southern academic. En Silvia Helena Koller (org.). Psychology in Brazil: scientists making a difference. 1.º ed. Basel Switzerland: Springer Nature, 239-256. 

Recalde, Héctor (1997). La salud de los trabajadores en Buenos Aires (1870-1910) a través de las fuentes médicas. Buenos Aires: Grupo Editor Universitario.

Rojas Novoa, María Soledad (2017). La protección de la infancia en América: una problematización histórica del presente. El caso del Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes (1916-19899). Tesis de doctorado en Antropología Social, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires, en cotutela con la Université PARIS DIDEROT – PARIS 7.

Rojas Novoa, María Soledad (2018). La infancia como una preocupación social en américa. El caso del instituto internacional americano de Protección de la infancia (1927-1949). Rev. Ciencias Sociales, 159, pp. 13-27, Universidad de Costa Rica.

Rose, Nikolas y Abi-Rached, Joelle M. (2013). Neuro: The New Brain Sciences and the Management of the Mind. Nueva Jersey y Oxford: Princeton University Press.

Roseberry, William (2002). Hegemonía y lenguaje contencioso. En Joseph Gilbert y Daniel Nugent (eds.). Aspectos cotidianos de la formación del Estado. La revolución y la negociación del mundo en el México moderno. México: ERA.

Santillán, Laura (2013). Entre la ayuda y el “desligamiento”. Prácticas y regulaciones cotidianas sobre las familias y el cuidado infantil en barrios populares del Gran Buenos Aires –aportes desde la etnografía. Civitas, 13(2), pp. 326-245, Porto Alegre.

Schuch, Patrice (2009). Do ‘menor’ à ‘infância universal’: a formação de um dominio de intervenção. En Práticas de justiça. Antropologia dos modos de governo da infancia e juventude no contexto pós-ECA. Porto Alegre: UFRGS-Editora.

Thornton Johnson, D. (2011). Neuroscience, Affect and the Entrepreneurialization of Motherhood. Communication and Critical/Cultural Studies, 8(4), pp. 399-424.

Tissera Luna, Mara (2018). El papel hegemónico de las organizaciones no gubernamentales y agencias internacionales en la conceptualización de la infancia. Sociedad e Infancias, 2, pp. 39-57, Ediciones Complutense.

Villalta, Carla (2013). Un campo de investigación: las técnicas de gestión y los dispositivos jurídico-burocráticos destinados a la infancia pobre en la Argentina. Civitas, PUC-RS, 13(2), pp. 245-268.

Fuentes primarias

Berlinski, Samuel y Schady, Norbert (2015). Los primeros años: el bienestar infantil y el papel de las políticas públicas. Washington D. C.: BID.

BID, Línea de Crédito Condicional para Proyectos de Inversión (Cclip) (Ar-O0003), Primera Operación del Programa de Apoyo al Plan Nacional de Primera Infancia y a la Política de Universalización de la Educación Inicial (Ar-L1254).

BID, Programa de Apoyo al Plan Nacional de Primera Infancia y a la Política de Universalización de la Educación Inicial (Ar-O003, Ar-L1254).

Decreto 574/16. Presidencia de la Nación.

Naudeau, Sophie, Kataoka, Naoko, Valerio, Alexandria, Neuman, Michelle J. y Elder, Leslie Kennedy (2011). Investing in Young Children: An Early Childhood Development Guide for Policy Dialogue and Project Preparation. World Bank. En bit.ly/3Lwr8CL.

SIPI (2015). La inversión en primera infancia en América Latina. Propuesta metodológica y análisis en países seleccionados de la región. Unicef, IIPE-Unesco Buenos Aires y OEI.

The Lancet (2016). Advancing Early Childhood Development: From Science to Scale An Executive Summary for The Lancet’s Series. Disponible en bit.ly/3Jr9636.

World Health Organization, United Nations Children’s Fund, World Bank Group (2018). Nurturing care for early childhood development: a framework for helping children survive and thrive to transform health and human potential. Ginebra: World Health Organization.

World Bank (2006). Development Report: Development and the Next Generation. Disponible en bit.ly/34TDUua.


  1. Disponible en uni.cf/3LuB27W.
  2. BID, Programa de Apoyo al Plan Nacional de Primera Infancia y a la Política de Universalización de la Educación Inicial (Ar-O003, Ar-L1254), p. 4.
  3. BID, Línea de Crédito Condicional para Proyectos de Inversión (Cclip) (Ar-O0003), Primera Operación del Programa de Apoyo al Plan Nacional de Primera Infancia y a la Política de Universalización de la Educación Inicial (Ar-L1254), p. 2.
  4. Dar cuenta de los complejos procesos de ampliación de los usos políticos de las neurociencias excede a los objetivos de este capítulo, pero no puedo dejar de preguntarme con Rose y Abi-Rached (2013) cómo la neurociencia se transformó, en las últimas décadas, en tal repositorio de esperanza y anticipación, y cómo se volvió disponible para prácticas de gobierno.
  5. BID, Línea de Crédito Condicional para Proyectos de Inversión (Cclip) (Ar-O0003), Primera Operación del Programa de Apoyo al Plan Nacional de Primera Infancia y a la Política de Universalización de la Educación Inicial (Ar-L1254), p. 2.
  6. De acuerdo a las trabajadoras del programa, son “personas de la comunidad que tienen experiencia de trabajo con las familias, en la primera infancia y son las que hacen el trabajo en territorio”. También las caracterizan como “las primeras destinatarias”. Estos/as facilitadores/as son seleccionados/as por cada equipo técnico provincial o municipal. Tienen un ciclo de formación inicial y capacitación continua, así como encuentros de intercambio de experiencias. No son, en términos contractuales, trabajadoras/es del programa, sino que cobran una beca de capacitación, de alrededor de 7 mil pesos mensuales. Sus tareas consisten en coordinar actividades comunitarias en sus barrios sobre temas de crianza y realizar visitas domiciliarias para relevamiento de información y el desarrollo de una intervención con familias a cargo de niños/as de entre 0 y 4 años. A diciembre de 2018, había 1.750 facilitadoras/es capacitadas/os en todo el territorio nacional. En otro trabajo, he abordado el trabajo de las facilitadoras en el marco del programa y las nociones movilizadas en torno a la domesticidad y las prácticas de cuidado (Paz Landeira, 2021b).
  7. A partir del convenio con el BID, se comenzó a implementar la modalidad de visitas domiciliarias. Se trata de un modelo de programa de acompañamiento a la crianza que se considera exitoso por parte de las agencias internacionales. Sin embargo, se cuenta con poca evidencia de sus efectos en implementaciones de gran escala. Por ello, el BID financió una evaluación del impacto en las familias alcanzadas por el programa Primeros Años, considerando como variable si las visitas se sostuvieron a lo largo de tres o de seis meses. Para la medición, se seleccionaron 14 provincias.
  8. Este y los nombres de las otras personas entrevistadas son ficticios a los fines de preservar el anonimato.


Deja un comentario