Otras publicaciones:

9789871867479-frontcover

9789871867844_frontcover

Otras publicaciones:

12-2770t

9789871354894_frontcover-224x344

Bordes que conectan, fronteras que vinculan[1]

Construir interfaces, redes, circuitos y protocolos en/desde el sector público estatal para orientar y conducir la gestión del riesgo hídrico

Jorge L. Karol y Gustavo A. San Juan[2]

Introducción

Las principales falencias del modelo de gestión pública que coadyuvaron a la producción social del riesgo frente a la inundación del 2 de abril de 2013 en Ensenada, Berisso y La Plata, y a que las respuestas desde el sector público estatal resultasen “tardías, caóticas e insuficientes” (FI-UNLP, 2013) pueden explicarse por: (a) la debilidad o ausencia de integración de/entre capacidades institucionales de alerta, prevención, preparación y respuestas y (b) la desarticulación de/entre actores institucionales, así como entre ellos y la población y sus organizaciones civiles y comunitarias.

En el sector público estatal, esas desintegraciones y desarticulaciones –temporales, temáticas, instrumentales, políticas, intra/inter jurisdiccionales e intra/inter institucionales– son estructurales. Desde el ángulo de la gestión del riesgo hídrico, es posible encarar esas desarticulaciones a través de una construcción progresiva de puentes que conecten operativamente a quienes están a unos y otros lados de una muy intrincada malla de bordes y fronteras institucionales que operan en el territorio de la cuenca hídrica involucrada en la región.

Ese abordaje implica varios encuadres contraintuitivos orientados a: (a) construir interfaces entre la producción de conocimientos científicos y la formulación de políticas públicas; (b) establecer redes entre actores públicos estatales y no estatales; (c) especificar circuitos de comunicación entre esos actores y (d) formular protocolos de gestión de información y de intervención, procurando modificar algunos de los procesos y prácticas vigentes que condicionan la producción del riesgo. Esto permitiría encarar la transformación del abordaje fragmentario y asistémico de los diseños organizacionales y de los instrumentos de intervención del sector público estatal.

El plan del capítulo es como sigue. Al desarrollar este abordaje, en primer término, se presenta y justifica el foco central del artículo, que es el proceso de construcción de una autoridad de gestión del riesgo hídrico en la región, con el propósito de efectivizar la instalación de capacidades institucionales para ejecutar un plan para la reducción de riesgos de desastres. A continuación, se discute el concepto de producción social del riesgo y se revisan algunas características de los modelos organizacionales canónicos en el sector público, así como algunas trabas que obstruyen la articulación institucional. Las siguientes secciones discurren acerca de algunas características y utilidades de esa articulación y el tendido de puentes para salvar los muy diversos usos de bordes y fronteras entre instituciones estatales, políticas públicas y actores sociales. En ese marco, se presentan y explican las nociones de objetos de borde y organizaciones de borde y se propone una secuencia lógica de actividades que podrían contribuir a diseñar, organizar, construir e instalar esas capacidades institucionales de gestión del riesgo hídrico. Finalmente, se discute un conjunto de estrategias para encarar esa construcción, todo lo cual se sintetiza en las reflexiones finales.

El foco

La lluvia extraordinaria del 2 y 3 de abril de 2013 fue el evento hídrico de mayor envergadura e impacto socio-territorial registrado en la historia de la región del Gran La Plata. Cayeron 392 mm en 4 horas (promedio de intensidad: 100 mm/h), lo que superó ampliamente la capacidad de drenaje de la ciudad. Se reconoció oficialmente que fallecieron 89 personas; resultaron anegadas 3.500 hectáreas; hubo 190.000 afectados y pérdidas materiales estimadas en aproximadamente seis mil millones de pesos.

Con el propósito de generar diagnósticos y elaborar propuestas de intervención en distintos ámbitos temáticos y territoriales de aplicación, 5 equipos interdisciplinares de investigadores de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) y el CONICET encararon otros tantos Proyectos de Investigación Orientados (PIO), a partir de mediados de 2014 y finales de 2017. Entre diciembre de 2018 y septiembre de 2019, un convenio entre la Municipalidad de La Plata y la UNLP permitió sistematizar los principales análisis, conclusiones, recomendaciones e instrumentos derivados de aquellos proyectos originales en un Plan de Reducción de Riesgo por Inundaciones para el partido de La Plata,[3] que produjo avances significativos en materia de mapas de riesgo hídrico, planes de acción, manuales y protocolos, con un inusual nivel de desagregación territorial que comprendió muchos y diversos barrios de la ciudad. El Plan da acabada cuenta de dos dimensiones cruciales: (a) la descripción del evento natural extremo y la explicación de las condiciones del desastre (el objeto de las investigaciones) y (b) un conjunto amplio y detallado de iniciativas a desplegar para enfrentar algunas de aquellas condiciones (la acción del Plan).

A propósito de la posible implementación de algunos aspectos institucionales de ese plan a lo largo de los próximos años, este artículo discute una tercera dimensión ineludible que –sin embargo– adolece de baja visibilidad: la construcción del actor (colectivo) del sistema de gestión (quiénes harán qué, cómo, cuándo y cómo se articularán). Para ello, se propone, discute y fundamenta una estrategia de desarrollo y articulación progresiva de capacidades institucionales, en rigor, una construcción orientada de puentes y conexiones capaces de atravesar y superar bordes, límites y fronteras, de articular saberes y recursos y de vincular actores, que podría culminar en la instalación de una Autoridad Regional de Gestión de Riesgo.

Aquella construcción progresiva requiere generar (nuevos) ámbitos, vínculos y dispositivos específicos –interfaces, redes, circuitos y protocolos– que se interdefinen y coadyuvan sistémicamente en la tarea de instalar y compartir capacidades de (e instrumentos para) favorecer la coordinación y articulación. Esa construcción implicará un complejo (e infrecuente) proceso interactivo, prolongado, deliberado, orientado, iterativo, continuo y progresivo de aprendizajes colectivos. El artículo recorta y se focaliza sobre uno de los componentes críticos de ese actor colectivo: el sector público estatal.

La forma del problema

En el marco de una compilación ya clásica, Lavell (1993) sostenía que, en América Latina, las capacidades de gestión de la problemática de desastres estaban atravesadas por diversas fragilidades e inconsistencias: (a) en su conceptualización, por entonces concebidos como eventos naturales, únicos, anormales, irregulares, que quiebran “la vida cotidiana, ordenada y predecible de pobladores, comunidades o regiones” (p. 115); (b) en su –consecuentemente inadecuada– ubicación institucional en el ámbito de la Defensa y la Seguridad nacional; (c) en su abordaje disciplinar prevalente desde ciencias básicas y naturales; (d) focalizadas en la predicción, prognosis, monitoreo y control estructural de esos eventos; (e) sin dar cuenta del carácter “eminentemente social […] del impacto […] de sus orígenes, […] reacciones y respuestas [… de parte de] la sociedad política y civil” (p. 111); (f) ni de la combinación de procesos y “causalidades social e históricamente condicionadas” (p. 116) que conforman las condiciones para la ocurrencia de los desastres y que explican sus impactos; así como (g) en la debilidad, irregularidad y baja consolidación de las conexiones entre las comunidades académica y de planificación urbano-ambiental.

En Argentina, la respuesta del sector público estatal a las manifestaciones y consecuencias de la inundación de abril de 2013 en el Gran La Plata fue evaluada (FI-UNLP, 2013) como “tardía, caótica e insuficiente”. En cuatro trabajos anteriores (Karol y San Juan, 2017; 2018a; 2018b; 2019) hemos sostenido que los principales déficits del modelo de gestión de la atención de desastres vigente en las ciudades de La Plata, Ensenada y Berisso cuando se desencadenó la inundación de 2013 –que coadyuvaron con la producción del riesgo– fueron: (a) la ausencia de integración entre las (escasas) capacidades disponibles de atención y respuesta a desastres con competencias funcionales, dispositivos y medidas de prevención, preparación, adaptación y mitigación en planes de intervención, sistemas y redes orientados a la gestión del riesgo hídrico; y (b) la desarticulación entre actores institucionales (públicos, privados y comunitarios), así como entre ellos y la población y sus organizaciones.

La palabra que resumía la clave del carácter “tardío, caótico e insuficiente” de aquella respuesta fue la desarticulación. Dado que esas desarticulaciones ocurrieron en dimensiones temporales, temáticas, instrumentales, operativas, intra e inter institucionales, intra e inter jurisdiccionales, en todos nuestros trabajos anteriormente citados propusimos contribuir a: (a) desarrollar e instalar condiciones que procurasen mejorar sustancialmente las capacidades de coordinación y articulación institucional, temática, instrumental y comunicacional entre actores locales y regionales significativos; (b) establecer redes entre actores públicos estatales y no estatales; (c) especificar circuitos de comunicación; (d) formular protocolos de gestión de información y de intervención; y, como culminación de ese proceso, (e) desarrollar y dejar instalada una Autoridad Regional de Gestión del Riesgo a nivel de todos los territorios que comparten la cuenca hídrica Intermedia de Vertiente Río de La Plata, en la Provincia de Buenos Aires.

Propusimos que, tanto la tarea de co-construir esa red como el apoyo al adecuado funcionamiento de la red construida, fuera coordinado por un nodo articulador que –progresivamente– iría constituyéndose como esa Autoridad Regional. El foco específico de esa construcción institucional debía localizarse inicialmente en el sector público estatal, considerando que la responsabilidad del Estado es ineludible e irrenunciable (en todos y cualquiera de sus niveles jurisdiccionales), y que la capacidad de articulación es un saber y una práctica generalizadamente ausente del ADN de la administración pública. La construcción progresiva de estos (complejos) procesos de articulación enfrenta (y debe ir resolviendo) dificultades, limitaciones, cuellos de botella y restricciones estructurales y específicas de diversa índole.

Las limitaciones a la articulación en el sector público

Se revisan aquí algunas limitaciones y restricciones de la producción transversal de políticas y de sus instrumentos en el ámbito de las administraciones públicas. Desde el punto de vista estructural, el diseño organizacional de una institución expresa las representaciones de la realidad sobre la que la institución interviene y, desde esa representación, vehiculiza un modelo de operación y gestión.

Tanto durante los momentos históricos de industrialización dependiente (1946-1958) y de intervencionismo estatal redistribucionista (1973-1974; 2003-2015) como de políticas económicas conservadoras liberales y/o neoliberales (1976-1983; 1989-2001; 2015-2019), los diseños organizacionales de los modelos decisorios en el Estado argentino pueden caracterizarse como estructuras institucionales prevalentemente formales, sectoriales, arborescentes, jerárquicas, verticales, típicamente correspondientes a estructuras burocráticas weberianas.

Esas estructuras se caracterizan por columnas jerárquicas de especialistas sectoriales, con funciones, incumbencias y responsabilidades normadas y dependencias funcionales verticales y únicas, que establecen vínculos racionales entre objetivos, medios y recursos. Tratan grandes volúmenes de casos semejantes con procedimientos parcializados y regulares, con patrones de decisión repetitivos (adecuados a la operación sobre sistemas simples), estableciendo senderos jerárquicos verticales únicos (las informaciones suben, las decisiones bajan), sin conexiones transversales.

El escenario de base de las instituciones públicas que confluyen (en políticas, temáticas, territorios y temporalidades) en los sistemas y dispositivos de gestión de riesgos se caracteriza por multiplicidades, fragmentaciones, clivajes, superposiciones y redundancias, desconexiones y desarticulaciones, núcleos conceptuales y funcionales vacíos, racionalidades y velocidades contradictorias y aún conflictivas.

En efecto, se verifica que los modelos organizacionales y decisorios vigentes en esos diferentes períodos y estilos de políticas, pueden caracterizarse, siguiendo a Martín (2004), Karol, Natenzon y Murgida (2006), Karol y Suárez (2007), por:

  1. baja visibilidad del carácter sistémico y complejo de lo ambiental y lo socio-territorial;
  2. coexistencia conflictiva y acumulativa de capas geológicas político-institucionales y gestionarias;
  3. desconexiones intra e interinstitucionales originadas en la supervivencia de parcelamientos técnico-departamentales e incumbencias sectorializadas hasta la fragmentación;
  4. metas, racionalidades, incumbencias y velocidades divergentes y conflictivas entre instituciones y entre distintas escalas jurisdiccionales;
  5. atribuciones cuidadosamente delimitadas y acotadas (o su opuesto: bordes imprecisos y/o superpuestos, multiplicidades, superposiciones, redundancias y vacíos temáticos e instrumentales);
  6. fragmentaciones, desconexiones, desarticulaciones institucionales y jurisdiccionales;
  7. contradicciones y desarticulaciones normativas, conceptuales e ideológicas entre diversas políticas programadas y ejecutadas, aun en una misma área gubernamental;
  8. temporalidades de planes e intervenciones definidas por horizontes de corto plazo;
  9. ausencia o notable y persistente debilidad de aprendizaje institucional.

En particular, todos los componentes y condiciones de estos abordajes fragmentarios (asistémicos) de temas transversales (sistémicos) deriva en que los diseños organizacionales, los sistemas normativos y los instrumentos de intervención de los aparatos de gestión urbana devienen inconsistentes e ineficientes, así como incapaces para planificar, decidir, operar, coordinar, articular y converger en políticas, proyectos, intervenciones y acciones sobre sistemas esencialmente complejos.

Puede verificarse que todas estas características ostentan un carácter cuasi fractal, esto es, se reconocen en cualquier punto de la secuencia lógica que conecta diversas instancias (jurisdicciones, escalas, micro/meso/macro, operacional/político) de un modelo de gestión. Por ello, estos atributos están entre aquellos que operan como barreras a la formulación transversal y sistémica de planes y políticas públicas (Karol y Suárez, 2007).

Las preguntas aisladas generan respuestas irrelevantes, diagnósticos separados y recíprocamente indiferentes, así como remediaciones, propuestas e intervenciones desconectadas: los abordajes fragmentarios fragmentan el objeto sobre el que se interviene.

Los programas e intervenciones orientados a la construcción de redes u otras formas de transversalización de políticas e instituciones también enfrentan: (a) la ausencia o debilidad de lógicas gestionarias orientadas a administrar y construir consensos estratégicos entre intereses, visiones, propósitos, racionalidades y tiempos (¡obviamente!) contradictorios; (b) la dificultad para construir enfoques conceptuales sistémicos en la definición del objeto de las políticas públicas a vincular; (c) la prevalencia de asimetrías de diversos tipos ­–entre ellos, cierto colonialismo­– en las capacidades ejecutivas y decisorias asignadas a diversas disciplinas, especialidades técnicas, jurisdicciones, tipos de agencias y actores sociales involucrados; (d) la (frecuente) inhabilitación formal de los técnicos para intervenir en las fases políticas de los procesos decisorios; (e) las migraciones institucionales, las discontinuidades políticas y temáticas, las interrupciones y/o los desvanecimientos de los proyectos o las redes (Martín, 2004).

A estas limitantes y restricciones a la articulación al interior del sector público estatal, es oportuno agregar ahora la consideración de dos fuentes de error o distorsión –a veces aludidas también como trampas discursivas (Karol, 2016) – que suelen afectar la vinculación entre productores científicos de conocimientos, así como entre ellos y quienes son responsables de formular políticas públicas.

La primera de esas distorsiones consiste en atribuir a los resultados de un trabajo científico un carácter tan evidente y transparente que permite suponer que su lectura, comprensión, interpretación y aplicabilidad por parte de cualquier tipo de institución u organización (pública estatal) podría ser directa, lineal e inmediata. De esta pretendida evidencia y transparencia suele derivarse –en el caso de recomendaciones para la gestión eficiente del riesgo hídrico– la admisión de que la mera indicación de perfiles de riesgo y de vulnerabilidades sociales específicas en diferentes ámbitos territoriales habilita directa y linealmente a generar protocolos de intervención diferenciados para esas áreas. También puede habilitar el reconocimiento de que son los propios investigadores científicos los actores sociales más capacitados/habilitados para elaborar dichos protocolos (más adelante propondremos un abordaje alternativo).

La segunda se refiere a lo que en análisis de discurso suele nombrarse como la falacia de la enunciación. Esta (demasiado frecuente) falacia puede ser expresada bajo formas como: ya contamos con el documento/el informe/la recomendación, por lo tanto, podemos considerar que el problema (la necesidad de proteger la vida de la población) está resuelto. Esta y otras afirmaciones/percepciones/valoraciones de corte similar expresan –por parte de los principales actores involucrados en esta interface (investigadores científicos y funcionarios políticos)– una creencia en los efectos mágicos de las palabras (los enunciados) sobre las cosas (la solución de problemas), sin detenerse demasiado en los compromisos y las dificultades involucradas en llevar adelante, en el futuro, lo que el documento (todo un plan de gestión a desarrollar progresivamente, poner en marcha e instalar) propone.

También otros segmentos de documentos en el marco del Plan general de gestión de emergencias y el Plan de contingencia hidrometeorológica de la Municipalidad de La Plata ilustran lo que puede considerarse como una de esas falacias de la enunciación, como se cita y se comenta a continuación.

En la Fase II (Aviso de Vigilancia, en una situación de riesgo leve o de bajo impacto) del Plan de Contingencia Hidrometeorológica (Municipalidad de La Plata, sin fecha), se afirma que la Secretaría de Seguridad informa y coordina a/con 35 direcciones, direcciones generales, subsecretarías y secretarías de la Municipalidad.

En la Fase III (Alarma, en una situación de riesgo alto y alto impacto) del mismo Plan, el Comité Operativo de Emergencias Municipal (COEM)[4] “informa y coordina” con 50 direcciones, direcciones generales, subsecretarías y secretarías de la Municipalidad y nueve servicios de emergencia no municipales, a los que se suman las “demás asociaciones vinculadas a la emergencia” (Municipalidad de La Plata, sin fecha, p17).

En la sección Organización para las emergencias, el Plan General de Gestión de Emergencias (Municipalidad de La Plata, sin fecha) establece: (a) un nivel estratégico, cuya constitución está integrada por el Intendente, la Jefatura de Gabinete y 11 secretarías, a las que se agregan el “resto del Gabinete acorde al tipo de emergencia” (Municipalidad de La Plata, sin fecha, p. 6) y (b) un nivel táctico/operativo, en cuya constitución intervienen 45 administraciones, unidades operativas, direcciones, direcciones generales y subsecretarías municipales, a las que se sumarían –de ser necesario– todas aquellas subsecretarías, direcciones generales y direcciones del sector público, según corresponda en función del tipo de emergencia.

La falacia alude a la existencia y efectiva vigencia de las capacidades de articular, informar y coordinar a un número grande de instituciones y agencias públicas estatales que –como se argumentó más arriba– presentan severos condicionantes, limitaciones, restricciones y obstáculos a la coordinación y la articulación, lo que eventualmente ha sido planteado como explicación de las (sus) respuestas “tardías, caóticas e insuficientes” frente a la inundación de 2013.

Estos listados de instituciones públicas a informar y coordinar están enunciados desde la oferta institucional, esto es, desde las instituciones existentes, que no fueron originalmente concebidas ni diseñadas desde la óptica de la resolución de problemas específicos (como la gestión del riesgo hídrico), sino desde la estructuración jurisdiccional y sectorial de la capacidad de gestión del Estado municipal, en los términos y en la lógica organizacional que hemos descripto más arriba.

Se propone aquí desplegar un abordaje orientado a la resolución de problemas, tarea que comienza desde el final, desde el problema a resolver, y reorganiza (conecta, articula, redistribuye) las capacidades institucionales disponibles y/o necesarias en función de las que se requiera vincular, para dar respuesta al problema. Ello, a su vez, depende de cómo éste haya sido definido en el diagnóstico y de cómo haya sido reconstruida la cadena de (eslabonamiento de, interrelación entre) sus condiciones y determinantes.

Así pues, al contrario, proponemos aquí que será más conducente y operativo construir ese abordaje desde la demanda y desde el resultado final a producir (los modos de encarar y resolver el problema), convocando (articulando) a la menor cantidad posible de actores que reúnan las condiciones y capacidades necesarias para el establecimiento de los circuitos que los conecten, esto es, minimizando y ­–al mismo tiempo– fertilizando las conexiones necesarias entre los nodos a involucrar. Ese abordaje requiere ser construido, lo que se expone a continuación.

Acerca de la articulación

La tarea de articular propone atravesar fronteras estableciendo y abriendo puentes (que, como quería Cortázar al proponer en El libro de Manuel que “un puente […] es un hombre cruzando un puente”, sólo funcionan efectivamente como tales cuando son atravesados).

Todo borde y toda frontera –esos espacios localizados en los confines entre uno y otro tema, uno y otro saber, una y otra escala, una y otra institución– pertenece a (es decir, es establecido por) los actores localizados y actuantes en unos y a otros de sus lados. Esos bordes, límites y fronteras son separaciones y también, al mismo tiempo, áreas de contactos: delimitan, disciernen, distinguen y diferencian continuamente mientras, al mismo tiempo, conectan, relacionan y vinculan, por lo que (siempre) son objetos identitarios y, a la vez, relacionales.

Bordes y límites pueden ser expandidos, extendidos, desplazados y también atravesados y cruzados (conectando así a quienes habitan a uno y otro lado de sus lados, riberas, fronteras). Así, los bordes pueden ser no-lugares, espacios de indiferencia o de batalla, pero también espacios del traspaso, de la convergencia y la transformación en la construcción compartida de territorios comunes.

La tarea de articular propone construir objetos de borde (boundary objects, Star y Griesemer, 1989), como las normas y los protocolos, para lo cual es necesario y pertinente construir organizaciones de borde (boundary organizations, Guston, 2001), como las interfaces, las redes y los circuitos.

Objetos de borde

Un objeto de borde es un artefacto, un modelo conceptual, un sistema clasificatorio que opera como un punto de referencia o nodo en el que diferentes actores pueden encontrarse y desarrollar intereses recíprocos. Permite que los actores interactúen entre sí y coordinen sus esfuerzos, a pesar de que sus percepciones acerca del objeto en cuestión sean diferentes.

Star y Griesemer (1989) fueron los primeros en analizar el desarrollo (y proponer la denominación) de objetos de borde como instrumentos para facilitar la generación de resultados generalizables por parte de conjuntos heterogéneos de actores con objetivos compartidos, pero cuyas formaciones, responsabilidades, localizaciones institucionales, motivaciones, lenguajes y puntos de vista son no coincidentes y/o hasta –eventualmente– divergentes.

La necesaria creación de traductores entre esos distintos puntos de vista –la construcción de una “representación compartida por miembros de mundos sociales diversos e intersecantes” (Star y Griesemer, 1989:2, traducción propia)– operó a través de la normalización de métodos y del desarrollo de diversos tipos y sistemas de objetos de borde, tales como: (a) repositorios; (b) tipos ideales u hojas de ruta, con diversos niveles de abstracción; (c) formularios o planillas de relevamiento normalizados (métodos de comunicación común a través de grupos de trabajo dispersos); y (d) fronteras coincidentes, esto es, objetos comunes que comparten las mismas fronteras pero con contenidos y formas internas diferentes, adaptables a distintos puntos de vista y todos ellos suficientemente robustos como para que cada actor participante pueda mantener la identidad de sus propios abordajes al objeto en cuestión. Esto es lo que permite dar cuenta y eventualmente resolver diferentes metas, las que, sin embargo, comparten un referente común.[5]

La resolución que esas representaciones compartidas aportan no implica ni requiere necesariamente el consenso, sino, más bien, un trazo común que, en cada una de sus fases, contiene las huellas de los múltiples puntos de vista, las traducciones y las batallas incompletas (Star y Griesemer, 1989).

Los objetos de borde permiten que un grupo se comunique con otro. Funcionan y operan en el ámbito de la gestión del conocimiento como apoyo a traducciones heterogéneas, como un mecanismo de integración de conocimiento (como la partitura de una obra musical para instrumentos diversos), como mediación en el proceso de coordinación entre expertos y no-expertos (como un plano arquitectónico) (Trompette y Vinck, 2009). La importancia de esta función radica en que facilita la comunicación a través de distintos bordes y fronteras, aportando un punto de referencia en un lenguaje compartido que es adecuadamente significativo para todos los actores participantes (Melville-Richards, 2015).

Wenger (2000) especifica que la noción de objeto de borde puede ser desagregada en 4 dimensiones: (i) abstracción, lo que facilita el diálogo entre “mundos”; (ii) asignación de tareas concurrentes, lo que posibilita ejecutar múltiples actividades o prácticas; (iii) modularidad, por la que diferentes partes del objeto pueden servir como base para el diálogo entre actores diversos; y (iv) normalización de la información contenida en el objeto, lo que permite que la información sea interpretable.

Un objeto de borde es múltiple: abstracto y concreto, general y específico, convencional y adaptado al usuario, material y conceptual (una base de datos, un protocolo). Asume diferentes significados en los diferentes “mundos”, pero esos significados son suficientemente estructurados para ser comprendidos por cada uno de ellos. Algunos objetos de borde (como los protocolos[6]) son altamente estructurados, comprenden métodos normalizados y son útiles para orientar y analizar distintos componentes de la acción colectiva, apuntando a inducir o provocar hechos, comportamientos y respuestas relativamente estables y previsibles en las prácticas de distintos actores.

Los objetos de borde no son commodities (artefactos prediseñados y fungibles) sino que es preciso construirlos (Karol y Suárez, 2007); por esto, es necesario que sean inventados y elaborados por los actores en su contexto, que son quienes habrán de ejecutar lo que el instrumento construido especifique. Esta es la función de las organizaciones de borde.

Organizaciones de borde

Las organizaciones de borde producen y elaboran objetos de borde a través de trabajo de borde, lo que transforma las prácticas a ambos lados, a través de consensos entre los actores allí situados. En la práctica, se van conformando y estructurando progresivamente mediante procesos continuos de aprendizaje.

Este concepto fue originalmente concebido para investigar modos de propiciar y viabilizar interacciones e interfaces entre la producción científica de conocimientos y la formulación de políticas públicas, difuminando las fronteras que delimitan ambos campos (Guston, 2001). En este artículo lo aplicamos –como explicaremos más adelante– al establecimiento de un modo específico de organizar las interfaces entre distintas oficinas, reparticiones y agencias centralizadas y descentralizadas de los (de distintos) Estados municipales. En ese entorno, funciona como uno de los nodos centrales en la tarea de establecer vínculos entre las capacidades, pericias, experticias, habilidades, recursos, herramientas y conocimientos de distintas agencias del sector público estatal en la construcción de redes y circuitos de comunicación y protocolos de intervención con otros actores que se desempeñan en el sector público, pero en ámbitos no gubernamentales, tales como organizaciones comunitarias, colegios profesionales, instituciones académicas y otras.

Se trata de que actores diversos, organizados alrededor de objetivos compartidos, puedan cooperar a lo largo de periodos prolongados a pesar de las divergencias de sus puntos de vista y sus lógicas, de modo tal que cada una de las partes pueda conservar su propia identidad y sus objetivos, y pueda desplegar su trabajo y sus cometidos, al mismo tiempo que articula con otras partes en la construcción del trabajo que comparten. Así, pues, la organización de borde apunta a crear, diseñar e instalar un proceso colaborativo de coproducción (o producción compartida) en el que las organizaciones localizadas a ambos lados del borde puedan perseguir sus propias metas y, al mismo tiempo, estabilizar los vínculos sociales entre ellas. En esa construcción, cada parte busca que cada una de las otras participantes ponga en acto capacidades y experticias específicas para generar un proceso interactivo, dinámico y colaborativo que permita generar/direccionar el logro de una meta compartida, construyendo las modalidades y capacidades que se comparten a lo largo de esa misma interacción, a través de un proceso de producción de mecanismos híbridos de gestión.

Las organizaciones de borde ejecutan tareas útiles a ambos lados e involucran actores de diversas comunidades de práctica (Wenger, 2000) en su trabajo, pero juegan un rol distintivo, cuya ejecución sería difícil o imposible si intentase ser llevada a cabo por cada una de esas comunidades a uno u otro de los lados del borde.

En la práctica, las organizaciones de borde incluyen más de un borde, más de dos actores y manejan interacciones en múltiples escalas, lo que permite un desarrollo conceptual que complejiza y enriquece el concepto original. La construcción de estas organizaciones opera en espacios híbridos con características específicas que deben ser consideradas al desarrollar estrategias de gestión. Es por ello que, para dar cuenta de relaciones múltiples entre instituciones, personas y artefactos, hibridaciones que combinan diversos mundos sociales, normas, hechos y valores, coordinando actividades que discurren simultáneamente en múltiples dominios, se desarrolló el concepto de “gestión híbrida” (Miller, 2001). Esta noción de la gestión pone el foco en la dimensión performativa de la producción de la organización, la gestión de las tareas y de las expectativas generadas, así como en su capacidad para generar relaciones productivas y dinámicas.

Miller especifica cuatro estrategias (hibridación, deconstrucción, trabajo de borde y compaginación inter-dominios) para sostener la relación de/entre múltiples actores y facilitar la construcción de objetos de borde (como los protocolos).

Parker y Crona (2012) señalan que, debido a la necesidad de integrar requerimientos de distinto tipo por parte de los muy diversos actores involucrados, las organizaciones de borde atraviesan permanentemente un “paisaje de tensiones” entre: (i) corto/largo plazo; (ii) disciplina/interdisciplina; (iii) investigación básica/aplicada y (iv) autonomía/ consultoría. Ello lleva a ampliar, refinar y redefinir el marco y el alcance del concepto original. Así, el hecho de complementar la teoría original de Guston con los conceptos de gestión híbrida y paisaje de tensiones permitió generalizar la capacidad explicativa (y performativa) del concepto de organización de borde, más allá de las instituciones involucradas en el campo que vincula la producción científica de conocimientos y la formulación de políticas públicas, y aplicarlo –como lo hacemos aquí– al ámbito de instituciones del sector público estatal (Graham y Mitchell, 2016).

Construir articulaciones en la gestión del riesgo

Si se acepta la idea de empezar desde el final y la de construir capacidades de gestión del riesgo desde la demanda (y no desde la oferta institucional efectivamente existente), la primera pregunta a responder es: ¿articular qué (objetos, saberes, recursos, experticias, instrumentos), (se / a / con /entre) quiénes (actores) y para qué (propósito)?; y una respuesta adecuada sería: para saber qué hacer. Esto es, para que todos los actores implicados (productores públicos, privados y comunitarios de información de base; unidades operativas de terreno públicas, privadas y comunitarias; medios públicos, privados y comunitarios de comunicación; medios públicos, privados y comunitarios de transporte; establecimientos de atención y cuidado de la salud; establecimientos educacionales; organizaciones barriales, asambleas, clubes, juntas vecinales y ciudadanos puedan tomar decisiones informadas y fundamentadas en relación a cómo gestionar (cada uno en su lugar y con sus mejores capacidades) el riesgo hídrico.

Articular se puede expresar como construir, compartir, instalar y ejecutar capacidades de coordinación y desarrollo entre actores y sus acciones conjuntas, orientadas a un fin compartido con estrategias convergentes. Será un proceso prolongado, complejo, deliberado, orientado, continuo, progresivo e interactivo de aprendizajes colectivos (práctica que tampoco forma parte del ADN de la administración pública). Este proceso corresponde a la construcción de la organización de borde.

A lo largo de ese proceso de articulación, se procurará ir estableciendo redes, componiendo y especificando circuitos y formulando protocolos interinstitucionales de gestión de la información. Al mismo tiempo que agrupen (redes), conecten (circuitos) e indiquen quiénes deben hacer qué y cuándo (protocolos), las tareas a encarar en este proceso también deberían deconstruir, interrumpir, canalizar, regular y/o modificar las condiciones y los determinantes de las concepciones y visiones, saberes e ignorancias, situaciones, procesos, normas y prácticas de/entre (esos mismos) actores que producen el riesgo.

Se propone aquí que esta tarea fundamental converge hacia la co-construcción y articulación progresiva de un sistema de organización que propenda a articular (todas) las capacidades locales necesarias y suficientes para gestionar el riesgo hídrico en la región y para saber qué hacer. De esto se trata la construcción de la organización de borde. Esa construcción puede ser eficientemente disparada, construida, guiada y estructurada progresivamente a través del intento de generar (e integrar) respuestas a una pregunta como la siguiente: ¿quiénes dónde deben conocer/ producir/ procesar/circular/compartir qué informaciones, cómo, para tomar qué decisiones cuándo? Esa pregunta múltiple tiene la particularidad de que todos los interrogantes que la componen se interdefinen y se retroalimentan de manera recíproca y simultánea

Las siguientes podrían ser un conjunto inicial de estrategias para ir construyendo, mediante aproximaciones sucesivas, esas capacidades (interinstitucionales, interjurisdiccionales, regionales, temáticas, instrumentales, etc.) de articulación, que se expresarán eventualmente en la construcción de un dispositivo institucional:

  1. Revisar juntos las incumbencias y los circuitos de decisión e identificar cuellos de botella (intra/inter institucionales, intra/inter jurisdiccionales, etc.) de diversa índole.
  2. Consensuar agendas mínimas y viables de trabajo para co-construir conexiones y circuitos virtuosos, con protocolos compartidos claros.
  3. Generar conjuntamente redes de aprendizaje en el sector público, en el campo académico y en las relaciones (de ambos) con la comunidad.
  4. Propender a la construcción de una Autoridad de Gestión del Riesgo Hídrico en la región, que dé cuenta de todos los territorios comprendidos en la cuenca hídrica intermedia de la vertiente Río de La Plata (que integra a la totalidad de los partidos de La Plata, Berisso y Ensenada y algunos segmentos no urbanizados en otros partidos de la provincia de Buenos Aires).
  5. Construir soportes relacionales –desde el punto de vista organizacional, institucional, normativo y económico– para sostener y fortalecer la continuidad de la gestión del riesgo hídrico como política de Estado.

Como ya señalamos, hemos concebido que el proceso de diseño, organización y construcción de ese dispositivo institucional –esa organización de borde– fuera necesariamente progresivo. También que, en lugar de ser formalmente establecido, instituido, declarado u ordenado por alguna norma, ese dispositivo debería en cambio ser la resultante de un proceso de construcción progresiva de una red inter­institucional y comunitaria de carácter operativo y comunicacional, así como de un conjunto específico de circuitos y responsabilidades propias y compartidas por un conjunto de actores diversos a lo largo de un cierto tiempo.

No es suficiente, por tanto, que esas informaciones, coordinaciones y articulaciones sean enunciadas, indicadas o instituidas formalmente, sino que deben ser construidas. Esa organización a construir propende a que todos (y cada uno de) los actores del sector público estatal involucrados en este sistema socio–territorial–ambiental sepan (aprendan) qué hacer y qué decisiones tomar ante las eventuales manifestaciones del riesgo hídrico en diferentes circunstancias: que conozcan cuál es la magnitud de los riesgos esperables en distintos lugares y en diversos escenarios posibles, qué responsabilidades asumir, cómo estar preparados, cómo y con quién vincularse y comunicarse, cuáles son y cómo funcionarán las previsiones en materia de prevención, cuidado y atención de la salud, cómo y dónde desplazarse, a quién auxiliar dónde y cómo, dónde estarán las áreas seguras y cuáles serán los mecanismos para desplazarse con seguridad, entre otras necesidades de información y de procedimientos.

Estrategias de construcción de una autoridad de gestión

Ya señalamos que el establecimiento de redes, la especificación de circuitos y la formulación de protocolos de información y de intervención, así como los objetos de investigación, de análisis y de construcción que mediante esas redes, circuitos y protocolos se aborden (sistemas de producción de conocimientos y circulación de información, sistemas de formulación de políticas, modelos de gestión), ocurren en (sobre, entre, a través de) diversos tipos de fronteras o bordes.

También tienen esta característica los instrumentos de representación del sistema urbano, las interfaces organizacionales y técnicas, los instrumentos específicos de comunicación entre científicos y políticos orientados a viabilizar procesos decisorios e intervenciones específicas (ordenamiento territorial, planificación) sobre las ciudades.

Las articulaciones y coordinaciones a construir al interior del sector público estatal requieren elaborar y producir objetos y organizaciones de borde, artefactos relacionales para establecer conexiones adecuadas (puentes) entre actores localizados a los lados de varias fronteras o bordes temáticos e institucionales.

Aquella construcción progresiva requiere generar ámbitos, vínculos e instrumentos específicos que coadyuven sistémicamente en la tarea de establecer, compartir e instalar capacidades de articulación y coordinación, que será, como dijimos, un proceso prolongado, complejo, deliberado, orientado, continuo, progresivo e interactivo de aprendizajes colectivos.

Esas construcciones (los procesos mediante los cuales los actores van tendiendo puentes y aprendiendo mientras lo hacen) precisan ser articuladas. Así, en trabajos anteriores hemos propuesto que tanto la tarea de co-construir esa red como el apoyo a su adecuado funcionamiento fueran coordinados por un nodo articulador, que progresivamente podría ser el germen para ir constituyéndose como una Autoridad (regional, a escala de las cuencas involucradas) de Gestión del Riesgo.

Este nodo articulador –esa proto-autoridad de gestión del riesgo hídrico en el ámbito de la cuenca– no está concebido como un superior jerárquico. Sus funciones y responsabilidades principales no serían las de ordenar, comandar, decretar o regir. Por el contrario, la acción de articular remite más bien a otra categoría de prácticas, no demasiado presentes en el funcionamiento de la administración pública: estructurar, componer, organizar, orquestar, ensamblar, compatibilizar, unir, enlazar, juntar, acoplar, conjugar, acompañar.

Así, ese nodo o proto-autoridad podrá ir siendo creada por la misma red a lo largo y durante el proceso de su propia constitución (y como condición de la misma), e investida de incumbencias, atributos y recursos para estimular y facilitar el funcionamiento adecuado de los circuitos de comunicación y de las condiciones de operación del sistema de soporte de decisiones, mientras éste esté siendo montado. Como ya se dijo, el propósito, el objetivo y la función primordial de ese nodo son las de conectar, vincular, relacionar, concertar, orientar, conducir y viabilizar.

La eventual constitución formal de una Autoridad de Gestión del Riesgo Hídrico para la Cuenca Intermedia de Vertiente Río de La Plata no es un prerrequisito institucional sino, eventualmente, un resultado (tal vez, intermedio) del proceso de construcción y establecimiento –mediante aproximaciones sucesivas– de redes, de la especificación de circuitos y de la formulación de protocolos de información y de intervención.

Reflexiones finales

En síntesis, proponemos que la construcción de estos modelos de gestión del riesgo hídrico tenga lugar mediante la implementación de procedimientos progresivos y sistemáticos, orientados a vincular o establecer puentes entre procesos que se despliegan y entre actores que actúan en campos o dominios (“mundos”) diversos, a través de la construcción –por aproximaciones sucesivas– de redes continuas de aprendizaje compartido entre los agentes involucrados. Esa construcción requerirá desarrollar instrumentos de comunicación adecuados, que habiliten y apoyen la construcción de interfaces entre la producción de conocimiento científico, la formulación de políticas públicas y la gestión urbano-ambiental y la del riesgo hídrico. Todos estos desarrollos deben dar cuenta de la naturaleza y escala de los diversos sistemas socioespaciales sobre los que el dispositivo de gestión habrá de intervenir, por lo que deberán estar adaptados (o ser adaptables) a instancias territoriales específicas.

Acerca de la construcción de ese modelo de gestión del riesgo hídrico, proponemos también que atraviese transversalmente la estructura organizacional formal del sector público estatal, comenzando no desde lo que hemos llamado la oferta institucional (esto es, los sectores / las funciones existentes), sino desde la demanda final, es decir, desde el problema a resolver. Este desplazamiento desde la oferta institucional preexistente hacia la capacidad de encarar y solucionar el problema exige reformular la pregunta que guiará el proceso, que puede ser enunciada como: ¿qué tipo de vínculos será necesario organizar para establecer comunicaciones eficientes y eficaces para que todos los involucrados (dentro y fuera del sector público estatal) sepan qué hacer frente a la materialización de la amenaza? Al ir desarrollando esa tarea, será preciso cuidar que los protocolos de intervención (¿qué hacer quiénes, cuándo?) y los circuitos de información y decisión (¿quiénes lo hacen y cómo se comunican?) se definan de manera recíproca (el uno al otro y viceversa) y simultánea (al mismo tiempo).

Es esencial que los protocolos definitivos sean elaborados y formulados –mediante aproximaciones sucesivas– por los propios responsables de ejecutar las acciones que en ellos se especifiquen, de modo que puedan apropiarse efectivamente de ellos. Esa apropiación se torna una condición de factibilidad para resolver las demoras, las desarticulaciones y las insuficiencias iniciales.

Bibliografía

FI-UNLP. (2013). Estudio sobre la inundación ocurrida los días 2 y 3 de abril de 2013 en las ciudades de La Plata, Berisso y Ensenada. La Plata: Publicación del Departamento de Hidráulica, Facultad de Ingeniería, UNLP.

Graham, A. y Mitchell, C. A. (2016). “The role of boundary organizations in climate change adaptation from the perspective of municipal practitioners”.
Climatic Change, 139, 381–395. https://doi.org/10.1007/s10584-016-1799-6.

Guston, D. H. (2001). “Boundary Organizations in Environmental Policy and Science: An Introduction”. Science, Technology & Human Values, 26(4), 399–408.

Karol, J. L. (2016). “El lenguaje como campo de batalla (o ¿De qué se habla cuando se dice ‘sustentabilidad’, ‘equidad’ o ‘inclusión urbana’?”. Ponencia presentada en las IX Jornadas de Sociología de la UNLP. Mesa 29: La cuestión urbana interrogada. La Plata, 5 de diciembre.

Karol, J. L. y San Juan, G. (2017). “Construcción de un sistema integrado de gestión del riesgo hídrico en la región del gran la Plata”. Ponencia presentada en las Primeras Jornadas de Investigación “Ríos urbanos. Nuevas perspectivas para el estudio, diseño y gestión de los territorios fluviales”. UNLP-UNSAM. La Plata y San Martín, 2 y 3 de noviembre. Recuperado de https://bit.ly/3ad8uj0.

Karol, J. L. y San Juan, G. (Comps). (2018a). Saber qué hacer. Para construir un sistema integrado de gestión del riesgo hídrico en la región del Gran La Plata: un encuadre metodológico. La Plata: Universidad Nacional de La Plata.

Karol, J. L. y San Juan, G. (2018b). “Para articular la gestión del riesgo hídrico en el Gran La Plata. Preguntas, hipótesis, métodos e instrumentos hacia la construcción de interfaces entre la producción de conocimientos y la formulación de políticas públicas”. Estudios del Hábitat, 16(2), e048. https://doi.org/10.24215/24226483e048.

Karol, J. L. y San Juan, G. (2019). “En torno a la articulación de las capacidades de gestión del riesgo hídrico”. Ponencia presentada en las Segundas Jornadas de Investigación “Ríos urbanos. Confluencias para el estudio, diseño y gestión de los territorios fluviales”. UNLP-UBA-UNSAM. La Plata, San Martín y Buenos Aires, 8 al 10 de mayo.

Karol, J. L. y Suárez, P. (2007). “Adaptación al cambio climático, estructuras fractales y trampas discursivas. De la construcción del objeto a la construcción de la acción”. Medio Ambiente y Urbanización, 67, 25-44.

Karol, J., Natenzon, C. y Murgida, A. (2006). “Análisis de la capacidad de adaptación frente a los eventuales impactos del Cambio Climático en Argentina”. En Serman & Asociados, Impacto socio-económico del Cambio Climático, Informe Final (cap. 9, Actividades Habilitantes para la Segunda Comunicación Nacional del Gobierno de la República Argentina a las partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático). Buenos Aires.

Lavell, A. (1993). “Ciencias sociales y desastres naturales en América Latina: un encuentro inconcluso”. En Maskrey, A. (Comp.), Los desastres no son naturales (pp. 111-127). Colombia: Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina. Recuperado de https://bit.ly/2JU0BVa.

Martín, M. (2004). “Los 300 días en los que el Sistema Federal de emergencias funcionó. La experiencia desarrollada entre julio de 2001 y abril de 2002. Vulnerabilidad institucional”. Presentación en la Escuela Superior de Guerra. Material inédito.

Melville-Richards, L. A. (2015). Exploring and explaining the role of boundary objects in Implementation through the National Institute of Health Research’s Collaborations for Leadership in Applied Health Research and Care (NIHR CLAHRCs) [Tesis doctoral]. Bangor University, Bangor, Gales. Recuperado de https://bit.ly/2XcxPlp.

Miller, C. (2001). “Hybrid management: boundary organizations, science policy, and environmental governance in the climate regime”. Science, Technology & Human Values, 26(4), 478-500. https://doi.org/10.1177/016224390102600405.

Municipalidad de La Plata. (Sin fecha). Plan de Contingencia Hidrometeorológica.
Recuperado de https://bit.ly/2OADVLF.

Municipalidad de La Plata. (Sin fecha). Plan General de Gestión de Emergencias.
Recuperado de https://bit.ly/2Oyzp0k.

Parker, J. y Crona, B. (2012). “On being all things to all people: Boundary organizations and the contemporary research university”. Social Studies of Science, 42(2), 262-289. https://doi.org/10.1177/0306312711435833.

Star, J.L., y Griesemer, J. (1989). “Institutional Ecology, ‘Translations’ and Boundary Objects: Amateurs and Professionals in Berkeley’s Museum of Vertebrate Zoology, 1907-39”. Social Studies of Science, 19(3), 387-420.

Trompette, P. y Vinck, D. (2009). “Revisiting the notion of Boundary Object”. Revue d’anthropologie des connaissances, 3(1), 3-25. https://doi.org/10.3917/rac.006.0003.

Wenger, E. (2000). “Communities of Practice and Social Learning Systems”. Organization, 7(2), 225-246. https://doi.org/10.1177/135050840072002.


  1. Este artículo reconoce como antecedentes la presentación y discusión de sendos trabajos de los mismos autores en las Primeras y Segundas “Jornadas para el estudio, diseño y gestión de los territorios fluviales” (“Nuevas perspectivas”, UNLP, UNSAM, noviembre, 2017; “Confluencias”, UNLP, UBA, UNSAM, mayo 2019), así como en el 3º Congreso de las Regiones sobre Impacto y Protección Ambiental (CRIPA, La Plata, septiembre 2019), en las que se discutieron diversos aspectos metodológicos y temáticos generados durante la vigencia del proyecto PIO CONICET/UNLP 27CO “Saber qué hacer. Construcción de un sistema de gestión integrado de gestión del riesgo hídrico en la región del Gran La Plata” (Karol y San Juan (eds.), 2018a).
  2. IIPAC, FAU, CONICET/UNLP. Instituto de Investigaciones y Políticas del Ambiente Construido, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, UNLP.
  3. Véase el sitio web Qué hacer La Plata: https://bit.ly/34bGcln.
  4. El COEM es un “esquema de organización tendiente a implementar procedimientos de coordinación eficiente” que tiene entre sus funciones “todos los aspectos relacionados con la reducción de riesgo (prevención, mitigación, preparación), manejo de crisis (alerta y respuesta), y proceso de recuperación” y “es esencialmente un mecanismo de coordinación que articula diferentes instituciones, organismos gubernamentales municipales, provinciales, nacionales, empresas de servicios, empresas privadas, organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil que posean recursos necesarios para afrontar emergencias” (Plan General – Municipalidad de La Plata, sin fecha, p. 8, resaltado propio).
  5. Los autores proponen una interesante y provocativa analogía con el comportamiento de las personas “marginales” (en los términos desarrollados por R. E. Park y otros sociólogos de la Escuela de Chicago), aludiendo a quienes tienen membresías y pertenencias múltiples, por lo que sus actividades y comunicaciones transcurren y se desenvuelven –precisamente– en los márgenes (o en las intersecciones) que distinguen y al mismo tiempo conectan a esos mundos diversos a los que esas personas pertenecen, lo que plantea agudos problemas de identidad y lealtad, entre otros.
  6. Un protocolo es un cuerpo de texto codificado que contiene (encapsula) un modo consensuado de hacer algo, escrito como un conjunto de criterios precisos, de modo que puedan ser usados como reglas, guías o definiciones. Representa un trabajo colectivo basado en un proceso de consenso de expertos en comités técnicos y consultas públicas. Su lenguaje conciso habilita un análisis textual de los significados conceptuales y prácticos de un fenómeno, una práctica o un comportamiento dado.


Deja un comentario