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Integración y desarrollo de la triple frontera de Argentina, Brasil y Uruguay: el rol de las universidades

Mariano Pauluk[1]

Introducción

Junto a expertos de la Unidad de Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes logramos desarrollar, en un plazo de diez años, dos planes estratégicos en la triple frontera de Argentina, Brasil y Uruguay. El primero[2] fue realizado en el año 2010 bajo la coordinación de Daniel Cravacuore, director de aquella Unidad, y estuvo enfocado en la localidad correntina de Monte Caseros (Argentina).[3] Definir los lineamientos estratégicos que orienten a este municipio hacia el desarrollo productivo fue el principal objetivo de esta labor. Trabajamos con los actores del territorio en cuatro talleres participativos que buscaron complementar la información secundaria relevada para esta localidad, con el fin de alcanzar un diagnóstico que nos permita potenciar el desarrollo local a partir de una serie de políticas derivadas de este Plan. Los dos primeros talleres procuraron promover la participación de los vecinos en la construcción del diagnóstico y la elaboración de las propuestas. En el tercero, presentamos los resultados preliminares y expusimos las conclusiones con el fin de validar su contenido, tanto en el análisis como en las propuestas.[4] La invitación para la constitución de las mesas fue pública, pero en los dos primeros casos[5] agrupamos a los participantes para trabajar por separado con las comisiones barriales, los productores, los funcionarios públicos y los emprendedores. Todo este trabajo ocupó la segunda mitad del año 2010 y durante ese tiempo visitamos cinco veces el municipio para realizar el trabajo de campo.

El segundo plan estratégico fue diseñado y codirigido por el autor de este capítulo, pero su finalización formal es muy reciente y aún no fue publicado.[6] En contraste con el primero, se enfocó en tres ejes de trabajo: sumar a las ciudades vecinas de Barra do Quaraí y Bella Unión; incluir a las escuelas y a los institutos de formación docente como agentes principales de los procesos de desarrollo; y diseñar un dispositivo de implementación para el largo plazo en el que las universidades de los tres países tengan un destacado protagonismo. Con el fin de plantear una estrategia de desarrollo conjunto, fue necesario agilizar el diálogo entre los actores de los tres municipios. Para hacerlo, se aplicó una metodología de implementación ágil en función de cómo reaccionaron los actores al proceso. A diferencia de un proyecto de investigación regular donde el investigador y la universidad observan como participantes ajenos y pasivos al proceso político local, las actividades y objetivos propuestos en esta iniciativa posicionaron a la universidad en un rol activo que buscó orientar las relaciones entre los actores. Los mayores desafíos para una experiencia de este tipo son políticos más que científicos. Implican sumar las voluntades de las partes involucradas y lograr los acuerdos multinivel necesarios para alcanzar el objetivo propuesto. Esa complejidad requirió una metodología temporalmente superior a la formalización y financiamiento del Plan, porque los tiempos políticos del territorio son distintos a los de un proyecto académico de investigación. La estrategia es anterior y posterior a la propia vigencia formal del Plan. Este proyecto fue presentado y aprobado luego de haber participado del encuentro organizado por el Pro-Comité Trinacional de Frontera[7] en la ciudad de Bella Unión (Uruguay), en septiembre del año 2017. Allí quedó manifiesta la voluntad de los tres intendentes de trabajar en conjunto. También la Universidad Nacional de Quilmes, entre muchos otros actores, confirmó su interés de participar en este proceso de integración al enviar al Subsecretario de Planificación y Relaciones Internacionales.[8] Esto fue reforzado el 16 de noviembre del mismo año, al firmarse el documento en el cual las ciudades que conforman esta triple frontera se reconocieron como Ciudades Hermanas (Ley Municipal 1855, 2017). Por lo tanto, el Proyecto de Investigación Orientado a la Práctica Profesional “Promoción de políticas para la integración y la cooperación intermunicipal transfronteriza: Desarrollo del Plan Estratégico de la Triple Frontera entre Brasil, Uruguay y Argentina” fue aprobado sobre estos avales.

Una vez aprobado ese financiamiento, buscamos que los municipios formalicen específicamente y ratifiquen el deseo manifiesto en el encuentro del año 2017. En primer lugar, conseguimos por unanimidad la aprobación de la Cámara de Vereadores de Barra do Quaraí. Luego de presentarlo en Bella Unión, también logramos el acompañamiento del Intendente y los concejales de este municipio, evidenciado en la publicación que hicieran oficialmente desde este gobierno local. Sin embargo, las relaciones políticas entre los actores del lado argentino y nuestra continuidad a lo largo de dos gobiernos totalmente opuestos nos dificultaron demostrar nuestra imparcialidad en las cuestiones partidarias locales. En un primer encuentro, el municipio de Bella Unión convocó a los intendentes y concejales de los tres municipios para conseguir el apoyo necesario que le otorgue el aval político que requería esta iniciativa.[9] Este encuentro, realizado en el mes de abril de 2019, se enfocó primero en los intendentes, los concejales y los cónsules para luego avanzar con el resto de los actores del territorio.[10] Posteriormente, el 7 de junio, Barra do Quaraí realizó una nueva convocatoria abierta a más actores y la participación fue muy importante. Sin embargo, en ambos intentos no logramos la participación del municipio argentino. Hubo factores territoriales y extraterritoriales que entendemos pueden dar una explicación a este desencuentro pero que merecen una dedicación especial en un próximo trabajo porque es la parte más interesante de todo el proyecto: el comportamiento de y entre los actores.[11]

Para lograr un diagnóstico adecuado al nuevo Plan, la investigación que realizamos avanzó sobre el análisis territorial a partir de información obtenida en el Plan Estratégico de Monte Caseros, las fuentes oficiales de estadística de Brasil y Uruguay, los documentos obtenidos de las Actas creadas en los mencionados encuentros, las declaraciones de los intendentes en los medios locales, los talleres realizados en el marco de otros proyectos implementados de forma simultánea y las entrevistas realizadas con algunos actores principales del territorio, que debieron interrumpirse por la actual pandemia pero que serán parte del documental que estamos filmando.[12] Durante el tiempo que duró formalmente la implementación del Plan se realizaron aproximadamente diez viajes en los que gestionamos simultáneamente siete proyectos, cuya articulación y secuencia buscaron converger hacia un mismo objetivo: la integración regional. A partir de la experiencia obtenida en el primer Plan Estratégico, buscamos alterar la forma en la que se piensa y se habita la frontera a través de proyectos sostenidos sobre lo cultural, lo educativo, lo social y lo político, con el fin de consolidar, a futuro, un espacio económicamente integrado.

En ese proceso de implementación logramos construir redes de relaciones transfronterizas e interinstitucionales que nos facilitaron los apoyos y los recursos para alcanzar metas cada vez más complejas. La ejecución de los distintos proyectos nos enfrentó con los obstáculos que aparecen al momento de promover actividades de integración. Esas problemáticas fueron incorporadas en la formulación de los proyectos sucesivos y de este modo logramos prevenirlos, resolverlos o evitarlos en subsiguientes momentos. Ese aprendizaje dinámico e interactivo entre lo teórico-conceptual y lo empírico nos devolvió un mejor y mayor conocimiento de la dinámica social del espacio. Observamos el comportamiento de los actores, los intereses que intervienen, la posición que adopta cada uno y las razones de la desintegración. Al forzar el proceso, la tensión producida permitió identificar en los hechos qué y quiénes –más allá del discurso– accionan en favor o en contra de la integración, o bien permanecen neutrales. A partir de esto, entendemos que es posible plantear una estrategia de integración más amplia y ambiciosa, porque pudimos construir una visión del territorio mucho menos incompleta, más compleja e integral que aquella que tuvimos al inicio de todo el proceso.

Impulsamos una dinámica de interacción multiactoral en diferentes niveles y transformamos el territorio en un laboratorio de políticas públicas en el que estudiamos, analizamos, planificamos e intervenimos en la realidad regional. De allí, sintetizamos proyectos que parten de problemáticas compartidas en otras regiones de las zonas de frontera, que pretenden dar respuesta a partir de iniciativas genéricas adaptables a las necesidades de cada lugar. Partimos de un diagnóstico que intenta interpretar las realidades de distintos municipios de frontera, los problemas derivados de la desintegración y de los beneficios de integrarse para dar respuesta a problemas comunes y pensar de forma integral el espacio.

El presente trabajo se enfoca en explicar nuestra experiencia durante los últimos diez años en este territorio, pero con énfasis en los últimos tres. Se estructura sobre una de las principales conclusiones que parten de lo hasta aquí expuesto y que se relaciona con el rol político de las universidades en la integración y el desarrollo de las zonas de frontera a largo plazo. En los siguientes cinco apartados buscamos ubicar al lector geográfica, conceptual y teóricamente en el lugar, a partir de una perspectiva orientada desde el lado argentino. Primero, describimos el territorio para mostrar las dificultades que existen para transitar y habitar esta frontera de forma integrada. Luego, explicamos cómo esa misma descripción se hace más compleja cuando se incluye la frontera, en tanto que este elemento condiciona las dinámicas sociales dentro del espacio y se convierte en un obstáculo estructural para el desarrollo. El siguiente apartado se enfoca en destacar la importancia de integrar esta región para promover su desarrollo. Seguidamente, explicamos por qué el contexto global exige un replanteo del concepto de Estado y de frontera para lograr políticas públicas más eficaces. Finalmente, argumentamos por qué las universidades y las escuelas deben tener un rol protagónico en el diseño de esas políticas. En conjunto, este artículo propone diseñar políticas de integración y desarrollo para las zonas de frontera en las cuales las universidades y las escuelas tengan un rol protagónico en el largo plazo. A partir de esto, pretendemos justificar la necesidad de crear una agencia interuniversitaria para la integración y el desarrollo de las zonas de frontera a partir de la cual se consoliden los procesos de integración que requieren continuidad e independencia de las voluntades individuales de los actores involucrados.

Descripción del territorio

La triple frontera de Argentina, Brasil y Uruguay está conformada por tres localidades de tres países vecinos: Monte Caseros (Argentina), Barra do Quaraí (Brasil) y Bella Unión (Uruguay). Como espacio fronterizo comparten una historia, costumbres y culturas muy similares pero diferentes. Desde los aspectos productivos, las tres localidades están orientadas a actividades agrícola-ganaderas, pero su economía tiene un importante componente formado por los agentes del Estado, el comercio local y marginalmente por la industria.

En Monte Caseros, los cítricos, la forestación, el arroz y la miel son los cuatro productos más importantes (Cravacuore, Pauluk y Rosbaco, 2011). En Bella Unión la actividad productiva también gira en torno al sector agrícola-ganadero en el cual se destaca el azúcar. Este producto caracterizó históricamente a esta localidad y resalta su importancia a partir de una importante industria de biocombustibles (ALUR) (Barrenechea, Rodríguez y Troncoso, 2008). En el caso de Barra do Quaraí, la producción ganadera y agrícola son las dos fuentes principales de producción (SEBRAE, 2020).

En conjunto, se evidencia una notable complementación entre estos tres municipios que conforman el punto geográfico de encuentro a partir del cual podemos describir y explicar gran parte de los factores que condicionan su desarrollo. Esto, como veremos, tiene numerosas implicancias. Es una región compleja porque, al ser fronteriza, tiene contradicciones que son parte del mismo territorio. Posee una ubicación geográfica estratégica y eso la convierte en un área con una enorme potencialidad económica pero, a la vez, diferentes elementos históricos y políticos obstruyeron sus posibilidades de avanzar en procesos de integración que permitan aprovechar mejor los recursos.

Una mirada externa y en perspectiva sugiere que es un lugar con fortalezas, con oportunidades, con una valiosa interculturalidad, con posibilidades muy amplias de intercambio y unidad, donde las fronteras se unen con lazos de hermandad e historia y construyen una identidad territorial que va más allá de la nación. Presentado así, es un lugar con posibilidades únicas de desarrollo. Sin embargo, la distancia que poseen respecto de las principales ciudades no logra ser compensada por la cercanía que tienen entre sí. Otras perspectivas sobre la frontera y el territorio la entienden como una zona de peligros y de riesgos porque pertenece a la Zona de Seguridad de Frontera (Argentina).[13] Esto implica que estas localidades quedan dentro de un área que posee una política diferenciada, condicionando las posibilidades de desarrollo por cuestiones de seguridad nacional. La solución que aquí se plantea es diseñar políticas de integración y estrategias de desarrollo que partan de un concepto de frontera y de Estado que permita pensar y actuar sobre el territorio de una forma integrada para poder alcanzar resultados más efectivos.

Monte Caseros se encuentra aproximadamente a unos 400 kilómetros de la ciudad de Corrientes (capital provincial) y a 550 kilómetros de distancia de la ciudad Buenos Aires. Su proximidad con las ciudades vecinas de Brasil (Barra do Quaraí a 8 kilómetros aproximadamente) y de Uruguay (Bella Unión a unos 1000 metros en línea recta cruzando el río Uruguay) es un aspecto destacable porque su estrecho distanciamiento geográfico define el espacio y todo lo que allí se representa. En principio, esto nos indicaría que tienen muchas cosas en común y estrechos lazos pero esto no ocurre. Si bien se realizaron muchos esfuerzos para avanzar en un proceso de integración regional, las relaciones entre estas ciudades están condicionadas por las fronteras que limitan sus posibilidades de habitar y pensar el desarrollo del espacio de una forma más amplia. La relación es más dinámica y estrecha entre Barra do Quaraí y Bella Unión, debido a la existencia de un puente que agiliza el comercio y promueve una mayor interdependencia político-electoral que provoca una mayor interacción entre los dos gobiernos locales.

En Bella Unión, la única ciudad uruguaya que limita con la República Argentina y con la República Federativa del Brasil, las referencias a la frontera son parte de la vida cotidiana. A primera hora de la mañana es habitual escuchar a los bellaunionenses preguntando cómo está la pasada hacia las ciudades de Monte Caseros o Barra do Quaraí, en territorio argentino y brasileño respectivamente; qué y cuánta mercadería se puede traer hacia Bella Unión, si el río Uruguay está crecido, si hay lugar en la lancha que une las costas uruguaya y argentina, o si los inspectores de la aduana están controlando los ómnibus que van hacia la Barra. (Merenson, 2007:1)

Actualmente, Bella Unión cuenta con seis tiendas comerciales exentas de impuestos (free shops) en las cuales pueden comprar argentinos y brasileños. Barra do Quaraí también abrió recientemente su primera tienda, habilitada bajo el mismo marco legal. Estas tiendas explican, en gran medida, la dinámica social en la frontera. Una parte de la movilidad dentro del espacio es provocada por los precios relativos de los productos importados y otros de origen nacional. El comportamiento irregular de ese flujo local está relacionado, principalmente, con la ausencia de una coordinación de políticas macroeconómicas dentro del MERCOSUR.[14] Por lo anterior, la gran mayoría de los viajes que hacen argentinos hacia Bella Unión y Barra do Quaraí tiene una explicación comercial minorista que persigue las ventajas cambiarias para comprar productos importados o bienes elaborados en Brasil como calzado y textiles.

Para cubrir esa demanda, existe un servicio de lancha colectivo al cual refiere Merenson (2007) en la cita anterior. La tarifa de ese transporte es muy alta para hacerlo con frecuencia, pero el costo se diluye con la diferencia que los usuarios obtienen al pagar menores precios en los mencionados comercios uruguayos. En los últimos años, la crisis económica y la alteración de los tipos de cambio provocaron un encarecimiento de los productos para los argentinos. Esto disminuyó considerablemente el flujo de personas hasta el punto de poner en riesgo el funcionamiento del servicio de transporte entre Argentina y Uruguay.

Si describimos la experiencia de hacer esta travesía, el primer problema que encontramos para dinamizar la forma en la que se habita la frontera es que, si el cruce no persigue fines comerciales, aquel costo queda hundido. Por lo tanto, cualquier iniciativa cultural, educativa, deportiva o social que intente llevarse adelante para promover la integración, encuentra un primer obstáculo. Si esa iniciativa incluye trasladar menores de edad, debe sumarse el costo de la autorización de los padres a través de un escribano público o un juez de paz. Solo queda esperar que haya lugar en la lancha y programar todo para que sea en los días y horarios disponibles del transporte y en el horario habilitado por el personal de migraciones de ambas costas del río Uruguay. Al ser un cruce vecinal, todas las personas que quieran cruzar deben hacer el trámite migratorio correspondiente de ambos lados porque no hay un control integrado. Por esto, las personas llegan una hora antes para poder realizarlo, lo cual eleva aún más el costo económico.

Los obstáculos persisten y dependen siempre de las condiciones climáticas. Si, por las lluvias al norte, aumentan los caudales del río Uruguay, la represa de Salto Grande cierra preventivamente sus compuertas con el fin de evitar la inundación de las ciudades que se encuentran al sur en un nivel más bajo. Cuando éstas se cierran, la cola del lago de esa represa llega a afectar a esta región de la triple frontera.[15] Además de provocar diferentes niveles de daños materiales en las localidades, genera que Prefectura no autorice la navegabilidad y por eso la lancha no puede cruzar. Pero, independientemente del nivel del agua, el viento o la lluvia también son factores que pueden postergar el cruce. Además, el Paso Fronterizo no está habilitado los fines de semana. Esto provoca que sea imposible cruzar legalmente, inclusive en una lancha privada. En caso de querer hacerlo, debe presentarse un pedido de autorización a la Prefectura Argentina con mucha anticipación para que habilite el Paso durante estos días.

Con lo escrito hasta aquí queremos mostrar que cualquier actividad cultural, educativa, política, económica, comercial, social, o deportiva que se busque programar queda sujeta a: los costos, días y horarios del transporte, las autorizaciones, la disponibilidad de prefectura y migraciones, las lluvias, los vientos, la altura del río Uruguay y la reacción de la represa de Salto Grande. Por lo tanto, todo esto dificulta y desanima avanzar sobre cualquier actividad que implique movilizar demasiados recursos (que son las de mayor impacto). Lo más curioso de esta travesía es que cruzar de una orilla a la otra es un viaje de unos mil metros. Si fracasara el intento de cruzar en lancha, debería hacerse en un automóvil. Para lograrlo desde el lado argentino, primero hay que hacer treinta kilómetros para llegar hasta la ruta nacional N°14 y luego ir, hacia el norte, hasta el puente que une Paso de los Libres (Corrientes, Argentina) con Uruguayana (Río Grande del Sur, Brasil), para luego poder ir hacia el sur nuevamente hasta Barra do Quaraí, primero, o Bella Unión, después. La otra alternativa es dirigirse al sur una vez que llegamos a la salida de Monte Caseros, sobre la ruta nacional N°14, hasta la altura del puente que une la ciudad de Concordia (Entre Ríos, Argentina) con la ciudad uruguaya de Salto, para luego volver a ir hacia el norte, del lado de Uruguay hasta Bella Unión, primero, o Barra do Quaraí, después. En cualquiera de las dos alternativas, son aproximadamente entre doscientos y trescientos kilómetros.

En el caso de poder cruzar con la lancha, al llegar al puerto municipal de Bella Unión debemos hacer el trámite en migraciones nuevamente y de ahí podemos acercarnos a pie a la plaza principal. Desde allí, comenzamos a ver pequeños comercios y grandes tiendas comerciales (free shops). A partir de ese lugar es posible tomar un taxi que nos lleve a la localidad de Barra do Quaraí, ubicada a unos 7 kilómetros desde Bella Unión. En el trayecto, observamos que coincide con una zona semi-rural con casas pequeñas y humildes, entre las cuales nuevamente destacan dos de un total de seis impresionantes centros comerciales (free shops). Una vez que ingresamos en el puente internacional que une Bella Unión con Barra do Quaraí encontramos –de un lado y el otro– los controles fronterizos de ambos países. En nuestra experiencia personal, sin embargo, en ningún caso nos pidieron la documentación. No tuvimos que hacer ningún trámite migratorio. Luego de haber quedado nuestro registro como ingresantes a la localidad de Bella Unión (Uruguay) no quedan rastros sobre nuestro ingreso a Brasil. En este sentido, Merenson relata: “¿Viste? Cambiaste de país y ni te diste cuenta.”

Con esta frase pronunciada mientras cruzábamos en auto y a toda velocidad el Puente Internacional Quaraí, Adán buscó transmitir una percepción sumamente extendida entre los bellaunionenses. Me refiero a la idea que sostiene que las fronteras son imperceptibles, que no hay diferencias entre un lado y el otro, y que lo que separa la naturaleza con el cauce de los ríos no tiene correlato en las prácticas y costumbres de las personas que habitan en sus márgenes. Adán, un uruguayo nacido en Bella Unión hace casi cincuenta años –hijo de padre y madre brasileños–, que reside en Barra do Quaraí desde hace veinte años, se presenta a sí mismo como ejemplo de esta lectura que pretende resaltar una suerte de integración atemporal entre los habitantes de la frontera que antecedería a cualquier política estatal o proyecto regional. (Merenson, 2007:3)

Luego de la travesía que implicó cruzar el río Uruguay, el Cuareim –que separa Uruguay de Brasil– se atraviesa como si fuera una frontera seca, donde el cambio de país solo se percibe cuando comenzamos a ver los carteles y a escuchar palabras en portugués. A pocos metros del puente comienza la calle principal de Barra do Quaraí, un municipio mucho más chico, donde se exponen comercios a lo largo de las seis cuadras que atraviesan el centro de una localidad que posee un total de cinco calles de ancho.

Con esta descripción de una experiencia regular queremos mostrar la rapidez con la cual se puede atravesar un territorio pequeño pero muy complejo y diverso. A la vez, buscamos exponer las dificultades que debemos superar para hacerlo. Estos aspectos dificultan las acciones orientadas a mejorar la dinámica social dentro de este espacio por, y más allá de, las cuestiones de infraestructura. A partir de esto, las estrategias que procuren alcanzar ese objetivo deben incluir en su diseño estas particulares características para superar las restricciones y avanzar sobre las potencialidades de desarrollo que derivan de los procesos de integración regionales. Hasta que no se construya el puente, el desafío es cómo promover la integración sin contar con infraestructura física necesaria.

La frontera como condicionante de la interacción social, cultural, educativa y política

En el año 2010, comenzamos a trabajar en la localidad de Monte Caseros (Corrientes) para formular el Plan Estratégico de Desarrollo Productivo de esa localidad. Esa labor implicó la realización de un estudio del territorio que nos permitió alcanzar un diagnóstico. Este tuvo distintas etapas de recolección, relevamiento de información, análisis y validación, dentro de las cuales, la más importante fue la realización de los talleres participativos en los que convocamos a los actores locales y la comunidad en general. Esta actividad tuvo el objetivo de promover su participación con el fin de incorporar su visión en el diagnóstico y en la construcción de las propuestas. De este modo, buscamos que la implementación de las políticas derivadas de este documento logre tener un efecto real al ser legitimadas por toda la comunidad. Finalmente, alcanzamos los objetivos previstos en el proyecto original y pudimos publicarlo al siguiente año.

Durante los años siguientes continuamos vinculados con el territorio. Observamos que en ese lugar se podían hacer muchas cosas a partir de su ubicación geográfica y su capital social. Ambos elementos configuraban un escenario perfecto para pensarlo como laboratorio de políticas públicas. A partir de los resultados explícitos e implícitos de aquel Plan, presentamos algunos proyectos de extensión universitaria que, en articulación con instituciones y actores locales, tenían el objetivo de promover la integración regional. Con ese fin, tanto esos proyectos como las nuevas iniciativas se sostuvieron sobre tres pilares principales: (1) desarrollar proyectos transfronterizos que siempre tengan en cuenta a las otras localidades con el fin de promover la integración de los pueblos; (2) fortalecer la participación política de las escuelas, los profesores y los más jóvenes, su involucramiento en los problemas del territorio; (3) diseñar un dispositivo que garantice la implementación de proyectos de una forma continua a largo plazo con el objetivo de consolidar los procesos de integración regionales sobre las zonas de frontera (esta etapa comienza ahora).

Estos tres elementos no estuvieron previstos en el diseño del primer Plan y fueron incorporados en las justificaciones de los proyectos sucesivos que llevamos adelante a partir del año 2012. A partir de esto, comprendimos que el diagnóstico al cual habíamos arribado nos limitó la capacidad de diseñar políticas más efectivas. Era necesario repensar el diagnóstico y las políticas propuestas. En primer lugar, quienes participamos y coordinamos aquellos talleres de trabajo, en el marco de la metodología de formulación, no tuvimos en cuenta a las otras localidades de los países vecinos. Es decir que el Plan Estratégico resultó extremadamente localista. Con el paso del tiempo comprendimos que era necesario pensar políticas territoriales transfronterizas que incluyeran, dentro de una estrategia conjunta, a los municipios que conforman esta triple frontera. El diseño original del primer Plan no contempló incluir a las ciudades de Brasil y Uruguay y luego, durante el proceso de formulación de ese documento, tampoco surgió la idea ni la necesidad de sumarlas. En segundo lugar, no convocamos a las escuelas, tampoco a los directivos, profesores y estudiantes. Nadie tuvo presente a las escuelas como un agente de desarrollo. Tampoco nosotros como consultores. Si, a largo plazo, quienes van a habitar el territorio son los más jóvenes, ¿por qué no incluir su participación en el diseño de ese lugar en el que ellos van a vivir? No visualizamos la importancia que tienen los profesores y los estudiantes en la planificación del territorio. Por último, tampoco diseñamos un dispositivo que garantice el cumplimiento de los lineamientos estratégicos allí definidos a largo plazo. Comprendimos que estos tres elementos estructurales son necesarios para promover la integración y el desarrollo de los municipios fronterizos.

En el primer caso, la pregunta es ¿por qué nadie tuvo presente a estas ciudades? AECID, UNTREF, Secretaría de Asuntos Municipales, los consultores locales y extra-locales, junto con los actores territoriales no incluyeron este aspecto en el diseño. No hay espacio aquí para responderlo completamente pero sí podemos mencionar que se relaciona en parte con la configuración del territorio; es resultado de la conformación de las fronteras que, paradójicamente, hoy limitan la forma de pensar la política y el desarrollo. Por lo tanto, es complejo pensar el Estado más allá de sí mismo. Se dificulta pensar y diseñar estrategias y políticas que partan de observar el territorio más allá de esos límites del Estado. Para esto, deberíamos revisar el concepto de frontera, siempre más cercano al límite jurídico político. La misma descripción de las Zonas de Seguridad de Frontera, para el caso argentino, limita las posibilidades de trabajar políticas articuladas con los países vecinos. Además de ser una frontera estratégica en la que se encuentra un regimiento militar que evidencia la existencia de estas tres ciudades sostenidas sobre los pilares de la desconfianza, la cuestión electoral también es clave. Entre estas tres ciudades el padrón electoral está muy bien definido y dividido. Esto implica que las políticas que un intendente va a proponer se encierran dentro del lugar en el cual están sus electores. Las políticas de integración no suman votos.[16] Es necesario comprender que los problemas de gestión hacen que el gobierno local esté ocupado, en el corto plazo, con los problemas de su municipio. Además, el tiempo de duración de cada ciclo electoral es relativamente pequeño en términos históricos; tampoco devuelve resultados electorales plantear políticas cuyos efectos no se verán dentro del período de ejercicio de gobierno y que podrían beneficiar a habitantes de otro municipio. Entonces hay elementos políticos, geográficos y temporales que las excluyen de la agenda local.

Las políticas de integración y desarrollo efectivas requieren un largo plazo y esto implica una concentración especial que esté atenta a las cuestiones estructurales, así como una autonomía propia e independiente de los ciclos electorales. Por lo tanto, en esta región, incluir a la integración como un tema de Estado es aún más difícil. Estas tres ciudades conforman una frontera estratégica para los tres países. La instalación del Regimiento de Infantería Mecanizado Monte Caseros es un elemento importante para comprender la relevancia política que tiene este lugar desde principios del siglo XIX. Es por eso que planteamos el desafío que implica avanzar en políticas efectivas de integración en un espacio caracterizado originalmente por una tensa desconfianza. Aquí, la desintegración es, desde la conformación de los Estados nacionales, una parte muy importante de la descripción del territorio.

Aquí no existe un documento de identidad integrado que entienda al ciudadano de la frontera independientemente del Estado en el que resida. Esto particiona electoral y políticamente el territorio e impide la articulación de políticas de largo plazo, frente a un ciclo electoral de cuatro años y cuyas rondas electorales están superpuestas. Es decir, en esta triple frontera siempre hay elecciones. Todos los años hay campañas electorales, tanto ejecutivas como legislativas, y esto dificulta la posibilidad de lograr la coincidencia de tres gobiernos orientados hacia la promoción de la integración. Sumado a todo lo anterior, hay un factor ideológico que deriva de cómo ese intendente o ese candidato piensa el Estado, la frontera, el MERCOSUR, la paradiplomacia, las relaciones internacionales y la geopolítica. Lograr una coincidencia temporal e ideológica entre los tres gobiernos locales nos deja la esperanza propia del azar.

Además de lo anterior, las políticas dirigidas hacia estos territorios surgen de una conceptualización basada a la prevención, al conflicto, al límite, al riesgo, al peligro de invasión. Esta idea que se construye sobre la frontera se relaciona con la construcción misma del Estado-nación y se fortalece con la creación de las Zonas de Seguridad. Esta visión proteccionista de la frontera deja al territorio, la región, la integración, el desarrollo y la cooperación en el marco de un discurso político y, en algunos casos, como argumento legislativo que no llega a materializarse en acciones reales de desarrollo regional. Como consecuencia, no se logra aprovechar las potencialidades que posee esta región a nivel transfronterizo.

A pesar de la mejora en las relaciones diplomáticas entre los países, aún hoy los Estados nacionales sostienen políticas que entienden a la frontera como un área de delincuencia, límite, invasión y peligro. Sin embargo, los mayores desafíos para los gobiernos no se encuentran en los límites jurídico-políticos. Esta etapa del proceso de globalización se caracteriza por presentar nuevos y más complejos desafíos que solo pueden ser comprendidos y abordados desde una nueva mirada del Estado y las fronteras.[17] De lo contrario, la insistencia sobre las políticas de seguridad en los límites jurídico-políticos de los Estados nacionales desprenden diversas consecuencias: en primer lugar, descuida los principales problemas que caracterizan el proceso de globalización en la actual etapa; en segundo lugar, obstruye los procesos políticos de integración regional necesarios para dar respuesta a esos problemas; en tercer lugar, restringe las posibilidades de desarrollo de los municipios fronterizos y, como consecuencia, crea mejores condiciones para la pobreza, la desigualdad y por lo tanto el delito y la inseguridad.

Si partimos de otro concepto de Estado y de frontera, necesariamente cambia la forma en la cual observamos los procesos locales y entendemos cómo impactan localmente. Estos problemas, entre muchos otros, se relacionan con los incontrolables flujos de capitales financieros, la competencia entre los países para ofrecer mejores condiciones de acumulación que van en contra de la estabilidad y la calidad de vida de sus poblaciones, la manipulación de las elecciones a través de las redes sociales, el espionaje informático, el mercado negro a través de internet, la creación de polarizaciones sociales, las prácticas de precios de transferencia, la evasión impositiva, la destrucción de las estructuras productivas, la penetración cultural y comercial, la alteración de los gustos, de los hábitos, de las costumbres y de la identidad nacional. La interdependencia alcanza nuevos niveles, en los cuales el gobierno no tiene jurisdicción estatal para resolver estos problemas.

Continuar con la misma visión del territorio nacional y del alcance del Estado nos abandona en un discurso cuyo argumento no se corresponde con la caracterización actual del proceso de globalización. De aquí se derivan políticas con dificultades para responder a aquellos desafíos y que, al mismo tiempo, perjudican y postergan el desarrollo de estas regiones. Esas mismas políticas que alejan a estos municipios del alcance de las políticas nacionales, tampoco facilitan las posibilidades de encontrar soluciones a nivel subnacional, en tanto que es un territorio en el cual intervienen fuerzas y normativas federales ancladas en aquel concepto original de frontera y de Estado, que se aleja de los procesos globales y también de las lógicas regionales que plantea el MERCOSUR. Como consecuencia de esto, la región queda atrasada y subdesarrollada respecto a otras de sus propios países, su población queda alejada de, y abandonada por, los gobiernos centrales. En esta configuración territorial tan particular conviven una estrecha proximidad geográfica y una profunda lejanía política con sus vecinos más cercanos que, en este caso, pertenecen a otros países. Esto dificulta la posibilidad de lograr una visión más amplia e integral del territorio, lo que nos impide diseñar políticas que alcancen la otra orilla.

Al pensar la línea fronteriza como una división entre diferentes países, las políticas de construcción de una identidad nacional, sobre todo desde la escuela, implican separar a sus habitantes desde lo cultural, lo educativo y lo simbólico. Esto crea una situación muy especial en estos territorios, donde la proximidad geográfica se contrapone con su autopercepción e identificación territorial dentro de uno u otro Estado. Desde esta misma construcción social de la frontera, el territorio queda dividido y eso expone la forma en la que se piensa y se habita el espacio. Esas políticas de integración nacional provocan una desintegración regional en estos territorios y por eso resulta difícil superar esa división. Por otra parte, esas mismas políticas culturales, sociales y educativas orientadas hacia adentro de las fronteras quedan desconectadas de las transformaciones que la tecnología provoca en los procesos de aprendizaje, los cambios sociales y la interculturalidad. A partir de allí, la estructura educativa queda obsoleta frente a las transformaciones de la economía, pero particularmente de la producción y el comercio. Ese sistema educativo incluso tiene una visión limítrofe de la frontera y está desvinculado de las transformaciones que se producen en el territorio. Al no haber una identidad transfronteriza, el territorio queda dividido y desconectado, al igual que las formas de pensar(se) allí.

Aunque complejo, es necesario iniciar procesos que dinamicen la estructura productiva y comercial del territorio más allá de las fronteras internas del MERCOSUR, a través de una profundización de la integración de los países miembros, pero particularmente de los municipios fronterizos. Allí comienza la integración real, porque es ahí donde podemos ver y vivir los problemas derivados de las políticas limítrofes de los Estados nacionales. Por lo anterior, consideramos que es preciso comenzar por construir puentes educativos, culturales y sociales. Éstas son las principales fronteras que dividen al territorio. Se podrá alentar el proceso de integración si los habitantes de ese espacio pueden sentirse parte de una región que va más allá de las fronteras jurídico-políticas. Sería alentador que la integración productiva, el comercio, el mercado, las cadenas de valor y la estrategia de desarrollo transfronterizas puedan enfocarse en diluir las fronteras sociales y culturales a partir de una transformación de la política educativa. Una identidad territorial transfronteriza, que implique un amplio conocimiento del territorio y sus habitantes independientemente de a qué Estado pertenezcan, podría permitir una apropiación cultural, una combinación y ya no una separación. Esto también podría permitir mejorar el perfil productivo, desde estructuras primarizadas y tradicionales hacia otras industrias que permitan un mejor desarrollo económico. Éste es más potente cuando las fronteras se diluyen, porque facilita nuevas combinaciones de ideas y de recursos para el desarrollo del espacio compartido. En este sentido, consideramos importante diseñar políticas sostenidas sobre un concepto de frontera y de Estado más adecuado a las características actuales, y a los efectos locales, del proceso de globalización. Los problemas y los desafíos que tiene el Estado en la actualidad exigen otros instrumentos. Esto requiere avanzar hacia un perfil productivo que logre impulsar industrias más dinámicas que mejoren la estructura económica, los salarios, el flujo de renta local, la distribución del ingreso y el desarrollo de la región más allá de las fronteras. Pero, sobre todo, que permitan una mejor distribución de la riqueza a nivel nacional y regional.

La importancia de la integración regional en este esta triple frontera

Cuando analizamos el territorio desde un punto de vista estrictamente económico, observamos la amplia complementariedad que poseen entre sí los municipios que conforman esta triple frontera. Sus recursos y factores productivos, los motores de desarrollo, su estratégica ubicación geográfica, el mercado ampliado, la proximidad con Brasil y la centralidad dentro del MERCOSUR son, entre muchos otros, elementos estructurales que ofrecen condiciones óptimas para potenciar el crecimiento y el desarrollo de la región. La cuestión es preguntarse por qué esto no ocurre. Cuáles son los factores principales que impiden aprovechar este valioso escenario de una forma estratégica. Entendemos que para poder aprovechar estas características complementarias resulta necesario partir de una estrategia conjunta que establezca los acuerdos políticos necesarios para avanzar en objetivos comunes.

Gran parte de las acciones que llevamos adelante, paralelamente a la implementación de proyectos, se vincula con la difusión del diagnóstico y la necesidad de promover estos acuerdos. En cada oportunidad que tenemos de explicar nuestras acciones en este territorio resaltamos la necesidad de alcanzarlos, porque el principal problema que limita las posibilidades de desarrollo de esta región no es económico ni técnico. Es político. Es por ello necesario promover los acuerdos locales y transfronterizos que permitan plantear la integración como una cuestión estratégica a largo plazo, independientemente de quién se encuentre en el gobierno de manera transitoria. Solo cuando logremos consolidar los lazos políticos, sociales, culturales y educativos podremos decir que superamos la frontera que nos limita.

Entender al habitante de otro país como parte del mismo territorio es incluirlo dentro de las políticas locales. Esto, a la vez, sugiere que cualquier ciudadano de la frontera puede ser beneficiario de las políticas implementadas por cualquiera de los otros Estados que forman parte de la región. Así se construye un espacio compartido y cogobernado entre los tres Estados. Dentro de éste, los une la cultura, el arte, el deporte, las relaciones sociales, la educación, la historia y también la frontera. Solo es posible verlo, entenderlo, asumirlo y actuar sobre él a partir de una visión deconstruida y reconstruida del territorio, de la frontera, del Estado y por lo tanto del extranjero. El territorio de frontera, sus habitantes y las mismas características del espacio nos acercan más a nuestros vecinos inmediatos que a otros más lejanos dentro del propio país. Allí, entendemos que existe una identidad del habitante de frontera que tiene particularidades que lo alejan del concepto de Estado nación y lo acercan a una caracterización especial propia de ese lugar. Esto es resultado de políticas que promueven la delimitación social de las fronteras en un espacio definido en el cual hay más complementariedades y similitudes que competencia y diferencias. Hay allí, simultáneamente, una estrecha proximidad y un histórico alejamiento. La convivencia de ambos factores dificulta aprovechar la enorme potencialidad que poseen en conjunto estos municipios. La existencia de recursos económicos y de infraestructura no son en sí mismos elementos suficientes para dinamizar la actividad sin una relación fluida entre los actores y las políticas que promuevan una convergencia estratégica hacia objetivos comunes entre los actores y municipios parte de la región, inclusive más allá de estos tres.[18] Esto exige acuerdos políticos entre los principales actores locales y extra-locales cuyas diferencias en diversos aspectos obstruye la posibilidad de acercarse hacia una coincidencia multiactoral. En función de lo anterior, insistimos en la necesidad de trazar una estrategia que le quite protagonismo a los intereses o comportamientos individuales que afectan al conjunto. ¿Cuáles son los factores y los actores que obstruyen y cuáles son los necesarios para garantizar un proceso de integración genuino, real y efectivo? A partir de dar algunas respuestas a estas cuestiones, consideramos que será posible saber cuáles son las limitaciones estructurales que impiden pensar políticas comunes y estrategias de largo plazo. Todo esto puede trasladarse para entender por qué el MERCOSUR no avanza. Quizás las políticas de frontera sean un reflejo de lo que ocurre en el Mercado Común.

Procesos globales, efectos locales

Hay elementos históricos relacionados con la conformación de los Estados nacionales y con las políticas orientadas a la delimitación geográfica, cultural y social. Esas mismas políticas que promovieron una cohesión e integración nacionales fueron a la vez políticas de distanciamiento, de separación de las poblaciones que originalmente estaban configuradas de una manera más homogénea. Es decir que estos Estados nacionales se integraron a partir de la desintegración con otros Estados. Solo existe integración por la desintegración.[19] No serían necesarias políticas de integración sin una desintegración previa. Ambos conceptos son inherentes. Hay factores derivados de esto que tienen que ver con el modo en que se configuraron los límites del Estado, a partir de esta construcción jurídico-política y social. En algunas de ellas –que pueden definirse como estratégicas– la presencia militar se convierte en parte de ese límite. Sin embargo, como es imposible militarizar toda su extensión, se construyen fronteras sociales que limitan el alcance del Estado. Esa delimitación se construye, principalmente, desde las escuelas. De allí derivan elementos culturales, simbólicos, idiomáticos, idiosincráticos y educativos que generan una autopercepción que luego se refleja en la forma de pensar y habitar el espacio.

La idea instalada en algunos libros, periódicos, noticieros, documentales y películas ofrece un argumento sobre la frontera orientada hacia el origen de muchos problemas que podrían afectarnos nacionalmente. Crear una idea del extranjero y del exterior como las fuentes de muchos problemas nacionales pretende legitimar políticas sobre el territorio nacional en las cuales la frontera es el límite. Como mencionamos, es imposible cerrarla físicamente y, por eso, es necesario crear una idea que consolide el Estado nacional frente a la amenaza de los problemas que provienen de los países vecinos y que pueden alterar el bienestar de la nación. De tal modo que los mismos habitantes compatriotas se transforman en agentes del Estado. Así las políticas de integración nacional se transforman, a la vez, en acciones de desintegración regional. Estas reacciones aparecen como intentos de resaltar las fronteras como contornos marginales donde se ejerce la política de los diferentes niveles de gobierno. Se potencia aún más frente al crecimiento de los flujos migratorios internacionales hacia los países relativamente más desarrollados o con mejores oportunidades.

En ese contexto global, la tecnología permite manipular la opinión pública y alterar los resultados electorales de los países, comerciar bienes intangibles con flujos nunca antes vistos, quebrar cualquier barrera arancelaria, derivar pagos hacia otros países y evadir impuestos al ejercer actividades económicas en un país desde otro. Las políticas de defensa frente a la amenaza externa quedan obsoletas ante un avance intenso del proceso de globalización, en el cual las dinámicas de interdependencia dificultan que países como la Argentina puedan obtener alguna ventaja. Cada día se debilita más el poder de los gobiernos. Son cada vez más complejos los desafíos de contener las fronteras nacionales en un sentido actualizado de su concepto. Los problemas no están hoy principalmente en la frontera jurídico-política. El territorio se encuentra invadido por diferentes procesos en los cuales la política nacional no tiene jurisdicción. En ese escenario, los efectos locales derivan de un proceso mucho más intrincado en el que las fronteras y el Estado deben ser resignificados para lograr una estrategia que permita dar respuesta a la complejidad que caracteriza esta etapa de aquel proceso de globalización.

Frente a la impotencia de responder simultáneamente a tantos efectos locales, las posturas más nacionalistas toman protagonismo en diferentes formas. Esos discursos cobran más fuerza en las fronteras al intentar restaurar el concepto tradicional de Estado y la noción de aquellas como límite. Estas tensiones ocurren a nivel global pero, localmente, se pueden identificar en las conceptualizaciones del inmigrante, las críticas sobre los procesos de migración hacia el territorio nacional, los obstáculos legales a la inversión extranjera dentro de las zonas de seguridad o las tensiones en el uso compartido de la infraestructura y los servicios públicos. Esto queda en evidencia cuando no hay una política de desarrollo conjunto entre los países que comparten esa frontera o esa región. Si, de un lado, hay mayor y mejor infraestructura, es probable y entendible que los ciudadanos del otro país pretendan usar los recursos de éste, o al revés. Sin embargo, la misma población fronteriza muchas veces exige la intervención del Estado para evitarlo. Estas características territoriales son fortalecidas por políticas que parten de una idea de frontera y de Estado que proviene de una etapa de la historia que no coincide con lo que hoy ocurre y, por lo tanto, reduce la eficacia de cualquier acción. Como resultado, estos territorios, que están sujetos a una política de marginalidad, construyen escenarios en los cuales la pobreza se transforma en un ambiente perfecto para el desarrollo de actividades económicas ilegales, que terminan siendo legitimadas por la misma población. Allí se confirma la idea de frontera y delincuencia, pero como un desprendimiento de la misma política marginal y discriminatoria del Estado.

Las universidades y las escuelas como protagonistas

El argumento que desarrollamos hasta aquí busca demostrar que es necesario pensar e implementar políticas de largo plazo en las zonas de frontera orientadas a la integración y el desarrollo. Esto requiere de procesos que tengan una dinámica autónoma a los ciclos electorales. Para alcanzarlo, consideramos que las universidades y las escuelas deben tener un rol activo y protagónico. Nuestra experiencia en el territorio, y el impacto local que tiene el proceso de globalización dentro del marco de características que configuran su actual descripción, nos llevan a pensar y a actuar en función de estas convicciones. Es por ello que diseñamos una serie de proyectos articulados y secuenciados, que se enfocaron en promover la integración de esta triple frontera a partir de un enfoque educativo, cultural, político y social. Esos proyectos se enfocaron en los tres ejes mencionados al comienzo de este documento: el espacio fronterizo, las universidades y escuelas y el largo plazo.

Entre los proyectos que tomaron forma y demostraron impactos efectivos podemos mencionar: un periódico digital cuyos contenidos son desarrollados desde las escuelas, un documental, una diplomatura trinacional en gestión de políticas culturales y el Plan Estratégico para esta triple frontera. Todos los proyectos, aún en proceso de implementación, fueron aprobados y financiados por la Universidad Nacional de Quilmes, la Universidad Nacional de Avellaneda y el Ministerio de Educación de la Nación. En conjunto, nos permitieron concluir una etapa de diez años en la cual los logros obtenidos nos posibilitan plantear el inicio de una nueva, que buscará consolidar las políticas de integración de los municipios fronterizos a largo plazo, inclusive más allá de esta triple frontera. Esos logros, que podemos destacar como indicadores de las metas alcanzadas, nos demuestran que hoy tenemos un conjunto de conocimientos territoriales y de relaciones políticas con otros actores locales y extra-locales de los tres países que nos permiten pensar y plantear un proyecto más complejo. A lo largo de estos años pudimos dar a conocer los objetivos de nuestras acciones y el lugar que consideramos deben tener las universidades en los procesos de integración y en las políticas de Estado. Esto no es algo menor porque la creación de lazos de confianza lleva mucho tiempo y, más aún, en lugares en los cuales la desconfianza explica el origen de estas ciudades. Entendemos que haber logrado dar a conocer nuestros proyectos y conseguir el acompañamiento necesario para hacerlos realidad permitió posicionar a las universidades en un rol protagónico dentro de las redes de relaciones necesarias para promover estos procesos. Ese rol buscó articular y dinamizar los vínculos necesarios entre los actores para impulsar acciones orientadas en la integración de la región.

Para hacerlo, debimos identificar a los actores, sus roles y sus intereses en un proceso dinámico de aprendizaje en el cual los proyectos se diseñaron de una forma interactiva a partir de los resultados y acontecimientos que ocurrieron. Los aprendizajes se incorporaron a las acciones futuras para mejorar la eficacia de cada actividad y el alcance de cada meta y objetivo. En ese proceso de identificación y clasificación actoral, pudimos construir lazos de confianza con quienes compartimos nuestra visión del territorio. Esas relaciones son necesariamente transfronterizas y multiactorales y en ellas hay acuerdo sobre la importancia de promover los procesos de integración. En este sentido, las universidades asumieron un rol protagónico en el impulso de iniciativas articuladas que implicaron la construcción y el afianzamiento de los lazos interinstitucionales. En esa dinámica, el rol de las universidades, sus docentes, no docentes, investigadores y estudiantes definen y redefinen su función en el territorio, junto con las escuelas.

Esa intervención activa e ininterrumpida durante diez años nos permitió concluir esa década de acciones con la participación en una gran cantidad de congresos internacionales para contar la experiencia, enriquecernos de otras y alcanzar nuevas redes que amplifiquen los alcances de los proyectos que promuevan la integración de los municipios fronterizos. Nuestra intervención acompañó otras iniciativas de la región que fueron impulsadas por actores locales y en las que se destacó el liderazgo del concejal de Barra do Quaraí Fernando Alonso y del presidente del Movimiento Trinacional de ONG (Barra do Quaraí-Bella Unión-Monte Caseros), Argemiro Rocha. El trabajo conjunto entre actores locales y extra-locales enfocado en objetivos comunes logró demostrar el alcance y la efectividad que tiene la articulación política en la promoción de los procesos de integración. Sin dudas, la dinámica de trabajo entre las universidades y otros actores aceleró el proceso de integración a partir de los encuentros realizados en el mes de septiembre del año 2017. El resultado de ese encuentro del Pro Comité Trinacional de Frontera, mencionado al inicio de este trabajo, marcó el comienzo del reconocimiento nacional a este proceso de integración regional. A partir de ese momento, se solicitó a las respectivas cancillerías de los países la formalización de ese Comité de Frontera. Además, en aquél encuentro logramos presentar cinco propuestas de proyectos que fueron aprobados y que sostuvieron la justificación posterior que nos permitió obtener el financiamiento necesario para su ejecución. De allí surgieron nuevas redes de relaciones que serían la base necesaria para que estos proyectos logren un resultado efectivo. Ese mismo año conseguimos el financiamiento para trabajar los dos años siguientes de una forma intensiva. Era necesario generar una demanda de integración para lograr la aprobación del Comité. Desde entonces trabajamos en llevar el proyecto del periódico digital para lograr una dinámica comunicacional que diluya las fronteras, crear la diplomatura trinacional con universidades de los tres países y hacerla efectiva de forma inmediata, comenzar a filmar el documental y conseguir los acuerdos para la formulación del plan estratégico. Nuestra función fue la de acompañar la iniciativa local de crear el Comité. A fines de 2019, tuvimos la noticia de que los respectivos países habían aprobado el primer Comité de Integración Trinacional del MERCOSUR, constituido por los tres municipios que conforman esta frontera. Este hito en la historia de la región marcó el comienzo de una nueva etapa en la que resulta necesario consolidar y amplificar geográficamente el alcance de los procesos en curso. Para hacerlo, debemos garantizar que la continuidad de las políticas y proyectos de integración sean independientes de las voluntades individuales de los actores involucrados.

A partir de lo anterior, consideramos necesario posicionar a las universidades y a las escuelas en un rol más activo en la transformación de los territorios con el fin de afrontar las consecuencias locales del proceso de globalización. Esto requiere una resignificación del concepto de frontera y de Estado, orientados a diseñar políticas más efectivas en la promoción del desarrollo y la seguridad de estos territorios. La propuesta que deriva de lo anterior busca promover la creación de una agencia interuniversitaria trinacional cuya función sea la de investigar, diseñar e implementar las políticas de integración y desarrollo de largo plazo junto con los actores locales y extra-locales.

Las relaciones interinstitucionales entre las universidades del MERCOSUR poseen vínculos más estables y permanentes a largo plazo: sus líneas de trabajo no dependen de los ciclos electorales, los trabajadores de esas universidades ejercen esa profesión generalmente en toda su vida y su autonomía le permite tomar decisiones y practicar acciones que son producto de la investigación y de los valores que representan. Estas características particulares del sistema universitario nos permiten argumentar que pueden acompañar la ejecución efectiva de políticas de integración y desarrollo a largo plazo, independientemente de qué gobierno esté en cada período. De consolidarse un espacio de trabajo compartido entre las universidades e instituciones científicas de estos tres países, estaríamos construyendo las bases de un sistema regional de innovación dentro del MERCOSUR.

Reflexiones finales

En este trabajo explicamos nuestra experiencia en esta triple frontera y buscamos resaltar la importancia que tiene el rol de las universidades en la integración y el desarrollo de las zonas de frontera, a través de políticas de Estado a largo plazo. También aquí planteamos la necesidad de pensar el diseño de esas políticas desde un nuevo concepto de frontera, y por lo tanto de Estado, que se encuentre más adecuado a las características y los efectos locales que hoy caracterizan al proceso de globalización. Consideramos aquí que la eficacia de esas políticas depende de cómo pensamos y actuamos sobre el espacio, de poner en un rol protagónico a las universidades y las escuelas y pensar estrategias a largo plazo que se lleven adelante continuamente, que sean independientes de las voluntades individuales de los actores involucrados.

Los proyectos que llevamos adelante partieron de entender y actuar sobre la región más allá de las fronteras, así como de integrar a las universidades y las escuelas a partir de reconocerlas como instituciones claves en la promoción de la integración y el desarrollo de estos territorios. Buscamos integrar culturalmente a la región a partir de iniciativas que permitan encontrar y empoderar a los actores principales dentro de un espacio de interés común, relacionado con la educación, el arte y la cultura. Intentamos resaltar que, más allá de las particularidades locales de sus habitantes, estos poseen características comunes que describen una identidad específica que los comunica. Esto implica lograr que la población se reconozca como parte del mismo territorio, independientemente de a qué lado de la frontera vivan. Todo esto se enfocó en promover la creación de lazos sociales que logren consolidarse a partir de la confianza y del consenso de objetivos comunes entre los actores involucrados. En conjunto, implicó partir de un concepto de frontera y de Estado con una significación más adecuada al contexto global y su impacto local.

Lograr lo anterior exige pensar el territorio de una forma ampliada y asumir un rol diferente desde las universidades, los institutos de formación docente y las escuelas. Además, resulta necesario pensar en el desarrollo de políticas de largo plazo que sean independientes de los ciclos electivos de los respectivos países, para sostener políticas de Estado que promuevan la integración del MERCOSUR desde las fronteras. Los mayores resultados se podrán conseguir a largo plazo y, para eso, se requiere crear un dispositivo que sostenga lo hecho hasta aquí y promueva la continuidad de estas y otras acciones, con el fin de darle una vida más activa al espacio. Es por esto que creemos necesaria la institucionalización de este dispositivo a partir de la creación de una agencia Interuniversitaria orientada a la investigación, el diseño y la implementación de proyectos de integración y desarrollo para los municipios de frontera.

Bibliografía

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Cravacuore, D., Pauluk, M. y Rosbaco, V. (2011). “Plan Estratégico de Desarrollo Productivo de Monte Caseros.” Universidad Nacional de Tres de Febrero. Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Recuperado de https://bit.ly/37l1O0B (consulta: 4/07/2017).

Ley Municipal 1855. (2017). “Declara cidades irmãs de Barra do Quaraí as localidades de Monte Caseros (Corrientes-República Argentina) e Bella Unión (Artigas- República Oriental del Uruguay) e dá outras providências”. Município de Barra do Quaraí, Estado do Rio Grande do Sul. Brasil. 16 de noviembre de 2017.

Merenson, S. (2007). “El ‘rincón de la rinconada’: lecturas de la frontera, narrativas de la nación. Bella Unión, República Oriental del Uruguay”. Papeles de trabajo, 1(2), s.n.

SEBRAE. (2020). “Perfil das cidades gaúchas”. Recuperado de https://bit.ly/2JUiaV5 (consulta: 17/09/2020).

Sejas, L. (2003). “Espacios territoriales en la integración fronteriza de Argentina con los países del MERCOSUR.” Asociación Civil AmerSur. Recuperado de https://bit.ly/3gJEbSo (consulta: 13/02/2018).


  1. Docente investigador de la Universidad Nacional de Quilmes.
  2. Para mayor información de la metodología y resultados consultar el Plan Estratégico de Desarrollo Productivo de Monte Caseros. Se encuentra disponible en el sitio web del Ministerio del Interior:
    https://bit.ly/2MXMrDw.
  3. Financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, la tarea se llevó adelante a través de la Universidad Nacional de Tres de Febrero y la Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación.
  4. La información relevada fue obtenida de: INDEC, Dirección de Estadísticas de la Provincia de Corrientes, documentos provistos por la Municipalidad y cámaras de productores, talleres participativos, encuestas y entrevistas realizadas a funcionarios, empresarios y productores de la región.
  5. Realizados en los meses junio y octubre.
  6. En el año 2017 obtuvo financiamiento de la Universidad Nacional de Quilmes, el cual garantizó su ejecución hasta el mes de marzo del año 2020.
  7. Hasta ese momento el Comité Trinacional era legítimo, pero no se encontraba formalizado. Este encuentro fue el inicio de una gestión orientada a solicitar el reconocimiento por parte de los tres países.
  8. En ese encuentro participaron 101 personas (44 de Brasil, 29 de Argentina, 28 de Uruguay), de 16 ciudades (8 de Brasil, 4 de Argentina, 4 de Uruguay), 52 instituciones y los tres intendentes de los municipios que componen la triple frontera. Allí se destacó la importante participación de instituciones educativas. De Argentina: Universidad Nacional de Quilmes, Universidad Nacional de Avellaneda, ISFF Dr. Ramón Cárcano, Centro Regional Universitário de Monte Caseros, Instituto Superior de Formación Docente, Escuela Ramón J. Cárcano. De Brasil: Universidad Federal de la Pampa (UNIPAMPA), Instituto Federal Farroupilha, Coordenadoria Regional de Educação do Rio Grande Do Sul, Escola Estadual Nilza Correa Pereira, Escola Municipal 22 de Outubro. De Uruguay: Universidad del Trabajo de Uruguay – UTU Bella Unión, Inspección Región Norte, Liceo 1 y Liceo 2.
  9. Allí participaron el prefecto de Barra do Quaraí y el alcalde de Bella Unión, junto a una parte de sus respectivos concejales. También participaron otros miembros del poder ejecutivo local, el Cónsul Uruguayo a quien le correspondía Barra do Quaraí y el Cónsul Brasileño a quien le correspondía Bella Unión.
  10. Solo para alimentar la complejidad de este territorio, agregamos que buscamos juntar a los 6 cónsules que representan a las 3 cancillerías correspondientes a los tres países. Son dos por país. Cada uno de ellos representa al suyo en el Estado correspondiente al país limítrofe.
  11. En septiembre del año 2019, una secuencia de eventos locales y extra-locales llevaron a la suspensión de la implementación del Proyecto que finalizó formalmente en el mes de marzo del año 2020, cuando obtuvimos una evaluación satisfactoria. Sin embargo, esta iniciativa es anterior y posterior a la existencia del Proyecto en sí, y la idea básica que lo sostiene es que los procesos de integración deben avanzar independientemente de las voluntades individuales de quienes participamos del proceso. Actualmente, dos proyectos financiados por la misma Universidad hasta el año 2021 sostienen los lineamientos estratégicos que hasta aquí desarrollamos.
  12. Proyecto de extensión universitaria aprobado por la Universidad Nacional de Quilmes en el año 2017, con financiamiento hasta el 2021. Dirigido por Mariano Pauluk, este documental busca mostrar a la región desde una visión transfronteriza.
  13. Faja de Frontera (Brasil) y Zona Fronteriza (Uruguay).
  14. Esto explica por qué es muy difícil dentro del MERCOSUR, pero particularmente en esta región, pensar en una integración de las cadenas de valor transfronterizas.
  15. Esta represa compensa a la región con regalías que son producto de la venta de energía. Pero la complejidad de este tema y la sensibilidad política que tiene merecen un trabajo específico.
  16. Entre Barra do Quaraí y Bella Unión, la relación entre los actores políticos es más fluida debido a que hay mayor integración. Los habitantes de Barra do Quaraí compran y asisten al sistema de salud de Bella Unión mientras que los de esta ciudad uruguaya también hacen compras y alquilan casas del lado brasileño.
  17. El discurso de la ministra de seguridad argentina Sabina Frederic durante la apertura del Consejo de Seguridad Interior del año 2020, nos ofrece al menos un marco discursivo favorable a un cambio de tendencia hacia cómo se entienden y se actúa sobre las fronteras. En ese discurso queda expuesta la relación entre un nuevo concepto de frontera, de Estado y, por lo tanto, de cómo se piensa y se actúa desde la política pública para promover el desarrollo.
  18. Un acuerdo de estas dimensiones requiere también de la participación de otros municipios y actores de la región. Es necesario incluirlos dentro de los procesos de integración porque las decisiones y política que se definan pueden afectarlos positiva o negativamente.
  19. Según Sejas (2003) la creación de Zonas de Seguridad fue inspirada para “argentinizar” las áreas de frontera –límites– del país en función de “una política nacional de ‘mirar hacia adentro’, objetivo que se instrumentó dentro, del entonces potencial proceso de integración latinoamericana, en un celoso poder de policía en todo lo concerniente a la radicación extranjera en las áreas fronterizas (especialmente la procedente de un país vecino) ya sean personas o inversiones productivas, y en la inhibición específica de acceso a la propiedad inmobiliaria” (p. 1).


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