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Desarrollo, turismo e integración

Un análisis de sus relaciones para el diseño de políticas públicas en la triple frontera de Iguazú

Tania Porcaro[1]

Introducción

Este capítulo expone algunas aproximaciones para pensar las relaciones que existen entre desarrollo, turismo e integración transfronteriza, considerando las implicancias para las políticas públicas y la gestión de las fronteras estatales. Se propone el abordaje de estas cuestiones en la triple frontera de Iguazú, donde los procesos de valorización turística se han visto intensificados en las últimas décadas. Allí, se han profundizado las asimetrías existentes entre los tres sectores nacionales a pesar de la existencia de numerosos proyectos de integración transfronteriza.

Las fronteras estatales de la Argentina –históricamente concebidas como regiones aisladas y marginales– han sido objeto de diferentes políticas en pos del desarrollo. En las últimas décadas, esta preocupación se ha trasladado desde la órbita de la planificación nacional hacia las instancias supranacionales de integración.[2] En este nuevo contexto, la integración y la cooperación transfronteriza son consideradas instrumentos políticos clave para las dinámicas económicas y sociales locales. El tan mentado desarrollo ya no se conseguiría de manera aislada sino a través del trabajo conjunto con las comunidades vecinas. En este marco, se produjo un cierto desplazamiento de aquel concepto, el cual quedó subsumido por las propuestas integracionistas. De este modo, la noción de integración pasó a concebirse como sinónimo de desarrollo.

El turismo fue rápidamente incorporado como uno de los ejes centrales de las diferentes iniciativas de integración que se desplegaron en diversos recortes de las fronteras estatales sudamericanas. Ello se produjo en una etapa en la que esta actividad fue concebida como capaz de contribuir al desarrollo de los países y regiones más atrasadas, especialmente en el contexto de las crisis productivas de finales del siglo XX. Este postulado atraviesa gran parte de las planificaciones nacionales y supranacionales en materia turística del ámbito sudamericano, a pesar de que numerosos estudios han mostrado que la actividad frecuentemente trae aparejada una fuerte concentración de los beneficios económicos en pocos actores, muchas veces externos a las localidades, así como una mayor desigualdad social. Los proyectos de integración turística suelen estar orientados hacia una construcción retórica más que a una intervención concreta que considere las realidades locales. Ello conlleva a que el fracaso en la consecución de los objetivos formulados por estas iniciativas sea una de las observaciones más comunes en la literatura académica.

En la triple frontera de Iguazú (Argentina, Brasil y Paraguay), las prácticas turísticas tienen una extensa trayectoria desde comienzos del siglo XX, en base a la valorización paisajística de las cataratas que llevan aquel nombre. Este proceso se ha intensificado a partir de la década de 1980, a través de inversiones, estrategias y acciones estatales orientadas al fomento del turismo, llegando a posicionarse entre los principales destinos turísticos de Sudamérica. Desde la década de 1970, además, se han elaborado allí diferentes propuestas de integración turística transfronteriza, con miras a intervenir en las relaciones que esta práctica produce entre los tres sectores nacionales, las cuales serán objeto de análisis de este trabajo.

Los estudios contemporáneos sobre integración turística transfronteriza han tenido un cierto desarrollo en la producción académica argentina y brasileña desde la década de 2000. Ello se vio reflejado y promovido por la realización del Seminário Internacional de Turismo de Fronteiras (Frontur), un programa de articulación estatal-académico que tuvo lugar en localidades próximas a la triple frontera de Iguazú, a lo largo de los años 2004 a 2010. Muchos de los trabajos que se han publicado en este período se han orientado a la comprensión de los procesos de valorización turística en el Iguazú, considerando las relaciones y territorios transfronterizos que produce esta práctica (Nogueira y Burkhard, 2008; Cammarata, 2007; Ferreira Cury y Fraga, 2013; Cadiz y Vargas, 2013; Santos y Rückert, 2014; Souza, 2017). De igual modo, otros trabajos han examinado los procesos de valorización turística de manera tangencial, en el marco de la comprensión de las dinámicas transfronterizas en esta triple frontera (Schweitzer, 2009; Carneiro Filho, 2013; Cardin, 2015).

Estos estudios se han focalizado en las asimetrías generales que se observan en la región y algunas dificultades o trabas para los procesos de integración, en el marco de las prácticas turísticas. Sin embargo, la noción de desarrollo que subyace en las propuestas de integración transfronteriza no ha sido extensamente analizada. En este marco, surgen algunos interrogantes. ¿Cuáles son los fundamentos, supuestos y estrategias de desarrollo que proponen las iniciativas de integración turística? ¿El desarrollo turístico transfronterizo se constituye como una propuesta innovadora o reproduce las concepciones y estrategias que delinearon los programas de desarrollo nacional, regional, endógeno o local? ¿Cuáles son las implicancias y observaciones que pueden contribuir al diseño de políticas públicas orientadas al desarrollo turístico transfronterizo?

Este trabajo se propone analizar los procesos de integración turística en la triple frontera de Iguazú (Argentina, Brasil y Paraguay), entre la década de 1970 y la actualidad. En particular, se busca examinar las relaciones entre desarrollo, turismo e integración transfronteriza, tanto desde una perspectiva teórica como en los elementos empíricos que emergen de las iniciativas implementadas. Para ello, se examinaron fuentes bibliográficas y documentales (informes técnicos, planes y programas, documentos jurídicos, notas periodísticas, sitios web), relativas a proyectos de integración regional y desarrollo turístico en la triple frontera de Iguazú, elaborados entre la década de 1970 y la actualidad.

El análisis toma como punto de partida el cruce entre las interpretaciones políticas y las miradas territoriales del desarrollo, las perspectivas procesuales en el estudio del turismo y las contribuciones de las geografías políticas críticas en relación a los procesos de integración. Los programas, planes, iniciativas o acuerdos de integración son concebidos aquí como formulaciones que proyectan un conjunto de ideas, discursos, imágenes e imaginarios sobre los espacios en los que se proponen intervenir. Sean o no implementadas, estas participan en la construcción de materialidades, conocimientos y sentidos, contribuyen a la configuración de una imagen actual y una deseada o proyectada y, de este modo, participan en la producción de las fronteras interestatales.

Este capítulo se organiza en tres apartados centrales. El primero introduce algunas reflexiones teóricas sobre la relación entre desarrollo, fronteras e integración. El segundo apartado expone el análisis de las iniciativas de integración y desarrollo turístico formuladas para la triple frontera de Iguazú. En el tercero, se examinan críticamente los fundamentos, lógicas y estrategias implicados en estos proyectos e identifica núcleos problemáticos subyacentes a la noción de desarrollo turístico transfronterizo, con miras a contribuir a la definición de políticas públicas.

Algunas discusiones en torno a la relación entre desarrollo, frontera e integración

El desarrollo de las fronteras estatales en el sur sudamericano se configuró como un problema para los Estados a lo largo del siglo XX, los cuales buscaron incorporarlas a sus estructuras socioeconómicas en el marco de cada proyecto nacional. En un primer momento, la preocupación estatal se orientaba al ejercicio de la soberanía y la integridad territorial. Hacia finales de aquel siglo y comienzo del XXI, en cambio, la cuestión del desarrollo de las fronteras estatales pasó a formar parte de las discusiones en torno a la cooperación y la integración fronteriza, en el marco de los bloques e iniciativas de articulación supranacional.

Gran parte de estas instancias reconocen a las mejoras económicas y sociales como uno de sus principales fundamentos, consolidando un fuerte vínculo entre dos conceptos: integración y desarrollo. Ya las tempranas iniciativas que se desplegaron en la segunda mitad del siglo XX en el sur sudamericano propugnaban por la necesidad de un mayor equilibrio territorial entre países, que permitiese alcanzar transformaciones de manera conjunta o equitativa. Si bien las fronteras no fueron un elemento central en las primeras formulaciones supranacionales, estas han adquirido en los últimos años una mayor preponderancia como recortes específicos desde donde trabajar en pos del desarrollo. En este sentido, para dar cuenta de procesos de diálogo en una escala de proximidad (local o subnacional), cobraron relevancia las nociones de integración fronteriza, integración transfronteriza o cooperación transfronteriza. Esta modalidad ha sido potenciada a partir de la descentralización política que se desplegó en los diferentes países de la región en torno a la década de 1990. Desde entonces, al ser los Estados subnacionales y locales los responsables de su propio desarrollo, se vieron habilitados –aunque a la vez forzados– a promover lazos de articulación entre las comunidades a cada lado del límite interestatal, muchas veces sin el apoyo presupuestario que les permitiese afrontar las nuevas responsabilidades.

En la década de 1990, el Instituto para la Integración de América Latina (INTAL) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) publicó una serie de documentos sobre integración fronteriza en los que señalan que las fronteras han sido revalorizadas en el marco del nuevo modelo de relaciones delineado por la integración latinoamericana (Valenciano y Drosdoff, 1991; Valenciano y Ganster, 1992). La preocupación por las fronteras en el marco de las instancias de integración regional se acrecentó en las décadas siguientes. Se crearon diferentes instancias y grupos de trabajo especializados en la temática en el marco del Mercosur, como el Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF) y el Grupo de Trabajo de Integración Fronteriza (GTIF) en el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (Rhi Sausi y Oddone, 2010). En el año 2015, se creó el Subgrupo de Trabajo Nº 18 sobre Integración Fronteriza, el cual trata cuestiones relativas a salud, educación, trabajo, migración, transporte, infraestructura, desarrollo urbano, desarrollo económico, cooperación, integración productiva, entre otras destinadas a impulsar la integración de las comunidades (Grupo Mercado Común, 2015). También la red Mercociudades creó la Unidad Temática de Integración Fronteriza con el objeto de discutir medidas para el desarrollo de las zonas fronterizas, promoviendo la configuración de regiones de cooperación y consorcios públicos de frontera (Unidad Temática de Integración Fronteriza, 2015).

En todas estas instancias se observa un estrecho vínculo entre integración y desarrollo. Sin embargo, por lo general se toman –de manera implícita o explícita– las propuestas de desarrollo endógeno o local, conceptos que emergieron para pensar el desarrollo dentro de un marco nacional y que no han sido suficientemente considerados y repensados en el nuevo contexto de integración. No se han observado reflexiones profundas sobre las múltiples nociones existentes de desarrollo y los diversos cuestionamientos que se le han realizado al concepto. De todos modos, en las publicaciones de los organismos supranacionales es posible rastrear algunas proposiciones sobre los posibles significados de un desarrollo transfronterizo.

En los trabajos del BID, por ejemplo, se señala que la integración fronteriza es pensada como “el resultado del conjunto de acciones y de proyectos mediante los cuales se busca estimular o regular el sistema de relaciones fronterizas con el propósito de incrementar el desarrollo de la zona o región fronteriza y amortiguar las disparidades que pueden verificarse en la dotación de recursos, en la capacidad empresaria, y en el encuentro de políticas económicas no armonizadas” (Valenciano, 1991:14). Desde una perspectiva económica, en estos trabajos se analizan teóricamente las brechas, asimetrías y disparidades a cada lado del límite, así como las posibilidades de actuación estatal para resolver los problemas de empleo y promoción del desarrollo ante los cambios en las condiciones económicas, para amortiguar los efectos resultantes de la competitividad o la complementariedad (1991).

Los representantes de la red de ciudades del Mercosur, por su parte, han expresado la voluntad de definir proyectos de desarrollo económico concertado, lo cual implica defender conjuntamente los principios de la descentralización política y la autonomía local y participar en la construcción de nuevas instituciones regionales (Oddone, 2008). Específicamente para las zonas fronterizas, el Foro Consultivo del Mercosur hace referencia a la realización de una visión compartida sobre el desarrollo territorial en el marco de la integración, la cual “debe caracterizarse por favorecer un desarrollo equilibrado, con sostenibilidad ambiental y cohesión social” (Rhi Sausi y Oddone, 2010:141). El GAHIF proponía trabajar con comunidades fronterizas vinculadas, pensadas con el fin de mejorar la calidad de vida de sus pobladores en materia económica, de tránsito, de régimen laboral, de acceso a los servicios públicos y de educación (Rhi Sausi y Oddone, 2010). También el GTIF estableció como objetivo priorizar la integración productiva, la inclusión social y el tratamiento de las asimetrías regionales (Rhi Sausi y Oddone, 2010).

De los párrafos anteriores surge un conjunto de ideas que aportan al debate sobre el significado del concepto de desarrollo transfronterizo: disminución de disparidades y brechas, amortiguación de los efectos de la competitividad, desarrollo económico concertado, visión compartida sobre el desarrollo territorial, superación de asimetrías, desarrollo equilibrado, comunidades fronterizas vinculadas, integración productiva, capacidad de negociación conjunta y complementación. De todas formas, aún resta conocer cuáles son los significados e implicancias concretas de cada una de estas propuestas. ¿Cómo se piensan las asimetrías y que sería el equilibro? ¿Qué implica la concertación o la complementación? ¿Se buscan obtener iguales niveles en los indicadores socioeconómicos de la población a cada lado del límite? ¿Conseguir el mismo valor en la renta o ingreso? ¿Implica una gestión conjunta de ciertos recursos? ¿Es suficiente la amortiguación o la generación de acuerdos y consensos? ¿Se busca dotar a las localidades con idéntico equipamiento e infraestructura? ¿O se piensa en una especialización productiva diferente de cada lado?

García Delgado (2006, citado en Oddone, 2008) sostiene que el proceso de integración supranacional es clave para trascender los modelos anteriores que circunscribían el desarrollo exclusivamente a la esfera local. El autor señala la importancia de una creciente articulación entre las diferentes geografías del desarrollo, lo cual implica simultáneamente la escala local, nacional y regional (supranacional). Esto implica, siguiendo el análisis, una perspectiva de integración que busque la superación de las asimetrías internas y la mejora en la capacidad de negociación conjunta. García Delgado y Chojo (2006) advierten, sin embargo, que los temas nacionales siguen teniendo un peso notable en detrimento de los supranacionales y que las principales proyecciones de cada país son endógenas. Se preguntan si es posible modificar esta situación y señalan la necesidad de fortalecer la institucionalidad supranacional deficitaria, para promover cambios profundos y favorecer la complementación.

En los diversos proyectos de desarrollo transfronterizo, y en gran parte de la producción académica, la noción de desarrollo permanece anclada a las teorías desplegadas en la etapa nacionalista y son escasos los esfuerzos por reconstruir estas nociones a la luz de las implicancias y dificultades propias de las relaciones transfronterizas. Surge aquí el interrogante sobre las posibles conexiones entre estas concepciones de partida problemáticas y el escaso nivel de concreción de las objetivos formulados por los programas de integración y desarrollo transfronterizo, como concluyen gran parte de los estudios disponibles. A la luz de estas relaciones conflictivas entre frontera, desarrollo e integración, se examinará el caso de Iguazú para revisar los fundamentos, estrategias y acciones que orientaron los proyectos de integración turística de esta región trinacional.

Integración y desarrollo turístico en la triple frontera de Iguazú

En la frontera entre Argentina, Brasil y Paraguay, el turismo tiene una larga trayectoria que se inició a comienzos del siglo XX. Esta práctica se configuró a partir de la valorización paisajística de las cataratas del Iguazú que se despliegan sobre el río homónimo, el cual fue establecido como límite entre Brasil y Argentina desde la segunda mitad del siglo anterior. Por aquel entonces se crearon en cada país sendos parques nacionales en torno a las cataratas, que actualmente concentran las visitas turísticas. Están situados 20 km al sur del trifinio, en el cual crecieron tres ciudades fronterizas que sirvieron como base para las prácticas turísticas: Puerto Iguazú en Argentina, Foz de Iguazú en Brasil y Ciudad del Este en Paraguay (Figura 1).

Hacia finales del siglo XX, en el marco de la institucionalización del turismo como política pública y como solución frente a la necesidad de una mayor diversificación productiva (Capanegra, 2010), los Estados nacionales acrecentaron las estrategias de promoción para atraer visitantes internacionales a la región de Iguazú y se introdujeron diversas mejoras en los servicios de atención al turista (Ferreira Cury y Fraga, 2013; Cardin, 2015; Cammarata, 2007). Ello fue impulsado, asimismo, a partir de la declaratoria de las cataratas como Patrimonio de la Humanidad por Unesco, en la década de 1980, tanto del lado argentino como brasileño. En esta etapa, el turismo se configuró como uno de los principales motores de la economía regional de Iguazú, especialmente en estos dos países, y se produjo un aumento notable en el número de visitantes, así como en las inversiones privadas del sector hotelero (Ferreira Cury y Fraga, 2013; Carneiro Filho, 2013).

Figura 1. Atractivos turísticos, rutas y localidades en la triple frontera de Iguazú

Porcaro Figura 1

Fuente: elaboración propia.

La participación desigual de cada uno de los sectores nacionales de esta triple frontera en la valorización turística ha sido una preocupación constante a lo largo del tiempo. La importancia relativa de cada localidad ha ido cambiando en las distintas etapas a medida que se modificaban las relaciones de fuerza que tejían esta frontera. Mientras que, en la primera mitad del siglo XX, los servicios e infraestructura turística incipiente se concentraron del lado argentino, hacia el inicio del nuevo siglo la localidad brasileña adquirió mayor preponderancia como centro de recepción de visitantes. Estos dos sectores pasaron a competir por la atracción de turistas y divisas, quedando el lado paraguayo en una posición marginal.

Esta preocupación por las formas de participación e inserción en las lógicas turísticas de los diferentes sectores nacionales acompañó y tuvo implicancias en la formulación de los proyectos de integración transfronteriza que se desplegaron en Iguazú desde la década de 1970. Se examinan a continuación tres momentos clave en el despliegue de estas iniciativas que condensan diferentes formatos y estrategias: las primeras propuestas del INTAL en la década de 1970, las acciones del Mercosur a partir de la década de 1990 y las iniciativas empresariales de nivel local desde la década de 2000.

Los proyectos del regionalismo latinoamericano en la década de 1970

Uno de los tempranos proyectos de integración turística fue elaborado por el INTAL-BID en el año 1976 y se denominó Proyecto de Desarrollo Turístico en el Área Internacional Iguazú – Misiones Jesuíticas. Fue convenido entre los tres países implicados y su objetivo era fomentar el desarrollo turístico, así como crear las condiciones económicas para salvaguardar el patrimonio cultural y la preservación ecológica de los parques nacionales (INTAL, 1976a). Este proyecto se formuló con anterioridad a la ya señalada declaratoria de Unesco sobre las cataratas y al consecuente incremento exponencial en la cantidad de visitantes.

El diagnóstico de partida indicaba que se trataba de un centro de atracción turística de jerarquía internacional, con una creciente afluencia de brasileños y argentinos, además de visitantes de Estados Unidos y Europa que realizaban viajes por Sudamérica. Se mencionaba que –por esos años– habían crecido los servicios al turista, como hoteles y comercios, concentrados principalmente en el lado brasileño de las cataratas, pero que se encontraban subutilizados. El equipamiento del lado argentino era descripto como menos cuantioso y de baja calidad, y aún más reducido en el lado paraguayo. Asimismo, se observaba una carencia de proyectos de mejora de los atractivos y la oferta turística. De todos modos, se anticipaban profundas transformaciones en la región a partir de las obras energéticas y viales en curso (en referencia a la central hidroeléctrica Itaipú y los puentes internacionales), previendo una creciente circulación internacional.

En este marco, el proyecto planteaba la necesidad de aumentar la cantidad de atractivos y mejorar los existentes, a través de inversiones públicas y privadas en infraestructura y acciones promocionales. Además, buscaba incrementar los cruces limítrofes de los turistas, por ejemplo, a través del puente entre Argentina y Brasil que aún no había sido construido. La intención era facilitar la circulación de personas y bienes vinculados al turismo para compartir la demanda generada por cada uno de los países. Asimismo, se propuso mejorar la visita a las cataratas, tanto del lado argentino como del brasileño, pero enfatizando el diferente espectáculo que ofrecía cada uno. Por último, buscaba dar mayor atracción a los tres conglomerados urbanos del área y dotar a Paraguay de un sitio de atractivo que ayude a contrabalancear su alejamiento de las cataratas, promoviendo la incorporación del –por entonces– futuro lago y presa de Itaipú al paquete turístico.

Si bien no se explicitaba la forma de conceptualizar el desarrollo, el proyecto mostraba una preocupación por la idea de equidad entre los tres sectores nacionales. Se buscaba la definición de un destino turístico integrado que comprendiese atracciones en los tres países, bajo la idea de complementariedad. Se señalaba que “el área se presta para un desarrollo integrado de tipo trinacional, cuyos beneficios para cada uno de los tres países sean superiores al desarrollo aislado de las tres zonas nacionales” (INTAL, 1976a:9). Para ello, se proponía utilizar como estrategia de promoción que “quien no haya recorrido los tres países, no conocerá todo lo que la zona ofrece” (INTAL, 1976a:9). La participación desigual de Paraguay en la valorización turística ya aparece aquí como una preocupación central.

Sin embargo, del análisis se desprende que la mayoría de las obras de infraestructura proyectadas se concentraban del lado argentino, en Puerto Iguazú. Respecto de los atractivos, se previeron mejoras para la visita de las cataratas en cantidad equivalente en los parques brasileño y argentino, además de otras previstas para las misiones jesuíticas de los tres países, situadas hacia el sur (INTAL, 1976b). En el área de Iguazú, se observa un mayor beneficio global para los sectores brasileño y argentino de la triple frontera, no así para el sector paraguayo, donde sólo se previeron mejoras en un camino, una avenida y un puerto, sin mayores propuestas para incrementar la atractividad de este sector.

Con estas obras, el proyecto buscaba incrementar el flujo de visitantes desde los principales centros urbanos de la región y el aumento del tiempo de estadía. Estos incrementos, sin embargo, nada dicen respecto de la apropiación de los beneficios generados. El proyecto señalaba que

[…] dadas las características del proyecto integrado, un turista ubicado en Puerto Iguazú podría optar fácilmente por cualquiera de los países para efectuar su pernocte o sus compras. Las acciones de facilitación que se adopten, tendrán como consecuencia una disminución de los costos de desplazamiento de los turistas desde un área nacional a otra. Ello implicaría que los precios locales de los servicios prestados, deberían tender a converger hacia un precio de equilibrio que se formaría naturalmente por la apertura de los tres mercados. (INTAL, 1976a:17)

De todos modos, no resulta claro de qué manera se alcanzaría un desarrollo equitativo entre los tres sectores, considerando que el diagnóstico inicial marcaba condiciones de partida desiguales entre ellos y que las obras proyectadas no se orientaban a modificarlas. Además, dada la inexistencia de una articulación terrestre entre los sectores de Paraguay y Argentina, la libre circulación pasaría –de hecho– siempre por la localidad brasileña. Incluso el propio proyecto reconoce que las “variaciones de los precios locales, pueden significar el traslado de fuertes contingentes de turistas de un país a otro, según evolucione la coyuntura en cada economía nacional” (INTAL, 1976a:17).

Mecanismos de articulación del Mercosur en las décadas de 1990 y 2000

Desde la década de 1990, el Mercosur ha liderado diferentes iniciativas de integración turística en la cuenca platina, especialmente entre Paraguay, Uruguay, Brasil y Argentina. Este organismo tiene un eje de trabajo específico sobre la temática que se concreta en las Reuniones Especializadas de Turismo (RET) desde el año 1992, congregando a los principales referentes de cada Estado nacional. Las reuniones se han orientado a la definición de una estrategia de promoción conjunta de los países del Mercosur frente a lo que definen como mercados distantes o lejanos (en relación a los principales países emisores de turistas a nivel mundial), la eliminación de barreras y trabas para la facilitación de la circulación, el incremento de los flujos turísticos entre los países del bloque, la creación de circuitos regionales integrados, entre otros (RET, 1999; 2003; 2011).

En estas reuniones también se mostró una temprana preocupación por la existencia de asimetrías o divergencias macroeconómicas entre los países del bloque, lo que afectaba directa o indirectamente a la actividad turística (RET, 1999). A partir del año 2008, la RET trabajó con las autoridades de transporte para la definición de un Circuito Turístico Triple Frontera que permitiese a los operadores de los tres sectores circular libremente por esta zona (RET, 2008). De todas formas, esta libre circulación –lejos de ser equitativa– está condicionada por la existencia de operadores habilitados en cada uno de los sectores, la infraestructura física disponible y la ubicación de los atractivos más visitados. En este sentido, los beneficiarios son aquellos sectores empresariales de los principales centros turísticos ya consolidados, que cuentan con una mejor conectividad con los principales nodos de transporte y con los atractivos más relevantes.

Ese mismo año, el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) –mecanismo solidario que tiene como objetivo reducir las asimetrías entre estos países– financió un proyecto elaborado por la Secretaría Nacional de Turismo de Paraguay. Bajo la denominación Desarrollo de Productos Turísticos Competitivos en la Ruta Turística Integrada Iguazú-Misiones, Atractivo Turístico del MERCOSUR, esta iniciativa proponía contribuir al desarrollo sostenible del turismo y a la generación de valor agregado en el sector paraguayo, a través de la mejora de la información y los productos turísticos. Buscaba optimizar la competitividad de esta actividad económica a través de la renovación de infraestructuras, accesos y centros de acogida, con miras a incrementar el flujo de visitantes en el país, mejorando el nivel de ingresos y el efecto multiplicador que este produce en la economía nacional (Servicio Nacional de Turismo de Paraguay, 2008). Al igual que para el proyecto de INTAL antes señalado, se observa aquí una confianza en el incremento cuantitativo de turistas y una orientación hacia los mercados externos a la región.

Las acciones del proyecto en la triple frontera incluyeron la construcción y equipamiento de una oficina de atención a turistas en Ciudad del Este y obras para la recepción de visitantes en el Museo Científico Moisés Bertoni, en el distrito de Presidente Franco, hacia el sur. Este museo recibe turistas principalmente a través de embarcaciones desde el lado argentino y brasileño, para conocer la casa del naturalista, realizar senderismo y visitar a las comunidades guaraníes del lugar (Fundación Moisés Bertoni, s/f). De este modo, la propuesta se orientó a revalorizar algunos sitios del lardo paraguayo, reorientando las inversiones y los flujos de visitantes actuales hacia sectores marginalizados. Nuevamente se expresa en este proyecto la idea de compensación o complementariedad para reducir las asimetrías existentes entre los distintos sectores que componen la región.

Iniciativas privadas locales de articulación trinacional en las décadas de 2000 y 2010

El sector privado también lideró algunas iniciativas de desarrollo turístico transfronterizo a escala local, de manera incipiente en las décadas de 1980 y 1990 y con mayor relevancia a partir del cambio de siglo. Una de las propuestas fue el proyecto Iguassu-Aguas Grandes, que tuvo sus orígenes en el año 1988, luego de la declaratoria UNESCO y la llegada masiva de visitantes. Surgió como iniciativa de una empresa constructora de Foz de Iguazú y se proponía delinear un plan de desarrollo e integración en la Triple Frontera y la creación de un complejo turístico, cultural y de recreación (Projeto Iguassu, s/f). La propuesta comprendía la vinculación de los tres hitos fronterizos nacionales mediante un sistema de transporte teleférico, así como la urbanización de esos tres sectores.

Ese mismo año, la iniciativa recibió el apoyo de los intendentes municipales y los cónsules localizados en la triple frontera a través de una declaración conjunta, con miras al incremento del turismo en el área. La intendencia de Presidente Franco (Paraguay) resaltaba la importancia del proyecto para fortalecer el turismo en otros sitios del lado paraguayo, como las cataratas de Monda o la reserva Bertoni, como alternativa a los ya mundialmente conocidos del lado brasileño y argentino (Declaração de Intenções Tripartite do Iguaçu, 1989). La fundamentación que acompañaba al proyecto argumentaba que “la integración comercial y la complementación económica con el Paraguay, cobra importancia en la medida en que se pretende evitar un desequilibrio muy fuerte entre las áreas fronterizas de los tres países” (BID-INTAL, 1991: secc. 9, p. 7).

Durante los primeros años, el proyecto quedó detenido por falta de recursos y de decisión política (BID-INTAL, 1991). Con el tiempo, se fue ampliando, promoviendo la articulación con diferentes actores de la sociedad civil e incorporando aspectos de logística comercial en relación a los ejes viales de integración que se diseñaron a escala subcontinental (Projeto Iguassu, s/f). En el año 2009, fue puesto en consideración del Mercosur por parte de parlamentarios paraguayos, quienes sostuvieron que se trata de un proyecto de integración simétrica y conveniente para los tres países (Parlamento Mercosur, 06/10/2009). Desde entonces cobró un mayor impulso y tuvo una importante repercusión mediática, dada la magnitud de las obras viales propuestas. La iniciativa pasó a la órbita de la ONG Fundación Iguassu, promoviendo la conformación de un consorcio de empresas de los tres países para la operación del parque (Primera Edición, 30/09/2013).

En la actualidad, el proyecto propone un nuevo modelo de desarrollo integrado y sostenible, para transformar la triple frontera en un gran centro cultural, logístico y turístico. Establece un plan de ordenamiento que concibe los diferentes flujos de la zona con propuestas de circulación diferenciadas, además de transformaciones urbanas acordes a los diferentes usos. Se argumenta que los movimientos comerciales y de carga son incompatibles con la valorización paisajística y turística que se pretende explotar en la frontera. La propuesta actual incluye, entre otras obras urbanísticas, viales y ambientales, la creación de un Parque Turístico Trinacional en torno al trifinio, que vincule los parques urbanos de los tres sectores mediante los ya mencionados teleféricos (Figura 2). Este parque es concebido como un complejo en el que se prevé la disposición de múltiples propuestas de entretenimiento, como museos, cines, teatros, senderos, hoteles, festivales y ferias. También formula la creación de un nuevo parque nacional en el sector paraguayo.

Se replican aquí los objetivos y estrategias señalados para los demás proyectos: a través de obras de infraestructura se buscaba incrementar la llegada de visitantes, además del tiempo de estadía y el nivel de gastos que realizarían los turistas. Los promotores sostienen que este proyecto contribuiría a la reducción de las desigualdades socioeconómicas y las asimetrías de la región, la inclusión productiva, la reducción de la pobreza extrema, la vulnerabilidad social y la violencia, el ordenamiento territorial y la seguridad, además de generar nuevos negocios y puestos de trabajo (Projeto Iguassu, s/f). De todos modos, se trata de una iniciativa privada, donde una empresa o consorcio se encargaría de la construcción y concesión del sistema de transporte y del complejo durante 30 años, para luego traspasar la gestión a los municipios (Projeto Iguassu, s/f). De este modo, la obra implicaría una privatización de las franjas costeras y del transporte transfronterizo. Nuevamente no resulta claro de qué modo ello reduciría las desigualdades sociales y económicas entre los tres sectores nacionales, así como al interior de cada sector.

Figura 2. Propuesta de teleféricos y Parque Turístico Trinacional, proyecto Iguassu-Aguas Grandes

Porcaro Figura 3

Fuente: diario Vanguardia (08/07/2016). “Propuesta base para un pacto trinacional de un nuevo modelo de desarrollo regional integrado y sostenible entre AR-BR-PY”.

Otra de las iniciativas del sector privado a nivel local es el Polo Turístico Internacional Iguazú (también denominado Instituto Pólo Internacional Iguassu). Se conformó en el año 1996 a partir de la propuesta de representantes del sector comercial local, con el fin de fomentar el potencial turístico de una amplia zona que incluye a nueve municipios: Puerto Iguazú, Wanda, Puerto Esperanza y Puerto Libertad en Argentina, Foz de Iguazú en Brasil y Presidente Franco, Ciudad del Este, Hernandarias y Minga Guazú en Paraguay (Instituto Pólo Internacional Iguassu, 1996; Grupo Mercado Común, 1997). Si bien en sus orígenes estuvo asociado a la órbita del Mercosur, cobró un mayor impulso e institucionalidad en la década de 2000, como un ámbito de promoción del comercio y el turismo en la triple frontera (RET, 1999; Schweitzer, 2009). En la actualidad, es una entidad sin fines de lucro que reúne a representantes de empresas e instituciones y desarrolla diferentes acciones en las áreas de gestión, investigación y educación para el turismo (Polo Iguassu, s/f).

Uno de los principales ejes orientadores de la institución es la integración, estructuración y desarrollo de lo que se denominó como Región Trinacional de Iguazú, promoviendo la conformación de un único destino turístico. En el año 2001, se publicó la Guía Iguassu. Un destino Turístico Para el Mundo que comprendía un diagnóstico técnico sobre la región, con una clara orientación hacia el turismo internacional y la captación de visitantes extranjeros. Entre los años 2003 y 2004, la institución también coordinó el Programa de Integración Turística Trinacional, promoviendo el uso de este último término para presentar una región integrada, de desarrollo conjunto y armónico, en reemplazo de la noción de triple frontera que, según argumentan, refuerza la idea de separación y conflicto (Polo Iguassu, s/f).

Otra de las preocupaciones de la institución, al igual que la iniciativa anterior, refería a las condiciones de vida de las poblaciones locales, para lo cual se proponía estimular la práctica turística como inductora de desarrollo, orientándose a desplegar acciones en beneficio de los menos favorecidos, promover la inclusión social y disminuir el desempleo y la violencia, ofrecer educación profesional, entre otras acciones (Polo Iguassu, s/f; Instituto Pólo Internacional Iguassu, 2014).

A nivel local, el turismo adquiere una gran relevancia y las actuaciones del Estado y el sector empresarial revelan una importante convergencia de intereses. Si bien la retórica se orienta a la inclusión social y la equidad, los proyectos de integración que define el sector privado –con el apoyo del sector público– se orientan a consolidar los procesos de acumulación de capital. A lo largo de los años, las iniciativas privadas de integración han buscado legitimar sus propuestas a través de diversas articulaciones con la sociedad civil y el interés, al menos en un plano discursivo, por las medidas de asistencia a los sectores sociales marginados. Cardin (2015) señala que las acciones locales no se orientaron hacia la intervención o democratización del acceso al mercado turístico, sino que fomentaron la concentración de recursos públicos en aquellas áreas que conectan los principales atractivos y hoteles. Estas iniciativas replican las estrategias de impulsar obras físicas para el aumento cuantitativo de los visitantes y los montos que ellos gastan, sin incidir en las formas de apropiación y distribución de los beneficios generados.

Una frontera fragmentada a partir del desarrollo turístico desigual

Los procesos desplegados en la triple frontera –turísticos y no turísticos– se constituyeron, siguiendo a Schweitzer (2009), en un factor de desarrollo territorial desigual y conflictivo. Se fueron produciendo oscilaciones y alteraciones en los flujos y movilidades, así como cambios en la importancia relativa de las diferentes localidades, fomentando un mayor desarrollo de uno u otro lado. Ello significa que las acciones, políticas y contextos que se sucedieron en el tiempo acentuaron las diferencias entre los tres sectores nacionales.

A pesar de la implementación de numerosos proyectos de integración transfronteriza, el turismo contribuyó a la producción de espacialidades atravesadas por relaciones de poder asimétricas y desiguales, configurando centralidades y periferias. En la actualidad, el municipio de Foz de Iguazú desempeña un papel centralizador en la región turística, por la concentración de servicios ligados al sector terciario, la mayor participación del Estado, la capacitación de profesionales y las instituciones de educación superior, así como la diversidad de propuestas turísticas, colocando a este sector en ventaja sobre las demás localidades de la frontera (Souza, 2017). La mayor concentración de equipamiento, capacidades y servicios en esta localidad se superpone con su función de pívot en las relaciones tanto con Paraguay como con la Argentina, dada la actual configuración de los puentes internacionales. Foz de Iguazú presenta, además, un mejor desempeño de los indicadores socio-económicos. Allí, el turismo es una actividad relevante por su contribución al PBI local y a la generación de empleo, aunque no es la única (Dreyfus, 2007; Nodari, 2007). Por su parte, la localidad de Puerto Iguazú está situada en una de las áreas con menor desarrollo de la Argentina y subsiste en gran medida gracias al turismo, aunque la importancia que mantuvo a comienzos del siglo XX en relación a la infraestructura de servicios fue disminuyendo a lo largo de las décadas (Dreyfus, 2007; Cammarata, 2007). Ciudad del Este, en cambio, es un enclave comercial de gran relevancia para la economía paraguaya, aunque el turismo allí no constituye un aporte relevante al PBI y el distrito revela una situación de mayor deterioro social y menor desarrollo relativo respecto de sus vecinos (Dreyfus, 2007).

La situación del lado paraguayo no ha cambiado luego de la implementación de los diferentes proyectos antes reseñados. El Estado reconocía, en el año 2016, que

[…] a lo largo de las fronteras con Argentina y Brasil hay pocos productos turísticos con niveles de calidad y especialización a la altura de los países vecinos para ofrecer a los turistas extranjeros interesados en los atractivos naturales y culturales de Paraguay. Esta carencia de productos turísticos ha provocado que Paraguay tenga un posicionamiento débil en la región y que los turistas no permanezcan en el país. (BID, 2016)

Las vinculaciones existentes entre el sector brasileño y paraguayo están concentradas en el área comercial de Ciudad del Este, y no así en el distrito de Presidente Franco hacia el sur, donde se sitúan algunos de los sitios de atractivo que los proyectos de desarrollo turístico han buscado revalorizar. Las actuales visitas a este distrito por medio de embarcaciones es percibida de manera negativa por los actores paraguayos, ya que entienden que son los operadores de los países vecinos los que se benefician de la actividad y que “ni siquiera informan que se está visitando suelo paraguayo” (Servicio Nacional de Turismo de Paraguay, 2008). Las propuestas más recientes de construcción de nuevos puentes entre estos dos países han generado una serie de controversias en relación a su ubicación y al tipo de tránsito que habilitarían, dificultando su concreción (Diario La Jornada, 07/07/2016). Tampoco se han proyectado o realizado obras de infraestructura terrestre que conecten aquel sector paraguayo con el lado argentino, para fomentar el intercambio de visitantes entre ambas márgenes.

La relación entre el lado brasileño y argentino, por su parte, ha estado históricamente signada por la competencia en la producción de servicios turísticos y las facilidades de visita en los respectivos parques nacionales. En las últimas décadas, la ampliación de la red hotelera y los grandes emprendimientos inmobiliarios financiados por el gobierno provincial del lado argentino generó una preocupación en el sector hotelero brasileño por la posible migración de sus huéspedes (Cardin, 2015). Ello da cuenta de las relaciones de competencia existentes dentro del mercado turístico en la triple frontera, que contribuyen a la reproducción de las asimetrías.

La fragmentación que se evidencia en esta triple frontera puede vincularse con las preguntas que se plantearon en el primer apartado, en referencia a qué se entiende por un desarrollo transfronterizo, equilibrado o equitativo en el marco de los procesos de valorización turística.

Las iniciativas de integración turística relevadas tuvieron una clara orientación discursiva hacia la reducción de las asimetrías que se evidenciaban en la frontera. En particular, se centraban en el lado paraguayo, el cual contaba con una menor afluencia de visitantes e infraestructura menos preparada para su recepción. En la retórica de los proyectos turísticos abundan nociones como contrabalancear, compartir, complementariedad, equilibrio, desequilibrio, desarrollo integrado, reducción de desigualdades, asimetría, integración simétrica, región integrada, desarrollo conjunto o desarrollo armónico.

No obstante, los significados y estrategias para alcanzar un desarrollo transfronterizo no son ejes de debate a la hora de pensar la definición de estos proyectos o políticas de integración turística. En ellos no se explicita si se busca un crecimiento proporcionado o equilibrado donde todos los sitios cuenten con una oferta equivalente de atractivos y de servicios, bajo los supuestos de la homogeneidad o la equiparación. O bien si se está buscando una atractividad diferenciada a cada lado para generar el interés del cruce transfronterizo, bajo el fundamento de la diversidad, la diferenciación y la complementariedad de sus atractivos. Tampoco se plantea si se está considerando el desarrollo de servicios especializados a cada lado, para atender a distintos requerimientos según diferentes criterios, por ejemplo, segmentos de visitantes o tipos de servicio.

Aun cuando se promueve algún tipo de estrategia de equidad transfronteriza, esta no tiene un correlato en las obras y acciones definidas o implementadas. En gran parte de estos proyectos subyace la idea de que una mayor rapidez y cantidad de personas circulando propende a un mayor desarrollo turístico. Por lo tanto, se infiere que es preciso intensificar la articulación entre estos sitios para facilitar el cruce de personas y vehículos, agilizar trámites, reducir costos, eliminar trabas u obstáculos e incrementar la circulación. Las propuestas de intervención estuvieron orientadas principalmente a la construcción de infraestructura (puentes, caminos, senderos, centros de informe, instalaciones, teleféricos, paseos). Puede reconocerse como supuesto adicional la idea de que la infraestructura por sí misma habilitará una mayor circulación, así como una mayor cantidad de visitas. Se deduce que esta inversión promoverá un aumento cuantitativo de los visitantes, que es el objetivo específico de gran parte de las propuestas. En especial, se busca captar a los mercados internacionales, distantes o lejanos, para fomentar el ingreso de divisas al país.

Sin embargo, no queda claro de qué modo la construcción de infraestructura, el arribo de un mayor número de visitantes o la intensificación de la circulación pueden repercutir de manera favorable en la generación de mejores condiciones de vida para las poblaciones locales. Diferentes trabajos ha mostrado que una mayor fluidez en el paso de personas y vehículos no está necesariamente ligada a una mejora para las poblaciones locales ni contribuye a su desarrollo, y que las infraestructuras por lo general están orientadas a otorgar mayores facilidades para el transporte de carga y el comercio transnacional, no así a las comunidades que frecuentemente ven sus movilidades restringidas a partir de la introducción de mayores controles (Tomasi y Benedetti, 2013; Trinchero y Leguizamón, 2008). Asimismo, depositaron una notable confianza en el mercado como responsable del desarrollo compartido, siendo el libre juego de la oferta y la demanda el que distribuirá a los turistas (y por tanto los ingresos) equitativamente entre los tres sectores. De este modo, los proyectos implementados no han logrado incidir en la producción de una triple frontera más equitativa.

Diferentes autores señalan que en esta región predomina la planificación a nivel nacional y la duplicidad en las inversiones e infraestructuras a cada lado del límite (Santos y Rückert, 2014; Carneiro Filho, 2013). Las iniciativas locales –de carácter empresarial con apoyo gubernamental– tampoco han avanzado en la proyección de un desarrollo más equitativo para los tres sectores, con miras a una mejora real de las condiciones de vida de las poblaciones. Prima allí la individualidad y la competencia entre los países por sobre la complementariedad, lo que contribuye a la fragmentación del espacio y no así a una mayor integración entre ellos (Cadiz y Vargas, 2013).

Reflexiones finales

Las diferentes iniciativas de integración turística que se desplegaron en la triple frontera de Iguazú desde la década de 1970 buscaron incidir en las formas que asumía el desarrollo turístico de esta región. Si bien estos programas estuvieron atravesados por argumentos en favor del desarrollo equitativo, las asimetrías regionales se han visto reforzadas a lo largo del tiempo, promoviendo centralidades y marginalidades. En los últimos años, el reconocimiento de las desigualdades existentes –incluso al interior de cada sector nacional de la triple frontera– da cuenta de una fragmentación socioeconómica creciente. Las propuestas de integración turística que pugnaban por un desarrollo equilibrado no lograron incidir en las relaciones transfronterizas en los sentidos propuestos. El turismo no se consolida como un factor de desarrollo equitativo, sino desigual. En este sentido, las propuestas de creación de un destino turístico integrado en Iguazú encuentran importantes dificultades y limitaciones a partir de las asimetrías y relaciones de competencia, las tensiones y conflictos que producen una triple frontera fragmentada.

Souza (2017) sostiene que las desigualdades existentes exigen una política territorial que se oriente a la cohesión económica y social, a través de acuerdos supranacionales para una planificación integrada del desarrollo, en pos del mejor aprovechamiento de los recursos y la atenuación de debilidades administrativas, financieras, técnicas o económicas. Para el autor, se trata de una perspectiva de equidad política de Estado entre los tres países, concebida como una nueva lógica para intervenir en los territorios turísticos. Por su parte, Schweitzer (2009) señala que estas condiciones exigen la definición y aplicación de políticas específicas y localizadas, que se orienten en dirección del desarrollo territorial. Ello requiere el tratamiento integrado de la accesibilidad a los recursos turísticos, de la mejora del equipamiento y la integración de los circuitos, la disponibilidad de recursos humanos, de servicios de energía y agua, de viviendas y equipamientos. Sostiene que se necesitan medidas orientadas a canalizar de manera integrada las movilidades que, en sus distintas escalas, se realizan en este espacio fronterizo, apuntando a un mayor equilibrio en el aprovechamiento de los recursos y la eliminación o atenuación de los niveles de pobreza y exclusión.

Surge aquí el interrogante por la posibilidad de conseguir un desarrollo más equitativo a través del turismo si las propuestas siguen estando diseñadas desde los Estados centrales, interesados en incrementar las divisas extranjeras para resolver los problemas macroeconómicos, o por el sector empresarial, orientado principalmente a incrementar y concentrar los beneficios económicos. En este sentido, las dificultades en la implementación de proyectos turísticos transfronterizos no se vinculan necesariamente con un problema en las formas o formalidades de los mecanismos de articulación, o en sus contenidos programáticos. Parte de las dificultades pueden vincularse con los supuestos y concepciones de partida, no siempre explicitados, que a la vez son orientados por las relaciones de poder que han definido las materialidades y sentidos de la transfronterización a partir del turismo.

Una visión alternativa para pensar políticas públicas para la integración y el desarrollo transfronterizo requiere partir de una perspectiva situada que considere críticamente los procesos históricos y sociales que construyen y definen las realidades específicas de cada frontera y el modo en que el turismo promueve, refuerza o transforma estas relaciones. Es preciso ponderar la capacidad de agencia y las relaciones de fuerza entre los distintos sujetos o colectivos como variables centrales en la producción de esta frontera como recurso para el turismo.

Aún quedan abiertas las preguntas que hilvanaron este capítulo: qué significa el desarrollo transfronterizo, en qué sentido la integración transforma la noción de desarrollo o promueve su concreción, y de qué modo la valorización turística puede contribuir a ello. Se requieren mayores indagaciones que examinen desde qué perspectivas se piensa el desarrollo transfronterizo, quiénes construyen esta categoría y le dan contenido, cuál es la participación de las diversas comunidades fronterizas locales en la definición de estas propuestas, en qué sentido cada una de estas iniciativas contribuiría a una mejor calidad de vida para ellas, y de qué modo este desarrollo puede ser efectivamente integrado, compartido, concertado o equilibrado.

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  1. IMHICIHU/CONICET.
  2. En este capítulo se utilizará el concepto de integración para dar cuenta de procesos que involucran localidades, Estados o comunidades de diferentes países. Será supranacional cuando se trata de iniciativas que comprenden bloques de países, o transfronteriza cuando se trata de recortes acotados, próximos a los límites interestatales, abarcando entidades locales o subnacionales.


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