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La frontera sureste de Uruguay: territorio y sociedad

Isabel Clemente[1]

Introducción

En contextos de homogeneidad territorial relativa, escasa presencia del Estado, dinámica social caracterizada por migraciones, relaciones familiares y laborales de alcance transfronterizo y estructuras económicas similares, la relación sociedad-territorio adquiere una dinámica asociada al proceso local. En el caso de análisis en este trabajo, el carácter periférico del territorio respecto de los centros de gobierno durante el régimen colonial, se perpetúa después de la independencia en los dos Estados-nación que interactúan en esta frontera, con objetivos referidos ‒durante un largo período‒, casi exclusivamente, a intereses de seguridad y control territorial. Es a partir de la década de 1950, con la incidencia de los objetivos del desarrollo económico y la integración regional en la formulación de políticas públicas, que la presencia del Estado en las fronteras se manifiesta en proyectos que generan impactos territoriales y económicos, y en la creación de organismos binacionales que operan como espacios de participación local: la creación de los Comités de frontera y la Comisión Técnica Mixta para la Cuenca de la Laguna Merín. Las reformas descentralizadoras de los años 1990 ampliaron en los dos países el ámbito para la formación de actores locales y la interacción transfronteriza. Al mismo tiempo, el involucramiento de organismos internacionales comprometidos con objetivos de desarrollo económico y sustentabilidad ambiental ha tenido un grado importante de incidencia (no sin contradicciones) en el proceso local.

El extremo sur de la frontera entre Brasil y Uruguay presenta características propias de las fronteras abiertas, en particular, debido a su carácter poroso y a una larga historia de fluidas relaciones entre las sociedades establecidas en ambos lados de la línea divisoria. Esa dinámica ha involucrado por igual a la sociedad civil y a los diferentes niveles de gobierno (Lucena y Moreira, 2009). Este hecho se manifiesta en la formación de un poblamiento generado por el establecimiento de sucesivos contingentes migratorios y en la coexistencia de culturas diversas que conviven con prácticas locales comunes, cuyo origen frecuentemente antecede a la actual demarcación limítrofe (Behares, 2011). Desde inicios del siglo XXI, esta región ‒con una dinámica social local y un relativo aislamiento respecto de los Estados nacionales de los que forma parte‒ fue incorporada en el marco de la política de integración transfronteriza, impulsada por Brasil y Uruguay, basada en la participación de diferentes niveles de gobierno (municipal, regional o estadual y nacional) de ambos estados y orientada hacia la interdependencia positiva, en superación de la lógica geopolítica de la desconfianza recíproca que prevaleció históricamente en la acción estatal con respecto a las fronteras (Clemente y Hernández, 2012).

Este trabajo tiene por objetivo analizar la formación de una sociedad particularmente integrada de la frontera uruguayo-brasileña, en la región limítrofe situada entre la Laguna Merín y el Océano Atlántico, en torno a las ciudades gemelas Chuy (Uruguay) y Chuí (Brasil) y las localidades vinculadas a ambas. Esta región expone condiciones territoriales específicas, principalmente debido al carácter anegadizo y lacustre, que es central en la explicación del relativo aislamiento respecto de los Estados nacionales de que forma parte. El análisis se concentra en las iniciativas de cambio en esta región, en un período que se extiende desde mediados del siglo XX a la primera década del siglo XXI. La investigación se fundamenta en la metodología de la historia, con base en la indagación de fuentes primarias relativas a acuerdos bilaterales entre Uruguay y Brasil, consultados en publicaciones oficiales y en archivos de organismos de integración.

Este capítulo está organizado en cuatro apartados. En el primero, se presenta una caracterización geográfica de la región de frontera Chuy-Chuí, los rasgos específicos del territorio, la formación socio-cultural del poblamiento desde el período colonial al siglo XX, las diferentes intervenciones territoriales asociadas a los ciclos productivos, los cambios en la economía y la población que definen un perfil diferenciado de este segmento de la frontera y los impactos ambientales de las intervenciones sobre el territorio. En el segundo, el análisis se concentra en las dinámicas históricas de la formación del poblamiento y los conflictos geopolíticos desde el período colonial, la definición de límites y el cambio en la economía rural y el comercio. El tercero, analiza dos iniciativas de industrialización y los efectos de la expansión agrícola en el territorio y en el equilibrio ambiental con la afectación de bañados y humedales protegidos por la Convención de Ramsar. El último apartado aborda el avance de la descentralización y la relación entre ese proceso y la integración regional, con el surgimiento de instancias institucionalizadas de cooperación transfronteriza.

Una caracterización de la frontera Chuy-Chuí

El carácter distintivo de esta zona radica en el particular sentido que allí asumen la integración regional y el factor de porosidad que caracteriza en grado importante a la frontera entre Brasil y Uruguay. Esa cualidad se potencia, en este caso, por tratarse de una zona históricamente separada y aislada de las regiones más pobladas y desarrolladas de los dos países. De esta forma, la región de frontera circundante a las ciudades gemelas de Chuy y Chuí posee un conjunto de características que la singularizan respecto del resto de la frontera binacional. En primer término, el cambio en los usos y valoración del territorio a lo largo de la historia, de la era colonial al presente. En segundo término, la formación del poblamiento con diversos contingentes migratorios. En tercer término, una presencia débil de los Estados y las políticas públicas durante un largo período histórico. En cuarto término, una relativa autonomía local facilitada por la ausencia del Estado.

Cada uno de los segmentos de esta frontera posee caracteres propios y diferenciados de origen sociocultural. En tal sentido, mientras el segmento norte se caracteriza por cierto predominio de la influencia cultural brasileña y grados importantes de interdependencia económica entre ambos lados del límite, en el sur se presenta una situación diferente, en tanto que el territorio fronterizo correspondiente a la laguna Merín se caracteriza por menores flujos de relaciones debido a su condición lacustre (Pucci, 2010).

Colonización e intereses estratégicos

En el largo segmento norte de la frontera uruguayo-brasileña hay una mayor influencia de Brasil, que se expresa en términos culturales, lingüísticos (con la fuerte presencia del “portuñol” o “dialecto portugués de Uruguay”) y económicos. Ello se debe a distintos factores. Por una parte, razones históricas, dado que entre los siglos XVII y XIX el territorio de esta región fue parcialmente colonizado por poblaciones de origen portugués y azoriano, así como indígenas y negros ligados a tal influencia. Los primeros inmigrantes procedentes de islas Azores arribaron al sur de Brasil en la primera década del siglo XVIII, pero los mayores contingentes migratorios se radicaron entre 1748 y 1756. Su presencia fue crucial para consolidar el dominio territorial portugués, contener al imperio español y para la fundación de Porto Alegre. En el siglo XIX, nuevos movimientos migratorios renovaron la población en esta región con la llegada de inmigrantes italianos, sirios y libaneses. El carácter de frontera seca permitió la constante penetración de diferentes poblaciones (desde bandeirantes hasta esclavos fugitivos) en un territorio que no era claramente controlado por el gobierno colonial español y, luego de la independencia, tampoco por el Estado uruguayo.

Por otra parte, durante el siglo XX, este predominio de la influencia brasileña también respondía a motivos geográficos: mientras que la región fronteriza del norte es lejana a Montevideo y está compuesta por departamentos uruguayos con menor desarrollo económico relativo, los municipios brasileños fronterizos tienen una activa dinámica económica y demográfica, aun cuando su grado de desarrollo económico es bastante menor que el promedio del Estado de Rio Grande do Sul (Menezes y Feijó, 2011).

Geografía, ecosistemas e intervención territorial

La región fronteriza objeto de este trabajo es el segmento sureste de la frontera binacional entre Uruguay y Brasil. El análisis explora la dinámica social y las relaciones de cooperación entre los municipios gemelos Chuy (Uruguay) y Chuí-Barra do Chuí (Brasil) y la región vecina, enmarcada entre los pueblos de San Miguel, 18 de Julio y la Coronilla (en territorio uruguayo) y Santa Vitória do Palmar y Balneario Hermenegildo (en territorio brasileño) hasta el límite con la Reserva Ecológica de Taim. El área geográfica en la cual se localiza ese territorio es la pampa que se extiende desde la mitad sur del actual Estado de Rio Grande do Sul y el Uruguay hasta el límite oeste con el territorio argentino, caracterizada como una región de planicies y cuchillas de escasa altura cubierta de gramíneas, que forma una extensa pradera casi plana y limita al este y al sur con el océano Atlántico.

El territorio de la frontera sureste se diferencia en varios sentidos de la macro región pampeana, debido a las características del suelo, la vegetación, la historia y la formación social y cultural, así como por su condición de frontera abierta con frente oceánico y relativamente aislada de los gobiernos nacionales durante la mayor parte de su historia. Esta sección de la frontera binacional posee condiciones geográficas distintivas, entre las cuales cabe destacar la existencia de grandes extensiones de bañados, humedales y áreas anegadizas, que forman parte de un área mayor caracterizada por un paisaje y una topografía con caracteres propios. La extensión del área de bañados redujo la factibilidad de las actividades rurales en comparación con las áreas circundantes, donde predomina la pradera. En cambio, se trata de una zona donde se han conservado hasta el presente ecosistemas naturales, hecho que motivó el reconocimiento internacional de este territorio como área de protección y conservación (Reserva de Biosfera y Convención Ramsar).

Durante el siglo XX, los bañados y humedales fueron gradualmente reducidos por efecto de una combinación de varios factores: el embalse de los caudales que los alimentan y el uso de sistemas de terraplenes, drenaje y canalización hacia el Océano Atlántico y la Laguna Merín (Praderi, Vivo y Vázquez Praderi, 2001). En la década de 1940 se produce un cambio ambiental profundo con el boom arrocero: la FAO, entonces dirigida por Josué de Castro, había identificado la cuenca de la Laguna Merín como región apropiada para el cultivo de arroz (Clemente, 2014). En 1942 se inicia la construcción de canales para asegurar el riego en los arrozales. El resultado fue un incremento importante en la producción arrocera entre 1950 y 1970. Posteriormente, en la década de 1980, nuevas obras de infraestructura transformaron el sistema hidrológico posibilitando la extensión del área agrícola en detrimento del sistema de bañados. En 1981, la construcción de la Represa de India Muerta hizo posible un nuevo sistema de riego menos costoso pero con efectos negativos para los bañados y los humedales (Praderi et al., 2001).

Dinámicas históricas: poblamiento, conflictos geopolíticos y definición de límites

El cambio en la composición demográfica de la sociedad estuvo directamente relacionado con las condiciones geográficas. El aislamiento del territorio comenzó a superarse con el establecimiento del ferrocarril, que permitió comunicaciones regulares con la capital. Por su parte, los municipios brasileños de Chuí y Santa Vitória do Palmar dependían de una sola carretera que comunicaba con la ciudad de Rio Grande. Este tardío y limitado sistema de comunicaciones es una posible explicación de la débil influencia brasileña en la lengua y la cultura rochense, en claro contraste con la frontera norte de Uruguay.

Hasta la firma del Tratado de San Ildefonso (1777) por las coronas de España y Portugal, esta región de frontera fue un espacio de disputa geopolítica entre los dos imperios. La construcción del Fuerte de San Miguel en 1734 y de la Fortaleza de Santa Teresa en 1762 cumplía el objetivo de asegurar el control portugués sobre el litoral oceánico y la comunicación con Colonia del Sacramento. Aquel Tratado consolidó el dominio español y la recuperación de ambas fortalezas por las fuerzas españolas restableció el control territorial en la región (Varese, 2001; Jumar, 2004). Las condiciones de la pacificación y la demarcación territorial fueron estipuladas en el acuerdo de 1777, el cual preveía la creación de los llamados “campos neutrales”, una faja de tierra de más de 200 kilómetros (desde el comienzo del Taim hasta el arroyo Chuy) que debía mantenerse despoblada.

Aunque el Tratado de San Ildefonso fue ignorado por las autoridades coloniales portuguesas con la invasión y ocupación del territorio oriental en 1816, seguida después de 1822 por la dominación del Brasil imperial, la definición de aquellos campos neutrales frenó la expansión brasileña más allá del arroyo Chuy. En 1828, la Convención Preliminar de Paz que aseguró la independencia de Uruguay puso fin a las pretensiones brasileñas sobre la Banda Oriental[2] y, aunque no estableció las fronteras del nuevo Estado, desde entonces el Arroyo Chuy define el límite binacional hasta su desembocadura en el litoral oceánico. La temprana superación de la disputa territorial y el establecimiento de los campos neutrales constituyen dos factores que diferencian a esta sección de la frontera binacional. Este hecho y la condición del territorio posibilitaron un mayor grado de circulación y cooperación transfronteriza.

Formación del poblamiento, colonización y migraciones

El territorio situado sobre la costa atlántica de Uruguay y limítrofe con el sur de Brasil fue inicialmente habitado por poblaciones indígenas establecidas 4000 años antes, según las dataciones arqueológicas (Bracco, 2004). La concentración de biodiversidad en un ecosistema húmedo que albergaba grandes mamíferos como el carpincho (Hydrochoerus hydrochaeris) y plantas como el butiá (Butia capitata) aseguraba el acceso a alimentos. Se estima que alcanzó un caudal poblacional mayor al de sus vecinos de las regiones pampeanas, más elevadas y secas. Ese sería el caso de los charrúas que vivían en las sierras y praderas de los actuales territorios de Uruguay y Rio Grande do Sul. Esta situación, así como la temprana construcción simbólica del territorio a través de su demarcación con montículos de tierra, llamados cerritos de indio (atérreos en portugués), en los que enterraban a los muertos (Becker, 1984), es indicativa de la larga continuidad del poblamiento en esta zona.

A partir el siglo XVII, con la introducción de la ganadería, la costa oceánica fue objeto de expediciones de piratería y contrabando, en un contexto de conflictivas relaciones entre las dos potencias que se disputaban el control del territorio, los recursos productivos y el comercio ilegal. El establecimiento de colonos españoles comienza a fines del siglo XVIII, con las primeras asignaciones de tierras a los habitantes. En su mayoría, estos procedían de Castilla, Andalucía e Islas Canarias. En 1793 se funda la ciudad de Rocha. Las dificultades en las comunicaciones, debidas a los bañados y la reducida presencia de inmigrantes, determinaron el aislamiento relativo de la nueva comunidad. Este hecho probablemente incidió en la preservación de una forma específica de lenguaje, más próximo al hablado en España que del que se habla en ambas márgenes del Río de la Plata, y con proyección dentro del territorio brasileño bastante más al este de Santa Vitória do Palmar (De Marsilio, 1969). El poblamiento portugués de la zona fue paulatino, descendiendo desde Rio Grande hacia el sur, entre 1739 y la conquista de Cevallos de 1763:

Três tipos de povoadores se apresentaram, classificados segundo o local de onde provinham. Em primeiro lugar, os foragidos da Colônia do Sacramento – militares e civis; outros procedentes do norte – aventureiros em busca de fortuna; finalmente, muitas glebas eram entregues a militares servindo nas guardas e fortes, ficando, assim, na dupla função de soldados e criadores, o que não constituía novidade, na época. (Amaral, 1973:130)

Posteriormente, con el citado tratado de San Ildefonso, el área al nordeste del arroyo Chuy pasa a formar parte del territorio de campos neutrales, definido como tierra sin dueño, una condición que atrajo a una nueva oleada de pobladores errantes o fugitivos de la ley. Luego de la independencia, la composición demográfica cambia: a la población indígena, española y portuguesa se suman los negros. Por un lado, desde la temprana abolición de la esclavitud en Uruguay (1842), llegan al territorio oriental esclavos fugados de estancias gaúchas, buscando la libertad. Por otro lado, arriban muchos fugitivos de la Revolución Farroupilha (1848-1849) y desertores del alistamiento forzado que practicaban ambos bandos. Más tarde, con la intensificación de la actividad productiva en las explotaciones rurales de la zona, comienzan a llegar a los campos neutrales contingentes de esclavos trasladados por los terratenientes. Hacia 1884, poco antes de la abolición de la esclavitud en Brasil, hay registro del arribo de 707 esclavos (Bernd y Bakos, 1991, citado en Oliveira, 2010).

A inicios de la década de 1850, el gobernador de Rio Grande autorizó el establecimiento de una población, denominada más tarde Santa Vitória do Palmar y erigido en municipio en 1874. Según Beneduzi (2005), en la década de 1880 se inició una corriente migratoria de italianos hacia estas tierras brasileñas. Las nuevas migraciones, desde inicios del siglo XX, por su ubicación localizada en la frontera, no afectaron la cultura y la lengua de los rochenses. En la frontera de Chuy-Chuí, los inmigrantes procedentes del Medio Oriente aportaron a la diversificación demográfica. Designados genéricamente como “turcos”, procedían en realidad de países diferentes de Turquía, aunque en la época de su ingreso a Uruguay portaban pasaportes del Imperio Otomano, el cual extendía su soberanía sobre todo el Medio Oriente hasta el final de la Primera Guerra Mundial. Sirios, palestinos, libaneses y, en menor medida, iraquíes se establecieron en la localidad de Chuy, fundada en la década de 1930.

Economía rural y modernización

La introducción del ganado vacuno en la Banda Oriental en el siglo XVII fue el origen de la ganadería y su importancia como actividad económica en la zona. Durante el siglo XVIII, varios cronistas describen la explotación del ganado para el comercio con ciudades españolas y portuguesas. Los gauchos corambreros frecuentaban la cuenca de la laguna Merín, según consta en las listas de “gauchos vagos” recogidas por Lockhart (1967). Desde el punto de vista español y sus pretensiones de soberanía sobre la Banda Oriental, este hecho constituía un ejemplo del contrabando de ganado, problemática para cuya atención se creó en 1796 el Cuerpo de Veteranos Blandengues de la frontera, con base en el Cuartel de Dragones de Maldonado. Sin embargo, a diferencia de la frontera seca del noreste de la Banda Oriental, la geografía de esta región dificultaba mucho más la vigilancia, el control y la persecución de los responsables.

En su estudio de la segunda mitad siglo XIX, los historiadores Barrán y Nahum (1973) caracterizan la economía ganadera de este territorio como “tradicional”, porque mantuvo las prácticas productivas establecidas desde la colonia (predomino del ganado criollo y del merino) sin incorporar las innovaciones que los ganaderos del centro y oeste del país ya habían adoptado desde el último tercio del siglo XIX, con el fin de incrementar la productividad y el acceso al mercado europeo.

El censo de 1852 registraba una cantidad muy baja de ganado para este departamento, 72.000 cabezas, y el 36,1% de ellas correspondía a los alzados (Barrán y Nahum, 1972). Según el censo de 1881, Maldonado (departamento al cual pertenecía la zona estudiada en este trabajo, hasta su subdivisión y conformación del departamento de Rocha, en 1881) es el departamento con menos vacunos costeados, uno de los que tiene menor número absoluto de cabezas y el tercero con mayor proporción de vacunos alzados.

Esta situación se atribuía a varios factores. Por un lado, podía deberse al traslado de ganado hacia Brasil durante la Guerra Grande (Barrán y Nahum, 1972). Sin embargo, las características geográficas de la zona son nuevamente un factor a considerar. El aislamiento respecto de los centros más dinámicos de la economía rural era debido a la ausencia de buenas comunicaciones con Montevideo y su puerto, y en parte debido a las características particulares del territorio, antes descritas. Este hecho no permitió a los ganaderos rochenses beneficiarse de la expansión de las exportaciones de carnes hacia Europa y de los altos precios internacionales de las últimas décadas del siglo XIX. El carácter limitado de la producción agropecuaria rochense no estimulaba a la Compañía del Ferrocarril Central para emprender la construcción de líneas entre Rocha y Montevideo.

Tampoco la comunicación por vía marítima funcionó con eficacia. A fines del siglo XIX, en el período de auge del comercio ganadero (1895-1899), el gobierno uruguayo, bajo la presidencia de Juan Idiarte Borda, presentó al Senado un proyecto de construcción de un puerto en La Coronilla. Operaría como embarcadero de ganado en pie, al servicio de ganaderos no sólo de Rocha, sino también de Treinta y Tres y Cerro Largo (Barrán y Nahum, 1973). Si bien las obras se iniciaron en 1897, quedaron inconclusas.

Además de las dificultades para el transporte y las comunicaciones, el territorio de bañado determinó el rezago del departamento en relación a otro avance modernizador de la época, el alambrado, dadas las evidentes dificultades que implicaba erigirlo en un territorio periódicamente inundado. En 1880, Maldonado (que incluía a Rocha hasta su separación como nuevo departamento) era el departamento con menor proporción de superficie alambrada, llegando sólo al 0,3%. La búsqueda de alternativas a la ganadería tampoco fue una solución. Una iniciativa para promover la agricultura fue la instalación de una colonia en La Coronilla en 1863. Esta se convirtió en una operación especulativa que culminó en quiebras bancarias y crisis política.

En la transición hacia el siglo XX, aparecen nuevas dificultades para el sector en la región, ya que Brasil, el mercado más importante para el tasajo de Rocha en el decenio 1895-1904, cayó verticalmente como resultado de la guerra civil o Revolución Federalista (1893-1895) y de la crisis económica que se prolongó hasta principios de aquel siglo. Un indicador del grado de transfronterización se encuentra en el hecho que un número importante de grandes hacendados brasileños estaban establecidos en el departamento de Rocha en carácter de arrendatarios, en un marco de coexistencia de la gran propiedad y la pequeña. Barrán y Nahum (1973:243) concluyen que “la frontera oriental y Rio Grande integraban una zona económica con acusados rasgos de interdependencia”. Este aspecto, lleva el análisis a otra actividad económica históricamente característica de la zona, como se verá a continuación.

Contrabando

El contrabando es una actividad frecuentemente asociada a las economías en áreas de frontera. En el caso de Chuy-Chuí, se observa nuevamente cómo la combinación de la geografía de bañados y la definición política de la faja de frontera condicionan las prácticas sociales. Aunque los tratados definían con precisión los límites del ejercicio de la soberanía de cada parte, la escasa presencia del Estado, las formas de ocupación del suelo y la movilidad de las poblaciones generaron una situación de transfronterización, en los términos de la definición de Carneiro (2016), entendida como conjuntos de prácticas y transferencias de usos y recursos para el aprovechamiento de territorios fronterizos. Para el autor, las formas de transfronterización varían según grados diferentes de complejidad. Una evidencia de la indeterminación en la relación Estado-territorio-sociedad local se encuentra en el contrabando, cuyos orígenes se remontan al período colonial. A pesar de las sucesivas regulaciones dictadas por el gobierno colonial, primero, y por el Estado nacional después, esta práctica continuó activa e inmune a la represión policial. En este marco, se destaca el acuerdo binacional de prevención del contrabando suscrito en 1890, en medio de las tensiones sulistas de los gaúchos brasileños, que desembocaron en la Revolución Federalista.

Se trata, en este caso, de una práctica facilitada por la pasividad o debilidad del Estado y por la coincidencia de intereses de los comerciantes y una parte sustantiva de la población. Aparece en acción tempranamente y se manifiesta en la persistencia del contrabando después de la formación de los Estados nacionales independientes, aunque sus objetivos y procedimientos varían sustantivamente en el transcurso de la historia según la naturaleza de los bienes.

Expansión agrícola e impactos sobre el territorio

A partir de 1940, la agricultura del arroz se expande en la región sureste de Uruguay. En los años 1970, a partir de la ya citada iniciativa de la FAO, investigaciones realizadas en la Cuenca de la Laguna Merín identificaron las grandes potencialidades que esa área poseía para la agricultura del arroz y para la generación de energía. A partir de entonces, comienza una expansión de los arrozales que antecedió a la de la forestación en la década de 1990. La demanda de agua para el riego tuvo impactos negativos sobre los humedales, con el desvío de corrientes de agua hacia los arrozales. Por otra parte, el uso intensivo del suelo y el empleo de pesticidas, fungicidas y fertilizantes contribuyó al deterioro de la calidad del agua y al aumento de la contaminación (Achkar, Domínguez y Pesce, 2013).

Impactos territoriales de la agricultura arrocera de la frontera sureste

El sistema de regadío se extendió al área de humedales de La Coronilla con la construcción de canales afluentes al Andreoni, edificado en 1895 con el fin de drenar bañados para ampliar el área de urbanización del pueblo y balneario La Coronilla (Perdomo, 2009). El aumento en el caudal en su desembocadura en el océano tuvo efectos negativos en la calidad del agua en las playas y fue blanco de la crítica de actores vinculados al turismo y a movimientos ambientalistas.

En 1984, la convención de Ramsar (1971) entró en vigencia en Uruguay y, entre 1988 y 1994, dos misiones de asesoramiento realizaron evaluaciones del estado del área que dieron fundamento a la declaración sobre la laguna de Rocha, en el año 2015 (identificada como sitio Ramsar N° 2236) (Convención Ramsar, 05/10/2015). Esta alberga más de 200 especies de aves y 29 de anfibios, como parte del sistema de lagunas de la costa atlántica Bañados del Este, declarada Reserva de la Biosfera en 1976, y también un importante albergue de una gran variedad de especies de flora y fauna. La declaración de 9 de junio de 2015 afirma que los humedales son esenciales para el desarrollo sostenible y para enfrentar los factores de degradación, por tanto, debía ser una prioridad en la acción de las Estados parte de la convención en el período 2016-2024 (Convención Ramsar, 09/06/2015).

Iniciativas de industrialización

Con el predominio de la producción ganadera en la economía, las propuestas de industrialización en un territorio apartado de los centros de la economía nacional fueron escasas. Dos en particular dejaron huella en la memoria colectiva de Chuy-Chuí. La fábrica de tabaco establecida en el Chuy y la fábrica de sal marina en La Coronilla. Ambos casos pueden definirse como propuestas de diversificación económica.

El más antiguo de ellos, la fábrica de tabaco, fue una empresa familiar fundada en 1925 por Silvio Fossati, miembro de una familia de inmigrantes italianos radicada en el Chuy e hijo del presidente de la Comisión Local creada por la Junta Administrativa de Rocha, Antonio Fossati (Dornel, 2011). Esta empresa tuvo un desempeño relevante como centro productivo y como modelo de capacitación de trabajadores. Sin embargo, la presión de las grandes firmas de la industria tabacalera y la inestabilidad monetaria de los años 1980 condujeron al cierre de la empresa en 1987. La fábrica de sal marina de La Coronilla tuvo una historia diferente. Fundada en 1949 por la empresa SALMAR S.A.I.U., propiedad de la firma montevideana Herrera Mc Lean y Socios, se propuso extraer sal con procedimientos de decantación y evaporación del agua del mar. La planta, construida en la orilla de la playa y demolida en 2016, contaba con un complejo sistema de canales y diques que distorsionaron el curso de los arroyos que fluían hacia los bañados, produciendo graves impactos ecológicos. La rentabilidad del “oro blanco” fue muy inferior a las cifras proyectadas. La empresa, que alcanzó a tener 135 obreros, finalmente cerró (Perdomo, 2009).

Gobiernos locales y cooperación transfronteriza

Los organismos de gobierno local despliegan un importante dinamismo a partir de 1990, en coincidencia con la consolidación de la transición democrática en Uruguay, la fundación de Mercosur tras la firma del tratado de Asunción de 1991 y los primeros impulsos hacia la descentralización. En esa misma dirección, las organizaciones de la sociedad civil emergen como entidades de representación de las comunidades locales y de formación de actores colectivos. Los municipios construyeron vínculos transfronterizos de cooperación y desarrollaron un creciente activismo en ámbitos de relación bilateral. La articulación de ambas dinámicas, descentralización en regiones de frontera e integración regional, favorece la cooperación. El Grupo Ad Hoc de Integración fronteriza (GAHIF) del Mercosur, creado en el año 2002, fundamentaba su programa de acción en esa articulación entre el nivel local y el nivel regional. Sin embargo, es preciso anotar que la cooperación transfronteriza tenía orígenes anteriores a su formalización en organismos y prácticas reguladas, usualmente en la forma de acciones conjuntas para abordar problemas coyunturales.

Según la definición de Oliveira y Luvizotto (2011), la cooperación descentralizada se caracteriza por una relación horizontal entre autoridades de gobierno local, con el objetivo de promover soluciones para problemas que afectan a las sociedades locales involucradas o para la conformación de grupos de acción colectiva, con el fin de desarrollar acciones de interés común. Un primer antecedente, que responde a los objetivos de la cooperación descentralizada en la región Chuy-Chuí, se produce en 1944: las localidades de Santa Vitória do Palmar y San Miguel acordaron realizar un intercambio de piedra y balastro para ejecutar obras de caminería. Los gobiernos nacionales de los dos países involucrados convinieron en autorizar la libre circulación de los vehículos de transporte entre sus puntos de salida y de llegada, y que los materiales necesarios para la obra no pagarían derechos de aduana (Uruguay, Secretaría del Senado, 1994-1995).

La fundación de Comités de Frontera a partir de 1960, por iniciativa de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), dio origen a un espacio formal de carácter binacional para las acciones de cooperación en el nivel de gobiernos locales y de propuesta para las organizaciones sociales. El Comité de Frontera Chuy-Chuí inició sus actuaciones en 1990, con asistencia de los cónsules de los dos países, las autoridades locales y delegados de organismos nacionales. Las prioridades de su agenda se manifiestan en el contenido de las actas: los problemas de salud, saneamiento y contaminación del agua del arroyo Chuy y los servicios de salud pública fueron los temas más destacados. En el área de políticas de salud, es posible inferir que las propuestas del comité incidieron en la realización de las obras del Hospital del Chuy y el plan de saneamiento en las dos ciudades, con la participación de las empresas estatales OSE (Uruguay) y CORSAN (Brasil).

Las actas también registran la participación de organizaciones sociales, como la Cooperativa Médica de Rocha y el cuerpo médico del Chuy, en las discusiones sobre la construcción del hospital y contratación de técnicos en saneamiento. El acta de la reunión fechada el 15 de agosto de 1990, realizada en la sede del Consulado de Brasil, registra la participación del Prefeito de Santa Vitória do Palmar y del Intendente de Rocha, los Secretarios de Salud y de Educación de Brasil y, por parte de Uruguay, del Director departamental de Salud, del Director del Hospital de Chuy, del administrador de este hospital, el presidente de la Cooperativa médica de Rocha y un representante del cuerpo médico del Chuy (Uruguay, Ministerio de Relaciones Exteriores, 15/08/1990). Según consigna el acta, algunos asistentes expresaron que se estaría dando el primer e importante paso en la integración, venciendo las barreras del centralismo. El resultado fue un acuerdo sobre formación de un grupo de trabajo binacional en el área de salud y elaboración de propuestas sobre equipamiento hospitalario, reducción de barreras burocráticas, contratación binacional de profesionales y organización de reuniones binacionales de médicos.

La proyección internacional de este comité se advierte en el acta de 16 de octubre de 1990, referida a la reunión con una delegación del BID e integrantes de la Universidad Federal de Pelotas para discutir un estudio preliminar sobre planes de desarrollo y fortalecimiento institucional (Uruguay, Ministerio de Relaciones Exteriores, 26/10/1990).

La problemática ambiental aparece en forma recurrente en las actas del Comité de Fronteras, con énfasis particular en los efectos de la contaminación de las aguas del arroyo Chuy y del mar en el punto de la desembocadura, situación analizada en un estudio realizado por OSE y remitido al organismo homólogo en Brasil, CORSAN (Uruguay, Ministerio de Relaciones Exteriores, 20/05/1992). En esa misma fecha, un representante nacional elevaba una nota al Ministro de Relaciones Exteriores de Uruguay sobre la preocupación de los vecinos de Barra del Chuy por la contaminación de aguas del arroyo y anexaba la copia de análisis realizados por la empresa estatal OSE. Este hecho dio origen a reuniones del Comité de Frontera con técnicos de CORSAN y a un acuerdo sobre criterios comunes entre técnicos de los dos países para la evaluación de problemas y propuestas de solución.

Los municipios gemelos de Chuy y Chuí enfrentan problemas similares: efectos de inundaciones recurrentes, necesidades de infraestructura de saneamiento, abastecimiento de agua y recolección de basura, protección de fauna y especies vegetales autóctonas. El municipio de Chuy confronta las consecuencias de la polarización social y la exclusión (Uruguay, Ministerio de Desarrollo Social, 2007). Santa Vitória do Palmar asigna importancia a la conservación del medio ambiente: la Ley 3574, aprobada en 2004, dispone la protección de la especie vegetal Phoenix canarienses y la Ley 63103 de 2005 estableció normas equivalentes para la especie Butiá capitata. En 2007, otra ley municipal creaba el Fondo para el Medio Ambiente. Finalmente, la Ley 4534 de 2009, concede exención tributaria a las empresas que se instalaren en el municipio para la producción de energía eólica. Estas acciones son evidencia del empoderamiento y capacidad de iniciativa de los gobiernos locales en políticas de protección del medio ambiente y las especies nativas.

El activismo de algunas organizaciones sociales contribuyó a hacer visible la problemática ambiental: desde la Sociedad Agropecuaria de Rocha y sus reclamos de medidas para conservar los recursos naturales y castigar las infracciones contra la fauna y la pesca furtiva, hasta la organización Karumbé, establecida en 1999 y dedicada a la investigación y la defensa de la tortuga verde (Chelonia mydes) en el área protegida de Cerro Verde e islas de la Coronilla, o los integrantes de “circuitos butiaseros”. La defensa del ambiente y del paisaje es un componente central en la formación de la identidad en esta región.

Reflexiones finales

El territorio fronterizo analizado en este trabajo presenta especificidades que lo diferencian de otros segmentos de la frontera binacional con Brasil. Un primer factor de contraste que el trabajo identifica es la temprana y persistente presencia histórica del interés internacional por el control del territorio y las costas oceánicas de la frontera sureste de Uruguay, hecho que se vincula directamente con la rivalidad inter-imperial que enfrentó a España y Portugal por el dominio de Sudamérica. La competencia estratégica entre ambos imperios coloniales incidió en la formación del poblamiento y la organización del territorio con sistemas defensivos en la disputa sobre las rutas oceánicas y en las fronteras terrestres, con construcción de fortificaciones.

En el siglo XX, la incidencia de los factores internacionales se manifiesta en políticas de desarrollo agrícola con objetivos de combate al hambre: la expansión de la agricultura de arroz promovida por la FAO cumplió con ese objetivo pero, en contrapartida, generó impactos ambientales serios, en particular sobre el sistema de humedales y bañados. En la era de la globalización, nuevas articulaciones entre lo local y lo global se manifiestan en este recorte territorial formado por dos municipios fronterizos: la problemática ambiental emerge en asociación con rupturas del equilibrio protegido por la Convención de Ramsar y otros acuerdos logrados por organismos multilaterales sobre medio ambiente y equilibrio climático.

En una dirección diferente, las transiciones originadas en la sucesión de ciclos productivos tuvieron efectos sobre el ordenamiento territorial e impactos importantes sobre el medio ambiente y los recursos naturales. La dimensión territorial tiene históricamente una incidencia destacada en la economía y en la formación de la identidad colectiva de la sociedad de los municipios de Chuy y Chuí. La adhesión afectiva al territorio entendido como paisaje que se debe proteger es un factor identitario que se expresa en las acciones de organizaciones sociales y en decisiones de gobiernos locales (como lo ilustra la normativa aprobada por el municipio de Santa Vitória do Palmar) y en el respaldo a las decisiones de organismos internacionales sobre protección del medio ambiente, manifiesto en el consenso de las organizaciones sociales y los académicos en apoyo al cumplimiento de la convención de Ramsar y, en el ámbito local, en los acuerdos aprobados por los Comités de Frontera y defendidos por organizaciones sociales locales sobre medidas de protección de las especies nativas (Butiá capitata) y el paisaje local (palmares), protección de tortugas, defensa de la calidad del agua y acciones contra la contaminación ambiental.

La cooperación transfronteriza actúa como factor complementario de formación de identidades basadas en costumbres, relaciones sociales y prácticas compartidas. El análisis expuesto en este trabajo revela el pasaje de un período prolongado de aislamiento que permitió la formación de una cultura con perfil distinto, marcado por el uso de una variante del español claramente diferenciada del que predomina en el resto de Uruguay y exenta de la penetración del portugués que caracteriza a otras secciones de la frontera binacional con Brasil. El proceso de transfronterización, favorecido por factores de aislamiento y porosidad territorial, tiene consecuencias en la formación de una identidad transfronteriza que convive con las identidades locales y nacionales y se manifiesta en la creación de espacios comunes y en la elaboración conjunta de propuestas.

A la relación entre las poblaciones en contacto desde el período colonial se agrega, en los inicios del siglo XX, el ingreso de inmigrantes provenientes de otros continentes y mayoritariamente dedicados al comercio transfronterizo. La diversidad étnica, religiosa y cultural resultante de la formación de la población y el aislamiento ‒durante un largo período de su historia‒ del resto de las respectivas sociedades nacionales es un componente distintivo de las formas de coexistencia social basada en el reconocimiento del pluralismo y un factor de complejidad en la formación de la identidad local.

El trabajo destaca el papel de la integración regional en la formación de actores colectivos y el desarrollo de espacios de concertación y propuesta para el abordaje de problemas comunes. En esta dimensión, el análisis se concentró en la actuación de los comités de frontera y su involucramiento en el tratamiento de políticas públicas con impacto directo sobre la sociedad, como la política de salud.

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  1. Universidad de la República, Facultad de Ciencias Sociales.
  2. Nombre que identificó durante el período colonial el territorio situado al oeste de la actual frontera entre Uruguay y Argentina. Con límite sur en el Río de la Plata y el Océano Atlántico.


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