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La estrategia de Uso, Ocupación y Tenencia en el Parque Nacional Natural Farallones de Cali

¿Una forma de disciplinar la acción política de la comunidad campesina?

Andrea Jaramillo Gómez[1]

Introducción

La conservación de áreas protegidas plantea cuestiones eminentemente políticas y sociales. Cuando se habla de conservación se habla de conflictos, disputas e intereses contrapuestos (Ferrero, 2014). Pasa algo muy similar si nos aproximamos al proceso de expansión de la frontera agrícola, el cual es de naturaleza compleja, dado que se encuentra atravesado por una variedad de conflictos (Salizzi, 2017), donde se contraponen diversas representaciones sociales y narrativas (Porcaro, 2017).

Dos de las presiones más significativas al interior del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Colombia (en adelante, SINAP) se encuentran asociadas a los procesos de expansión de la frontera agrícola y de ocupación (Personería Municipal, 2014). En el Parque Farallones, especialmente el área que se ubica en la zona rural de la ciudad de Cali, la expansión de la frontera agrícola se vincula fuertemente a la identidad cultural de la comunidad campesina que allí habita. Ahora bien, el proceso de ocupación que se ha dado al interior del Parque se encuentra vinculado a dos fenómenos: (i) la pugna de una parte de la población urbana caleña (no campesina y en situación de pobreza) por acceder a una porción de suelo que les permita tener una vivienda; (ii) el desplazamiento forzado de varias familias campesinas, provenientes de otros departamentos, quienes también participan del proceso de expansión de la frontera agrícola. La forma en que la autoridad de Parques Nacionales ha enfrentado estos dos complejos procesos de expansión de la frontera agrícola y ocupación, se ha dado a partir de dinámicas, esquemas y políticas contradictorias que han intensificado la conflictividad local.

Este texto pretende abordar de forma crítica la estrategia territorial de Uso, Ocupación y Tenencia (en adelante, UOT), llevada a cabo por la autoridad de Parques Nacionales en el Parque Nacional Natural Farallones de Cali (Colombia), durante el periodo 2012- 2017; para enfrentar los procesos de expansión de la frontera agrícola y de ocupación que se dan al interior del mismo. Se propone confrontar el discurso que subyace en la estrategia de UOT con el esquema institucional de gestión de Prevención, Vigilancia y Control (en adelante, PVC). Esta confrontación nos permitirá evidenciar la conflictividad socio-ambiental que se da al interior del Parque y que se ve exacerbada por el conjunto de decisiones y procedimientos de naturaleza ambivalente que tiene lugar en el territorio.

El análisis propuesto se articulará acorde con la siguiente estructura. En primer lugar, se caracterizará el territorio objeto de la estrategia, es decir, el Parque Nacional Natural Farallones de Cali (en adelante Farallones o el Parque). En segundo lugar, se hará una caracterización del conflicto socio-ambiental que se vive al interior del Parque, ante el cual surge la necesidad de implementar la estrategia de UOT. En tercer lugar, se abordará la estrategia de UOT desde una perspectiva integral, tratando de entender sus cuellos de botella, así como sus alcances y limitaciones. En último lugar, se harán algunas reflexiones desde la perspectiva de la ecología política y se cerrará con unas breves conclusiones.

Generalidades del Parque Nacional Natural Farallones de Cali

Farallones de Cali es un área protegida del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Colombia (SINAP). Fue creado en el año 1968 por medio de la Resolución 092 (1968), con la finalidad de “preservar la flora, la fauna, el caudal de los lagos y los ríos, las bellezas escénicas naturales y los yacimientos arqueológicos”. Su ubicación geográfica es el departamento del Valle del Cauca, sobre la cordillera occidental de los Andes (suroccidente colombiano), abarcando los municipios de Cali, Jamundí, Dagua y Buenaventura (Figura 1). Tiene una extensión de 196.429 hectáreas aproximadamente, lo que lo convierte en el área protegida más grande del departamento del Valle del Cauca.

Figura 1. Ubicación geográfica del Parque Nacional Natural Farallones de Cali

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Fuente: Parques Nacionales Naturales de Colombia (s.f.).

El objetivo fundamental por el cual se creó el Parque tiene que ver con la protección y conservación del recurso hídrico y la biodiversidad. Son más de 30 ríos los que nacen en Farallones. El suroccidente colombiano depende de su abastecimiento. En suma, recurso hídrico y biodiversidad ofrecen múltiples bienes y servicios ecosistémicos a diferentes poblaciones del Valle del Cauca (Varela, 2017). Se debe aclarar que este trabajo analizará únicamente la problemática que se da al interior de la zona rural de la ciudad de Cali que hace parte de Farallones, que presenta simultáneamente vulnerabilidad social y degradación ambiental, lo cual ha hecho que la estrategia UOT tenga un enfoque prioritario en esta porción espacial.

En Farallones existe un modelo de conservación bastante restrictivo que involucra una amplia gama de prohibiciones para las poblaciones que lo habitan. Únicamente se permiten las actividades de conservación, investigación, educación, recreación, cultura, recuperación y control (Decreto 1076, 2015). Para determinar cuáles de estas actividades tendrán lugar en cada porción territorial, el plan de manejo del Parque (instrumento rector de planificación) adoptado a través de la Resolución 049 (2007), establece seis tipos de zona de manejo: intangible, primitiva, histórico-cultural, de recuperación natural, de recreación general exterior y de alta densidad de uso.

Antes de la creación del Parque (en el año 1968), en la zona rural de la ciudad de Cali ya existía población colona campesina proveniente de los departamentos de Cauca y Nariño, que se había asentado allí desde el año 1880 (Parques Nacionales Naturales de Colombia, s.f.). La zona rural que habitaron comprende los corregimientos de Pance, La Buitrera, Villa Carmelo, Los Andes, Pichindé, Felidia y La Leonera (Figura 2). Estos siete corregimientos rurales, habitados en gran parte por comunidades campesinas, hacen parte de la periferia y han padecido históricamente la ausencia del Estado.

Figura 2. Corregimientos de la zona rural de Cali que hacen parte del Parque Nacional Natural Farallones de Cali

Fuente: Parques Nacionales Naturales de Colombia (s.f.).

Ello ha implicado que estas comunidades vivan en condición de vulnerabilidad permanente, pues no cuentan con instituciones que hagan valer sus derechos (García Villegas y Espinosa, 2013). Esta situación de vulnerabilidad se agudiza si se considera que, desde que el territorio se convirtió en un Parque Nacional, están prohibidas todas las actividades antrópicas que impliquen modificaciones o alteraciones al medio ambiente.[2] Esto quiere decir que todas las actividades productivas se prohíben, entre ellas la agricultura. Se trata del principal medio de sustento y de expresión cultural de la comunidad campesina, a través del cual le atribuyen sentido al territorio, convirtiéndolo en su espacio vital e integral. Adicionalmente, se prohíben todas las mejoras en las infraestructuras que soportan los escasos y limitados servicios, tales como: alumbrado, acueducto, saneamiento básico, vías, entre otros. Se prohíbe, incluso, que se mejoren o repararen viviendas deterioradas que ponen en riesgo a sus habitantes.

Tal como ya se anticipó, el territorio objeto de análisis no se encuentra habitado únicamente por colonos campesinos. El Parque ha sido poblado por una gran cantidad de ciudadanos caleños en situación de pobreza, que han ocupado el territorio -a pesar de los marcos prohibitivos- aprovechando la debilidad institucional (falta de recursos, de personal y planeación territorial precaria). Una de las causas estructurales de este fenómeno lo encontramos en los procesos de urbanización capitalista, donde la renta del suelo determinó la forma de organización, uso y acceso al mismo (Foladori, 2001). Esto generó que el derecho a la ciudad quedara supeditado a cumplir con condiciones socioeconómicas asociadas al nivel de ingreso. En ese sentido, la fuerza de trabajo sometida a la precarización laboral y a bajos ingresos, se vio obligada a desplazarse a zonas periféricas, entre ellas, Farallones.[3] Adicionalmente, al Parque han llegado poblaciones campesinas provenientes de otros departamentos, a causa del desplazamiento forzado que generó el conflicto armado, las cuales participan activamente del proceso de expansión de la frontera agrícola. Este fenómeno de desplazamiento masivo hacia el Parque ha generado que se construyan una gran cantidad de infraestructuras, que han transformado su paisaje y varias dinámicas que ocurren dentro del mismo. Los ecosistemas que alberga el Parque se han afectado a causa de la deforestación, los vertimientos y la degradación del suelo, entre otras.

La máxima autoridad al interior del territorio es Parques Nacionales Naturales de Colombia. En el marco de un sistema de gobierno unitario, esta entidad del nivel central se encuentra adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), lo cual quiere decir que cuenta con autonomía administrativa y financiera para gestionar el SINAP. Al estar adscrita al MADS, sigue sus lineamientos en materia de política pública. Para cumplir sus objetivos y misiones, la autoridad de Parques opera a través de diferentes unidades de gestión territorial: nivel central, nivel territorial y nivel local. El nivel central se encuentra en la punta de la pirámide jerárquica, pues dirige a las direcciones territoriales, las cuales se encuentran divididas por regiones: Amazonía, Andes Occidentales, Andes Nororientales, Caribe y Pacífico. Cada una de estas direcciones territoriales administra el conjunto de Parques que tiene cada región. A su vez, cada territorio que conforma un Parque Nacional tiene una unidad de gestión que vamos a entender como unidad local. Para el caso de estudio, el nivel o unidad local es el andamiaje institucional que se encarga de administrar el Parque Farallones de Cali, el cual hace parte de la Dirección Territorial Pacífico.

Caracterización del conflicto socio-ambiental

En este acápite, siguiendo las pautas de Merlinsky (2013), se aborda brevemente la compleja trama de intereses que se encuentran en disputa en Farallones, y que terminan definiendo el conflicto socio-ambiental que se vive, en relación con los procesos de expansión de la frontera agrícola y de ocupación. En ese orden de ideas, se analizan los elementos estructurales del conflicto y algunas de las articulaciones y tensiones que se han dado entre los actores sociales y los actores institucionales, en torno al uso y acceso a los recursos naturales. “La comprensión del territorio requiere entonces no solo la ‘foto’ actual, sino también la trayectoria histórica de la dimensión humana y natural” (Paruelo, Jobbágy y Laterra, 2014:12). Antes de pasar a bosquejar la problemática, es importante dejar por sentado que el conflicto se piensa o analiza desde una perspectiva constructivista que lo entiende como parte esencial de la vida social y de las relaciones entre las comunidades y el Estado (Psathakis et al., 2010). Desde esta óptica, el conflicto puede ser una potente herramienta de transformación social y democrática, si el mismo se entiende como una oportunidad y no como algo esencialmente negativo que debe ser resuelto de inmediato. En las palabras del autor:

[…] transformar el conflicto en oportunidad, para el desarrollo democrático, supone poner el foco no sólo en la lucha visible sino en las causas relacionales, institucionales, estructurales, culturales que llevan a los actores sociales a confrontar alrededor de derechos e intereses contrapuestos. (Psathakis et al., 2010:21)

De esta manera, el concepto de conflicto como una herramienta de transformación, a partir de su abordaje dialógico, apunta tanto a visibilizar como a empoderar a los actores más débiles; así como a generar cambios institucionales que integren normas y procesos más democráticos e incluyentes. Teniendo esto en perspectiva, pasaremos a analizar el modelo de conservación partiendo de su base histórica.

A lo largo del tiempo, ha existido una relación paradigmática entre la conservación de áreas protegidas y la vulneración de los derechos fundamentales de las comunidades locales que habitan al interior de las mismas. En Farallones existe una suma de tensiones y conflictos que surgen a partir de la incompatibilidad de las prácticas socioeconómicas de la comunidad campesina con los usos y actividades permitidas por el modelo hegemónico de conservación ambiental. Se trata de un problema de naturaleza territorial y ambiental, que genera disputas políticas, sociales y culturales, donde se debate quién decide qué en los territorios, y las formas de vida de quién son válidas (Merlinsky, 2013). En esta problemática subyace la contraposición de ideas e imaginarios en torno a la ecuación ambiente, territorio y sociedad.

El modelo conservacionista de Farallones[4] es de índole fundamentalista y, en él, subyace una ontología que divide o separa drásticamente a la naturaleza de la sociedad y a la naturaleza de la cultura, al punto de considerarlas antagónicas (Foladori, 2005; Escobar, 2010; Ferrero, 2014). Responde a perspectivas igualmente fundamentalistas como la ecología profunda y el preservacionismo, que suelen considerar que las leyes naturales tienen una superioridad ética con respecto a las leyes sociales o culturales (Foladori, 2005). Asociado a ello, la intervención humana en áreas protegidas ha sido considerada como algo negativo. Por esta razón, se han creado marcos normativos de gestión ignorando que, dentro de ellas, hay rastros humanos (Diegues, 2000; Ferrero, 2014). Detrás de esta lógica encontramos actitudes propias del nacionalismo de la posguerra, el imperialismo territorial occidental (Cosgrove, 2008) y las ideas e imaginarios románticos que representaban un paisaje con una naturaleza idílica, sublime, salvaje, virgen (no intervenida), y ante todo intemporal (Cosgrove, 2008; Ferrero, 2014). Esta idea de paisajes prístinos desconoce por completo que estos son, en realidad, “paisajes antropogénicos producto de actividades humanas que han modificado su entorno natural generación tras generación” (Ferrero, 2014:15).

A pesar de lo anterior, en la actualidad existe un nuevo paradigma conservacionista que empezó a florecer en las últimas décadas. Este nuevo paradigma es de naturaleza participativa, pues involucra a las comunidades locales en la protección de la biodiversidad, por medio de políticas y programas de manejo conjunto (Ferrero y de Micco, 2012; Ferrero, 2014; Trentini, 2015). Las comunidades pasan a ser percibidas como aliadas de la conservación, debido al conocimiento que tienen en relación con las ecologías locales (Ferrero y de Micco, 2012). En este nuevo paradigma se encuentra una noción amplia de territorio, pues es posible que dentro de él evolucionen de manera conjunta tanto los ecosistemas como las comunidades, a través de sus culturas y de sus saberes ancestrales (Trentini, 2015). Paradójicamente, este nuevo paradigma también opera en los Parques Nacionales de Colombia desde el año 2001, a través de la política de participación social en la conservación (Parques Nacionales de Colombia, 2001), la cual involucra a las comunidades indígenas y afrocolombianas en los programas de estrategias especiales de (co)manejo. Ello se debe al amplio reconocimiento que les otorga la Constitución colombiana a estas comunidades étnicas, como sujetos político-culturales.[5] Sin embargo, no ocurrió lo mismo con las comunidades campesinas, las cuales fueron excluidas de las dinámicas de construcción conjunta de los planes de ordenamiento territorial de los Parques. Esto se encuentra íntimamente relacionado con la brecha de reconocimiento que tiene la comunidad campesina, pues constitucionalmente no se encuentra incluida como sujeto cultural y político. En ese orden de ideas:

[…] hay una visión según la cual los grupos étnicos si [sic] pueden cohabitar y contribuir a la conservación de la naturaleza, mientras que el campesino mestizo pareciera estar siendo visto como un inevitable depredador de los recursos naturales que allí se encuentran. (Fuentes, 2018:53)

En suma, no hay reconocimiento de que los códigos culturales de la comunidad campesina contribuyen a la conservación del medio natural. A raíz de lo anterior, el relacionamiento de la entidad con la comunidad campesina de Farallones se dio a través de la estrategia de prevención, vigilancia y control (PVC). Esta estrategia es de naturaleza coercitiva y sancionatoria, obliga a las comunidades a suspender sus actividades agrícolas sin ofrecer alternativas socioeconómicas para su sustento. Su pilar para evitar la degradación ambiental producto de las actividades antrópicas es el proceso sancionatorio ambiental (Ley 1333, 2009).[6] Este tipo de relacionamiento irrumpe en la coherencia local del territorio, dado que las comunidades campesinas empiezan a ser consideradas únicamente desde la perspectiva de infractoras, destructoras de la naturaleza y carentes de arraigo al territorio. En ese sentido, la lógica sancionatoria nos permite viajar al corazón de la problemática, puesto que las comunidades campesinas emprendieron procesos de resistencia al interior del Parque, al ser sancionadas con demoliciones de sus hogares, aprehensiones de sus animales, decomisos de los materiales y diferentes tipos de multas.

Trazar la forma en que se dio este proceso de resistencia campesina resulta determinante para entender cómo se incorporó la problemática en la agenda pública, y como se originó la estrategia UOT. Dada la dificultad para encontrar información oficial, periodística y académica en torno al proceso de resistencia campesina que se vivió en el Parque, la siguiente descripción se basa en la experiencia laboral que tuvo la autora de este capítulo trabajando para Farallones[7]. La resistencia campesina abarcó diversas formas. No acató las órdenes de suspender las actividades agrícolas. Por el contrario, amplió la frontera hacia nuevas hectáreas del territorio por medio de la introducción de nuevos cultivos y animales de engorde. Creó redes y articulaciones con las comunidades campesinas de todas las veredas y corregimientos de la zona rural de la ciudad, con la finalidad de organizarse políticamente y plantear nuevos modelos de conservación en los que fueran tenidas en cuenta. Realizó plantones en puntos estratégicos del Parque, a donde llevó pancartas y carteles con mensajes alusivos a los atropellos que vivían y a los reclamos de justicia que elevaban a las autoridades. Realizó bloqueos en varias de las vías de acceso al Parque, con la finalidad de impedir el paso de las autoridades de Parques Nacionales. Logró que esta entidad suspendiera las sanciones en el territorio mientras se lograba un espacio de diálogo.

El proceso de resistencia campesina que se vivía a escala local en Farallones se daba paralelamente a escala regional y nacional. A través de redes comunitarias, la escala de configuración del problema trascendió la esfera local. Los proyectos sociales y políticos de estas comunidades rurales se encontraron a nivel multiescalar para plantear una reestructuración radical del espacio socio-ambiental. Los aportes de Blanco (2007:48) complementan el entendimiento de esta dinámica: “En el espacio local confluyen actores cuya reproducción no está limitada necesariamente al ámbito local, esto es, actores cuyo ámbito de reproducción de su poder (político, económico o simbólico) puede ser la escala regional, nacional, supranacional o global” (p. 48). También agrega que “las dinámicas en una escala están crecientemente implicadas con otras escalas. Hablar de procesos locales, regionales, nacionales o aún globales carece de sentido; las relaciones sociales son en verdad desarrolladas a través de las escalas antes que confinadas en ellas” (p. 49). La articulación de escalas a través de las redes es un aspecto central de la relación con el territorio.

Los reclamos de la comunidad campesina articulados en diferentes escalas están asociados a condiciones de desigualdad estructural, al menos por 5 razones: (i) problemas históricos para acceder a la tierra,[8] (ii) la brecha existente entre lo urbano y lo rural (ausencia del Estado), (iii) desconocimiento constitucional como sujeto político y cultural, (iv) vivir en medio de enfrentamientos de grupos armados que se apoderaban del territorio (Personería Municipal, 2014) y (v) amplificación de las condiciones de vulnerabilidad al vivir en un Parque Nacional que los sanciona por desempeñar actividades básicas de subsistencia.

El proceso de resistencia campesina que se ha dado al interior del Parque es interesante, pues a través de una expresión política se sostiene una visión y un sentido cultural del territorio en donde se resignifica la identidad colectiva de la comunidad campesina, la cual se apropia del parque convirtiéndolo en un auténtico espacio de representación; aquel que representa las contradicciones y discrepancias de vivir, concebir y percibir el parque (Oslender, 2002). La agenda territorial y política de la comunidad pasa también por revalorizar el Parque como ese espacio que han percibido y apropiado por los sentidos, a través del uso y del trabajo de la tierra. Este proceso socioeconómico y cultural de apropiación del espacio es precisamente aquel que lo transforma en un territorio. Siguiendo a Blanco (2007), quien se basa en los planteamientos de Santos y Silveira:

Esta proyección que hace todo grupo social de sus necesidades, su organización del trabajo, su cultura y sus relaciones de poder sobre un espacio es lo que transforma ese espacio de vivencia y producción en un territorio. La apropiación y transformación de un espacio por parte de una sociedad implica entonces la construcción de un territorio, su uso, su conversión en un “territorio usado”. (Santos y Silveira, 2004, en Blanco, 2007:42 y 43)

En ese orden de ideas, si la comunidad campesina ha territorializado el espacio históricamente a través de sus prácticas y saberes, el espacio de representación y de resistencia se defiende y se revela ante el modelo hegemónico de conservación, en el cual subyace aquel espacio concebido y planificado, guiado por una lógica de dominación que persigue la subordinación de los espacios percibidos y vividos (Lefebvre, 1991). Fue precisamente a través de la activación del espacio de representación que la comunicad campesina logró que se avanzara en un proceso de diálogo con el Estado y que se firmara el Acuerdo para la Prosperidad Social Nº 079 del año 2012. Este acuerdo originó la estrategia territorial de UOT que se abordará en el siguiente acápite. En otras palabras, se logró inscribir la problemática en la agenda pública, evidenciando las dinámicas económicas, sociales, ambientales y culturales de naturaleza estructural que atraviesan a los conflictos en áreas protegidas. Esta coyuntura empujó al Estado a ser coherente con el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, dentro del cual se planteó como meta de gestión, para las áreas del SINAP, la creación de estrategias para la solución de los conflictos por uso, ocupación y tenencia (Fuentes, 2018).

La estrategia de Uso, Ocupación y Tenencia

El Acuerdo para la Prosperidad Social Nº 079 (2012) se firmó entre organizaciones campesinas e instituciones, con la finalidad de conformar una mesa de concertación que pudiera formular una política pública participativa a escala nacional. Esta política apuntaría a la solución de los conflictos territoriales que se presentan en áreas del SINAP, en relación con las dinámicas históricas de uso, ocupación y tenencia. En otras palabras, apuntaba a la creación de una política pública alternativa que permitiese proteger la biodiversidad, así como garantizar los derechos fundamentales de las comunidades campesinas. En el marco de este acuerdo, en diciembre de 2014 se decidió conformar una mesa nacional de concertación entre Parques Nacionales, las comunidades campesinas y otras entidades que tienen competencias. En esta mesa, la comunidad campesina es reconocida como un sujeto político relevante para construir soluciones. Teniendo en cuenta que los conflictos en los Parques del país obedecen a contextos diversos, se crearon mesas locales y regionales de concertación para poder plantear soluciones y cursos de acción acordes con las lógicas propias de cada territorio. La mesa local de concertación en Farallones, luego de varias dificultades y tensiones, se logró instalar en el año 2017 y se denominó “Forjando Confianza”. Siguiendo la lógica de la mesa nacional, en “Forjando Confianza” se establecieron los “acuerdos y desacuerdos” entre la institucionalidad del Parque y las comunidades, a través de un proceso discrepante en torno a los objetivos y las acciones que tendrían lugar.

Los acuerdos fueron los siguientes: (1) Se debe conservar y recuperar la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, a través de proyectos de restauración ejecutados y concertados con las comunidades. Se proponen incentivos a la conservación, como programas de pago por servicios ambientales y acuerdos de restauración participativa. (2) Se debe realizar un diagnóstico y una caracterización de las dinámicas territoriales, sociales y económicas que se dan al interior del Parque, para la toma de decisiones. (3) Fortalecimiento de capacidades de las comunidades. (4) Formulación de alternativas de manejo en actividades de ecoturismo comunitario. (5) Acuerdos para frenar la deforestación. (6) Estudio de títulos, posesión y tenencia.

Los desacuerdos fueron los siguientes: (1) Re-alinderamiento de los Parques. (2) Cambio de normatividad para permitir procesos productivos dentro de los Parques. (3) Cambio de categoría de conservación por una menos estricta que permita actividades productivas. (4) Traslape de Parques Nacionales con Zonas de Reserva Campesina (ZRC). (5) Conversión del campesinado en guardaparques.

La dinámica que se dio en Farallones fue particular, dado que la comunidad logró tal grado de agenciamiento y organización que propuso un “estatuto de habitabilidad”, en el cual planteó la creación de un plan de inversiones para mejorar la calidad de vida de la población por medio de proyectos agroforestales, así como un plan de seguridad alimentaria que defiende la realización de actividades agrícolas sostenibles, como: “café orgánico con sombrío, huertas familiares, cultivos bajo invernaderos, programas con semillas nativas, abonos y fungicidas orgánico. Y un sistema de trueque comunitario de alimentos” (Estatuto de Habitabilidad, 2015:16).

Así pues, con fundamento en los puntos en común entre comunidades e instituciones, se ponen en marcha las primeras actividades de la estrategia de UOT, bajo la idea que la gestión y el ordenamiento territorial de los Parques debe ser de naturaleza relacional, dialógica y participativa, así como construido a partir del entendimiento de que la diversidad biológica y la diversidad cultural son interdependientes. Si bien esta fue la lógica que tejió las bases de UOT, a lo largo de su puesta en marcha se han encontrado dificultades para abordar los puntos en desacuerdo. Se debe tener en cuenta que es en aquellos puntos en desacuerdo donde se encuentra la esencia de la resistencia campesina, la cual llevó a que la problemática entrara en la agenda pública y se diera el proceso de negociación e intercambio de posturas y concepciones.

Conviene entonces analizar aquel obstáculo principal que ha impedido que la estrategia UOT alcance los resultados esperados. Este obstáculo lo encontramos en la convergencia de las estrategias UOT y PVC, siendo esta última el medio utilizado históricamente para abordar los conflictos en el territorio. Mientras la autoridad de Parques Nacionales ha estado en diálogo con la comunidad campesina, esta no ha suspendido la aplicación del régimen sancionatorio en el territorio, destruyendo el complejo proceso de construcción de confianza. Con este esquema contradictorio, los conflictos al interior del Parque han tendido a agudizarse, dado que la comunidad ha suspendido los diálogos y retomado los procesos de resistencia, al considerar que la entidad no ofrece las garantías necesarias para que el proceso avance de acuerdo a lo pactado, es decir, teniendo como eje principal la participación y las decisiones concertadas, en pro de lograr beneficios no solo ambientales sino también sociales (Acta de Villacarmelo, 2017). La comunidad, a su vez, se negó a continuar con el proceso de caracterización, dado que consideró que este proceso no apunta a la toma de decisiones que pretendan equilibrar los derechos con los objetivos de conservación, sino que, por el contrario, apunta a fundamentar procesos de desalojo (Acta de Villacarmelo, 2017).

De acuerdo a lo anterior, resulta necesario cuestionar las decisiones contradictorias de Parques en este marco. Siguiendo a Aguilar (2008:26), el análisis de políticas públicas y proyectos debe comprometerse con “valores humanistas y cívicos”. Se pretende asumir este compromiso en las siguientes líneas. La calidad institucional de las decisiones se asocia con el nivel de respeto a los valores y derechos plasmados a nivel constitucional. En ese sentido, en Colombia se reconoce constitucionalmente el derecho al mínimo vital, el cual hace referencia al acceso básico de condiciones dignas de existencia para el desarrollo del individuo. Condiciones que no tiene la comunidad campesina que habita el parque y que se ve en dificultad de alcanzar a través de sus actividades de sustento, las cuales se ven obstaculizadas por un régimen sancionatorio hegemónico. Ahora bien, la Corte Constitucional ha considerado que la comunidad campesina y los trabajadores rurales son sujetos de especial protección constitucional, dadas las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que los han afectado históricamente. Por esta razón, el Estado debe garantizar la subsistencia de esta comunidad y la promoción de su proyecto de vida. Para alcanzar lo anterior, se deben satisfacer los derechos a la alimentación, al mínimo vital, al trabajo, a la libertad de elegir su profesión u oficio, al libre desarrollo de la personalidad, a la participación, entre otros (Corte Constitucional, 2017). Esta argumentación nos permite entender que la decisión de obstaculizar las actividades socioeconómicas de subsistencia de la comunidad de Farallones, a través del régimen sancionatorio, aun sabiendo que estaba en marcha la estrategia de UOT, no cumple con los estándares de calidad a la luz de los postulados constitucionales.

Se cuestiona también la calidad técnica de las acciones emprendidas, dado que no han sido eficaces para producir la situación social deseada: crear condiciones que mejoren la calidad de vida de la comunidad campesina y que permitan simultáneamente proteger la biodiversidad. Por el contrario, evidencian “un proceso errático con discontinuidades o regresiones” injustificables (Aguilar, 2008:15). Asimismo, evidencian una capacidad institucional insuficiente para dar respuesta a las aspiraciones y demandas de la comunidad (Oszlak, 2013). Resulta importante mencionar que, a pesar de que la entidad contempla mecanismos de descentralización con la finalidad de aproximar a los actores sociales e institucionales, los niveles locales y territoriales no tienen un margen amplio de acción discrecional, lo cual en muchas ocasiones impide una gestión efectiva y agudiza la conflictividad local, frustrando las expectativas de las comunidades ante planteos y promesas del nivel local que no se logran materializar por falta de apoyo o de autorización por parte del nivel central. En palabras de Medina, Papagno y Michel (2014:4):

En materia de políticas es imprescindible un enfoque que privilegie la articulación y coherencia de las mismas en los niveles nacional, regional y local, teniendo en cuenta la heterogeneidad socio-económica y ambiental y la diversidad institucional y política de las situaciones locales.

Asimismo, las mesas de concertación han demostrado que ni siquiera el nivel central de Parques tiene un poder significativo en el juego de poderes de la institucionalidad colombiana (Fuentes, 2018). Por ejemplo, para abordar con perspectiva de cambio los puntos en desacuerdo con la comunidad, se enfrentan ante una serie de normativas estructuradas por creencias valorativas (Aguilar, 2008) que prescriben prácticas institucionales rígidas que no tienen la posibilidad de transformar, pues sus capacidades y funciones operan más a escala administrativa que política. Esto deja claro que las dinámicas políticas: (i) son las que determinan los escenarios donde se distribuye el poder de decisión (Echeverri y Sotomayor, 2010), y (ii) imponen fuertes límites a proyectos institucionales y comunitarios, dirigidos a reestructurar procesos de ordenamiento territorial rural.

Precisamente, el aspecto fundamental que afectó las negociaciones de UOT, generando el mayor descontento en la comunidad campesina, tiene que ver con el hecho de que la autoridad de Parque Nacionales no haya tenido en cuenta en ningún momento varias de las propuestas de cambio estructural que presentó el campesinado, en especial, aquellas que pretenden integrar los sistemas agropecuarios sostenibles con los procesos de conservación. La idea que subyace en la delegación, tanto de la Mesa Local como de la Mesa Nacional de Concertación Campesina, es la siguiente: Parques no permite la construcción conjunta de consenso y solo deja dos opciones a las comunidades campesinas, consistentes en ser reubicados en áreas donde puedan realizar agricultura o quedarse en el territorio, únicamente si celebran acuerdos de pago por servicios ambientales, en orden a realizar las actividades permitidas que el régimen hegemónico de conservación ha impuesto históricamente (Fuentes, 2018). En otras palabras, la comunidad interpreta que la única alternativa que Parques les plantea para quedarse en el territorio es a través de la pérdida de su identidad y su histórico saber hacer (cultivar la tierra). Si bien gran parte de la población rechaza como única opción de supervivencia los acuerdos de pago por servicios ambientales, varios encuentran en ellos una gran esperanza para mejorar las condiciones de vida. A pesar de lo anterior, la entidad de Parques no cuenta con los recursos para ello, ni su enfoque está en estos acuerdos, sino en recuperar las tierras de la Nación que se encuentran en el Parque y efectuar un ajuste institucional para definir las acciones que deban ser ejecutadas para cumplir la labor de saneamiento de la propiedad.

Conviene aclarar que los procesos de ordenamiento territorial rural solo pueden plantear un uso inteligente y justo del territorio en la medida en que involucren el enfoque territorial participativo, el cual apunta a “la apropiación social en los procesos de decisión y compromisos para la definición de una estrategia de desarrollo local, consensuada y sostenible” (Treminio, 2009:44). Esto es precisamente lo que ha perseguido la comunidad, pero que considera no se ha materializado efectivamente en la mesa local de concertación “Forjando Confianza”. Debido a esta falta de apropiación efectiva de los procesos de decisión, la estrategia UOT ha perdido respaldo social y político. En ese orden de ideas, la autoridad de Parques ha perdido gobernabilidad en el territorio (Leiva, 2012).

Reflexiones finales

La convergencia de los esquemas institucionales de gestión de UOT y PVC para enfrentar los conflictos territoriales derivados del proceso de expansión de la frontera agrícola ha demostrado que, en realidad, el proceso de concertación llevado a cabo por la autoridad de Parques Nacionales a través de UOT no ofrece las condiciones para que el diálogo sea posible. Es por ello que el proceso de construcción conjunta de la política alternativa para la gestión de los Parques ha sido en su mayoría inoperante y ha frustrado las expectativas de la comunidad campesina. Este fracaso en la búsqueda de acuerdos que logren solucionar la problemática ha llevado a que la biodiversidad del Parque se desdibuje y a que la calidad de vida de la población se deteriore cada vez más.

También se ha logrado identificar que la estrategia de UOT no es, en realidad, de naturaleza dialógica y participativa. Se adopta la postura de que esta estrategia, basada en el supuesto de la participación y el consenso, ha sido una herramienta para ejercer control sobre la comunidad campesina del Parque y para retener su proceso de resistencia. Siguiendo a Ferrero (2014:21), se considera que ha sido un modelo dirigido a disciplinar la acción política local “deslegitimando determinados reclamos y legitimando otros”. Tal como se analizó, la autoridad de Parques solo permite una pequeña porción de disenso a las comunidades, impidiendo el diálogo en lo que respecta a transformaciones de naturaleza estructural. Esto fue lo que sucedió con la propuesta de admitir al interior del Parque las dinámicas propias de la agricultura sostenible. Al desnudar el discurso institucional de UOT, encontramos un complemento analítico ideal en los aportes de Aguilar (2008:24):

[…] la brecha que existe entre los resultados deseados de la PP […] y los resultados empíricamente logrados tiene su explicación más frecuente en la estructura (inexistente, incorrecta o solo discursiva) de los programas y, más a fondo, en las operaciones de los programas, que pueden ejecutarse sin respetar los estándares y procedimientos establecidos o, peor aún, la brecha puede explicarse por los agentes mismos encargados de la política cuando carecen de las capacidades, destrezas y motivaciones apropiadas para la tarea.

Si analizamos las motivaciones de los actores en esta compleja trama de intereses, encontramos que la postura adoptada por la autoridad de Parques Nacionales para enfrentar los conflictos territoriales puede enmarcarse en la denominada era de la post-política, al presentar su discurso como neutro y objetivo, cuándo realmente está construido a partir de diversas y complejas relaciones de poder que tienen intereses concretos y que parten de estructuras hegemónicas de dominación (Celata y Sanna, 2010; Swyngedouw, 2011). Esto lo hace tratando de evitar el cuestionamiento político de naturaleza estructural (como, por ejemplo, el planteado por la comunidad de Farallones). A través de este tipo de disfraces de neutralidad, el discurso ambientalista se fortalece al punto de seguir teniendo la autoridad racional y moral para determinar “qué formas de actividades humanas o naturales deben ser favorecidas o reprimidas” (Celata y Sanna, 2010: s.n.). En otras palabras, cuando la entidad evita el cuestionamiento político de naturaleza estructural, refleja que su interés es mantener el sistema hegemónico de conservación-dominación y que no tiene verdadera voluntad política de abrirse a las lógicas de la comunidad campesina.

Ante el intento institucional de disciplinar la acción política, la comunidad campesina ha respondido con un proceso de resistencia que se contrapone a la esencia de la era post-política, dado que sus reclamos no se limitan a obtener un lugar en el sistema de conservación dominante, o una distribución diferente de los costos y beneficios de la conservación (Celata y Sanna, 2010). La movilización y las propuestas que la comunidad campesina ha elevado ante las autoridades de Parques Nacionales pretenden derrocar la estructura hegemónica de pensamiento para transformar las relaciones de poder y alcanzar una reestructuración del espacio socio-ambiental. En otras palabras, la comunidad busca discutir y cuestionar las raíces del modelo conservacionista para proponer uno alternativo de naturaleza progresista y transformativa, que incluya los valores y las perspectivas comunitarias.

De acuerdo a lo expuesto con anterioridad, se asume la postura que la conservación no puede plantearse como una opción que represente oportunidades para las comunidades locales, hasta que el sistema diseñado para ello esté atravesado por las lógicas de las comunidades. Es decir, hasta que ellas mismas no estén involucradas en las relaciones de poder, decidiendo en conjunto con los demás actores como debe ser ese nuevo sistema. La conservación por desposesión ha sido desmantelada dada su inherente perversión. Llamo conservación por desposesión a la forma en como las lógicas conservacionistas, de naturaleza fundamentalista, se instalan en los territorios a expensas de la desterritorialización de las comunidades que habitan las denominadas “áreas protegidas”. Ahora, la nueva conservación intercultural representa un gran desafío, pues dependerá en gran parte de que las comunidades locales sigan consolidando su autonomía territorial por medio del fortalecimiento de sus derechos culturales y territoriales. Por último, se considera importante que se siga cultivando en América Latina una intelectualidad disidente que analice y defienda aquellos espacios de representación que se revelan frente a las representaciones opresoras y hegemónicas del espacio que abogan por el fin de la conservación por desposesión.

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  1. Estudiante de la Maestría en Políticas Ambientales y Territoriales, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires.
  2. Históricamente las áreas protegidas fueron declaradas y delimitadas sin consultarlo previamente con las comunidades que ancestralmente las han habitado (Díaz Cano, 2008; Desmet, 2014).
  3. El hecho de que la zona rural del Parque se encuentre tan cerca del centro urbano de la ciudad de Cali, y que tenga condiciones climáticas tan favorables por estar sobre el sistema montañoso, ha sido clave para que esto suceda (Personería Municipal, 2014).
  4. Al menos el que se dirige a la comunidad campesina no perteneciente a grupos étnicos.
  5. La Constitución Política de 1991 reconoció al Estado colombiano como pluriétnico y multicultural. Ello fue clave para reconocer los derechos étnicos y colectivos de los pueblos indígenas y de las comunidades afrodescendientes, otorgándole derechos territoriales a estos pueblos.
  6. Un aspecto que vale la pena resaltar tiene que ver con el hecho que la autoridad ambiental, en este caso Parques Nacionales Naturales, cumple un doble rol en el proceso, dado que opera simultáneamente como juez (pues es quien toma la decisión final) y como parte (pues es dentro de su jurisdicción que se comete la infracción, la cual afecta los valores objeto de conservación, que soportan la misión de la entidad). Esto quiere decir que el principio de imparcialidad se ve seriamente comprometido, lo cual se considera una debilidad inherente al proceso mismo.
  7. Durante el año 2017, la autora de este capítulo fue parte del equipo jurídico de la Dirección Territorial Pacífico de Parques Nacionales Naturales de Colombia, específicamente del Parque Farallones de Cali. A grandes rasgos, en esta experiencia laboral, impulsó los procesos sancionatorios del Parque y apoyó la estrategia de UOT.
  8. El conflicto por el acceso a la tierra ha sido histórico al interior del Parque Farallones. Desde antes de su creación, ya existían colonos que argumentaban tener propiedad dentro de él. En los inicios del Parque, la nación le entregó al municipio de Cali los bienes baldíos donde se ubicaban reservas para proteger la hoya hidrográfica del Río Cali. A pesar de que existía una cláusula resolutoria que impedía que estos bienes fueran destinados a algo diferente que la preservación de dicha hoya, el municipio –a través de InviCali– adjudicó a particulares la propiedad de un gran número de predios que impactan el área protegida del Parque (Personería Municipal, 2014). Esto ha sido alegado históricamente por la comunidad, quien resalta los graves problemas de corrupción e inequidad que impiden que accedan a la tierra aquellos que viven para trabajarla.


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