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La definición estatal de la frontera agrícola y la Zona de Reserva Campesina del Valle del río Cimitarra (Colombia)

Ángela María Corredor Rojas[1]

Introducción

El presente capítulo aborda el análisis de la definición de la frontera agrícola como política pública hecha por el Estado colombiano en el año 2018 y sus implicaciones sobre la territorialización del proceso histórico del campesinado en la Zona de Reserva Campesina del Valle del Río Cimitarra (ZRC-VRC).

La definición de la frontera agrícola del Estado colombiano se dio a través de la Resolución 261/2018 (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2018). Ella dio respuesta a las obligaciones de la Ley 1776/2016 (Congreso de Colombia, 2016) y el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, firmado entre el Estado de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP), en el año 2016 (Alto Comisionado para la paz de Colombia, 2016).

Este marco jurídico profundiza el debate entre el Estado y el campesinado sobre el cierre de la frontera agrícola o su regulación, como propuesta de avance en la solución del conflicto por la redistribución de la tenencia de la tierra, sus usos, su manejo y ordenamiento territorial. Frente a este conflicto, que existe desde antes de la década de 1950, el Estado ha dado respuesta de manera jurídica a las exigencias políticas impulsadas por el campesinado organizado. Uno de sus avances fue la declaración jurídica de la figura de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) bajo la Ley 160/1994 (Congreso de Colombia, 1994).

La definición del gobierno de frontera agrícola se construyó partiendo de la revisión de los conceptos de frontera y frontera agraria de diversos autores, como Reboratti, Montenegro, Pacalagua y Fernández Muñoz (MADR, UPRA, 2018). La definición teórica adoptada por el Congreso de Colombia delimitó un área geográfica de referencia de 36.685.402 ha (32% del área continental de Colombia), donde está permitido el desarrollo de actividades agropecuarias sin restricciones. Dicha área no reconoce la totalidad del uso y la ocupación histórica del territorio por parte del campesinado de la ZRC-VRC.

El capítulo se aborda con un enfoque cualitativo a partir de la indagación de fuentes secundarias obtenidas de mapas, normas y documentos estatales y no estatales, como los pertenecientes a las organizaciones campesinas presentes en el territorio. El análisis de la información se organiza en tres apartados. En primer lugar, se hace un análisis sobre el rol del Estado y la implementación de políticas públicas en la producción de territorio, el recuento histórico del surgimiento de la frontera agraria como política pública en Colombia, el problema social que intenta resolver, así como el análisis de sectores e intereses involucrados, centrado en las posiciones del campesinado organizado (como actor no estatal y grupo social afectado) y su interacción con los diversos actores gubernamentales, grupos de hacendados o latifundistas y de sectores económicos con intereses en el territorio. En segundo lugar, se realiza una revisión de la actual definición estatal de frontera agrícola nacional y la metodología que usó el gobierno para adoptarla como una política territorial. En el tercer apartado, se detalla el proceso de territorialización que ha llevado a cabo el campesinado de la ZRC-VRC, sus conflictos políticos y económicos con otros actores con visiones opuestas sobre este territorio y la incidencia de la actual política de frontera sobre esos conflictos.

Las políticas públicas y la producción de territorio

El territorio es una categoría política del espacio donde se ejercen relaciones de poder y responde a fenómenos sociales, políticos, culturales y económicos de los diversos actores que lo habitan y administran (Haesbaert, 2006). Esta definición invita a cuestionar el alcance de las políticas públicas y la visión del Estado como un actor único y monolítico en la producción de un territorio.

Blanco (2007) cuestiona las visiones que conciben al Estado como un actor monolítico, aun cuando se puedan homogeneizar las funciones del Estado capitalista. En cada política pública se deben analizar los diversos actores e intereses estatales que se articulan, entre actores tanto del mismo nivel como de diferentes niveles.

En este caso se analizan actores e intereses de la política pública de frontera agrícola de Colombia del Estado y la producción territorial de actores no estatales en la ZRC-VRC. Allí se verá que los intereses del sector ambiental del Estado tienen algunos encuentros con el campesinado, mientras que el sector económico tiene grandes contradicciones con esta propuesta de uso de suelo y ordenamiento territorial.

Una política pública se define como la respuesta del sistema político-administrativo para resolver un problema colectivo de la realidad social, posicionado políticamente en la agenda gubernamental. Consta de series de acciones y decisiones, tomadas por actores estatales y a veces no estatales, reflejadas en actos formales que tienden a modificar la conducta de grupos objetivos (quienes originan el problema) en favor de los grupos sociales que son afectados negativamente por el problema (Subirats et al., 2008).

La identificación de actores y grupos sociales permite prever que la política pública de un Estado no es un elemento unitario de producción de territorio. Su aplicación y consecuencias sobre el territorio están condicionadas por las acciones e interacciones entre actores y grupos, previas y posteriores a la implementación de la política.

La política pública de frontera agrícola responde a un problema histórico en Colombia vinculado a la tenencia de la tierra, su uso, la colonización de baldíos, la preservación de ecosistemas estratégicos y la defensa de territorios.[2] Este problema ha sido posicionado por varios actores de múltiples sectores e intereses en la agenda gubernamental, lo que se reflejó en la normativa emitida a lo largo de la historia colombiana. La primera fue la Ley 200 del año 1936, publicada bajo el mandato de Alfonso López Pumarejo, presidente y empresario perteneciente al partido Liberal, que estableció la función social de la tierra (Congreso de Colombia, 1936).

Para la década de 1930, existían hacendados del partido Conservador con miles de hectáreas de tierra, que daban en arriendo pedazos de monte para tumbar y sembrar. El dueño tenía derecho a la mitad de todo lo que se cosechara. Por las condiciones inequitativas, parte del campesinado decidió meterse en el movimiento de Gaitán (líder del partido Liberal). Con el tiempo se llamaron Liga Campesina, para luchar por los que no tenían tierra para trabajar. En respuesta a este proceso y otros, en 1936 salió la Ley de Tierras (Ley 200) y “con esa ley se echó a oír del comunismo y a señalarlo a uno como tal” (Molano, 2007:18). La ley daba 24 horas para denunciar la invasión de un predio. Se madrugaba a sembrar matas de plátano ya prendidas y, cuando el policía llegaba y preguntaba “¿de quién es esto?”, se contestaba “de todos, aquí no hay dueño”. Mientras los patrones peleaban en Bogotá, los campesinos sembraban. Había más de 5000 colonos luchando por una tierra. Bajo esta ley se empezaron a nombrar jueces de tierra para parcelar haciendas. Los jueces llegaban donde los llamaba la Liga, de acuerdo a lo medido y asignado, hacían y entregaban el título (Molano, 2007).

La ZRC[3] es una figura jurídica que surge como conquista de la lucha campesina que antecede y continúa después de la implementación de la Ley 200/1936 y demás políticas públicas agrarias y ambientales desarrolladas durante 58 años (1936-1994). Entre ellas, se encuentran: Ley 2/1959 que declaró siete “Zonas forestales protectoras o Zonas de reserva forestal” (Presidencia de la República de Colombia, 1959); Ley 135/1961 o Reforma Social Agraria (Congreso de Colombia, 1961); Ley 1/1968 que reglamentó la Unidad Agrícola Familiar (UAF) (Congreso de Colombia, 1968); Ley 4/1973 o Pacto de Chicoral, con el cual se introdujeron modificaciones a la Ley 135/1961 dejándola prácticamente inaplicable (Congreso de Colombia, 1973a); Ley 5/1973 que estableció disposiciones relacionadas con títulos de Fomento Agropecuario (Congreso de Colombia, 1973b); Ley 6/1975 que reglamentó la aparcería (Congreso de Colombia, 1975); Decreto Ley 2811/1974 o Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Presidencia de la República de Colombia, 1974); Ley 35/1982 o Ley de Amnistía que dotó de tierras a campesinos indultados (Congreso de Colombia, 1982); Ley 30/1988 que fijó lineamientos para lograr una acción más coordinada de las instituciones en temas agrarios y ambientales (Congreso de Colombia, 1988); Constitución Política de 1991, la cual estableció el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (Asamblea Constituyente de Colombia, 1991); y la Ley 99/1993 que responsabilizó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la formulación de la política nacional en relación con el medio ambiente y los criterios de ordenamiento de uso del territorio (Congreso de Colombia, 1993).

La ZRC tomó forma a partir de los diálogos que se desarrollaron entre el campesinado y los gobiernos de Belisario Betancur (miembro del partido Conservador) y Virgilio Barco (miembro del Partido Liberal), en el periodo comprendido entre 1985 y 1989. Los diálogos avanzaron en propuestas de ordenamiento territorial, alternativas de formas de ocupación de territorios, colonización y expansión de la frontera agrícola. Parte de los resultados se materializaron en la Ley 30 de 1988 (Ordoñez, 2012).

Sin embargo, el término de ZRC se oficializó en la Ley 160/1994 bajo el mandato del gobierno liberal de César Gaviria. Bajo esta ley se creó el “Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino”, que estableció la ZRC para el fomento de la pequeña propiedad rural con sujeción a las políticas ambientales, de ordenamiento territorial y de propiedad rural, y se derogaron las leyes 34/1936, 135/1961, 30/1988, entre otras (Congreso de Colombia, 1994). Esto sucedió después de la Asamblea Nacional Constituyente (1991), que promulgó la actual Constitución Política de Colombia, con la cual el país entró en el periodo de apertura económica. La Asamblea denominó a Colombia como “Estado social de derecho” y dejó excluida de manera formal a la identidad campesina, jurídicamente denominados como “trabajadores agrarios”.

En cuanto a las políticas públicas o estatales, Oszlak y O´Donnell (2007) las definen como el conjunto de acciones y omisiones con las cuales el Estado interviene en una cuestión que moviliza actores de la sociedad civil y afecta el curso del proceso social que se desarrollaba alrededor de esa cuestión.

Esta definición aporta un nuevo elemento: la importancia de considerar las omisiones como parte de la intervención del Estado a través de políticas públicas. Las omisiones no solo afectan la producción de un territorio si no el curso del proceso social que es gestor de esa producción, antes, durante y después de la omisión estatal.

Las definiciones de políticas públicas mostradas anteriormente y el problema de la tierra en Colombia entre hacendados (grupo objetivo) y campesinado (grupo afectado) ponen en debate posiciones como la de Moraes (2001). Él plantea al Estado como el gran agente productor de espacio, el gran inductor de ocupación del territorio y un mediador esencial en las relaciones sociedad-espacio y sociedad-naturaleza, a través de políticas territoriales. El autor fija su atención sobre las acciones del Estado en términos de producción de espacio, haciendo referencia a: equipamientos, infraestructuras, patrimonio natural, entre otros. Señala dicotomías como sociedad-espacio y sociedad-naturaleza para posicionar al Estado como el gran agente productor del espacio, pasando por alto las interacciones históricas de actores y grupos sociales no estatales en la producción de un determinado territorio, que preexisten a la implementación de políticas territoriales.

Las acciones y omisiones del Estado colombiano en torno a la frontera agrícola, han afectado la producción del territorio y el proceso social del campesinado que habita la ZRC-VRC. Sin embargo, el Estado no ha sido “el gran agente productor de espacio” en este caso y en el sentido que lo plantea Moraes (2001). Gran parte de los recursos para infraestructura de vías terciarias, salud, escuelas, vivienda, entre otros han sido construidos comunitariamente a partir de los recursos del territorio y gestionados por organizaciones sociales ante instituciones y fondos internacionales.

Las omisiones estatales han sido una de las principales demandas de las luchas campesinas, a través de la exigencia de presencia estatal en zonas rurales, que no se limite a lo militar, sino que se haga a través de instituciones y políticas públicas de educación, salud, catastro rural, subsidios para la vida digna, el desarrollo del campo, etc. Se trata de zonas donde se ha desarrollado de manera intensa el conflicto armado desde la década de 1950, y donde predominan las normas construidas comunitariamente o las impuestas por grupos armados que actúan al margen de la ley, en respuesta a la ausencia estatal.

Parte de estas exigencias fueron reunidas en el año 2016, en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera firmado entre el Estado y las FARC-EP. El Acuerdo plantea como primer punto la Reforma Rural Integral (RRI) para la transformación estructural del campo, a través de la corrección de las causas históricas de la violencia y el conflicto armado: alta concentración de la propiedad de la tierra, exclusión del campesinado y el desconocimiento de su rol central en el desarrollo rural de Colombia (Alto Comisionado para la paz de Colombia, 2016).

Dentro de la RRI se acepta el valor de las ZRC como figura de reconocimiento histórico al papel del campesinado en la construcción de territorios sostenibles y su importancia en la economía campesina. Identifica el potencial de la ZRC en eficiencia productiva, generación de redes sociales y ecológicas, identidad cultural, desarrollo territorial alternativo y resiliencia de la vida a lo largo de generaciones (Organización de la Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura y Agencia Nacional de Tierras, 2019).

Lo anterior es un ejemplo claro para pensar en las condiciones en que los procesos sociales se territorializan (Blanco, 2007). Implica analizar el espacio construido por el campesinado a partir de las decisiones tomadas en diferentes momentos y cómo construyeron territorios donde se producen y reproducen relaciones sociales y ecológicas.

En este capítulo se presenta el análisis de la actual política de frontera agrícola en Colombia, amparada bajo la Resolución 261/2018 (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2018), y su incidencia en el territorio de la ZRC-VRC, que es producto de procesos sociales históricos que siguen generando interacciones antes y después de esta política pública.

El análisis de la Resolución 261/2018 se realiza recuperando la propuesta de Martínez Nogueira (1995): la política y su contenido como proceso de interacción entre fenómenos. Se identificaron elementos señalados por Subirats et al. (2008): propuestas de solución del problema de la tierra y la frontera agrícola, existencia de latifundistas (grupos objetivo) y campesinado como grupo afectado por el problema, existencia de diversas decisiones y actividades, papel clave de los actores estatales y el campesinado como actor no estatal, normatividades y su naturaleza más o menos obligatoria.

El concepto de frontera agraria y la definición estatal colombiana como parte de una política territorial

Según Hildenbrand (1999) la política territorial es el conjunto de políticas y planificaciones que desarrolla un gobierno y que trae consecuencias territoriales. Deben propender a elevar la calidad de vida de las personas y grupos sociales.

La Resolución 261/2018 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia define la frontera agrícola nacional y adopta la metodología para su identificación. Esta política se puede caracterizar como una política territorial. La reglamentación considera un límite geográfico al uso del suelo rural en términos de delimitar actividades agropecuarias, áreas condicionadas y áreas de exclusión.

Dicha Resolución define la frontera agrícola nacional como:

El límite del suelo rural que separa las áreas donde se desarrollan las actividades agropecuarias, las áreas condicionadas y las áreas protegidas, las de especial importancia ecológica, y las demás áreas en las que las actividades agropecuarias están excluidas por mandato de la ley. (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2018:3)

Esta definición se adopta a partir del documento Metodología para la identificación general de la Frontera Agrícola en Colombia, elaborado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Agropecuario, Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (MADR, UPRA, 2018). La metodología constituye el actual marco de referencia para el desarrollo de las actividades agropecuarias en Colombia dentro de un área geográfica donde está permitido sin restricciones el desarrollo de dichas actividades.

Para llegar a esta definición, la UPRA y el Ministerio de Agricultura partieron de las siguientes definiciones académicas de frontera y frontera agraria, que vale la pena mencionar para contextualizar dentro de qué planteamiento se mueve esta política territorial:

  • “Frontera: Es el área de transición entre el territorio utilizado y poblado por una sociedad y otro que, en un momento particular del desarrollo de esa sociedad y desde su punto de vista, no ha sido ocupado en forma estable, aunque sí puede haber sido utilizado esporádicamente” (Reboratti, s.f., citado por MADR, UPRA, 2018:25).
  • “Frontera agropecuaria o agraria a la zona de división entre las tierras ocupadas con cultivos o cría de ganado y las tierras no ocupadas por actividades agrarias, donde sólo crece vegetación natural que se aprovecha, o no, para otros usos (por ejemplo, la caza y la recolección de frutos o la explotación maderera). Se denomina específicamente frontera agrícola a la zona de división entre las tierras ocupadas con cultivos y aquellas que nunca antes fueron cultivadas y donde se desarrollan la ganadería o actividades no agrarias” (Montenegro, 2013, citado por MADR, UPRA, 2018:25).
  • “Frontera agropecuaria o agraria se refiere a la zona de división entre las tierras ocupadas con cultivos o cría de ganado y las tierras no ocupadas por actividades agrarias, donde sólo crece vegetación natural la cual puede ser aprovechada para la caza, la recolección de frutos o la explotación maderera” (Pacalagua, 2012, citado por MADR, UPRA, 2018:25).
  • “La frontera agraria se puede definir como el espacio límite entre el paisaje natural, virgen al aprovechamiento de las sociedades humanas, y los territorios transformados por la actividad agropecuaria. Se trata de un área de transición, que no tiene las características del medio original, pero tampoco las propiedades de los paisajes rurales. Es también un territorio en formación en el que el trabajo de los inmigrantes modifica paulatinamente el entorno y crea nuevos paisajes. El avance de la frontera es […] un fenómeno geográfico, cuyo estudio permite reconstruir uno de los aspectos básicos en los que se centra la Geografía: la relación hombre-medio y la concreción espacial de la misma en la construcción de un territorio.” (Fernández Muñoz, 2003, citado por Salizzi, 2012, citado por MADR, UPRA, 2018:25).

A excepción de la definición de frontera de Roboratti, las referencias abarcan conceptos que se centran en entender la frontera agraria como divisiones que separan actividades económicas de áreas con vegetación o paisaje natural, mostrando un enfoque de determinismo geográfico y productivista que desconoce la territorialización de decisiones e interacciones de actores y conflictos sociales. Cuando se cita a Reboratti no se menciona que la frontera agraria “más que una definición espacial concreta, es un proceso de cambio que avanza, un movimiento constante de desplazamiento y reestructuración” (Reboratti, 1979:4, citado por Salizzi, 2017).

El documento Metodología… hace un análisis técnico y no social, dedicado a la superposición de mapas de áreas protegidas, áreas de especial interés ambiental, zonas de reserva forestal, coberturas de uso de suelo, zonas de agricultura familiar (incluye las ZRC declaradas, territorios colectivos de comunidades negras y resguardos indígenas), cuerpos de agua, entre otros. El objetivo de definición de la frontera agrícola en Colombia está enmarcado en una lógica productivista (gestión e inversiones para la competitividad de las actividades agropecuarias), de determinismo geográfico (uso eficiente de suelo y ordenamiento espacial) y naturalista (estabilizar y disminuir la pérdida de ecosistemas).

Salizzi (2017) señala que los procesos de identificación de frontera agraria deben ser analizados desde múltiples dimensiones. Las transformaciones rurales son procesos que comprenden diversas formas de ocupación y organización productiva del espacio. El análisis de una sola dimensión (la transformación espacial) no permite ver el dinamismo ni la complejidad del proceso de frontera agraria.

A partir de lo anterior, se puede afirmar que la metodología que se plasmó como política territorial en la Resolución 261/2018 da continuidad al enfoque turneriano sobre la frontera. Muestra una lógica de progreso con la mirada liberal de inversión en desarrollo rural para dejar actuar al libre mercado. Considera que destinar inversiones sólo en dicha área delimitada espacialmente genera un uso eficiente del suelo y disminuye la deforestación. Dicho enfoque no contempla la territorialización de los procesos campesinos, ni reconoce su lucha histórica por las ZRC con visiones de economía campesina y ordenamiento alternativo del territorio, donde se permita y potencialice la reproducción de sus relaciones sociales y ecológicas que generen otro tipo de eficiencia productiva.

La aplicación de este enfoque puede generar un efecto de profundización del conflicto social y armado al no producir una respuesta a la transformación estructural del campo. De este modo, se reproducen las causas históricas del conflicto: alta concentración de la propiedad de la tierra en terratenientes (hacendados) y desconocimiento del campesinado como sujeto político de derecho. Asimismo, se simplifica el proceso dinámico de desplazamiento y reestructuración de la frontera y no se responde a las distintas formas históricas de ocupación y organización productiva del espacio por parte del campesinado, como se verá en el caso específico del territorio de la ZRC-VRC. Por ende, es cuestionable su efectividad como política pública en el objetivo que señalan Subirats et al. (2008) de dar resolución a un problema público. A su vez, afecta el curso del proceso social desarrollado en torno a la cuestión como lo señalan Oszlak y O´Donnell (2007) y no contribuye a elevar las condiciones de vida individuales (Hildenbrand, 1999) ni las del campesinado.

La Resolución antes citada deja claro que no es vinculante a la hora de dar respuesta a las demandas históricas del campesinado. Si bien la frontera agrícola nacional debe ser incorporada en instrumentos de planificación nacional, no aplica en decisiones a nivel predial de aspectos económicos, financieros, crediticios o de planificación.

La frontera agrícola nacional y la Zona de Reserva Campesina del Valle del río Cimitarra

Hacia la década de 1950, Colombia presenciaba la violencia bipartidista entre los conservadores y liberales (ciudadanos militantes de los dos partidos políticos más influyentes en la época). Esta etapa se considera como el nacimiento del conflicto social y armado que vive desde entonces el país. Como se explicaba anteriormente, una de sus principales causas fueron las discusiones frente a la distribución de la tierra y la informalidad en los derechos de propiedad (Cruz y Guzmán, 2016).

Después de la acogida jurídica de la ZRC a través de la Ley 160/1994, el Decreto 1767/1996 y el Acuerdo 024/1996, seis ZRC fueron delimitadas y constituidas. Las ZRC son el instrumento para disminuir el latifundio, regular la frontera agraria y darle al campesinado la propiedad de la tierra. En ellas se definió la Unidad Agrícola Familiar (UAF) como medio de sobrevivencia, producción y reproducción social (Tocancipá y Ramírez, 2018). Es importante resaltar que 5 de los 6 procesos fueron solicitados por organizaciones campesinas.

Dentro de las seis declaratorias, se encuentra el proceso de la ZRC-VRC impulsada por la Asociación Campesina del Valle del río Cimitarra (ACVC). Se trata de un proceso de base social constituido por 120 Juntas de Acción Comunal (JAC),[4] ubicadas en 5 municipios: Yondó, Remedios, Segovia (Antioquia), San Pablo y Cantagallo (Bolívar). La ACVC describe el valle del río Cimitarra como una zona de colonización desde los años 50, donde habita el campesinado que enfrentó desplazamientos y violencia en varias regiones del país, y para los cuales la ZRC representa su última esperanza de sobrevivencia. Organizados en la ACVC, se fortalecieron e impulsaron procesos sistemáticos y solidarios de colonización, crearon normas comunitarias de convivencia en medio del conflicto armado entre ejército y grupos al margen de la ley, delimitaron áreas de no intervención, zonas de reserva forestal, piscícola y de agua (acuerdos comunitarios de conservación) (ver Figura 3), en coordinación con las JAC. Estas normas generaron relaciones sociales y ecológicas de convivencia (ACVC, 1999).

El primer Plan de Desarrollo Sostenible (PDS), elaborado por la ACVC (1999) relata que decidieron declarar la región bajo la figura de ZRC en una asamblea amplia, argumentando que esta figura permitía articular el territorio a la economía nacional con criterios amplios y participativos, con múltiples y diversas dimensiones para el proyecto regional. En ese momento, la ZRC se proyectó con una superficie de 500.000 ha (Figura 1). Esta decisión fue fruto del incumplimiento de los compromisos asumidos por el Estado en los planos político, económico y social, consignados en los acuerdos de mayo de 1996 y octubre de 1998, firmados después de movilizaciones del campesinado del Valle del río Cimitarra (ACVC, 1999).

Figura 1. Zona de Reserva Campesina del Valle del río Cimitarra proyectada

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Fuente: ACVC, PNUD, INCODER y SOLUTERRA (2014).

Fue necesaria la construcción de un segundo PDS de la ZRC-VRC, por parte de la ACVC con ayuda del INCODER en el año 2002, con proyección a 20 años, para continuar el respectivo proceso jurídico de constitución ante el Estado. La construcción contó con la participación de más de 120 Juntas de acción comunal de los municipios Remedios, Yondó (Antioquia), Cantagallo y San Pablo (Bolívar) (ACVC e INCODER, 2002).

Con motivos de orden legal, social, económico y ambiental, se sustentó la constitución de la ZRC-VRC bajo la Resolución 028 del 10 de diciembre de 2002 del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA, 2002). De las 504.259 ha proyectadas, sólo 188.259 ha quedaron cobijadas por la Resolución (ver Figura 2 y Cuadro 1). Las 316.000 ha restantes quedaron como potencial de área para sustraer de la Zona de Reserva Forestal del río Magdalena (Ministerio de Agricultura, 1959 citado por ACVC e INCODER, 2002). Las dos áreas, al pertenecer a cinco municipios, dos departamentos y diferentes ecosistemas, cuentan con múltiples definiciones, elementos, actores e intereses de tipo jurídico, administrativo, económico y político.

Figura 2. Zona de Reserva Campesina del Valle del río Cimitarra, constituida jurídicamente bajo Resolución 028/2002

2

Fuente: ACVC e INCODER (2002).

Cuadro 1. Datos generales de la Zona de Reserva Campesina del Valle del río Cimitarra
Concepto jurídico Constituida
Nombre Zona de Reserva Campesina del Valle Del Río Cimitarra
Norma Resolución 028 de 2002
Departamentos Antioquia y Bolívar
Municipios Yondó Remedios San Pablo Cantagallo
Extensión total de Municipio 188.100 ha 198.500 ha 196.700 ha 66.900 ha
Extensión del Municipio en ZRC-VRC, sin sustracción de Ley 2/1959 172.253 ha 391 ha 1.283 ha 14.331 ha
Área inicial de la ZRC según resolución, sin sustracción de Ley 2/1959 188.259 ha
Área a sustraer Zona de Reserva forestal Potencial de área a sustraer 316.000 ha. Luego de ser sustraídas de Ley 2, se incorporarán a la ZRC-VRC las siguientes áreas: Municipio de San Pablo: el área del municipio que no fue incluida en la sustracción por la Resolución 129/1966 Municipio de Cantagallo: el área del municipio que no fue incluida en la sustracción por la resolución 050/1976 Municipio de Remedios: Siguiendo la línea que demarca de norte a sur las Veredas Cañaveral, El Puná, La Sonadora, El Popero, El Recreo e Ité. Se incorpora el área que se extiende desde esta línea de norte a sur hacia el oriente del municipio y que no fue incluida en la sustracción de la Reserva Forestal de la Ley 2/1959 por la Resolución 050/1976
Total Área ZRC-VRC 504.259 ha
Habitantes en ZRC-VRC en el 2012 29.000
Familias en ZRC-VRC en el 2012 6000
UAF Resolución constitución ZRC-VRC Yondó Remedios San Pablo Cantagallo
2,5 UAF 3 UAF 2 UAF 2 UAF
UAF Resolución 041/1996 53 a 72 has 23 a 31 has mixta, 39 a 53 has ganadería 5 a 47 has 35 a 47 has

Fuente: elaboración propia en base a ACVC e INCODER (2002).

Figura 3. Mapa hidrográfico y acuerdos comunitarios de conservación de la Zona de Reserva Campesina del Valle del río Cimitarra

Fuente: ACVC y Fondo Acción (2017).

El campesinado que llegó al Valle del río Cimitarra territorializó su proceso social durante el contexto de la Ley de Tierras de 1936 (descrita en la primera parte). Hizo parte de esos procesos nacionales de apertura de monte para cultivar con la esperanza de obtener el título, después de ser desplazados en otras regiones por hacendados que utilizaron armas para impedir la fragmentación de sus fincas. Este proceso de territorialización terminó denominándose ZRC-VRC gracias a su resistencia, luchas y decisiones, reconocidas por el Estado en una norma, pero que no ha frenado los procesos de exterminio por parte de grupos paramilitares que colaboran con intereses de ganadería extensiva, agroindustria, minería y petróleo.

De las ZRC constituidas, la del Valle del río Cimitarra fue la última declarada con el periodo de activación legal más corto (cuatro meses). Fue suspendida a través de la Resolución 046 del 10 de abril de 2003 del INCORA (2003). Según el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER, 2011, citado por Ordoñez, 2012), la decisión se tomó debido a la manifestación de algunas autoridades, gremios y comunidades de inasistencia a la audiencia pública del 18 de agosto de 2002 que la declaró.

Para el campesinado, la suspensión fue una acción impulsada por los sectores políticos y económicos regionales con estrechos vínculos paramilitares, quienes promovieron una comunicación a la junta directiva del INCODER atacando a la ZRC y la ACVC como la organización campesina impulsora (ACVC y CAHUCOPANA, 2009, citado por Ordoñez, 2012). Ello generó un desconocimiento de la propuesta campesina de cambio de modelo regional territorial y de desarrollo, con el fin de continuar la expansión de latifundios para ganadería y palma africana, extracción de minerales y petróleo en esta zona a través de prácticas violentas de desplazamiento al campesinado ocupador de la tierra.

En los dos PDS construidos previamente, el campesinado identificó estas amenazas de desconocimiento de la propuesta territorial por intereses económicos en la tierra y recursos minero-energéticos. En regiones periféricas y sin presencia estatal, como lo es la del Magdalena Medio,[5] la lógica de acumulación del capital se manifiesta en fenómenos de inexistencia total de servicios de asistencia estatal y apropiación violenta de la tierra y de los recursos para latifundios y grupos económicos (ACVC, 1999). El riesgo para el territorio son los intereses del capital externo que ven en la zona un gran potencial para implementar una economía extractiva y salvaje (ACVC e INCODER, 2002).

Después de una disputa política de 9 años, donde el proceso organizativo de la ACVC fue perseguido a través de medios legales e ilegales, se levantó la suspensión. El Acuerdo 240 del 22 de febrero de 2011 (INCODER, 2011, citado por Ordoñez, 2012) resolvió que los argumentos invocados para la suspensión de la ZRC, no se ajustaban a la realidad. Reconoció que se surtió un proceso amplio de participación en la constitución de la zona y su PDS. Se demostró así que la decisión que se tomó bajo el gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) (hoy con investigaciones abiertas por nexos paramilitares y fraude procesal) respondió a intereses económicos sobre la zona, de latifundistas y grandes sectores económicos.

Durante el periodo de suspensión de la figura, se intensificó el conflicto armado en la ZRC-VRC y los procesos de desplazamiento forzado, ampliación de latifundios, deforestación y ampliación de la frontera agrícola. En el municipio de Yondó, que representa el 92% del área de la ZRC declarada jurídicamente, en el periodo 2005-2010, se reportó una deforestación de 12.848 ha, es decir una pérdida boscosa del 23% respecto la cobertura del año 2000 (57.047 ha), donde a la ganadería de tipo extensivo se le atribuye un 29%. Mientras que, en el periodo 2010-2014, se reportó una pérdida de 3.060 ha, el 7% respecto a la cobertura de 2010 (44.199 ha) (Salazar, 2017). Además, según datos de la oficina de catastro del municipio de Yondó, para el año 2013 se registraron un total de 151 predios catalogados como “gran propiedad” (200-500 ha), correspondientes a un 40% del área rural del municipio (ACVC, PNUD, INCODER y SOLUTERRA, 2014).

Analizando los datos de deforestación y de catastro de esta zona, se demuestra que la ZRC-VRC representa la regularización de la frontera agrícola y un ordenamiento alternativo del territorio frente a las apuestas de los grandes intereses económicos. La figura de ZRC impide que se titulen áreas mayores a la Unidad Agrícola Familiar (entre 53 y 140 ha) y evita el aumento exacerbado de la deforestación mediante sus acuerdos comunitarios de conservación y uso del suelo, que no solo implican zonas de reserva comunitarias si no prediales en cada finca.

Este proceso de territorialización llevado a cabo por el campesinado en la ZRC-VRC, latifundistas, sectores económicos y grupos armados al margen de la ley, desmiente el argumento del Estado como único actor monolítico productor de territorio. Señala los momentos históricos donde por acción u omisión estatal se afectó la construcción social del territorio de la ZRC y la dinámica de la frontera agrícola que se llevaba a cabo por la interacción de los actores mencionados.

La actual política pública de la frontera agrícola nacional no contempla la totalidad de las zonas de la ZRC-VRC, donde históricamente se ha asentado el campesinado con sus respectivas relaciones sociales, ecológicas y productivas. Este panorama se muestra espacialmente en la Figura 4, donde se sobrepone el mapa de la frontera agrícola, la ZRC-VRC, su ampliación, las zonas comunitarias de conservación y la propuesta gubernamental de área protegida Serranía de San Lucas. El área de frontera agrícola donde está permitido el uso agropecuario y representa la focalización de inversiones (color amarillo) abarca gran parte de las zonas donde se encuentran latifundios de ganadería, palma africana y proyectos minero energéticos dentro de la ZRC-VRC. El área donde está permitido el uso agrícola con restricciones legales (color verde) representa la mayoría de área rural de los municipios de Remedios (Antioquia), Cantagallo y San Pablo (Bolívar), donde se encuentra el campesinado afiliado a las JAC que habitan y usan el territorio desde la década de 1950.

El Estado, al clasificar zonas de uso histórico agrícola como “bosques y áreas no agropecuarias”, pone al campesinado (29.000 personas y 6.000 familias para el año 2012) en una situación de doble irregularidad legal para su permanencia, favoreciendo lógicas de acumulación del capital en una región donde persiste la baja presencia estatal (más allá de lo militar) y la existencia de grupos armados al margen de la ley.

Este panorama trae consigo la intensificación del conflicto de uso agropecuario y ambiental, limitaciones en el acceso legal a la tenencia de la tierra, escasas inversiones para el desarrollo agropecuario y pocas garantías jurídicas para la defensa del territorio por parte del campesinado. Este escenario abre las puertas a la persistencia de las causas del conflicto social y armado que se ha dado en esta zona, donde el campesinado termina siendo despojado del territorio a través de procesos violentos y los ecosistemas devastados.

Figura 4. Mapa de la frontera agrícola nacional y la Zona de Reserva Campesina del Valle del río Cimitarra

fig 4

Fuente: elaboración propia con información de Parques Nacionales Naturales de Colombia (2018) y Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (s.f.).

Reflexiones finales

El rol del Estado colombiano, considerando omisiones y acciones de políticas territoriales en torno a la ruralidad y la frontera agrícola, no ha sido de gran agente productor de espacio en la ZRC-VRC. Este rol lo ha ocupado el campesinado con trabajo comunitario, con los recursos del territorio y los gestionados por organizaciones sociales ante instituciones y fondos internacionales para producir la mayoría de infraestructura de vías terciarias, salud, escuelas, vivienda, entre otros. Sin embargo, el Estado ha afectado esta producción de territorio y al proceso social del campesinado a través del reconocimiento jurídico de su propuesta territorial en la Resolución 028/2002 y en la reforma rural del Acuerdo de paz. Reconocimiento que ha dado garantías necesarias para detener los desplazamientos y exterminios violentos de la comunidad y la biodiversidad.

Las omisiones del Estado siguen representando una de las principales demandas campesinas: la presencia estatal en la ZRC-VRC con instituciones (no solo militares). Instituciones que defiendan los derechos humanos, titulen la ocupación histórica de la tierra, validen y respalden el ordenamiento social y ambiental, para fortalecer la defensa del territorio frente a los grandes intereses del capital.

Es posible cuestionar la efectividad, como política pública, de la definición de la frontera agrícola como un límite del suelo rural, ya que no da resolución a un problema social histórico. Se queda corta frente a los objetivos del Acuerdo de paz y las demandas históricas del campesinado de transformar la estructura del campo en Colombia. No responde a las distintas formas históricas de ocupación y organización productiva del espacio. La delimitación de la frontera hecha en la ZRC-VRC no aporta elementos nuevos a la solución de las exigencias históricas: el ordenamiento social, ambiental y productivo del suelo, la defensa del territorio y la legalización de la tenencia para el campesinado.

La metodología base de la política territorial prioriza una lógica de progreso, con la mirada liberal de inversión en desarrollo rural, para dejar actuar al libre mercado. Considera que destinar inversiones sólo en dicha área delimitada espacialmente genera un uso eficiente del suelo y disminuye la deforestación. Esta consideración ha demostrado intensificar el conflicto armado y social en Colombia y la ZRC-VRC, al favorecer los intereses de grandes capitales manejados por latifundistas que impulsan ganadería extensiva y agronegocios de palma africana, y por sectores minero-energéticos, que incluso han sostenido alianzas con grupos paramilitares.

La metodología no contempla un enfoque social que analice la territorialización de los procesos campesinos, por lo cual no permite el fortalecimiento de la reproducción de sus relaciones sociales y ecológicas que generen otro tipo de eficiencia productiva, ni el reconocimiento del campesinado como sujeto político de derechos para elevar sus condiciones de vida individuales y colectivas.

La política pública de definición de la frontera agrícola nacional, en el caso de la ZRC-VRC, intensifica conflictos de uso agropecuario y ambiental, crea limitaciones en el acceso legal a la tenencia de la tierra y da pocas garantías jurídicas para la defensa del territorio, favoreciendo el desplazamiento de campesinos y la lógica de acumulación del capital.

Esta política pública territorial y su metodología deben evaluarse institucionalmente a través de la formulación de planes de acción, con indicadores económicos, sociales y ambientales. Las evaluaciones de los indicadores permitirán evidenciar la disminución o intensificación de los problemas sociales nuevos o históricos, con el fin de reestructurar la política ya existente, evitando el desacierto estatal histórico de impulsar políticas nuevas y cambios constantes de instituciones.

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  1. Estudiante de la Maestría en Políticas Ambientales y Territoriales, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires.
  2. Se hace referencia a territorios (en plural) porque existen propuestas campesinas, indígenas y afrodescendientes.
  3. “Las ZRC son para las comunidades y organizaciones campesinas una estrategia de defensa del territorio y una forma para acceder a la tierra a través de su ordenamiento social, ambiental y productivo” (Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina, s.f.:2).
  4. Forma jurídica a través de la cual las comunidades se organizan para liderar e impulsar procesos comunitarios en barrios (división urbana de municipios) y veredas (división rural de municipios).
  5. “La región del Magdalena Medio es distinguida de tal manera desde la década del ‘60. El ordenamiento de esta región no tiene un origen legal, pero en ella coinciden elementos como el conflicto social, la riqueza en recursos naturales y el conflicto armado que han terminado dando una identidad como magdalena-medienses a tal punto que se ha propuesto en diferentes momentos de estos 52 años, la creación del departamento del Magdalena Medio.” (ACVC-INCODER, 2002)


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