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Redes de transporte y movilidades en la frontera del río Uruguay (1991-2014)

Emilio Silva Sandes[1]

Introducción

En este capítulo se abordan dimensiones que dan cuenta de una reorganización de las infraestructuras de transporte y las movilidades en el espacio binacional compartido por Argentina y Uruguay a lo largo del río Uruguay, y sus efectos asociados en las interacciones a nivel de las localidades fronterizas. Dicha reorganización se procesó en un contexto de integración regional y cambios productivos, entre los años 1991 y 2014.

Precisamente, se toma este período de estudio considerando las iniciativas de convergencia regional manifiestas a partir de la creación de Mercosur, en el año 1991, y las profundas transformaciones de la matriz productiva del espacio de estudio, iniciadas a partir de la década de 1990. Ambos sucesos generaron tanto expectativas de desarrollo regional e integración –que no se cumplieron– como decepciones y conflictos a partir de nuevas actividades agroindustriales que se incorporaron al espacio fronterizo de referencia (Silva, 2017).

El espacio fronterizo argentino-uruguayo (en adelante, EFAU), comprende los partidos y departamentos ubicados en el área de influencia de las ciudades uruguayas y argentinas adyacentes del límite internacional, entre las que se destaca la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el lado argentino.

En el EFAU, se diferencian dos tramos, cada uno de los cuales remite a un río diferente, siendo el primero confluente en el segundo. Hacia el norte se encuentra el Uruguay, río cuyas nacientes se ubican en territorio brasileño. En algunas partes el ancho puede superar los 10 kilómetros (por ejemplo, en los últimos 100 km antes de la confluencia con el Río de la Plata), pero en su mayor parte es más estrecho. Esto permite la proximidad entre las fronteras nacionales, la vecindad entre sus ciudades y, por tanto, las interacciones fronterizas, facilitadas por la existencia de puentes internacionales. A esta parte del EFAU se le denominará tramo uruguayo. Hacia el sur/sureste se abre el Río de la Plata. Se trata del último tramo de una gran cuenca conformada por los ríos Uruguay, Paraná y Paraguay. En este tramo del sistema fluvial las márgenes se encuentran a grandes distancias: Buenos Aires (margen oeste) se encuentra a unos 50 km de Colonia (margen este). Tomando esta convención, se pueden diferenciar el tramo platense del tramo uruguayo. En este último se focalizará el análisis, sin excluir el estudio de otras escalas para explicar los fenómenos que se abordarán. A los efectos de este trabajo, en el tramo uruguayo se identificarán dos sectores fronterizos: el sector occidental, correspondiente a los departamentos argentinos limítrofes con Uruguay, y sector oriental, a los departamentos uruguayos limítrofes con Argentina (Figura 1).

Figura 1. Los sectores occidental y oriental del tramo uruguayo

Figura 1

Fuente: elaboración propia.

Los objetivos de este capítulo son: (1) estudiar los procesos asociados a reconversiones productivas y transformaciones en la infraestructura vial en el tramo uruguayo del EFAU; (2) analizar los efectos de estos cambios en las movilidades en aquel tramo; y (3) examinar qué rol juegan estas últimas en las interacciones fronterizas.

El trabajo se aborda desde una perspectiva de reconstrucción del espacio desde la geografía histórica, y recoge parte de una investigación en curso sobre los antecedentes de la cooperación fronteriza argentino-uruguayo. Para dicho estudio se realizó un exhaustivo análisis documental, así como entrevistas en profundidad a informantes calificados de ambos países.

El capítulo se divide en dos partes. En la primera, se reconstruyen los antecedentes del desarrollo de las redes de transporte del tramo uruguayo desde el siglo XIX hasta la construcción de los puentes internacionales que articularon físicamente a la Argentina y el Uruguay, en la década de 1970. En la segunda parte, se analizan los cambios ocurridos en las redes de transporte, las movilidades y las interacciones fronterizas a partir de la década de 1990, en un contexto de inicio del proceso de integración regional y de transformaciones agroproductivas importantes, que se registraron en el espacio de referencia.

Antecedentes del sistema actual de transporte: de las postas a los puentes internacionales

El sistema de transporte del espacio fronterizo construido entre la Argentina y Uruguay sobre el eje del río Uruguay registró un importante desarrollo entre el siglo XIX y mediados del XX. Algunos componentes de este sistema facilitaron la circulación fronteriza (por ejemplo, las carreras de postas y la navegación fluvial); otros tendieron a conectar mejor los sectores fronterizos con las ciudades comando de sus respectivos países, o estas entre sí. En este sentido, el ferrocarril inició este último proceso, que luego se consolidó con el desarrollo de carreteras, mientras la navegación fluvial perdía importancia. Finalmente, en la década de 1970 se concretó la conexión física entre la Argentina y Uruguay, a través de la construcción de tres puentes internacionales sobre el río Uruguay. En lo que sigue se analizará en detalle cada uno de estos puntos.

Carreras de postas y navegación

Durante el siglo XIX, en las nacientes repúblicas independientes del Río de la Plata, los sistemas de postas –a caballo primero y en diligencia después– prefiguraron el diseño del sistema de transporte interno dentro de cada país (Figura 2). El sistema de carreras a través de las postas en el tramo uruguayo incluía –combinando medios terrestres y fluviales– la interconexión entre ambas márgenes. A inicios del siglo XIX, había un sistema de carreras que comunicaba a Paysandú con Gualeguay, pasando por Concepción del Uruguay y Gualeguaychú, entre otros centros poblados (Urquiza, 2002). Los caminos existentes durante el siglo XIX no pasaron de ser huellas dejadas por el ganado y las carretas.

Figura 2. Sistema de postas en Entre Ríos y Uruguay
a mediados del siglo XIX

Figura 2

Fuente: elaboración propia en base a Barachini y Altezor (2008).

Desde mediados de siglo XIX hasta inicios del XX, la navegación del río Uruguay constituyó el medio más importante para el traslado de mercaderías y personas de las poblaciones ubicadas en las márgenes de dicho cauce fluvial, tanto para comunicar los lugares del tramo uruguayo entre sí, como con Montevideo y Buenos Aires (Barachini y Altezor, 2008). Esta situación cambió sustancialmente en las primeras décadas del siglo XX, lo cual implicó en buena medida el debilitamiento de la cohesión regional del tramo uruguayo, como se verá más adelante.

Incursión del ferrocarril

En el último tercio del siglo XIX comenzó la instalación de las vías férreas a uno y otro lado del río, que a la postre determinó una configuración territorial a través de la cual cada uno de estos sectores fronterizos pasaron a vincularse, principalmente, con sus respectivas capitales nacionales (Marmouget, 1969; Urquiza, 2002).

A partir de 1870 fueron surgiendo las primeras infraestructuras terrestres que permitieron cruzar los ríos y arroyos: los puentes ferroviarios. En el sector oriental, los primeros servicios ferroviarios comenzaron a funcionar en el año 1872. En el sector occidental, en 1874 (Figura 3 y Cuadro 1).

Figura 3. Historia del trazado de vías férreas en el EFAU y su entorno

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Fuente: elaboración propia en base a Marmouget (1969) y Rascovan (2015).

Cuadro 1. Proceso de desarrollo de los tramos de vías férreas del tramo uruguayo
Tramos sector oriental Año de inauguración Tramos sector occidental Año de inauguración
Salto-Isla Cabellos (Hoy B. Brum) 1872 Concordia-Federación 1874
Salto-Bella Unión 1874 Federación-Monte Caseros 1875
Salto-Paysandú-Paso de los Toros (destino a Montevideo) 1890 Concepción del Uruguay-Paraná 1887
Isla Cabellos (Hoy B. Brum)-San Eugenio (Hoy Artigas) 1891 Villaguay-Gualeguaychú-Gualeguay-Victoria 1887
Mercedes-Montevideo 1901 Monte Caseros-Corrientes 1891
Fray Bentos-Algorta (Destino a Montevideo) 1912 Concordia-Islas de Ibicuy (destino a Buenos Aires por Ferry) 1908
Fray Bentos-Mercedes 1979
Salto-Concordia 1982 Concordia-Salto 1982

Fuente: elaboración propia en base a Ríos (2000); Marmouget (1969); Administración de Ferrocarriles del Estado (2013); Urquiza (2002); Mignone (2013).

La instalación del sistema ferroviario del tramo uruguayo duró más de un siglo. La conexión entre ambos sistemas recién se alcanzó en 1982, año en el que se conectaron entre sí los dos sectores fronterizos a través del complejo hidroeléctrico/vial/ferroviario de Salto Grande. El proceso de construcción de vías fue similar en ambos sectores. Desde la región de Salto Grande, donde se localizaban los principales puertos (Concordia y Salto), se extendieron las vías férreas –en una primera instancia– hacia el norte y –posteriormente– hacia el sur, en búsqueda de conexión con las capitales nacionales.

El funcionamiento del ferrocarril en sus primeros años permitió el desarrollo de la economía agroexportadora y el crecimiento de Buenos Aires y Montevideo como principales puertos de salida al exterior, de los cuales eran tributarios los distintos lugares del tramo uruguayo (Rascovan, 2015; Ríos, 2000).

Asociación entre el ferrocarril y la navegación

Las conexiones ferroviarias mencionadas resultaron vitales para el desarrollo del sistema de puertos Concordia-Salto. Este microsistema urbano binacional oficiaba como un nodo logístico muy dinámico en el río Uruguay, entre 1890 y 1935. Allí confluía gran parte de la producción del nordeste argentino, noroeste uruguayo y suroeste brasileño en tránsito hacia Buenos Aires, Montevideo o los puertos atlánticos de Brasil (Ríos, 2000; Fernández y Miranda, 1920; Moraes, 1990).

El mayor dinamismo de la actividad portuaria en el río Uruguay se produjo entre los años 1915 a 1935, época en que, por ejemplo, los puertos de Concordia y Salto movilizaron la mayor cantidad de carga. En simultáneo, el ferrocarril se terminaba de desplegar por todo el territorio de Uruguay y gran parte del argentino (Marmouget, 1969; Urquiza, 2002). Por ese entonces, operaban cuatro agencias marítimas locales en Salto, y veleros y buques a motor cargaban mercancías y pasajeros que diariamente se trasladaban desde los puertos de Salto y Concordia hacia Montevideo y Buenos Aires (Ríos, 2000). Además de los puertos de Salto Grande, también formaron parte del sistema portuario del tramo considerado los de Concepción del Uruguay, Colón, Gualeguaychú, Gualeguay, Yeruá, Monte Caseros, Paysandú y Fray Bentos.

En el año 1908 se completó el ramal Concordia-Buenos Aires a través de un ferrocarril hasta el puerto de Ibicuy, y desde ahí se utilizaba un ferry boat para sortear el río Paraná. Paulatinamente, ello implicó un desplazamiento de las cargas vía fluvial hacia el sistema ferroviario, el que se constituyó en predominante a finales de la década de 1930. En aquella década se comenzaron a utilizar, para el transporte marítimo, barcos de mayor calado, los cuales presentaban problemas para acceder a los puertos de Salto y Concordia, así como a los del resto del tramo uruguayo (Ríos, 2000).

Paulatinamente, Buenos Aires y Montevideo, mediante el transporte de mercaderías y personas por ferrocarril (a lo que se sumará posteriormente el trasporte carretero), asumirán el control del comercio de sus respectivos espacios subnacionales, incluyendo a los sectores fronterizos de referencia. Así, comenzaron a debilitarse las interacciones entre los diferentes núcleos poblados del tramo uruguayo que, mediante movilidades basadas en la vía fluvial, se había articulado históricamente a manera de región funcional.

Construcción de las carreteras

El proceso de construcción de las principales carreteras se dio en forma similar y sincrónica entre los sectores del tramo uruguayo. A finales de la década de 1920, ambos países diseñaron sus redes de rutas nacionales (en adelante, RNA para las argentinas y RNU para las uruguayas), abarcando sendas partes del tramo uruguayo, e incluyendo caminos principales, secundarios y puentes para sortear los numerosos cursos de agua que existen en la región. Este proceso se dio simultáneamente en ambos países, bajo el influjo de los Estados Unidos y su estrategia panamericanista (Benedetti, 2015).

El sistema de transporte ferroviario de Uruguay se complementó, durante la primera mitad del siglo XX, con carreteras diseñadas en trazos paralelos a este, lo que evidencia los intereses portuarios dominantes de Montevideo. Esta situación no fue aislada y también formó parte de una nueva realidad geopolítica en el marco de la consolidación territorial y fronterización de los estados nacionales en Sudamérica.

En el sector occidental, como en la mayor parte de la Argentina, el transporte carretero comenzó a cobrar un rol importante en la década de 1930. En esa década se construyeron las principales rutas de ambos sectores, en forma paralela al trazado de las vías para competir con estas (Figura 4). Las primeras en construirse fueron las carreteras que conectaban estos sectores con sus capitales nacionales: las RNA 12 y 14, en el sector occidental, además de la conexión vía ferry boat con la provincia de Buenos Aires; y las RNU 1, 2 y 3, en el sector oriental. Este diseño reforzó el sistema radial de los sistemas de transporte terrestres en ambos países y, a la vez, contribuyó con la pérdida de la centralidad que había tenido el río Uruguay hasta ese momento.

A fines de la década de 1950 comenzó un período de “regresión” del sistema ferroviario en los dos sectores del tramo uruguayo, asociado –entre otros factores– a la competencia que le presentó el sistema carretero (Marmouget, 1969; Roccatagliata, 1987). Posteriormente, en la década de 1970 se acentuó el desguace de una parte importante de la red ferroviaria en el sector occidental. En ese período se incrementó el levantamiento de vías y la clausura de ramales. Allí dejaron de circular también muchos trenes de pasajeros, en tanto que en el sector oriental fueron suprimidos totalmente en la década de 1980 (Rascovan, 2015).

Puentes internacionales y puentes interprovinciales

Al tiempo que los ferrocarriles y la navegación fluvial perdían importancia frente al transporte automotor, la Argentina y Uruguay comenzaron –en la década de 1970– un proceso de articulación física mediante la construcción de puentes binacionales sobre el río Uruguay. En forma simultánea, Entre Ríos también comenzó a conectarse con las provincias de Santa Fe y Buenos Aires, mediante diferentes puentes sobre el río Paraná. Esto implicó un cambio muy importante para el tramo uruguayo, reinsertándolo de una nueva forma en la región platina y ampliando las posibilidades de conexión con el sur sudamericano.

Entre 1961 y 1982, luego de la firma del Tratado de Límites del Río Uruguay, la República Argentina y Uruguay se dispusieron a fortalecer la articulación física y el aprovechamiento del río recientemente demarcado, construyendo los puentes internacionales y el complejo hidroeléctrico/vial/ferroviario de Salto Grande. Durante este período, en la Argentina se construyeron dos puentes interprovinciales, como lo fueron el Complejo Zárate Brazo Largo y el Túnel Subfluvial que unió a Paraná y Santa Fe, que se relacionan directamente con la conectividad del tramo uruguayo (Figura 5).

Figura 4. Principales rutas del EFAU por año de inauguración oficial

Figura 4

Fuente: elaboración propia en base a Marmouget (1969); Jacob (2012); Cámara Argentina de la Construcción (2011).

Figura 5. Obras de interconexión física del tramo uruguayo y de Entre Ríos

Figura 5

Fuente: elaboración propia.

A partir de estas obras, el transporte carretero asumió definitivamente un rol preponderante en la circulación de bienes y personas entre los dos países a través del tramo uruguayo. Pero esta vez, a diferencia del papel que cumplió en su momento la navegación fluvial por el río Uruguay, la conexión física no privilegió los intercambios horizontales entre las localidades de la frontera. Esto se demuestra en los datos empíricos que refieren al origen y destino de vehículos que circulan por los distintos puentes internacionales. El caso del puente San Martín, que une las localidades de Fray Bentos y Gualeguaychú, fue el más evidente. El transporte de carga se concentraba mayoritariamente en el Puente San Martín, con un 91% de vehículos en el año 1987 (CEPAL, 1988). Por este puente, no sólo circulaba la mayor cantidad de vehículos, en general y de cargas, sino que la cantidad de ómnibus y automóviles que realizaban un recorrido de larga distancia (Montevideo-Buenos Aires) cuadruplicaban a las movilidades locales (CEPAL, 1988). Desde el punto de vista comercial, la vinculación terrestre por el puente internacional General San Martín, a través del Paso de Frontera de Fray Bentos, también ofició como un corredor de cargas entre las áreas metropolitanas de la Argentina y Uruguay (Cuadro2).

Cuadro 2. Transporte binacional de carga entre Argentina y Uruguay por pasos de frontera (año 1989).
Origen Destino Paso de Frontera Toneladas transportadas
Montevideo Buenos Aires Colonia 17.759
Montevideo Buenos Aires Fray Bentos 6.665
Delta del Tigre Buenos Aires Fray Bentos 5.226
Buenos Aires Montevideo Fray Bentos 92.198
Buenos Aires Montevideo Colonia 8.024
Buenos Aires Paysandú Paysandú 7.978
Buenos Aires Colonia Colonia 6.752
Buenos Aires Libertad Fray Bentos 5.279
Otros Otros Otros 69.693

Total

219.574

Fuente: elaboración propia en base a BID (1991).

Las distintas etapas de conformación del sistema de transporte han demostrado una asociación con los niveles de cohesión en el tramo uruguayo, manifiestos en distintos períodos. Hasta la construcción de los sistemas ferroviarios y carreteros, la red fluvial contribuyó a la articulación de los distintos lugares de la frontera mediante la navegación, ante las dificultades de practicar el comercio por vía terrestre, debido a la falta de caminos en buenas condiciones y de puentes. Esta articulación entre los lugares del tramo uruguayo fue relevante para comerciar con las capitales del Río de la Plata. Al mismo tiempo implicó intensas relaciones de sociabilidad entre los habitantes fronterizos.

Transporte y movilidades en el contexto de integración y cambios productivos (1991-2014)

La última década del siglo XX se inició con el augurio de importantes novedades en materia de integración fronteriza en el tramo uruguayo. A la construcción de los puentes internacionales se le agregaba –con la creación del Mercosur en el año 1991– un contexto favorable de integración supranacional para el desarrollo de las relaciones y la cooperación fronteriza.

En este clima geopolítico de distensión de antiguas rivalidades y de mayor concordia en el sur sudamericano, la Argentina y Uruguay realizaron acuerdos de cooperación fronteriza, creando la Comisión de Cooperación para el Desarrollo de Zonas de Frontera Argentino-Uruguaya (CODEFRO) y un Comité de Frontera entre ambos países. Al mismo tiempo, surgieron algunas organizaciones paradiplomáticas como espacios para el aporte de iniciativas locales a este proceso incipiente de desarrollo de la cooperación. Para tal fin, por ejemplo, en la década de 1990 se crearon el Cuerpo Deliberativo del Río Uruguay y el Comité de Planificación y Gestión de Municipios Integrados del Río Uruguay, como primeros intentos de acercamiento de autoridades fronterizas locales del tramo uruguayo (Carricat, 1996).

A continuación, se analizarán una serie de transformaciones que tienen que ver con las infraestructuras de transportes en el tramo uruguayo y las movilidades a través de los puentes internacionales que unen los sectores de este.

Reorganización de los sistemas de transporte del tramo uruguayo

Los cambios más importantes entre los años 1991 y 2014 en el tramo uruguayo estuvieron asociados con: (1) el acuerdo de integración regional Mercosur y los acuerdos bilaterales entre la Argentina y Uruguay; (2) las transformaciones productivas agroindustriales; y (3) la puesta en ejecución de la iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA).

En dicho período se produjeron significativas reconfiguraciones productivas y reorganizaciones espaciales, como resultado de importantes inversiones por parte de empresas trasnacionales vinculadas a la producción de soja, la agroindustria y la forestación (Silva, 2017). En este período, tanto la Argentina como Uruguay se esforzaron por adecuar su infraestructura de transporte en función de esos cambios. También, en el marco del IIRSA bajo la órbita de la Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR), se perfiló el surgimiento de nuevas redes de transporte en el tramo uruguayo y el reforzamiento de los preexistentes. Algunas de estas obras importantes se concretaron, por ejemplo, en la RNA 14, y otras están en proceso de ejecución, como es el caso de la RNA 18 (Cuadro 3).

Cuadro 3. Obras de IIRSA proyectadas y concretadas con incidencia en el tramo uruguayo (período 2010-2014)
País Nombre del proyecto
Argentina Construcción e implantación de control integrado de carga en Paso de los Libres
Argentina Duplicación de la RNA 14 entre paso de los Libres y Gualeguaychú
Argentina Nuevos puentes Argentina-Brasil (río Uruguay)
Brasil Construcción y pavimentación de la ruta Br-282 / SC Florianópolis – frontera con Argentina
Uruguay Nuevas conexiones entre Argentina y Uruguay
Uruguay Reacondicionamiento de la ruta Montevideo – Fray Bentos, RNU 1, 3, 11, 23, 12 y 2
Uruguay Ruta n° 26: reacondicionamiento del tramo Río Branco-Paysandú
Argentina Ampliación de la ruta provincial N° 26: tramo Victoria-Nogoyá
Argentina Construcción de la conexión Nogoyá – empalme ruta nacional N° 14
Argentina Duplicación de la RNA 18: empalme RNA 12 – RNA 14
Argentina Nuevo enlace físico entre Paraná y Santa Fe
Argentina Pavimentación de la RNA 150: tramo Ischigualasto – límite con Chile (Paso Agua Negra)
Argentina Reconstrucción y ampliación de la RNA 168: túnel subfluvial entre Paraná y Santa Fe
Argentina Túnel binacional Agua Negra
Chile Mejoramiento de la ruta nacional N° 41 – paso del Agua Negra
Uruguay Ampliación y adecuación del aeropuerto de Salto
Uruguay Mejora paso de frontera de Paysandú

Fuente: elaboración propia en base a Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento (2014).

En este contexto, la red vial y las movilidades registraron modificaciones significativas, lo cual no se tradujo necesariamente en un fortalecimiento de la cooperación fronteriza. Por el contrario, en determinados momentos las relaciones se tensaron al punto de interrumpir la circulación de personas por algunos de los puentes internacionales. Cabe recordar que, a partir de 2005, se desarrolló el conflicto por la instalación de la planta de Botnia[2] (hoy denominada UPM). Este diferendo tuvo efectos en las movilidades a nivel de la frontera, incidiendo también en la importancia ponderada de cada paso de frontera en el río Uruguay, en relación con la situación previa del conflicto. También afectó el “humor” de los países para reinstalar en sus agendas los temas de la cooperación fronteriza, entre ellos, los que tienen que ver con el desarrollo de la infraestructura de transporte de interés binacional.

Reactivación de puertos y mejora de las condiciones de navegabilidad

Como se analizó en la primera parte, luego de que el transporte terrestre se afianzara como principal medio para la circulación de bienes a partir de mediados del siglo XX, los puertos sobre el río Uruguay entraron en una fase de declive hasta la década de 1990.

A partir de ese entonces, los cambios productivos trajeron aparejada cierta reactivación del viejo sistema portuario del EFAU[3]. Tanto el movimiento de buques como de mercaderías se incrementó en los primeros años de la década de 2000 (Cuadros 4 y 5). Por ejemplo, en los puertos del sector oriental, el incremento entre los años 2000 y 2007 fue del 70%. En este contexto, algunos puertos registraron una mayor actividad, como en los casos de Fray Bentos, Nueva Palmira[4] y Concepción de Uruguay. Por su parte, el puerto de Paysandú se reactivó luego de un largo período de permanecer inactivo. Al mismo tiempo, se construyeron y se pusieron en funcionamiento nuevos puertos, como el de Mbopicuá y el de UPM en la ciudad de Fray Bentos, relacionados con la industria forestal (Administración Nacional de Puertos, 2015).

Los principales productos que se han exportado desde estos puertos son: arroz, citrus, soja, cebada malteada, trigo y madera en rolos (Administración Nacional de Puertos, 2015; Puerto de Concepción del Uruguay, 2015). A estos se les debe agregar la pasta de celulosa que se ha transportado en barcazas al puerto de Nueva Palmira desde UPM en Fray Bentos, para ser reexportada.

Cuadro 4. Movimiento de cargas de los principales puertos del sector oriental del tramo uruguayo (en toneladas) (período 1990-2007)
Puerto Tipo de carga 1990 1995 2000 2005 2007
Fray Bentos Total 76.982 93.060 360.926 402.096 367.216
Exporta­ciones 42.190 82.084 346.518 402.096 367.216
Importa­ciones 7.812 10.976 14.356 0 0
Nueva Palmira (Público) Total 2.499 84.461 431.592 1.511.098 1.290.857
Exporta­ciones 0 79.048 138.437 845.368 597.150
Importa­ciones 0 0 72.441 62.334 106.586
Nueva Palmira (Privado) Total 0 894.869 1.073.849 2.057.660 2.480.618
Exporta­ciones 0 817.048 0 378.171 785.610
Importa­ciones 0 77.821 15.521 2.111 2.098
Terminal Mbopicuá Total 0 0 0 250.479 264.377
Exporta­ciones 0 0 0 217.967 227.337
Importa­­ciones 0 0 0 0 0
Total 1.286.597 4.021.338 4.772.909 7.899.463 9.770.283
Exportaciones 626.628 2.337.635 2.533.551 5.183.431 5.833.681
Importaciones 659.969 1.683.703 2.239.358 2.716.032 3.936.602

Fuente: elaboración propia en base a CEPAL (2012).

La evidencia estadística indica que el movimiento de mercaderías en los puertos de Concepción del Uruguay, Paysandú, Fray Bentos y, especialmente, Nueva Palmira se incrementó debido al importante crecimiento productivo que se registró en el tramo uruguayo (ver Cuadro 4). Por otra parte, debido al escaso calado que tiene el río Uruguay al norte de Paysandú, los puertos de Salto y Concordia sólo se han utilizado en las últimas tres décadas para el traslado de personas entre ambas ciudades, al igual que los embarcaderos de Monte Caseros y Bella Unión. En tanto el puerto de Gualeguaychú se convirtió en un puerto deportivo. El tránsito de personas por vía fluvial en los puertos del norte del tramo uruguayo ha tenido una merma importante desde inicios de la década de 1990 hasta el año 2014, sólo alterada en el momento del corte del puente San Martín; en tanto que otros servicios del mismo tipo al sur del tramo uruguayo, como Carmelo-Tigre y Nueva Palmira-Tigre, han visto incrementados sus servicios en el mismo período (Cuadro 6).

Cuadro 5. Evolución del movimiento de mercaderías por los puertos de tramo uruguayo (promedio anual para los períodos 1985-1989 y 2006-2014)
Puertos/Períodos 1985-1989 2006-2014
(tn) (%) (tn) (%)
C. del Uruguay 332.000 51 830.000 16
Paysandú 0 0 76.019 1
Gualeguaychú 20.000 3 0 0
Fray Bentos 49.000 8 413.213 8
N. Palmira (público) 6.000 1 1.300.000 26
N. Palmira (privado) 242.000 37 2.500.000 49
Total 649.000 100% 5.119.232 100%

Fuente: elaboración propia en base a CEPAL (1988) y Administración Nacional de Puertos (2015).

Cuadro 6. Evolución del movimiento de pasajeros a través de puertos del tramo uruguayo (promedio anual para los períodos 1985-1990 y 2006-2011)
Puertos/Períodos 1985-1990 2006-2011
Cantidad % Cantidad %
Carmelo – Tigre 142.272 43 177.041 65
Salto – Concordia 132.869 40 55.193 20
Bella Unión – Monte Caseros 56.285 17 20.882 8
N. Palmira – Tigre 0 0 19.367 7
Total 331.425 100 272.482 100

Fuente: Elaboración propia en base a Administración Nacional de Puertos (2015).

Los sistemas ferroviarios y carreteros del tramo uruguayo

El EFAU cuenta con una densidad importante en materia de red ferroviaria (Figura 6), pero con una única conexión binacional, desactualizada tecnológicamente y con escaso mantenimiento, lo que prácticamente la convierte en una infraestructura técnicamente inutilizable. El EFAU no estuvo ajeno a la decadencia general del sistema de transporte ferroviario en ambos países, profundizando la tendencia señalada en la primera parte de este capítulo. El transporte de carga por ferrocarril se redujo a la mínima expresión en la década de 1990, en tanto que el de pasajeros se extinguió. El estado del sistema ferroviario se volvió obsoleto y presentó problemas de mantenimiento de infraestructura por falta de inversiones. Las vías férreas que unen a la Argentina con Uruguay a través de la represa de Salto Grande fueron cayendo paulatinamente en desuso.

Figura 6. Infraestructura ferroviaria instalada en el tramo uruguayo (año 2013)

Figura 6

Fuente: elaboración propia.

El sistema carretero, en cambio, experimentó algunas mejoras. A partir del inicio de la década del 2000, el tramo uruguayo –en especial el sector occidental– comenzó a constituirse en una pieza clave dentro del eje Chile-Mercosur de la IIRSA. En tal sentido, la construcción del segundo carril por mano en la RNA 14 y RNA 18 constituyen los cambios más importantes en materia de red vial en este sector. En tanto, en el sector oriental, las mejoras de las infraestructuras viales han estado relacionadas con lógicas productivas locales-globales, conectando a los principales centros de producción agropecuarios y agroindustriales con los puertos de Montevideo y Nueva Palmira. Ninguna de las rutas nacionales ha sido mejorada como parte de una estrategia de integración a los ejes viales regionales. En tal sentido, el mejoramiento de tramos de algunas rutas nacionales que atraviesan el sector oriental, como la RNU 21 y 24, ha tenido que ver con el transporte de la producción forestal y sojera por carretera hacia la planta de UPM y el puerto de Nueva Palmira, más que con la conectividad fronteriza.

Respecto de los corredores internacionales, durante los primeros años de la década de 2000, tres carreteras del sector occidental se han vuelto claves para la articulación de este espacio fronterizo. Se trata de las RNA 12, 14 y 18 que atraviesan Entre Ríos en distintas direcciones, transformándose en corredores importantes –tanto a nivel provincial como internacional– y asociándose directamente con las dinámicas de las movilidades del tramo uruguayo (Figura 7).

Sobre la importancia de estas rutas se puede destacar que:

  • La RNA 14 “José Gervasio Artigas”, se ha convertido en los últimos 20 años en un tramo importante para el comercio entre Argentina y Brasil (Dirección Nacional de Vialidad, 2014). Por esta ruta se transporta soja, productos cítricos, madera, yerba, té, arroz y ganado (Ministerio de la Producción. Gobierno de Entre Ríos, 2007).
  • La RNA 18 está en proceso de transformarse también en autovía, pensada como una pieza clave de un corredor vial que uniría el puerto de la Serena en la región de Coquimbo con las principales ciudades de Brasil, a través de la Argentina. Este corredor involucraría a Paraguay y, en menor medida, a Uruguay (especialmente al norte del sector oriental). En tal sentido, en este último país han existido iniciativas locales para conectar a la ciudad de Salto a este corredor, mediante un nuevo puente entre esta ciudad y Concordia.
  • La RNA 12 es otro corredor muy importante en el sistema vial del tramo uruguayo, ya que entronca con la RNA 14 y es parte del complemento para llegar a Buenos Aires. A partir de Ceibas, donde se encuentra con el inicio de la RNA 14 se dirige hacia las ciudades de Paraná, Corrientes y Posadas, que son las capitales de las tres provincias mesopotámicas, y culmina en el Puente Internacional Tancredo Neves, en la ciudad de Puerto Iguazú.
Figura 7. Principales rutas del sector occidental

Figura 7

Fuente: elaboración propia.

Estas rutas han resultado clave para dinamizar al sector occidental del EFAU, y en cierta forma, al tramo uruguayo en su conjunto. También se ha beneficiado el turismo (asociado a centros termales, balnearios fluviales y eventos culturales), el que –desde los inicios de la década del 2000– se ha apoyado en estas rutas (Wallingre, 2008).

Como resultado del proceso de integración regional y de los cambios productivos registrados en el tramo uruguayo y las áreas circundantes, el tránsito de vehículos registró un incremento significativo a partir del año 2006 y, especialmente, entre los años 2011 y 2013. La creciente importancia de las rutas 12, 14 y 18 queda en evidencia a partir del indicador de Tránsito Medio Diario (TMD) de vehículos registrados entre los años 2006 y 2013 (Cuadro 7). El indicador permite una lectura de este proceso.

Cuadro 7. Tránsito Medio Diario de vehículos en las RNA 12, 14 y 18 (período 2006-2013)
Ruta 14 ACC.A GUALEGUAYCHU (D) – INT.R.P.20 Ruta 12 INT.R.P.45 (I) – A/N.R.N.14 (CEIBAS)
Años TMD Años TMD
2006 4750 2006 8500
2007 5250 2007 8900
2008 5350 2008 9550
2009 5400 2009 9650
2010 5880 2010 10300
2011 6100 2011 11500
2012 6100 2012 11800
2013 6500 2013 13400
Variación TMD 2006-2013 37% Variación TMD 2006-2013 58%
Ruta 18 SAN SALVADOR – INT.R.N.14 Ruta 14 INT.R.N.18 (I) – CONCORDIA (D) (ENT.)
Años TMD Años TMD
2006 1950 2006 6200
2007 2283 2007 6550
2008 2434 2008 7100
2009 2500 2009 7000
2010 2785 2010 7700
2011 2997 2011 8500
2012 3347 2012 9700
2013 3842 2013 9900
Variación TMD 2006-2013 97% Variación TMD 2006-2013 60%

Fuente: elaboración propia en base a Dirección Nacional de Vialidad (2014).

En general, estos datos empíricos dan cuenta de que, en materia de movilidades, el sector occidental ha tenido cambios importantes, registrándose un incremento significativo en el tránsito de vehículos (particularmente camiones), que reflejan en buena medida la intensificación de la producción, sobre todo a partir de mediados de la década de 2000.

Mientras lo analizado ocurrió en el sector occidental del tramo uruguayo, allende la frontera también se experimentaron cambios importantes asociados a un proceso de reconversión productiva en Uruguay. Veremos a continuación cómo se reflejó la misma en el sistema carretero del sector oriental.

Entre los años 1980 y 2007, la red vial de Uruguay casi se duplicó (Cuadro 8). Entre esos años se realizó una gran cantidad de caminos rurales de tierra que conectaron áreas agroproductivas con rutas secundarias y primarias. La mayor parte de estos caminos se hicieron en el área del sector oriental y estuvieron vinculados a los cambios productivos ya aludidos (BID, 2012). En general, este tipo de vías no han estado asociadas a las movilidades fronterizas.

Cuadro 8. Longitud y tipo de material de la red vial uruguaya (período 1980-2007)
Año Extensión 
(km)
Pavimentada Tratamiento Tierra
% km % km % km
1980 9794 13 1316 72 7036 15 1442
1985 9712 17 1618 48 4664 35 3430
1990 9510 23 2209 51 4869 26 2432
1995 8660 28 2411 59 5113 13 1136
2000 8761 35 3073 54 4735 11 953
2005 8730 40 3461 49 4292 11 977
2007 16983 22 3553 25 4149 53 8696

Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL (2012).

La RNU 21 y 24 han sido clave para el tráfico de producción forestal y sojera en el sector oriental, desde las áreas productivas más importantes hacia los puertos o las instalaciones fabriles (Figura 8). En ambas rutas, el tránsito de vehículos prácticamente se duplicó entre los años 2005 y 2011. En el período 1977- 2000, el TMD de vehículos en la RNU 24 pasó de 354 a 1.900 (CEPAL, 2012; Corporación Nacional para el Desarrollo, 2013).

Figura 8. Rutas nacionales del sector oriental del tramo uruguayo

Figura 8

Fuente: elaboración propia.

Por su parte, las RNU 2 y 3 son importantes corredores internacionales que conectan a las ciudades del sector oriental –como Salto, Paysandú y Fray Bentos– con Montevideo y, a través de los respectivos puentes internacionales, con Buenos Aires. El caso de la RNU 3 oficia también como corredor entre Montevideo y Asunción. En los últimos años estas rutas han tenido incrementos porcentuales importantes de TMD, comparables porcentualmente a los registrados en el sector occidental, aunque las cantidades absolutas sean menores (Cuadro 9).

En este sentido se destaca el incremento registrado en la RNA 2. Es probable que el funcionamiento de UPM y el transporte de soja y otros productos hacia Nueva Palmira expliquen este crecimiento. Un tramo de la RN 2, en donde está instalado el peaje Mercedes, conecta a las rutas 24 y 21 que ya se analizaron. En el año 1988, la RNU 2 registraba un TMD de 982 vehículos y 3755 en el año 2013; en tanto que por la RNU 3 transitaban en promedio 1003 vehículos diariamente, y 2003 en el año 2013 (Cuadro 10).

Cuadro 9. Tránsito Medio Diario de vehículos en las RNU 2 y 3 (período 2006-2013)
Año Ruta 3- Peaje Queguay Rut 3 -Peaje Paso del Puerto Ruta 2- Peaje Mercedes
2006 1.956 1.301 1.989
2007 1.979 1.490 1.762
2008 2.888 1.717 1.891
2009 2.360 1.915 2.010
2010 2.584 1.934 2.477
2011 2.856 1.825 3.292
2012 2.943 1.868 3.503
2013 3.109 2.003 3.755
Variación TMD 2006-2013 59% 54% 89%

Fuente: elaboración propia en base a Corporación Vial del Uruguay (2014).

Cuadro 10. Evolución del Tránsito Medio Diario en rutas del tramo uruguayo (período 1988-2013)

Sector oriental

Sector occidental
Ruta Año 1988 Año 2013 Diferencia en % Ruta Año 1988 Año 2013 Diferencia en %
2 982 3.775 384 12 4.500 13.400 298
3(1) 1.003 2.003 200 14(3) 3.500 6.500 186
3(2) 582 3.109 534 14(4) 2.000 9.900 495
21 280 1.500 536 18(5) 1.000 3.842 384
24 352 2.000 568
Promedio 712 2.597 414 Promedio 2.750 8.411 341

Fuente: elaboración propia en base a Dirección Nacional de Vialidad (2014); BID (1991); Corporación Vial del Uruguay (2014). (1) RNU 3 a la altura de Paysandú; (2) RNU 3 a la altura de Salto; (3) RNA 14 a la altura del acceso a Gualeguaychú; (4) RNA 14 a la altura de Concordia; (5) RNA 18 a la altura de San Salvador.

Tal cual se desprende del cuadro anterior, el tránsito de automotores que se registró en ambos sectores fronterizos mostró un aumento importante entre los años 1988 y 2013. Mientras que el sector occidental se multiplicó aproximadamente por algo más de tres veces en el sector oriental el tránsito se cuadruplicó en el período considerado. Este incremento ha estado relacionado tanto con la mejora de las vías como con los cambios productivos del tramo uruguayo.

Las movilidades que predominan son aquellas que unen las áreas metropolitanas entre sí, junto a las que conectan a cada sector fronterizo con su respectiva capital nacional. En tanto, si bien las movilidades de vehículos entre los lugares de la frontera se incrementaron, lo hicieron a un menor nivel que las antes mencionadas y, además, estuvieron escasamente vinculadas con el desarrollo de la interacción fronteriza con sentido de cooperación.

Movilidades en los pasos de frontera del tramo uruguayo

A partir del proceso de integración regional iniciado con la firma del tratado del Mercosur, y del comienzo de las transformaciones en la estructura productiva del tramo uruguayo en la década de 1990, se produjeron también importantes cambios en las movilidades en la frontera y en los perfiles de cada uno de los pasos fronterizos.

Estos cambios se vincularon con lo ocurrido en la década de 1980, en la que el puente San Martín que une las ciudades de Gualeguaychú y Fray Bentos, canalizó cerca del 50% de los vehículos, mercaderías y personas que circulaban entre la Argentina y Uruguay (BID, 2012). Esta situación, que se mantuvo estable durante la década de 1990 y los primeros años de la década del 2000, cambió a partir del año 2005. Desde entonces, el puente Artigas, que une las ciudades de Colón con Paysandú, comenzó a registrar el mayor tránsito de personas, seguido por el puente que conecta Concordia con Salto (Figura 9). Esta situación se dio como consecuencia de los cortes de la RNA 136, que impedían acceder al puente San Martín en el marco del conflicto por la pastera de Botnia, como se mencionó anteriormente.

Entre los años 2004 y 2014, el tránsito de personas entre la Argentina y Uruguay a través de los pasos fronterizos localizados en el tramo uruguayo se incrementó, más allá de algunas fluctuaciones. En este período, la circulación de personas por estos pasos fronterizos aumentó casi un 400%. Es de destacar que este aumento se produjo a pesar del corte del puente San Martín y del conflicto diplomático por Botnia. El incremento general de circulación por los pasos fronterizos a partir del año 2009 puede explicarse, en buena medida, tanto por el crecimiento de la cantidad de turistas argentinos que se trasladan a Uruguay a vacacionar (Figura 10) como por las movilidades pendulares desde Uruguay hacia la Argentina, alentadas, principalmente, por el tipo de cambio real que favoreció el comercio informal fronterizo (Observatorio Económico, 2015).

Figura 9. Cantidad de personas que atravesaron anualmente los puentes binacionales (período 2004-2014)

Fuente: elaboración propia en base a Dirección Nacional de Migraciones (2015).

Figura 10. Cantidad anual de turistas argentinos que visitaron Uruguay (período 2000-2013)

Turistas_ar_enUy-2000-2012.png

Fuente: elaboración propia en base a Ministerio de Turismo (2015).

Este aumento de las movilidades por los puentes se ha visto reflejado también en el incremento sustancial del tránsito medio diario de automóviles, cercano al 300% (Cuadro 11). Paralelamente, en el período de referencia ha disminuido la cantidad semanal de servicios de ómnibus internacionales que conectan los dos países a través de los puentes binacionales. El caso más llamativo es la conexión Gualeguaychú-Fray Bentos-Mercedes, que se redujo de 91 ómnibus semanales en el año 1989 a sólo 12 en el año 2014 (Cuadro 12).

Si consideramos el tránsito de ómnibus a través de los puentes binacionales que existía en la década de 1980 entre las ciudades más importantes del Mercosur, sólo creció el servicio Buenos Aires-Montevideo, duplicando las frecuencias (Cuadro 13). A la vez, se incorporó el servicio Montevideo-Rosario con 14 frecuencias semanales. Estos datos abonan la hipótesis del rol importante que cumple el puente San Martín en la conexión entre las principales ciudades y áreas metropolitanas del Río de la Plata, más que entre las ciudades vecinas del tramo uruguayo.

Cuadro 11. Evolución del tránsito medio diario de automóviles por los puentes internacionales del tramo uruguayo
Puentes Año 1989 Año 2014 Variación %
Gral. San Martín 715 2.080 291
Gral. Artigas 897 2.617 292
Salto Grande S/d 2.105 S/d

Fuentes: elaboración propia en base a CEPAL (1988) y Ministerio de Transporte y Obras Públicas (2014).

Cuadro 12. Disponibilidad semanal de servicios fronterizos de ómnibus vía puentes binacionales (año 1989 y 2014)
Servicios Disponibilidad semanal
Año 1989
Disponibilidad semanal
Año 2014
Gualeguaychú-Fray Bentos-Mercedes 91 12
C. del Uruguay-Paysandú 42 25
Colón-Paysandú 54 25
Concordia-Salto 54 48

Fuente: elaboración propia en base a Ministerio de Transporte y Obras Públicas (2014).

Cuadro 13. Disponibilidad semanal de servicios internacionales de ómnibus vía puentes binacionales (año 1989 y 2014)
Servicios Disponibilidad semanalAño 1989 Disponibilidad semanalAño 2014
Montevideo-Buenos Aires 27 56
Montevideo-Córdoba-La Falda 22 16
Montevideo-Mendoza 6 4
Montevideo-Santiago de Chile 4 0
Montevideo-Asunción 8 4
Montevideo-Rosario 0 14

Fuente: elaboración propia en base a Ministerio de Transporte y Obras Públicas (2014); Terminal Tres Cruces (05/08/2015).

Reflexiones finales

Entre finales del siglo XIX y las cuatro primeras décadas del siglo XX, el sistema de transporte tuvo un grado importante de integración en el EFAU, dándole a este espacio rasgos de región funcional, en base a una fuerte cohesión socioeconómica.

Paulatinamente, los respectivos estados nacionales, en el marco de la construcción de sus territorios soberanos, fueron diseñando dispositivos de transporte que aseguraron la conexión de los sectores fronterizos con sus capitales nacionales. A mediados del siglo pasado, el sistema integrado de transporte transfronterizo (sobre todo fluvial), fue desarticulado.

En la década de 1970, en el marco de acciones desarrollistas, la Argentina y Uruguay ejecutaron obras de integración física y energética. La concreción de los puentes internacionales generó corredores viales y ferroviarios que han sido relevantes para el comercio y el turismo de ambos países. En particular, el carretero ha sido más importante que el ferroviario, que prácticamente no ha tenido incidencia en las últimas décadas. Y aunque en declive, también se han desplegado movilidades pendulares por vía fluvial, especialmente entre Concordia y Salto.

Entre 1980 y 2014, si bien los puentes binacionales han incrementado las cantidades de personas y mercaderías que por ellos circulan, no han sido elementos clave para el desarrollo local de los núcleos poblados y sus entornos rurales del tramo uruguayo, y menos aún han sido aprovechadas las oportunidades que ellos permiten para el desarrollo de proyectos locales transfronterizos (Silva, 2017).

En todo caso, los puentes y las movilidades tienden a favorecer actividades diferentes según la escala que se considere. A nivel de los países, facilitan el comercio y el turismo, beneficiando particularmente a las áreas metropolitanas y turísticas (en el caso de Uruguay, especialmente a las localidades balnearias del este del país). A nivel fronterizo, el movimiento pendular estimulado por el comercio informal es la actividad de mayor impacto en este espacio.

Asimismo, las transformaciones productivas se han asociado más con el desarrollo de las redes viales de cada sector fronterizo, que con el fomento de redes transfronterizas que materialicen proyectos conjuntos, sean económicos o sociales. Al mismo tiempo, el conflicto por Botnia desalentó la concreción de otros proyectos de articulación física que en algún momento se planificaron (por ejemplo, un puente vecinal entre Salto y Concordia).

Cada sector fronterizo intentó acompañar el crecimiento productivo con el mejoramiento de su sistema de trasporte. Las rutas y los puertos son ejemplo de ello. Todas las rutas importantes del tramo uruguayo vieron incrementar aceleradamente el tránsito de vehículos por ellas a partir del año 2004. En menor medida, los puertos también se reactivaron, y también se construyeron otros, como son los casos de Mbopicuá y UPM, para permitir trasladar madera y celulosa hacia el puerto de Nueva Palmira.

En síntesis, en el tramo uruguayo cada vez más personas atraviesan el límite, se mantiene un importante intercambio comercial y turístico entre la Argentina y Uruguay, y se practica el comercio vecinal (informal) con intensidad. Todo esto sin que se hayan tenido importantes avances en materia de integración y cooperación fronteriza con impactos en el desarrollo local, tal cual se ha intentado promover desde mediados de la década de 1980.

El caso de las ciudades fronterizas del tramo uruguayo es consecuente con lo que arrojan algunos estudios realizados en el Mercosur. Uno de ellos, elaborado por Batista (2013), mostró en ciudades fronterizas de Corumbá y Porto Suárez que, más allá de los procesos de integración entre los países de la región, estas ciudades terminan jugando un rol secundario en el comercio binacional, vinculado principalmente con funciones aduaneras.

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  1. Universidad Católica del Uruguay/CeRP del Litoral.
  2. Entre los años 2005 y 2010, las relaciones diplomáticas y sociales entre Argentina y Uruguay se vieron afectadas por la instalación de una planta de producción de pulpa de papel instalada en la ciudad fronteriza uruguaya de Fray Bentos. El diferendo llevó, incluso, al bloqueo de los puentes internacionales (especialmente el puente San Martín) por parte de ambientalistas de Gualeguaychú. Este conflicto se comenzó a destrabar en el año 2010, luego de un fallo de la Corte Internacional de Justicia sobre el tema. No es intención de este artículo referirse a los detalles del conflicto, por lo que remitimos a trabajos que sí lo hacen desde diferentes perspectivas (Graña, 2012; Crisorio, 2008; Palermo, 2007, Reboratti, 2010; entre otros).
  3. En esta sección se abordarán los puertos del EFAU, incluyendo a Nueva Palmira por su importancia para el sistema de puertos del tramo uruguayo.
  4. Integrado por un puerto público y otro privado.


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