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La corrupción como sistema de administración deliberada de pobreza

Carlos March[1]

La corrupción es polifacética y entre sus numerosas aplicaciones puede funcionar como un sistema de administración deliberada de pobreza basada en tres subsistemas: la inequidad estructural, la asociación ilícita y el delito organizado.

Estos tres formatos de corrupción del rol del Estado como garante de bienestar general para convertirlo en un generador de riqueza privada mal habida y en un administrador, regulador y reciclador de pobreza se complementan (los tres subsistemas se agregan valor mutuamente), se articulan (comparten capital social, agendas e incentivos), se autorregulan (fijan reglas de juego y diseñan sistemas distributivos de poder y recursos) y se potencian (a partir de la captura del Estado y la asociación entre agentes públicos, referentes políticos y empresarios inescrupulosos).

La primera –Inequidad estructural- se asienta en actos legales en el sentido jurídico pero irregulares en lo administrativo y perversos en el sentido político: la gestión de las políticas sociales parte de la economía formal que tiene origen en los fondos públicos que se destinan, recurriendo a la corrupción público-privada y a la discrecionalidad en el manejo de los recursos públicos, a la promoción de inequidad estructural y a la administración deliberada de pobreza.

La segunda manera –Asociación ilícita- consiste en aprovechar la fachada de legalidad del Estado y su monopolio de uso de la fuerza pública y control fiscal para montar un sistema interno de protección ilegal y regulación de la impunidad: la asociación ilícita se monta en el aparato legal estatal y usa de fachada la economía formal para derivar en la suspensión del estado de derecho y en la promoción de la economía informal e ilegal. En este caso la pobreza actúa como legitimador de la violación de derechos laborales y fiscales, como materia prima en el caso de la trata de personas, o como compradora y consumidora del tráfico de mercancías.

El tercer formato –delito organizado- parte de la economía ilegal para sobornar y capturar dependencias claves del aparato estatal –fuerzas de seguridad y defensa, aduana y poder judicial- y político –líderes, funcionarios y dirigentes políticos- y al mismo tiempo asociarse a algunos sectores del mercado –entidades bancarias para lavar dinero- para obtener la impunidad necesaria y así llevar adelante la actividad criminal y blanquear –legitimar- la producción y las utilidades en la economía formal o informal. En este caso la población que vive en condiciones de pobreza es rehén y víctima del delito organizado.

Como veremos, en los tres subsistemas de corrupción, los sectores más pobres de la sociedad están sometidos por un Estado que lejos de empoderarlos en un marco de estado de derecho, los hace más vulnerables, rehenes de un sistema de sometimiento y control y víctimas de un contexto que los perpetúa en la vulnerabilidad. Así la población que vive en situación de pobreza está condenada a sobrevivir a la inequidad estructural (en su rol de beneficiaria de un sistema de políticas públicas clientelar que los condena a ser objeto de asistencialismo en marcos de corrupción y discrecionalidad), a la asociación ilícita (la cual le reserva un rol de trabajadores clandestinos o esclavos, consumidores de bienes y servicios ilegales o legitimadores de la economía informal o ilegal) o al delito organizado (donde cumple servicios de mula de contrabando, de rehenes de la violencia, de soldados del narcotráfico, de carne de cañón de la trata de personas).

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Seguidamente analizaremos los tres subsistemas que permiten que el Estado administre pobreza para generar, por una parte, riqueza económica concentrada en la delincuencia y, por la otra, poder político y social monopolizado por la dirigencia. Y comprobaremos lamentablemente que la articulación público-privada funciona mucho mejor cuando se pone de acuerdo en porcentajes de coimas y votos que cuando tiene que consensuar valores e ideas.

Primer subsistema: inequidad estructural

 Los sistemas de corrupción y discrecionalidad aplicados a las políticas sociales y sus presupuestos públicos perpetúan la administración de pobreza en un marco diseñado deliberadamente basado en la inequidad estructural que es poderosamente asimétrica: la inequidad la sufre el pobre y lo estructural lo disfruta el poder.

Combatir la pobreza desde acciones individuales es administrarla. Las políticas asistenciales convierten a las personas en objetos de asistencialismo (asistencialismo es la conjunción de asistencia social con cinismo político) en lugar de constituirlos en sujetos de cambio con capacidad de definir su propia calidad de vida e incidir en la definición de la calidad de vida colectiva.

Las formas de invertir los recursos destinados a combatir la pobreza se estructuran en la perversidad política y generan tres problemas graves[2]:

  1. Los recursos se destinan a la ayuda del individuo y no a cambiar las condiciones de calidad de vida colectiva, lo que genera mitigación de pobreza individual a partir de políticas sociales desarticuladas y consolidación de inequidad estructural al depender la asignación de los recursos de la discrecionalidad gubernamental;
  2. Los recursos tangibles e intangibles se aplican de manera desintegrada y los recursos humanos se involucran de manera atomizada lo que produce mayores costos, pérdidas de tiempo, desgaste de las personas y resultados de bajo impacto y escala, generando además permeabilidad a la corrupción;
  3. Al estar las políticas sociales y los presupuestos públicos absolutamente desarticulados se estructura un modelo de mitigaciones parciales y temporales en lugar de soluciones integrales y definitivas.

Este diseño es absolutamente planificado para convertir al Estado en un delivery de vulnerabilidad, en un repartidor de mitigación de pobreza que crea condiciones para el control social en marcos de pobreza estructural endogámicos y no invierte los recursos para generar condiciones de equidad que impulsen movilidad ascendente de individuos empoderados, pues gran parte de los recursos y presupuestos se derivan a la corrupción o se aplican de manera ineficiente respondiendo a las necesidades de la política y no en función de los derechos de los segmentos vulnerables.

Medir pobreza y destinar presupuesto sin implementar políticas públicas contra la inequidad, equivale a hacer un torniquete debajo de la herida. Según la OCDE, en el año 2013 se invirtieron 134 mil millones de dólares en ayuda oficial para combatir la pobreza. Sin embargo, los pobres en el mundo no disminuyen.

Y ello sucede, porque como se ve en el siguiente cuadro, existe una estrecha relación entre las condiciones que generan un sistema de inequidad estructural y las maneras perversas de hacer política y las formas ilegales de administrar los recursos públicos.

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Cuando en contextos de inequidad –América Latina es la región más inequitativa del mundo- los programas de gobierno se limitan a implementar planes de asistencia y no se estructuran políticas públicas para abordar los seis ejes descriptos, el resultado entonces se reduce a administrar pobreza para perpetuarla en lugar de terminar con la inequidad que la genera.

La pobreza en una condición individual que implica que una persona carezca de lo necesario para vivir acorde a los estándares de dignidad humana. Por su parte, la inequidad social es la condición de carencia estructural que genera pobreza y es causada por seis motivos interrelacionados entre sí y relacionados a un sistema ineficiente, perverso y corrupto de administración los recursos públicos y de gestión de las políticas sociales que también responden a seis características operadas de manera integral desde el poder político-estatal. Seguidamente detallaremos sus causas y consecuencias:

La corrupción genera bienes públicos de baja calidad

El primer factor de inequidad programada se da cuando un sector de la población convive con escasos bienes públicos de calidad, fruto de esquemas de corrupción estructural o megacorrupción que sustraen mediante mecanismos de absoluta falta de transparencia y control los recursos destinados en los presupuestos oficiales a crear y administrar bienes y servicios públicos. Una sociedad que carece de aquellos bienes y servicios que deben estar a disposición de todos en igual cantidad o calidad genera un doble efecto: obliga a quienes pueden afrontar el costo a recurrir a servicios privados, y al mismo tiempo le niega la inclusión social en escala en cuanto a calidad y cantidad a los sectores más vulnerables que dependen del Estado para acceder a servicios vitales como salud, educación y seguridad. Un hospital es un bien público no porque lo maneje el Estado, sino porque la persona con más recursos y la persona más necesitada de una comunidad reciben la misma cantidad y calidad de servicio, más allá de quien lo administre. En la medida en que la corrupción impide nuevas obras o renovaciones y permite construcciones o prestaciones de baja calidad, el bien público en lugar de generar bienestar provoca inequidad, porque el que puede pagar emigra hacia el sistema privado y el que no puede pagar, queda condenado a un hospital público diezmado en infraestructura, logística y capacidad de prestación del servicio. Un servicio público atravesado por la corrupción, mata. Ejemplos de ello fueron, en el rubro transporte público, el accidente de tren en la estación Once (51 personas muertas) donde se pagaban retornos para que el Estado no controlara la calidad de la prestación del servicio; o en cuanto a seguridad pública, el incendio en Cromañón (194 muertos) donde se pagaban coimas a los organismos de control a cambio de que quienes explotaban el local pudieran ignorar normas de seguridad y el límite de capacidad máxima de personas que podían ingresar al predio.

La discrecionalidad provoca institucionalidad pública débil

La discrecionalidad en la administración de las instituciones públicas y en la aplicación de las normas debilita la institucionalidad pública y la convierte en un factor determinante de inequidad, pues quienes más sufren los cambios permanentes de reglas de juego son los sectores que viven en la pobreza, aquellos que no tienen manera de impedir que los impactos de la discrecionalidad en la administración de los recursos públicos, de la concentración de poder y abuso institucional deterioren sus condiciones de vida. Funcionarios fuertes en instituciones débiles, no solamente impiden la plena vigencia del sistema republicano, sino que además evitan que se implementen las herramientas de la democracia participativa y que se formen ciudadanos capaces de reclamar la plena vigencia del Estado de derecho.

Espacios públicos deteriorados y cooptados producen entramado social endogámico

Otra característica de inequidad estructural resulta de la degradación y deterioro de los espacios públicos, que ya no son compartidos por las diversas clases sociales, sino que se comienzan a diseñar comunidades insularizadas, donde los sectores de mayores recursos se encierran en barrios privados y los segmentos populares ven como el entorno urbano se vandaliza o es ocupado por el delito o se destina a prácticas ilegales o violentas. Estos sectores tienen vínculos acotados a un entorno reducido, con relaciones en posición socioeconómica aislada y con limitados o nulos contactos con aquellos que facilitan el acceso a posibilidades de escalamiento social. La falta de vínculos de calidad atenta contra la consolidación de la movilidad social ascendente, expone a las personas a la falta de espacios de contención, las pone a la intemperie frente al abuso de poder tanto de las instituciones públicas como de los poderes fácticos y no crea barreras con el delito organizado como el narcotráfico y la trata de personas con fines de explotación laboral o sexual. Cuando los bienes y espacios públicos se deterioran se reducen los ámbitos de sociabilidad informal en condición de igualdad entre las distintas clases. Y en consecuencia se polariza la composición social de los espacios, lo que redunda en la segmentación del entramado social y en el aislamiento social de la población vulnerable.

El clientelismo y el asistencialismo provocan escasa organización colectiva

Las prácticas perversas de las estructuras político-partidarias de recurrir al clientelismo y al asistencialismo crean las principales dificultades que encuentran los sectores vulnerables para organizarse colectivamente y lograr una visibilidad legitimada, convirtiéndose en otra de las causas que genera la inequidad que los somete a la pobreza. Poblaciones fragmentadas, víctimas del clientelismo político, con dificultades para organizar socialmente la defensa de sus derechos, controlar la discrecionalidad de los gobernantes e incidir en la calidad de vida colectiva, están condenadas a ser objeto del asistencialismo que fomentan dirigentes políticos que fracturan el entramado social. El Estado es capturado por los gobiernos y entonces la asistencia social se convierte en asistencialismo político a tal punto que quienes deberían ser empoderados para asumir un rol de sujetos de cambio impulsando reclamos desde espacios colectivos se convierten en sumisos objetos de asistencia aislados y controlados. Si a ello le sumamos que el Estado no facilita la formalización de las organizaciones sociales, a partir de las modificaciones que requieren los actuales regímenes legal, fiscal y laboral que mantiene al 90% de las entidades en la informalidad, impidiendo el acceso a personería jurídica y el cumplimiento de los requisitos formales necesarios para recibir donaciones, la capacidad de organización colectiva de los sectores más vulnerables es prácticamente nula.

La degradación del sistema educativo limita el acceso equitativo a oportunidades

El acceso a oportunidades es un factor determinante para definir el estándar de inclusión social y por lo general está basado en un sistema educativo que lo hace equitativo a partir de una formación universal en cuanto a calidad y cantidad. Las políticas públicas deben facilitar los medios para que los habitantes de una comunidad accedan a las capacidades que aseguren estándares elevados de dignidad humana, garantizando los derechos humanos y los servicios públicos en estándares de calidad. Sin embargo, el sistema político ha deteriorado el sistema de educación pública estatal y lo ha degradado con relación al sistema privado. La ley 1420 en Argentina estableció la educación universal y gratuita garantizando que cantidades de habitantes adquirieran el piso de formación necesaria para poder desempeñarse en los diversos ámbitos que componen una sociedad, dando lugar a un crecimiento exponencial de la clase media. El poder político sabe, pero omite deliberadamente complementar lo cuantitativo de la vigente ley 1420 con una nueva norma: la de la calidad educativa, la que garantice que además de cantidad en acceso, se educará en función de los estándares de excelencia educativa adecuados a la evolución social, cultural, espiritual, ética, cívica y tecnológica del presente.  

La burocracia produce informalidad de los activos económicos

Este concepto de “informalidad en los activos económicos” está desarrollado por el economista peruano Hernando de Soto que sostiene que “un Gobierno y una economía de mercado modernos son inviables sin un sistema integrado de propiedad formal”. Los activos extralegales no pueden acceder al crédito para expandir su capacidad de desarrollo. La extralegalidad, al carecer de seguridad jurídica, no es alcanzada por el sistema de inversiones. Pero, al mismo tiempo, la economía extralegal se mueve en función de contratos sociales mediante los cuales las poblaciones más pobres comienzan a forzar una mayor redistribución del poder. Ya son varios los ámbitos que comienzan a reconocer que las instituciones legales solo sobrevivirán si responden a las necesidades sociales. Se plantean pasos a seguir para que lo extralegal fluya hacia la legalidad: encontrar los verdaderos contratos sociales sobre la propiedad, integrarlos a la ley oficial y diseñar una estrategia política que haga posible la reforma. Encontrar la manera de formalizar y legalizar los circuitos de la economía informal e ilegal permitirá, además de convertir activos en capital, desarrollar economías de escala significativas. De Soto explica el sentido de la propiedad:

La propiedad no es una cualidad primaria de los activos sino la expresión legal de un consenso económicamente significativo acerca de ellos. (…) La propiedad no consiste en los activos mismos sino en los consensos entre personas respecto de cómo estos deben ser poseídos, utilizados e intercambiados.

En las barriadas circulan millones de dólares. El desafío es cómo llevar legalidad a los circuitos marginales. Cómo convertir activos en capital vivo. El potencial de los activos para generar nueva producción requiere ser expresado de manera tangible, en un sistema de registros de propiedad formal ágil, digital y abierto, algo que el sistema burocrático estatal impide de manera sistemática. 

De forma complementaria el acceso por parte de la población pobre a puestos laborales informales, en parte, explica su condición social y la reproducción de tal condición. Los trabajos informales se caracterizan por: i) el bajo sueldo, ii) la inestabilidad en los ingresos y iii) la falta de cobertura de las prestaciones de seguridad social.  Estos tres factores construyen trayectorias caracterizadas por la inseguridad y la imposibilidad de previsión.

La burocracia desprofesionalizada, desvirtuada, empleada en función de la perpetuidad de la informalidad y del ocultamiento del delito es absolutamente funcional a la discrecionalidad política y a los sistemas de corrupción y opacidad que condenan a los bienes de los sectores populares a la marginalidad y a sus actividades económicas a la clandestinidad.

Quedó descripto en este punto cómo el Estado desde un modelo de inequidad estructural niega a los sectores en situación de pobreza los beneficios del estado de derecho y bienestar general. Pero esto no es lo peor que le pueda suceder a una persona que vive en condiciones de vulnerabilidad, pues esta situación es la condición de factibilidad para que se generen los otros dos subsistemas que permiten terminar de someter política, económica y socialmente a los sectores más necesitados: la alianza público-privada que convierte a las reglas de juego del mercado en un terreno floreciente para que se consoliden asociaciones ilícitas que capturan el Estado desde adentro y el crimen organizado que lo coopta desde afuera a través de algunas de las estructuras estatales. Desde ambos subsistemas se logra la impunidad necesaria para llevar adelante actividades delictivas para luego utilizar el mercado y a algunos de sus sectores —como el financiero— para legalizar —blanqueo de capitales— el resultado de la ilegalidad. En síntesis, como veremos seguidamente, la población con menores recursos termina rehén de un sistema de dominación individual y sometimiento colectivo basado en dos características: total ausencia de derechos y absoluta presencia de parainstitucionalidad (activa participación de un Estado paralelo). 

Segundo subsistema: asociación ilícita

La asociación ilícita es la captura del Estado desde adentro a través de dirigentes políticos y funcionarios que llegan a la función pública para asociarse o convivir con empresarios y delincuentes y permitir que actividades legales y formales, como una contratación pública o los negocios privados legales terminen convirtiéndose, o en negociados que amañan las licitaciones públicas o en negocios informales o ilegales dentro de un mercado de bienes y servicios legales.

En el primer caso, el Estado convierte el proceso de contrataciones públicas de bienes, obras o servicios en un producto comercializable que negocia con la empresa que finalmente resultará adjudicataria de la concesión de la obra o el servicio. En otras palabras, monta un sistema que le permite “adjudicar” la licitación pública mediante un mecanismo de corrupción que convierte el proceso de contratación que debería ser abierto, transparente y público en un concurso a medida, donde la empresa ganadora ya está definida previamente y el resto de los competidores sirve tan solo de fachada.  

 El proceso es el siguiente: para el primer paso -la adjudicación- se elabora un pliego de condiciones a medida del oferente con el cual se llegó al acuerdo y se le entrega información más detallada y de manera anticipada (asimetría de información) para que pueda preparar la oferta ganadora. En este punto, la empresa ofrece coimas (llamaremos coimas a los dineros entregados por el empresario o la empresa a los funcionarios públicos cuyo origen es de la propia empresa). En el segundo paso, -la ejecución- para el caso de la obra pública, el Estado autoriza ajustes del contrato por mayores costos –de esta manera el mejor precio ofertado inicialmente que fue el que dejó en el camino al resto de los competidores se ajusta a montos que terminan superando en millones la cifra inicial-, firma certificados de obra sin verificar y anula los controles de calidad. La empresa a cambio de este “servicio” paga retornos (llamaremos retornos a los dineros entregados por los empresarios o la empresa a los funcionarios públicos cuyo origen es el propio Estado –son los fondos del presupuesto público que cobra el contratista). El tercer paso, que puede estar unido a los dos anteriores o ser independiente, consiste en la prestación del servicio o la concesión de un espacio público que será adjudicado también de manera amañada, de forma tal que el Estado omitirá llevar adelante los controles que garanticen la prestación del servicio en estándares elevados de calidad o no ajustará los cánones a ser pagados por el concesionario. La empresa a cambio de esta omisión paga coimas o retornos.

En el segundo caso, lo que vende el Estado al mercado es un servicio de protección que permite convertir un negocio legal en informal e ilegal. Este mecanismo está perfectamente estudiado y cuidadosamente publicado en el libro “El orden clandestino. Política, fuerzas de seguridad y mercados ilegales en la Argentina” de Matías Dewey [3]. Trataremos de interpretar su contenido.

Aquí también hay una asociación ilícita montada adentro del Estado, con predominancia de fuerzas de seguridad –sobre todo policiales- y funcionarios municipales, llegando a involucrar a los intendentes como jefes políticos del territorio. El sistema ofrece un activo protagonismo del Estado para anular tres actividades fundamentales de la función pública y permitir que una actividad legal pueda incorporar acciones de informalidad y actos de ilegalidad hasta convertirse en un mercado ilegal (con mayor o menor legitimidad social) dentro de un mercado legal y formal (Dewey estudia el mercado de venta de ropa La Salada y el mercado de venta de autos y autopartes robadas). Para lograr esto, los funcionarios y servidores públicos dejan de ejercer el monopolio de la fuerza pública (básicamente liberando zonas de control para favorecer el delito y la informalidad), suspenden la vigencia del Estado de derecho (dejando de aplicar la ley y liberando los controles para que a partir de la suspensión de la legalidad se favorezcan actividades ilegales y criminales) y adulteran procesos y distorsionan registros de la administración pública, a través de los diversos estamentos de la burocracia estatal, para alterar documentación y registros de controles invisibilizando anormalidades para blindar las actividades ilícitas y garantizar la impunidad. En estos casos, los empresarios (y emprendedores) ofrecen a los funcionarios un pacto de silencio, coimas y un sistema de recaudación por la protección brindada por las fuerzas de seguridad que puede ser recaudada, o por los propios funcionarios –inspectores municipales, punteros políticos o agentes policiales- o bien por recaudadores a sueldo de los empresarios y emprendedores para luego repartir el botín con funcionarios públicos, agentes de seguridad y dirigentes políticos. Este sistema permite generar las zonas liberadas para la producción del delito (en el caso de los robos de autos) o para la producción de mercadería (en el caso de los talleres textiles clandestinos que abastecen a La Salada), habilita la suspensión de la legalidad para permitir la comercialización de lo producido y la evasión y elusión impositiva y finalmente, asegura el indispensable blindaje administrativo para hacer posible la recaudación y distribución de los dineros mal habidos ocultando desde la burocracia estatal las diversas anomalías e irregularidades –e incluso ilegalidades.

Algunos párrafos textuales del libro de Dewey refuerzan lo descripto:

El sistema de asociación ilícita alcanza a varios estamentos del poder estatal y político:

(…) empresarios del submundo criminal han sido frenéticos compradores de protección estatal. Y aunque sin duda alguna han sido y son las fuerzas policiales las que han hecho de la protección un gran negocio, no deberíamos reducir nuestra mirada a ellas. (…) actores de extrema importancia son los políticos locales y provinciales, así como la burocracia y su capacidad para manipular registros oficiales. Es por eso que puede hablarse de Estado y de gobierno, y no únicamente de los cuerpos policiales.[4]

Este sistema, que convierte a la protección estatal en una mercancía, se describe de la siguiente manera:

(…) si bien son las organizaciones policiales las que disponen del poder más directo para comercializar protección ilegal, esta mercancía no podría circular sin la participación u omisión intencionada de políticos, agentes del sistema judicial, del servicio secreto y de aduanas. Son ellos quienes, junto a la policía, estipulan los contornos de estas zonas y definen las normas que rigen en su interior. La zona liberada, es un dispositivo opaco producido por agentes estatales y que se adapta a una demanda de protección diversificada. (…).[5]

Y sus efectos son bien concretos:

(…) Los recursos que mueven los mercados ilegales no tienen otra finalidad que el control poblacional, el abastecimiento de bienes, la generación de puestos de trabajo o la tranquilización de un ejército de reserva criminal y la cohesión de jerarquías burocráticas.[6]

Esos efectos benefician a tres actores claves como la política, la policía y las empresas:

(…) Por el lado de la política, el mayor interés ha residido en la producción de niveles aceptables de seguridad pública, en el logro de balances de poder territorial, en una reducción de los conflictos que puedan afectar capitales políticos individuales, y casi siempre, en la búsqueda de fuentes de financiamiento de carreras políticas y campañas electorales. (…) Por el lado de la policía, el interés se ha concentrado en conseguir beneficios dentro de la institución, así como posibilidades de enriquecimiento y, también muy importante, es la captación de recursos dirigidos a compensar sueldos magros, una moral profesional deteriorada y déficits infraestructurales crónicos. (…) del lado de las empresa ilícitas, el beneficio es evidente: ellas reciben la inigualable posibilidad de crecer, expandirse y diversificarse gracias a que la ley queda entre paréntesis.[7]

Y como ejemplo, Dewey hizo un estudio de campo en la feria La Salada, concluyendo que:

(…) En el caso particular de La Salada, los jefes de las ferias mediatizan relaciones sociales, pero instaurando o fomentando un entorno normativo alternativo y diferente al del Estado de derecho. Ellos ofrecen un nuevo conjunto de normas y moldean el orden clandestino.[8]

El siguiente gráfico muestra las dos maneras que toma una asociación ilícita para capturar el Estado desde su propia estructura, sea para vender procesos de contratación pública o para vender protección estatal:

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Tercer subsistema: crimen organizado

El crimen organizado es un subsistema que captura el Estado desde afuera, desde estructuras mafiosas externas que a través de sobornos, amenazas y chantajes compra voluntades en estamentos claves de la estructura estatal y gubernamental para lograr la impunidad y el camuflaje necesario para llevar adelante negocios ilegales y luego introducir en los mercados legales el dinero producido –lavado de activos, ya que puede tratarse no solo de moneda.

Los tres estamentos por someter son las fuerzas de seguridad –policía, gendarmería y prefectura- y organismos de control vinculados con el exterior –aduana-; secretarios, fiscales y jueces del Poder Judicial; dirigencia política en los tres niveles –municipal, provincial y nacional.

 El modelo opera de la siguiente manera: el primer paso que permite la producción del delito y la comercialización ilegal es la captura de la administración pública para anular los controles y garantizar la impunidad. Sin el blindaje de impunidad que ofrece el Estado para generar zonas liberadas en lo territorial y cobertura administrativa en lo burocrático que impida el ejercicio de la función de contralor estatal, resultaría imposible para el crimen organizado operar y montar mercados como la trata de personas, el tráfico de droga, armas, arte, mercadería y demás actividades ilícitas. En este caso, el privado –la organización criminal- ofrece un pacto de silencio cuando se trata de captura de voluntades a través del soborno, o monta un sistema de chantaje y amenazas contra los funcionarios públicos y policiales que tiene que ver con información comprometida respecto de la persona a la que se coopta o directamente uso de la violencia en caso de que alguien no se someta a los dictados del delito organizado. Este modus operandi del privado –siempre encarnado en organizaciones criminales- se mantiene para los otros dos pasos siguientes.

El segundo paso consiste en que el Estado suspenda el Estado de derecho sobre todo para hacer posible la recaudación del dinero que genera la actividad ilegal. En un sistema al margen de la ley, donde se suspende la vigencia del derecho y se anulan los factores de legalidad, toda la “cadena de valor” del mercado debe crear sus propias reglas de juego pues la vía formal deja de ser una opción. De esta manera, es el crimen organizado el que define las condiciones para que los mercados ilegales funcionen. Ello requiere de la plena ausencia del Estado para que la producción y la comercialización puedan llevarse adelante, pero, sobre todo, para que los excesos que se cometen para asegurar el cobro en el momento de efectuar la recaudación del dinero generado por el comercio ilegal, pueda materializarse en todas sus dimensiones, incluido el asesinato de aquellos que rompen acuerdos o se vuelven no confiables.

El tercer paso es fundamental y da sentido a los dos que lo preceden: es el nivel donde el Estado complementa el blindaje al delito y le suma el camuflaje para que el dinero producido desde la ilegalidad pueda ingresar al mercado de manera legal –operación conocida como lavado de activos. En este nivel, la captura del Estado se expande al mercado legal –sobre todo financiero para permitir que mediante operaciones formales y legales, el dinero producido por las ventas ilegales ingrese al mercado en el marco de la ley y pueda ser invertido en operaciones lícitas- y a ciertos órganos vinculados a las relaciones exteriores del país –como por ejemplo la Aduana y la policía aeronáutica para que no se controle el ingreso al país de mercadería contrabandeada o de sustancias prohibidas como drogas, las oficinas de migraciones para permitir la trata de personas o la Unidad de Investigaciones Financieras (UIF) para que no investigue a nivel local y no informe en el plano internacional operaciones de dinero cuyo origen proviene de actividades ilícitas- o Interpol, DEA y demás agencias de seguridad y control internacionales.

Seguidamente presentamos el gráfico que describe cómo opera el subsistema de delito organizado en su relación con el Estado:

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Hemos reseñado tres formas de corrupción estatal: la inequidad estructural, las asociaciones ilícitas y el delito organizado. Cerraremos este material analizando qué relación existe entre el sistema de corrupción y la pobreza estructural. 

Conclusión. La corrupción universaliza la pobreza y discrecionaliza la riqueza

La existencia de corrupción sistémica es plenamente funcional a la generación de pobreza estructural y al mismo tiempo, es una condición indispensable para generar riqueza de manera discrecional a la que solo se accede delinquiendo. En ambas situaciones se generan impactos excluyentes en lo social y negativos en lo económico. En lo social, se impide incluir de manera universal a la población que vive en situación de pobreza en los estándares que la dignidad humana exige y en lo económico, se precariza el trabajo y se estructuran mercados económicos delictivos que solo benefician a los que forman parte del sistema ilegal e informal.

Entonces, la corrupción opera en marcos de legalidad como un impuesto a la pobreza y en sistemas de ilegalidad como una exención a la riqueza.   

Impuesto a la pobreza

En el subsistema de inequidad estructural, la corrupción perjudica directamente a quienes las políticas sociales apuntan a beneficiar. Las obras públicas hechas de manera ineficiente o nunca realizadas y la mala calidad de los bienes y servicios públicos que presta el Estado o concesiona – o bien porque la inversión es deficiente o bien porque se anulan los controles en la prestación de los servicios- impactan negativamente en la calidad de vida de las personas (servicios hospitalarios de pésimas prestaciones, sistemas educativos de paupérrimo nivel pedagógico que niega acceso equitativo a oportunidades o fuerzas de seguridad absolutamente desbordadas por el delito y la violencia) y pone en riesgo la propia vida (casos Once y Cromagnon por citar dos hechos de alto impacto público, donde existieron condenas judiciales y fueron episodios que dejaron un saldo de decenas de muertes). La apropiación por parte del sistema político y de los gobiernos de los recursos del Estado fomenta el clientelismo político y el asistencialismo, pues fondos públicos que deberían distribuirse a los segmentos vulnerables de forma universal y sin ningún tipo de contraprestación informal, termina llegando de manera discrecional, a cambio de presencia en actos partidarios, votos y retornos –en el caso de asignación de subsidios, convirtiéndose el puntero político en un destructor del tejido social y de la articulación comunitaria. La burocracia ineficiente –y muchas veces corrompida- convierte trámites que deberían hacerse de manera automática y virtual en eternos actos administrativos y diversas ventanillas abiertas para el “cobro de peajes” y de esta manera, por ejemplo, barriadas enteras de los conurbanos de las más grandes ciudades ven imposibilitado su acceso a la titularidad de su vivienda, condenados a vivir en eterna informalidad.

En síntesis, en el subsistema de la inequidad estructural, el Estado se dedica a administrar pobreza –no a combatirla- y las personas viviendo en condiciones de vulnerabilidad, terminan siendo rehenes funcionales a las necesidades políticas de financiamiento de campañas electorales o de la actividad política partidaria, al enriquecimiento individual de los dirigentes o a la inescrupulosidad de empresarios que convierten a los fondos estatales destinados a obras y servicios públicos en sus millonarias rentabilidades, origen espurio de sus fortunas. La corrupción toma aquí la forma de impuesto a los pobres – o también, se convierte en el tributo de la pobreza a la riqueza.

Exención a la riqueza

En los otros dos subsistemas –asociaciones ilícitas y delito organizado- la corrupción adquiere dos formatos en su vinculación con la pobreza, pero que al mismo tiempo genera un régimen de exención a la riqueza: en un caso, se torna un sistema en sí mismo que distorsiona la economía legal y se requiere del Estado para blindarlo; y en el otro, pasa a ser un insumo para el funcionamiento de la economía ilegal y se necesita del Estado para camuflarlo. Tanto como sistema distorsivo o como insumo de ilegalidad, la corrupción montada en el mercado en asociación con el Estado profundiza la pobreza, la injusticia y la precariedad en los segmentos vulnerables, pero también genera una economía paralela donde se evade y elude el régimen fiscal y se rompen las reglas de libre competencia de mercado.

Como ya vimos, Matias Dewey, en su investigación en el mercado La Salada y en los desarmaderos de autos, aporta mucho a la descripción de cómo opera la corrupción en los mercados legales e ilegales, pero también echa luz sobre cómo esa corrupción impacta de manera devastadora en la pobreza.

Dewey comprueba como otros autores que “La corrupción (…) permite la acumulación de poder y el manejo de la población. (…)”[9]. Y para ello, destaca a la ilegalidad como un componente central:

La pretensión de alcanzar niveles aceptables de orden público, el impulso de la economía, la búsqueda de consenso político y el control de territorios no son objetivos ajenos a ese uso de los intercambios irregulares, a este aprovechamiento de la ilegalidad: son, más bien, centrales.[10]

Pero señala que la ilegalidad somete a los segmentos más pobres y que el Estado, lejos de estar ausente o cumplir un rol pasivo, es determinante:

Así, para ciertos sectores marginados y pobres de la población argentina, la experiencia del Estado es simplemente brutal (…) Para otros sectores, (…), el Estado es un facilitador de bienes y servicios prohibidos. Y en cualquiera de los casos, lejos de advertirse una ausencia del Estado, se comprueba que el Estado está bien presente.[11]

Y seguidamente describe la degradación a la que se somete a los trabajadores en los mercados clandestinos:

(…) Ese espacio de intercambio, el mercado, se convierte entonces en un espacio de interacción entre desprotegidos que comparten el estar por fuera de toda legislación por la simple razón de que no pueden acudir al derecho ante la arbitrariedad. Pocos ejemplos muestran mejor esta situación que La Salada. (…) la idea de trabajo está asociada a la actividad física, al cansancio, al esfuerzo y a su importancia para la reproducción de la vida propia y familiar. Se trata de una noción de trabajo que (…) está totalmente despojada de referencias al trabajo como derecho y como depositario de ciertos privilegios.[12]

Y profundiza aún más:

Las llamadas “saladitas” son (…) un modelo de negocios basado en tres elementos: la informalidad, evasión e ilegalidad que permiten mejorar márgenes de ganancia; el interés político es mantener ocupada a la población y en fomentar el consumo; y la imperiosa necesidad de trabajo de una población poco calificada que difícilmente podría encontrar trabajo en el mercado formal. (…)[13]

Señala también el crecimiento de la economía informal e ilegal y cómo fue tomando diversas fuerzas laborales:

(…) fue creciendo la economía de los talleres clandestinos y de La Salada; una economía que iba captando a los costureros y cortadores despedidos de las empresas textiles, dando trabajo a los migrantes limítrofes que llegaron en los noventa y proveyendo indumentaria a un sector empobrecido de la población. [14]

Y también describe cómo fueron surgiendo nuevos emprendimientos y roles dentro de los mismos segmentos socialmente relegados:

(…) La demanda ha sido tan alta que decenas de propiedades cercanas al mercado se valorizaron y dieron lugar al surgimiento del lucrativo negocio de los depósitos. Del mismo modo, y directamente relacionado con la necesidad de transportar bolsas llenas de mercadería desde los depósitos o los vehículos hacia los puestos (…), surgió la figura del “carrero” y el mercado de los servicios que él presta. (…): ser carrero en las ferias significa estar dispuesto a las movilizaciones políticas de los partidos a los cuales los managers ofrecen su gente, y quien no asiste recibe diferentes tipos de sanciones.[15]

Para terminar con las citas del libro de Dewey, es importante transcribir este párrafo porque grafica la evolución de un modelo de economía informal e ilegal que ya no solo está vinculado como hace años atrás a los segmentos más vulnerables de la sociedad, sino que logró sumar a actores del poder político y de los poderes fácticos:

(…) ya no se trata de la informalidad y la ilegalidad económica de las décadas de 1960 o 1970, esas que estaban asociadas a la pobreza. Ahora, ambas se ubican más y más en el centro de la economía, cerca de las grandes compañías y del Estado.[16]

En síntesis, tanto desde el subsistema de asociación ilícita como desde el subsistema de delito organizado, las poblaciones viviendo en condiciones de pobreza son sometidas laboralmente a condiciones apartadas de la ley que pueden llegar hasta el trabajo esclavo por medio de la trata de personas, pueden ser empleadas como “mulas” por las redes de narcotraficantes para ingresar droga, pueden cumplir el rol de pequeños distribuidores de sustancias prohibidas en las barriadas populares –principalmente paco-, asumir como delincuentes al servicio de las fuerzas policiales y aquellos que tienen más suerte –o que han sabido procurársela- pueden emprender sus propios negocios en marcos de informalidad –La Salada- o de ilegalidad –desarmaderos de autos. Tanto las asociaciones ilícitas como el crimen organizado, así como sucedía con el subsistema de inequidad estructural, también convierten a la corrupción en un impuesto a los pobres, pero se complementa con un modelo económico ilegal e informal de exención a la riqueza, ya que quienes se benefician de la corrupción con negocios ilegales están exentos de tributar al fisco y también están exentos de competir dentro de las reglas de juego del mercado.

Podemos concluir entonces que sea promoviendo inequidad estructural, sea capturando al Estado desde su interior por medio de asociaciones ilícitas, o sea cooptando al Estado desde afuera como lo hace el delito organizado, la corrupción es un eficiente sistema de administración deliberada de pobreza.


  1. Director de InnContext-Innovando Contextos. Fundación Avina. Argentina.
  2. Paper “El paradigma de la inequidad cero”. Carlos March. Mora Straschnoy. Buenos Aires, junio 2018.
  3. “El orden clandestino. Política, fuerzas de seguridad y mercados ilegales en la Argentina”. Matías Dewey. Katz Editores. Argentina. 2015.
  4. Ídem ii.
  5. Ídem ii.
  6. Ídem ii.
  7. Ídem ii.
  8. Ídem ii.
  9. Ídem ii.
  10. Ídem ii.
  11. Ídem ii.
  12. Ídem ii.
  13. Ídem ii.
  14. Ídem ii.
  15. Ídem ii.
  16. Ídem ii.


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