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Los determinantes internos de la política de la deuda externa pública de Argentina (2015-2019)

Noemí Brenta

1. Introducción

Este capítulo analiza la política de endeudamiento llevada adelante por el gobierno de Mauricio Macri. La deuda pública constituye el renglón más importante de la deuda externa (cuadro 1), que entre 2015 y 2019 se duplicó y volvió al primer plano de los problemas de Argentina. Para diciembre de 2019, la deuda del gobierno nacional, interna más externa, representaba el 90% del PIB, el 78% denominado en moneda extranjera, muy por encima del umbral crítico considerado sostenible para los países emergentes (FMI, 2013).

Cuadro 1
Argentina. Deuda Externa 2015-2019*
Millones de dólares
Al 31/12 Gobierno general** Banco Central Sociedades captadoras de depósito, excepto BCRA Otras sociedades financieras Sociedades no financieras Total deuda externa
2015 87.701 13.958 3.930 1.363 60.461 167.412
2016 108.957 13.066 3.848 1.491 54.072 181.432
2017 142.829 18.461 5.794 3.065 64.401 234.549
2018 173.584 23.746 5.650 3.983 70.970 277.932
2019 172.819 24.503 4.761 4.042 71.523 277.648
Aumento 2015-2019 97% 76% 21% 197% 18% 66%

*Por criterio de residencia.
** Incluye los gobiernos nacional, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Fuente: Elaborado con datos de la Dirección Nacional de Cuentas Internacionales, INDEC

Una deuda de estas dimensiones daña gravemente el devenir económico de un país, y más cuando, como Argentina, arrastra una larga recesión (cuadro 2). Al respecto, Reinhart y Rogoff (2010) afirman que “cuando la deuda externa bruta alcanza el 60 por ciento del PIB”, el crecimiento anual de un país disminuye dos por ciento, y “para niveles de deuda externa superiores al 90%, el crecimiento del PIB se reduce aproximadamente a la mitad”.

Cuadro 2
Argentina. PIB, inflación, desempleo, cuenta corriente y remuneración al trabajo asalariado, 2015-2019

Concepto

2015 2016 2017 2018 2019

PIB, var. %

2,7 -2,1 2,7 -2,5 -2,2
Inflación (precios implícitos) 27% 41% 26% 41% 52%
Desempleo 7% 9% 8% 9% 10%
Cuenta Corriente, % PIB -2,7 -2,7 -4,9 -5,2 -1,2%
Remuneración al trabajo asalariado, participación en el ingreso, IV trimestre s.d. 44% 43% 38% 36%

Fuente: Elaboración propia con datos de INDEC.

Plantearemos como hipótesis central de este trabajo de investigación, que en el período 2015-2019 el gobierno de la alianza Cambiemos rediseñó la política de financiamiento del Estado acorde a la lógica neoliberal del proyecto de país que intentó plasmar. Ese modelo impregnó también la inserción internacional de Argentina, que estrechó los vínculos con el capital financiero global especulativo, mientras que las inversiones reales escasearon[1].

A partir del análisis de las distintas etapas de dicha política, afirmaremos que la deuda externa pública abrió paso a la configuración neoliberal al facultar desde el inicio de la gestión Cambiemos la desregulación cambiaria, la apertura financiera y comercial, y la articulación con los mercados globales de capital.

La deuda pública se constituye así en una variable central del modelo de acumulación rentística y financiera que inauguró la última dictadura militar, y restaurado en ese período. El objetivo es inscribir la política de endeudamiento en el contexto de toda una estrategia económica y de vinculación internacional que es reiterada en la historia reciente de nuestro país.

Argentina tiene una larga y dramática experiencia en ciclos de endeudamiento como el conducido por Cambiemos, que en su fase más avanzada, la del impago, lleva a la desposesión de activos sociales, a través de la privatización de bienes estatales para obtener recursos para atender la deuda, y de la liquidación de empresas privadas, cuyo valor se desploma en estas coyunturas, hecho bien conocido y aprovechado por los distintos tipos de acreedores que medraron de la deuda argentina; y de la transferencia permanente de valor extraído a la población a través del deterioro de sus ingresos directos e indirectos. Terragno (2005), reveló que en la década de 1980 sobreendeudar a la Argentina fue una política deliberada de sus principales bancos acreedores para despojarla y apropiarse de sus empresas cuando el país no pudiera pagar, como efectivamente ocurrió en los años 1990.

La política de desindustrialización, coadyuvada por la deuda, ya aplicada en Argentina en la última dictadura y en la convertibilidad, integró también el repertorio neoliberal del mandato de Cambiemos. Su principal instrumento fue la apertura importadora con atraso cambiario y quita de reembolsos, en un contexto recesivo, que debilitó al mercado interno.

En los siguientes apartados, analizaremos en detalle un proceso de endeudamiento que transitó distintas etapas, desde la apertura y el pago a los fondos buitres, hasta el inicio de un nuevo default.

2. Préstamos de organismos internacionales y PPP

En su campaña electoral el candidato presidencial de Cambiemos anticipó su política de aumento de la deuda: “hay que endeudarse todo lo que podamos”, declaró Mauricio Macri el 9 de octubre de 2015 a la radio LU2 de Bahía Blanca. El futuro mandatario se refería a los préstamos de instituciones financieras internacionales (IFIs) para invertir en infraestructura. Pero los montos de esos préstamos son demasiado pequeños para hacer diferencia en una economía del tamaño de Argentina. De hecho, entre enero de 2016 y diciembre de 2019, sin contar al FMI porque no presta para infraestructura, los desembolsos netos (montos recibidos menos pagados), de las ocho IFIs listadas en el cuadro 3, totalizaron solo 4.033 millones de dólares, un promedio de 1.000 millones de dólares anuales, muy poco para incidir en la inversión en infraestructura, recordemos que la formación bruta de capital fijo en Argentina ronda el 20% del PIB, unos 70 mil millones de dólares anuales. Además, los préstamos de las IFIs no fueron solo para infraestructura, sino compartidos con distintos programas sociales e institucionales. Por otra parte, la inversión fija o formación de capacidad productiva privada y pública, cayó en tres de los cuatro años del gobierno de Cambiemos[2]. Los préstamos para infraestructura fueron mínimos en relación con el crecimiento de la deuda. Si se cuenta también al Club de París el monto neto es aun menor, porque Argentina siguió pagando las cuotas del arreglo alcanzado en 2014 de los pasivos defaulteados en 2001, de manera que el flujo de fondos con el Club fue negativo.

Cuadro 3
Argentina. Stock de deuda por préstamos de los organismos internacionales y oficiales, excepto FMI
En millones de dólares, al 31 de diciembre
2015 (a)

2016

2017

2018

2019 (b) Variación (b)-(a)

BID

11.207 11.422 11.800 12.332 12.647 1.440
BIRF (Banco Mundial) 5.852 6.048 6.327 6.879 7.128 1.276

CAF

2.590 2.641 3.000 3.467 3.656 1.066

FONPLATA

82 81 115 167 237 155

FIDA

38 39 44 45 41 3

OFID

0 0 20 41 75 75

BCIE

0 0 3 3 3 3

BEI

0 0 0 71 86 15
Organis­mos oficiales 
(Club de París)
9.183 7.845 8.280 6.912 5.398 Acreedor -3.785

Total

28.952 28.075 29.566 29.917 29.271 248

Fuente: Elaborado con datos de la Secretaría de Finanzas.

Para comprender la relación entre los anuncios oficiales de tomar deuda para infraestructura con el retorno a la financiarización y al alineamiento con Estados Unidos y los otros países del G7, es necesario enmarcar el concepto de tomar deuda para infraestructura en la puja por mantener la influencia de los países avanzados y los mercados para sus corporaciones, en circunstancias y tiempos precisos. A partir de 2013, tras la crisis de las deudas en la eurozona, y coincidente con el anuncio chino de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, el G20 y las instituciones multilaterales (FMI, Banco Mundial, BID, CAF) comenzaron a recomendar a los países emergentes endeudarse para invertir en infraestructura e integrarse a las cadenas globales de producción.

En esta línea, The Managing Director’s Global Policy Agenda, documento del FMI publicado en octubre de 2013, establecía entre las políticas prioritarias de los países emergentes acelerar las inversiones en infraestructura, y, como es usual, reducir las barreras al comercio, a los capitales, y flexibilizar el mercado laboral. En respuesta, el Comunicado de Grupo Intergubernamental de los 24 para Asuntos Monetarios Internacionales y Desarrollo, del 10 de abril de 2014, grupo de países emergentes dentro de FMI del que participa Argentina, tomó nota de la propuesta de creación de un Fondo de Infraestructura Mundial, pero advirtió: “Dado que las necesidades de financiamiento de los países de bajos ingresos son grandes y críticas, particularmente para obras de infraestructura, enfatizamos la importancia de adoptar un marco operativo flexible y sin injerencias”. Varios documentos posteriores retomaron el tema de la deuda para infraestructura, como Filling the Gap: Infrastructure Investment in Brazil, WP/15/180, julio de 2015; o The Growth Return of Infrastructure in Latin America, WP/17/35, febrero de 2017.

Este proyecto se complementaba con los grandes tratados interestatales que Estados Unidos procuraba consolidar en secreto, como el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP) y el Acuerdo de Comercio de Servicios (TISA), todos ellos excluyentes de China, y desechados tras el ascenso de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos en 2017.

El alineamiento de las economías sudamericanas con esta estrategia del norte se aceleró con el avance de las derechas en el subcontinente, principalmente en Argentina en el período de Cambiemos y en Brasil, tras el golpe contra la presidenta Dilma Roussef, que fortaleció a los aliados internos tradicionales del poder hegemónico, apoyados por la decisión estadounidense de recuperar el control de América Latina y frenar el avance de China y Rusia en la región.

Los contratos de participación público-privada (PPP), constituyeron otro tipo de deuda para infraestructura adoptado en el mandato de Cambiemos. El Congreso aprobó este régimen a fines de 2016, en el que el sector privado financia, construye y explota la obra, y el Estado garantiza los ingresos y la recuperación del capital en determinado plazo. El gasto en la obra no figura como del sector público, pero se genera a futuro un pasivo para el estado. El gobierno anunció que proyectaba asignar 26 mil millones de dólares entre 2018 y 2022 para construir centrales eléctricas, autopistas, cárceles, viviendas. Pero solo licitó seis corredores viales en 2018, por un monto estimado en 6 mil millones de dólares y costo financiero indeterminado, ya que la ley argentina no exigía a las firmas acreditar las fuentes y términos del financiamiento previo a la adjudicación. Las obras se demoraron, avanzaron menos del 2% en dos años, y en 2020 el gobierno anunció que rescindiría los contratos.

Tomar deuda para infraestructura a través de los contratos PPP ratifica el posicionamiento pro G7 de Argentina en la disputa hegemónica, porque este régimen de contratación, que busca reducir la intervención estatal y aumentar la privada, es una puerta de ingreso a las corporaciones globales y de crecimiento de la deuda externa que no aparece como tal en el presupuesto público. Además, la experiencia en otros países, como Gran Bretaña, España, Chile, Irlanda, Grecia de sobrecostos en las obras, pagadas por el estado o los consumidores, deficiente ecuación calidad-precio y renegociaciones frecuentes, llevaron a disminuir el uso de esta modalidad. Prueba del riesgo potencial de las deudas por PPP es que el FMI exigió al gobierno de Cambiemos llevar por separado las cuentas de estos pasivos.

Como parte del mismo proyecto, el gobierno estrechó sus vínculos con Estados Unidos y la Unión Europea a pesar de su proteccionismo y su agresividad para colocar sus bienes y servicios a fin de reactivar sus economías a costa del resto en un escenario global recesivo. Sin embargo, a diferencia de la etapa neoliberal 1976-2001, la presión desglobalizadora se expande desde el centro del sistema mundo. Las políticas proteccionistas de Estados Unidos desde la administración de Trump, el Brexit, el avance de las tendencias nacionalistas en Europa, expresan las fuerzas profundas del antiglobalismo de derecha, alimentado en el descontento por el deterioro de las condiciones de vida de la población, contrapartida de la tiranía de las finanzas globales que imponen la austeridad perpetua y concentran los recursos sociales en unos pocos privilegiados (Stiglitz, 2020). Este fue el escenario internacional del proceso de sobreendeudamiento de Argentina conducido por el gobierno de Cambiemos.

3. El inicio: desregulación cambiaria y financiera, devaluación y nueva deuda

El BCRA comenzó a eliminar las restricciones para operar en moneda extranjera a la semana de la asunción de Cambiemos. Los adquirentes de divisas ya no debían demostrar a la AFIP el origen de los fondos, el monto máximo que se podía comprar subió de 2 mil dólares a 2 millones, luego 5 millones y después sin límites. El 17 de diciembre, cuando el BCRA eliminó el “cepo” -expresión con que los medios bautizaron al control de cambios, asimilado a un instrumento de tortura- el tipo de cambio aumentó 40%. La devaluación rápidamente se trasladó a los precios de los alimentos y de todo lo demás, pese a que el ministro de hacienda y finanzas Alfonso Prat Gay aseguraba que la inflación no aumentaría porque ya los precios habían incorporado la devaluación esperada, medida por la brecha entre el dólar oficial y el blue, elegante nombre del dólar ilegal. La carestía fue el regalo de fin de año para la mayoría, mientras que los poseedores de activos dolarizados y los exportadores obtuvieron ganancias extraordinarias por la diferencia de cotización de las divisas.

En sus primeras semanas, en diciembre de 2015, el gobierno inició una fuerte emisión de deuda pública en bonos en moneda extranjera. Para ello, utilizó un remanente de la deuda autorizada por la ley de presupuesto 2015 aun no emitida, y otros mecanismos que no requerían la aprobación del Congreso. Así, el 29 de diciembre de 2015 el gobierno colocó cuatro series del Bono de la Nación Argentina (BONAR, regido por la ley nacional), por 14.755 millones de dólares, monto equivalente al 26% de las exportaciones de ese año (56,8 mil millones de dólares), que se aplicó a dos fines.

Por un lado, 1.046,1 millones de dólares se destinaron a los importadores que adeudaban a sus proveedores por no haber obtenido previamente divisas para atender sus pagos. Y el Tesoro canjeó las otras tres series de BONAR por las letras intransferibles en poder del Banco Central, entregadas en 2006, 2010 y 2015 a cambio de reservas para pagar la deuda con el FMI y otros organismos multilaterales. Si bien estas emisiones de BONAR 2022, 2025 y 2027 no aumentaron el stock de deuda del Tesoro, porque sustituyeron un instrumento por otro -letras por bonos-, incrementaron su costo y la exposición a los acreedores privados. Estos bonos se emitieron a tasas de interés de 6%, 7,75% y 7,875%, muy superiores a la que pagaban las letras (un máximo de LIBOR menos un punto, al 29 de diciembre de 2015 la LIBOR a un año era 1,16%, es decir que las letras intransferibles pagaban 0,16%).

Poco después, en enero de 2016, el BCRA entregó una parte de estos bonos a siete bancos internacionales (HSBC, JP Morgan, Santander, Deutsche, BBVA, Citi y UBS) a cambio de un préstamo de 5.000 millones de dólares a corto plazo (pase pasivo o repo), a tasa Libor más 6,15 pp, mucho más oneroso que las letras intransferibles. Esta operación sumó divisas al BCRA para sostener la eliminación del control cambiario y negociar con los fondos buitre. Efectivamente, esos 5 mil millones de dólares engrosaron las reservas, que pasaron de 25,2 a 30 mil millones entre el 28 y 29 de enero, cuando ingresó la repo. Pero el peso se continuó depreciando (de $13,9 el 29 de enero a $15,9 al 1 de marzo), y las reservas bajaron de 30 mil millones de dólares el 29 de enero a 27,8 mil millones al 15 de marzo. La mitad del repo financió la salida de capitales en el primer trimestre de 2016. El BCRA consideró que esta pérdida de reservas obedecía a la demanda atrasada acumulada durante el control cambiario, y que sería transitoria.

El pago a los buitres, abril de 2016

En febrero de 2016 el gobierno comenzó a negociar el pago a los fondos buitre que obtuvieron sentencia favorable en Nueva York. La negociación acordó una quita del 25% sobre el capital e intereses reclamados, y el reconocimiento de los intereses punitorios, honorarios y gastos en todas las instancias e incidentes del litigio, incluso en aquellos donde Argentina ganó, como el caso de la Fragata Libertad embargada en Ghana, con los que usualmente carga la parte perdedora.

A fin de febrero el gobierno cerró el acuerdo con los cuatro demandantes principales, NML, de Elliot Management, Aurelius Capital, Dadivon Kempner y Bracebridge Capital, y también con 50.000 bonistas italianos liderados por Nicolas Stock en la Task Force Argentina. El acuerdo quedó condicionado a la aprobación de la ley de Normalización de la Deuda Pública y de Recuperación del Crédito, que derogaba la ley Cerrojo y la de Pago Soberano.

El 2 de marzo el Poder Ejecutivo envió el proyecto de ley al parlamento, el 15 de marzo recibió media sanción en diputados por 165 votos afirmativos y 86 negativos, y el senado la aprobó el 31 de marzo por 54 votos a favor y 16 en contra. A favor votaron los legisladores de los tres partidos oficialistas (PRO, UCR y CC), casi todo el Frente Renovador, el Peronismo Federal, GEN, partidos provinciales, UNA, un bloque de 17 diputados del Frente para la Victoria justicialista y más de la mitad de los senadores. En contra votaron el Frente para la Victoria, Libres del Sur, Proyecto Sur, y el Frente de Trabajadores de Izquierda.

El debate fue intenso. Los argumentos a favor de aprobar la ley sostenían que los acuerdos eran inevitables e imprescindibles para reabrir el crédito internacional y para seguir pagando a los bonistas que entraron a los canjes de 2005 y 2010, que llevaban casi un año y nueve meses bloqueados por la justicia neoyorquina y podrían reclamar sumas enormes, que el arreglo posibilitaría reactivar la inversión en obras de infraestructura demoradas, que la deuda no aumentaría por el pago a los buitres sino que solo se regularizaría la ya existente, que era mejor firmar los acuerdos para no seguir acumulando intereses, y que la alternativa de mantener la cuestión abierta era peor.

Quienes votaron contra la ley consideraban que el fallo de Griessa era injusto, que surgió de una interpretación particular y poco fundada de la cláusula de pari passu, que generaba retornos extraordinarios a ciertos acreedores, quienes ni siquiera habían asumido riesgo sino que compraron la deuda ya en default. Que los acuerdos alcanzados significaban allanarse a las demandas de los acreedores, que no debían incluirse los gastos y honorarios de instancias judiciales en las que Argentina había ganado; que no era necesario derogar las leyes cerrojo, la de pago soberano y la de suspensión, sino que alcanzaba con determinar la excepción a las restricciones que impidieran acordar con los holdouts, ya que derogar esas leyes equivalía desguarnecer al país frente a los acreedores reestructurados, y abrir la puerta a otro ciclo de sobreendeudamiento. Varios legisladores señalaron que el proyecto autorizaba al gobierno a endeudarse por una suma mucho mayor que la de la deuda a pagar, que delegaba facultades casi irrestrictas al Poder Ejecutivo para acordar lo que quisiera, que no era necesario establecer la emisión de deuda bajo la ley estadounidense ya que la jurisdicción de Estados Unidos es una de las más perjudiciales para las deudas soberanas, que el acuerdo no especificaba montos y acreedores, con cuántos de ellos se acordaba, ni cuáles quedaban afuera y podrían seguir reclamando. Federico Pinedo, presidente provisional del Senado, aclaró que estas imprecisiones se debían a que la convocatoria quedaba abierta a los acreedores que desearan adherir y no se sabía cuántos serían ni los montos involucrados. La oposición también señaló que no se justificaba el apuro del gobierno por sancionar la ley, y que el peor de los caminos sería que con las manos libres para contraer deuda, ésta financiara la fuga de capitales, como en la convertibilidad y en la dictadura. Efectivamente, así ocurrió.

La aprobación de la ley 27.249 del 31 de marzo de 2016, abrió el camino a la mayor operación del año en mercados emergentes, la colocación de 16.500 millones de dólares, un monto equivalente a casi un tercio de las exportaciones, en Bonos Internacionales de la República Argentina (BIRAD), bajo ley estadounidense, el 22 de abril de 2016. El mismo día el gobierno pagó 9.300 millones de dólares a los fondos y a los bonistas minoristas, incluidos los italianos. El pago a quienes firmaron el acuerdo con el gobierno antes del 29 de febrero incluyó a los fondos NML Capital, de Paul Singer (2.426 millones), Aurelius Capital, Blue Angel y Olifant, y otros demandantes menores. Los acuerdos firmados después del 29 de febrero, por 3.100 millones de dólares, se pagaron a través de un fideicomiso en el Bank of New York.

Poco después, el juez levantó las medidas cautelares que impedían los pagos a los bonistas de los canjes de la deuda de 2005 y 2010, ellos cobraron la deuda acumulada desde mediados de 2014, de los fondos que Argentina fue depositando en la cuenta del banco agente de pago.

El secretario del tesoro de Estados Unidos Jack Lew, el FMI y el G20 elogiaron el rápido arreglo con los buitres y auguraron que el reingreso de Argentina a los mercados internacionales de capitales le traería grandes beneficios “más infraestructura, más rutas, más escuelas”. Ninguno de ellos habló de los riesgos del sobreendeudamiento. Lew dijo: “La reinserción [argentina] en la economía mundial representa un hito importante para el sistema financiero del mundo”. Una gallina más para desplumar.

El ministro Prat Gay sostuvo: “este arreglo marca el paso fundamental hacia la normalización de la relación de la Argentina con el mercado de capitales, la cual permitirá acceder al financiamiento externo de largo plazo para financiar obras de infraestructura y comenzar a acercarnos a la meta de reducción del desempleo y pobreza cero que desde el primer día se propuso el presidente Mauricio Macri para su gestión de cuatro años”, y que el Estado tomaba deuda para “evitarle a los argentinos el ajuste” de reducir el déficit fiscal con mayor poda del gasto público. El discurso y la realidad discreparon. En 2016 el desempleo y la pobreza aumentaron, aunque el “apagón estadístico” de ese año, aducido para corregir las desprolijidades del INDEC, dificulta las comparaciones con 2015. Entre el segundo semestre de 2016, primer período para el que se dispone de datos comparables con los posteriores, e igual período de 2019, la pobreza aumentó del 30,3% al 35,5% de las personas; la indigencia creció del 6,1% al 7,7%., y la desocupación abierta aumentó del 7,6% en el cuarto trimestre de 2016 al 8,9%, en igual período de 2019. El crecimiento de la deuda no alivió la desocupación y la pobreza sino que las profundizó.

Por la colocación de los BIRAD las reservas del BCRA subieron de 29,2 mil millones de dólares a 35 mil millones, pero en solo doce días cayeron a 31 mil millones y a pesar de las cinco colocaciones de BONAR (una con vencimiento en 2024 y cuatro en 2020), por un total de 400 millones de dólares, las reservas oscilaron en ese nivel hasta la siguiente gran colocación de deuda, en julio.

A partir de la ley de pago a los buitres, el gobierno quedó autorizado a incluir la cláusula de prórroga de jurisdicción a favor de tribunales extranjeros y la renuncia a la inmunidad soberana en las emisiones internacionales, con las excepciones de rigor. Esto aseguró que los reclamos relacionados con la deuda externa no se dirimirían en Argentina, excepto en las emisiones que establecieron la jurisdicción del país. Así la resolución de los conflictos por la deuda quedó disociada de la defensa de los interesesdel país.

La deuda en 2016

El gobierno tomó deuda interna y externa con numerosos y variados instrumentos y acreedores, bonos de mediano y largo plazo, letras de plazos cortos, préstamos de diverso tipo. Por tratarse de los principales instrumentos de deuda y de los compromisos de mayor liquidez y riesgo, se analizan aquí las colocaciones de los bonos en moneda extranjera.

En abril de 2016 el ministerio de hacienda y finanzas presentó su programa financiero, los vencimientos más abultados de deuda con tenedores privados caían en ese año y en 2017, luego el horizonte lucía despejado. Las obligaciones en moneda extranjera representaban la mayor parte (75%), y el resto estaba denominado en pesos. El capital e intereses a vencer en 2016 por deuda externa e interna sumaban 2,46% del PIB, sin contar los pagos a los buitres ni intraestado. Esta presentación mostró datos antiguos de sostenibilidad de la deuda, de diciembre de 2014, más favorables que los de fines de 2015. Si bien en ese momento el INDEC no disponía del dato de PBI corriente para calcular el indicador de la deuda respecto del producto, era evidente que el aumento de la deuda, la caída del producto bruto y la devaluación del peso entre diciembre de 2015 y febrero de 2016 habían deteriorado los indicadores de sustentabilidad, y el ratio deuda pública/PBI ya alcanzaba el 53,6% del PIB, según datos de la Secretaría de Finanzas publicados a mediados de 2016, trece puntos porcentuales más que las cifras de 2014 informadas en el programa financiero.

El total de bonos argentinos en moneda extranjera colocados en 2016 sumó 36,7 mil millones de dólares y 2,5 mil millones de euros, record histórico para un país emergente. Iniciado 2016, en la primera operación del año el Tesoro canjeó un bono en dólares al 7% que vencía en 2017 por otro al 8% con vencimiento en 2020 (Bonar 2020 por Bonar X, emitido en 2007). El monto recibido de títulos canjeables fue 444,3 millones de dólares, a cambio de bonos por 426,5 millones más un pago de intereses devengados de 8,6 millones. Otra licitación de Bonar 2020 lanzada simultáneamente fue declarada desierta, a pesar de su elevada tasa en dólares, en un contexto mundial desfavorable, con los precios del petróleo en baja. A lo largo del año el gobierno continuó colocando los BONAR 2020 en dólares al 8% anual, más otra serie BONAR con vencimiento en 2024, por un valor nominal total de 2.564 millones de dólares. Estas operaciones ampliaron los montos de las emisiones de deuda autorizadas en 2014 y 2015, que el gobierno anterior había utilizado parcialmente.

En el contexto de la segunda colocación importante del año, por 2.750 millones de dólares, el gobierno lanzó la propuesta de rescatar los valores negociables vinculados al PBI, pagaderos si el PIB crece 3% o más, pero la idea se desechó y este nuevo endeudamiento del Tesoro no tuvo una aplicación específica. El gobierno designó a cinco instituciones transnacionales como colocadores conjuntos de estos bonos -Credit Suisse Securities, Deutsche Bank, Merryll Lynch, Pierce, Fenner&Smith Incorporated y Morgan Stanley-, con una comisión de 330 millones de dólares, calculada como 0,12% del monto total del capital colocado. El Banco de Nueva York actuó como agente fiduciario, de pago y de listado en el Gran Ducado de Luxemburgo, y el Banco de la Nación Argentina fue el agente de proceso de este bono internacional. El BCRA adquirió las divisas correspondientes al Tesoro por la colocación de los BIRAD en dólares, y así el 6 de julio, día de la colocación, las reservas internacionales aumentaron USD 2.688 millones, y alcanzaron USD 33,4 mil millones. En esta ocasión, las reservas crecieron ligeramente casi hasta fin de julio, con el auxilio de cinco colocaciones de Bonar 2020 y dos colocaciones de letras del Tesoro en dólares, pero el 29 de julio cayeron USD 1,7 mil millones, y emprendieron una caída persistente, suavizada por diez colocaciones de letras del tesoro en dólares y una de Bonar 2020, hasta que a fin de septiembre las reservas tocaron un piso de USD 29,9 mil millones, caída vinculada con los pagos de la repo.

En el ínterin, para pagar el aumento de la cuota de Argentina en el FMI, el 23 de agosto de 2016 el gobierno colocó en el BCRA una Letra Intransferible por 376,3 millones de dólares a la tasa de interés de las reservas hasta un máximo de LIBOR menos 1 punto porcentual, de acuerdo a la ley 26.849 que aprobó el aumento de la cuota, mecanismo idéntico al utilizado por los gobiernos del kirchnerismo, fuertemente criticado por las nueva administración al cancelar en diciembre de 2015 las letras intransferibles emitidas para el desendeudamiento.

En octubre de 2016 una nueva colocación de BIRAD por 2.500 millones de euros, la última del año en moneda extranjera, proveyó las divisas para cancelar deuda al Banco de Pagos Internacionales (BIS, conocido como Banco de Basilea) por la financiación otorgada el 29 de julio, que a su vez sustituyó parte de la cancelación anticipada de la repo de enero, mencionada más arriba. The Bank of New York Mellon fue designado agente fiduciario, de pago y de listado en el Gran Ducado de Luxemburgo, el Banco de la Nación Argentina como agente de proceso, y los bancos BBVA, BNP Paribas y Credit Suisse participaron como colocadores en estas operaciones en mercados europeos. El ministro Prat Gay anunció que esta emisión “sumada a la última licitación en pesos del pasado 29 de septiembre, de 50.000 millones de pesos para el Bono a 5 años (octubre 2021) y 11.572 millones para el Bono a 2 años (octubre de 2018) suman los recursos necesarios para afrontar el pago de la deuda preexistente durante el último trimestre del año (US$ 7.300 millones que incluye vencimientos de capital e intereses de organismos multilaterales y bilaterales y bonos en poder del sector privado y el Banco Central)”. Deuda para pagar deuda e intereses de deuda.

4. Las colocaciones de 2017

En enero de 2017 el entonces ministro de Finanzas Luis Caputo presentó el programa financiero, que preveía una necesidad de financiamiento del sector público de 51,9 mil millones de dólares, distribuidas en pesos y dólares, más de la mitad de esta suma correspondía a vencimientos de capital e intereses (20,25 millones o 3,7% del PIB y 8,6 respectivamente). El ministro advirtió que se apresuraría a tomar fondos en los primeros meses del año para anticiparse a los aumentos de tasas de interés de la Reserva Federal (gráfico 1) y por la incertidumbre del flamante gobierno de Donald Trump, quien asumió la presidencia de Estados Unidos en enero, con la promesa del American First, proteccionismo y regreso de las inversiones estadounidenses en el extranjero. La mayor parte del financiamiento se tomaría en el mercado local, y proyectaba colocar en los mercados internacionales 10 mil millones de dólares, y un nuevo acuerdo repo con bancos por 6 mil millones de dólares.

Finalmente, las colocaciones de bonos en moneda extranjera en 2017 sumaron 17,6 mil millones de dólares, casi todo en moneda estadounidense. Una parte se entregó a los bancos para obtener las repos, y también se colocó deuda por 2.750 millones en euros y 400 millones en francos suizos.

El año empezó con dos fuertes emisiones en dólares en enero (Bonar 2022 y 2027) por 3.250 y 3.750 millones, respectivamente. Y con la noticia de la pronta inclusión de bonos argentinos en moneda local en el índice de JPMorgan de mercados emergentes (GBI-EM), concretada en marzo. En abril el gobierno colocó deuda por 400 millones de francos suizos a través de la primera de tres series de un bono a tres años, días antes de la visita oficial de la presidenta de Suiza a la Argentina, el 18 abril de 2017. El financiamiento helvético ya se había abierto a la plaza local a mediados de septiembre 2016 cuando YPF colocó obligaciones negociables por 300 millones de francos suizos. Junto con dos colocaciones de BONAR, 2025 y 2037, estos fondos se aplicaron a cancelar el vencimiento del capital e intereses del BONAR X.

La colocación del BIRAD 2117, a cien años de plazo por 2.750 millones de dólares en junio, fue la más controvertida. A una tasa de 7,125% anual pagadera semestralmente, bajo la ley del estado de Nueva York, fue adquirida por 148 fondos de inversión, entre los que figura uno de los que litigó contra Argentina, Gramercy, y el fondo Noctua Asset Management, perteneciente a la gerenciadora Noctua Partners LLC, cofundada por el ministro de finanzas Caputo en 2009, de la que se habría desvinculado. Esta colocación disparó denuncias judiciales contra el ministro, por su excesiva tasa y plazo, que aseguraba beneficios desproporcionados a sus compradores y quebranto al país, y para aclarar los vínculos con Noctua. Más avanzado el año, en julio de 2017, una nueva colocación de BONAR 2037 fue colocada en el Fondo de Garantía de Sustentabilidad, de ANSES, por 700 millones de dólares, deuda intraestado. Las última emisión de largo plazo de 2017 fue en noviembre por 2.750 millones de euros, incluyó un tramo muy largo, a 30 años, al 6,25% anual, tasa elevada. Los bancos Santander, BBVA y Citigroup Global Markets participaron en esta colocación, realizada “con el objetivo de reducir el costo de financiamiento del Tesoro Nacional”, declaró el ministro Caputo.

En octubre las elecciones legislativas favorecieron al oficialismo, que sumó 24 diputados y se consolidó como primera minoría en la cámara baja, y 9 senadores, todavía lejos de los 37 necesarios para obtener quorum propio. Durante todo el año el gobierno aplicó una política fiscal expansiva, con transferencias a los sectores más vulnerables y construcciones, e incentivó el crédito para la compra de viviendas, de modo que la inversión creció 10,8% respecto al año anterior y el desempleo cayó a 7,2 en el último trimestre. Pero tras las elecciones las reformas neoliberales se reanudaron y la economía volvió a enfriarse.

Un hito del ajuste fue la reforma previsional, que el poder ejecutivo envió al congreso y éste aprobó ajustadamente en diciembre (127 votos a favor, 117 en contra, 2 abstenciones). Esta ley modificaba la fórmula de aumento de las jubilaciones, pensiones y asignación universal por hijo, redujo el ingreso real de los perceptores, y por eso generó protestas masivas, que las fuerzas de seguridad reprimieron con una violencia inusitada en tiempos de democracia.

El 28 de diciembre, en una conferencia transmitida por la cadena nacional, el presidente del BCRA, el jefe de gabinete de ministros y los ministros de hacienda y finanzas anunciaron la modificación de la meta inflacionaria para 2018, que pasó del 10% anual al 15%, muy lejos de la inflación real, y que en 2018 “vamos a tener que financiar aproximadamente 30.000 millones de dólares y para el 2019 en torno a los 26.000 millones de dólares”.

Al día siguiente, el FMI publicó el informe del art. IV sobre Argentina, con un análisis inquietante de la sustentabilidad de la deuda pública: de los trece indicadores relevantes cuatro eran verdes, siete amarillos y dos rojos. El equipo técnico del FMI consideraba que el nivel de la deuda pública de Argentina era aceptable, pero que las necesidades de financiamiento podían tornarse demasiado altas por caída del producto, devaluación del peso, aumento de las tasas de interés o ajuste insuficiente del déficit primario (antes de pagar intereses). El alto perfil del endeudamiento en moneda extranjera (65,3% de la deuda, superior al umbral del 60%) y la participación cada vez mayor de las obligaciones de corto plazo, que entre 2015 y 2017 pasaron del 2 al 4% del PIB, aparecían en rojo en el semáforo de la deuda argentina.

5. 2018: sin acceso a mercados voluntarios y stand by del FMI

El gobierno aceleró el ajuste después de las elecciones de octubre de 2017 y sobrecumplió el objetivo fiscal. Pero todas las demás circunstancias que podían empeorar la sustentabilidad de la deuda se cumplieron. El ajuste debilitó el PIB, la sequía redujo las exportaciones, las tasas internacionales subieron como venían haciéndolo desde fines de 2016 (gráfico 1), no es cierto que fue una sorpresa, como adujo el gobierno; el peso se devaluó cuando los capitales aceleraron su retirada. El enorme volumen de las Lebacs, títulos de deuda del Banco Central utilizados para regulación monetaria, que vencía cada semana contribuyó a esta fragilidad. La tormenta en gran medida autoprovocada llegó a una Argentina con puertas y ventanas abiertas y sin piloto.

Gráfico 1

Graf 1

Fuente: Elaborado con datos de la Reserva Federal de St. Louis

Enero de 2018 arrancó con una enorme colocación de deuda, 9 mil millones de dólares en BIRAD a cinco, diez y treinta años de plazo. El ministro de finanzas declaró que tomaba este monto porque la Reserva Federal estaba subiendo las tasas y era mejor endeudarse antes del alza siguiente. Los dólares por esta emisión del tesoro entraron al BCRA, las reservas aumentaron de 55 mil millones de dólares a 63,8, luego empezaron a bajar cada día, los capitales empezaban su retirada, y el tipo de cambio subía, de 18,6 pesos por dólar a principios de año a unos 20 a fin de febrero.

En marzo las reservas aumentaron ligeramente, a pesar de la fuerte salida de capitales del sector privado (-2.644 millones de dólares) y del déficit de la cuenta corriente (-1.689), por el ingreso de dólares por nueva deuda pública en pesos (Bonar 2020 y Boncer 2023 y Letes) adquirida por no residentes, más una repo de 1.000 millones con el HSBC. El ministro anunció que no tomaría más deuda en los mercados internacionales en 2018, sino que se financiaría en el mercado interno y con organismos internacionales. A mediados del mes la directora gerente del FMI, Christine Lagarde, llegó a Buenos Aires para la reunión de ministros de finanzas del G20, compartió una conferencia en la universidad Di Tella con el ministro de hacienda Nicolás Dujovne, y fue a una recepción en su casa, como muestra de apoyo al gobierno. Aunque todas las partes lo negaron, es probable que el futuro acuerdo con el FMI se incubara en aquella visita.

La crisis comenzó a estallar en abril, por factores domésticos y externos, que expusieron las fallas de la política económica en conjunto. El deslizamiento cambiario y los fuertes aumentos dispuestos por el gobierno de los precios de los combustibles, el gas y el transporte impactaron sobre la inflación, el BCRA recalculó una nueva meta del 20% para el año, y anunció que aumentaría la tasa de interés de referencia si la inflación persistía. También empezó a regir un impuesto sobre las rentas financieras para los actores nacionales y extranjeros que compraran Lebacs, el BCRA reconoció la desproporción del stock de estos instrumentos, que superaba la base monetaria, y anunció que lo reduciría. Desde Washington, en la reunión de primavera del FMI y el Banco Mundial, a la que concurrieron funcionarios argentinos, llegaron declaraciones de apoyo y sugerencias para apurar el ajuste, que el gobierno empezaba a negociar con los gobernadores de las provincias.

El 26 de abril las ventas record de dólares del BCRA (1472 millones) empezaron a bajar abruptamente las reservas, que en cinco días cayeron 5 mil millones de dólares. Con el tipo de cambio en alza, el BCRA catapultó la tasa de interés de referencia, de 27,25% a 40%, en solo cuatro jornadas, para instar a los inversores a permanecer en la moneda local. En el interín, el BCRA pasó de intervenir en el mercado cambiario vendiendo reservas, con el auxilio de bancos estatales, a flotar la moneda y abandonó las metas de inflación. Las reservas siguieron cayendo, sin llegar a umbrales críticos, ingresaron nuevos préstamos de organismos internacionales y una “repo” de 1 millón con el Credit Suisse, dólares que también se esfumaron sin contener la depreciación del peso y sin tomar medidas para controlar la salida de capitales.

El presidente del BCRA explicó que la corrida se debía a los inversores institucionales que salían de las Lebacs y compraban dólares. Cada vencimiento de Lebacs, los “supermartes”, equivalía a alrededor de media base monetaria. Si bien la mitad de estos instrumentos se renovaba con seguridad porque estaba en poder del sector público, los tenedores de la otra mitad podían optar por destinar los pesos que cobraban a comprar dólares, presionando sobre el tipo de cambio; o colocarlos en otros instrumentos en pesos del propio BCRA, del tesoro, u otros.

En esta situación, el 8 de mayo de 2018 el presidente de la Nación anunció en un breve discurso por cadena nacional que debido a las complejas condiciones mundiales -alza de las tasas de interés, del petróleo, devaluaciones en países emergentes- y la dependencia del país del financiamiento externo, “de manera preventiva he decidido iniciar conversaciones con el FMI para que nos otorguen una nueva línea de apoyo financiero”. Según las encuestas el 70% de los argentinos desaprobó esta decisión, que ponía al país nuevamente en un tobogán al infierno.

6. Del stand by del FMI a una deuda insostenible

Las autoridades atribuyeron la crisis a las turbulencias internacionales, pero en realidad habían desmantelado todos los dispositivos de protección de la economía argentina en su flanco más débil, el sector externo, e insistieron en políticas fiscales, monetarias y financieras ineficaces y costosas para la producción y la vida de las personas, de probado fracaso histórico. La desregulación total del ingreso y salida de capitales especulativos, la eliminación de la obligación de ingresar las divisas de exportación, la apertura negligente a las importaciones al tiempo que la entrada de capitales apreciaba la moneda y restaba competitividad a la industria nacional, y el aumento de la deuda más allá de la capacidad de pago de Argentina, en un contexto internacional desfavorable, agudizaron la restricción externa, talón de Aquiles de la economía argentina. Es necesario investigar en qué medida la crisis y la decisión de recurrir al FMI fue un resultado buscado ex profeso para asegurar un posicionamiento externo subordinado en beneficio de unos pocos grupos de élite, y dilucidar las responsabilidades que corresponden por llevar al país a una tragedia económica y social, cuando era evidente que el programa económico era inviable. El principal indicador de esta inviabilidad era el déficit de la cuenta corriente del balance de pagos, en torno al 5% del PIB en 2017 y 2018 (FMI, 2019), generado por las mayores importaciones de bienes y servicios, los pagos abultados para remunerar al capital especulativo atraído en grandes montos (cuadro 5), principalmente por los elevados rendimientos de las emisiones de deuda del Tesoro y del Banco Central.

Cuadro 5
Argentina. Balance de pagos, rubros seleccionados, 2015-2019.
Millones de dólares
Concepto 2015 2016 2017 2018 2019
Cuenta corriente -17.622 -15.105 -31.151 -27.049 -3.997
– Saldo del comercio de bienes -785 4.416 -5.447 -743 18.227
– Saldo del comercio de servicios -5.815 -8.452 -9.695 -8.965 -5.212
– Remuneración al capital especulativo -3.758 -4.864 -7.947 -12.537 -12.012
Entrada de inversión especulativa 530 36.053 41.424 12.775 5.022

Fuente: Elaborado con datos del INDEC. Las denominaciones de algunas cuentas del balance de pagos se adaptaron para facilitar la comprensión de los conceptos.

Basar el funcionamiento de una economía exportadora de bienes de volúmenes aleatorios y precios volátiles, como Argentina, en la entrada de capitales especulativos solo garantiza inestabilidad. La saturación de los mercados de deuda argentina, la conducción de esta deuda a umbrales peligrosos, el alza de las tasas de interés internacionales que la encareció, en un contexto de gran déficit de la cuenta corriente (cuadro 5), la combinación de todos estos elementos, abonó los argumentos del gobierno para pedir un préstamo en moneda extranjera al FMI. Técnicamente el acuerdo con el FMI y el uso de sus recursos no son préstamos, sino autorizaciones de giro y compra de moneda de uso internacional con moneda doméstica, pero la figura de préstamo alcanza para dar cuenta de la cuestión central, especialmente porque el uso de los recursos del FMI es deuda externa.

Desde el anuncio del stand by hasta su aprobación continuaron la caída de la producción, el empleo y el salario real, los tarifazos, la depreciación del peso, la salida de capitales, el alza de la tasa de interés (llegó a 47%) y la inflación, consecuencia mixta de las medidas de ajuste previas al acuerdo lanzadas por el equipo económico y la errática política monetaria. El 20 de junio el directorio del FMI aprobó el stand by. Al día siguiente llegó el desembolso de 15 mil millones de dólares, equivalente a tres veces la cuota argentina en el organismo, que aumentó las reservas de 48,5 a 63,3 mil millones de dólares. El mismo día Argentina ascendió a la categoría de mercado emergente en el índice MSCI (Morgan Stanley Capital International). Figurar en este índice facilitó el acceso a financiamiento a las empresas que cotizan internacionalmente, dieciséis en el caso de Argentina, que desde junio de 2019 pudieron colocar acciones en fondos de inversión que incluyen en sus portafolios papeles de emergentes.

En julio de 2018 el BCRA amplió el acuerdo de intercambio de monedas o swap con su par de China en 7 mil millones de dólares (en agosto 4 mil más, y llegó a 19 mil en octubre). El gobierno continuó aumentando la deuda, en el mismo mes colocó letras y un bono dual, llamado así porque podía suscribirse en pesos o dólares, por un monto de 2.152 millones de dólares, regido por ley argentina, a un año de plazo, con denominación en dólares, pero pagadero en pesos. A pesar de las restricciones acordadas con el FMI, el BCRA continuó vendiendo reservas para salida de capitales, mientras que el tipo de cambio siguió en alza.

Para esa época la actividad y el empleo estaban en caída libre, la inflación de julio llegó al 3,7%, impulsada por la devaluación y los tarifazos. A pesar del torniquete fiscal la recaudación de impuestos aumentó menos que la inflación por la caída de la actividad. Era difícil que las metas de inflación y fiscales comprometidas en el acuerdo se pudieran cumplir. Las encuestas reflejaron caídas de la imagen del oficialismo, las protestas sociales y su represión violenta eran cosa de todos los días.

Pronto el gobierno advirtió que le faltarían 19 mil millones de dólares para completar el financiamiento en 2019, y aunque había presentado el acuerdo con el FMI como precautorio, tal vez para ensayar cómo caía la noticia en la opinión pública, empezó a negociar un nuevo desembolso del organismo por 7.500 millones de dólares, más del doble de lo previsto, “que llegaría en septiembre” y la ampliación del monto del stand by. La misión del FMI para revisar el cumplimiento de las metas se adelantó, y llegó el 13 de agosto de 2018. Al día siguiente la corrida cambiaria se aceleró, y el FMI accedió a que el BCRA use sus recursos para financiar la salida de las Lebacs, que calculó en unos 5 mil millones de dólares, una bicoca que pagamos los argentinos.

Por el incumplimiento de las metas el gobierno tuvo que pedir una dispensa (waiver), que implicó nuevas condiciones, como es usual, más austeridad. A mediados de agosto anunció un ajuste fiscal con reducción de los reintegros a las exportaciones, recortes a las transferencias a las provincias, como la eliminación del fondo federal solidario, que compartía con las provincias parte de la recaudación de los derechos de exportación de soja, y freno a la reducción de las retenciones a las exportaciones de aceite y harina de soja. La inequidad de la carga era palmaria, porque los exportadores se beneficiaron de la gran devaluación del peso, aun con insumos parcialmente dolarizados. El paquete se complementó más tarde con el aumento de los derechos de exportación de soja, trigo y maíz, con un límite de 4 pesos por dólar exportado, rápidamente licuado por la inflación, en lugar de una alícuota porcentual que mantenía la proporción del impuesto aun con devaluaciones o variaciones de precios de los productos exportados.

En septiembre de 2018 la balanza comercial llevaba dos años enteros de déficit importante, el PIB cayó a niveles de enero de 2015, el INDEC publicó las estadísticas de desempleo del segundo trimestre: 9,6%, la pobreza aumentó a 12 millones de personas, la inflación del mes fue 6,5% y los precios mayoristas aumentaron 16%. Aun así las autoridades y el FMI coincidieron en el diagnóstico dogmático, falacioso e interesado de siempre: el exceso de gasto. Reiteraron una y otra vez que el país gasta más de lo que produce, que hay que reducir el gasto público y el consumo, subir impuestos, bajar salarios y jubilaciones, subir la tasa de interés, reducir la emisión monetaria, desregular, privatizar, y abrir más las importaciones. Absurdo. El gasto excesivo era en moneda extranjera, la restricción externa. Una economía no es una casa ni una empresa, reducir el gasto necesariamente reduce la producción y el ingreso, mucho más en plena recesión.

Cerca de fin de septiembre el nuevo presidente del BCRA, ex ministro de finanzas del msmo gobierno, dio un portazo mientras el presidente de la Nación estaba en Washington, algunos afirman que por desacuerdos con las instrucciones de política que venían de Washington, otras voces afirman que su desvinculación fue una exigencia del FMI. El organismo anunció que ampliaría el acuerdo con Argentina en 7.100 millones de dólares, monto bastante menor del esperado. Con exigencias. Una, modificar el régimen cambiario, que pasó a fluctuar en una banda extrañamente amplia entre un mínimo de 34 y un máximo de 44 pesos por dólar, el BCRA solo intervendría si la cotización traspasara estos límites, más tarde empezó a ajustar los topes de la banda para evitar el atraso cambiario. Para frenar la escalada del dólar, el BCRA fijó la tasa de referencia en 72% ¡una tasa real del 30%!, y pagadera a los bancos por sus tenencias de Leliq, instrumentos exclusivos para las entidades financieras que sustituyeron a las Lebacs. El ministro de finanzas prometió eliminar totalmente el déficit primario, y el BCRA no emitir y en especial no prestar al tesoro, que debía financiarse en los mercados, esa entelequia vampiresca.

Hasta julio de 2019 el FMI desembolsó 44,5 mil millones de dólares, para asegurar al gobierno de Cambiemos el financiamiento externo suficiente apoyar para llegar a las elecciones generales de octubre de 2019. Pero el neoliberalismo estragó a la economía argentina una vez más. El ajuste fiscal en toda la gestión macrista -excepto en 2017, año electoral- reforzado por las condiciones del programa del FMI, junto a las tasas de interés reales muy elevadas, las tarifas altísimas de la energía, el atraso salarial y el desempleo, desplomaron la inversión, el consumo y la producción, sobre todo la industrial, que cayó 14% en esos años. En el mismo período, a contrapelo de la teoría ortodoxa, con política monetaria conservadora la inflación promedió dos dígitos altos (40%), y en 2019 llegó a 53%.

La deuda se tornó impagable, los intereses ya representaban un quinto del gasto público, como en 2001. En julio de 2019 el análisis de sustentabilidad del FMI de la deuda pública argentina pintaba en rojo doce de sus trece variables. La deuda era muy elevada, decía, con un enorme porcentaje en moneda extranjera y de vencimientos en el corto plazo. Una devaluación importante, una caída del PIB, un aumento de las tasas de interés podrían causar serios problemas de solvencia. Todo ello ocurrió en 2019: el tipo de cambio pasó de 38 a 63 pesos por dólar entre enero y octubre; el PIB cayó continuamente (-2,2% en el año), y la tasa de interés de referencia alcanzó 83% en septiembre, cuando el gobierno empezó a reperfilar las letras tras su derrota en las PASO. Recién en ese momento decidió limitar al público la compra de divisas. En caso de ganar las elecciones de octubre, la gran deuda externa hubiera justificado profundizar el modelo neoliberal, pero si las perdía, como efectivamente ocurrió, la deuda entramparía al próximo gobierno.

7. Conclusiones

Hemos visto a lo largo del capítulo una estrategia de endeudamiento en cuatro etapas. La primera abarcó los primeros meses de gestión, desde diciembre de 2015 hasta abril de 2016, y se aplicó a eliminar el control cambiario, iniciar la apertura comercial, pagar a los fondos buitre y abrir el acceso a los mercados globales de capital. En la segunda etapa, extendida hasta marzo de 2018, el crecimiento de la deuda externa pública, a través de la colocación agresiva de bonos y letras del tesoro y letras del Banco Central, facilitó la redistribución regresiva de ingresos (cuadro 2), y aseguró el régimen de acumulación basado en la renta de los recursos naturales y la valorización financiera, a través de las reformas que favorecieron la concentración oligopólica de la oferta, todas ellas características del modelo neoliberal[3]. Especialmente gravosos fueron los aumentos de las tarifas de electricidad, gas y agua, de 500% a 3000%, que cargaron sobre el gasto de los hogares y sobre los costos de las empresas, que además padecieron la caída del mercado interno, como se refleja en el cierre de 24.537 pymes entre 2015 y 2019 (datos AFIP).

La tercera etapa comenzó en el segundo trimestre de 2018, cuando, tras una salida súbita de capitales y sin acceso a los mercados voluntarios de deuda, el gobierno solicitó un stand by por 50 mil millones de dólares, el mayor préstamo de la historia del FMI, aprobado en junio, ampliado en octubre a 56,7 mil millones de dólares, y desembolsado en un 80% en solo trece meses, merced a la influencia del presidente de Estados Unidos Donald Trump, a fin de ayudar a Macri a ganar las elecciones y evitar que el peronismo regresara a la Casa Rosada, según reveló Mauricio Claver Carone (22 de julio de 2020), Director Principal para Asuntos Hemisféricos del Consejo Nacional de Seguridad de los Estados Unidos, en su videoconferencia en el Consejo Chileno para las Relaciones Internacionales. Los dólares del FMI se escurrieron rápidamente, y en julio de 2019 el análisis del organismo sobre la sostenibilidad de la deuda pública señalaba riesgos significativos: doce de trece variables en rojo.

Tras la derrota de la coalición Juntos por el Cambio, nuevo nombre de Cambiemos, en las elecciones Primarias Abiertas Simultáneas Obligatorias (PASO) de agosto de 2019, comenzó la cuarta etapa, cuando el tesoro comenzó a reperfilar sus vencimientos de la deuda de corto plazo, iniciando un nuevo default.

Como en otros períodos de nuestra historia reciente, la política de deuda implementada durante el gobierno de Cambiemos tiene impacto en muchas otras variables de la economía y condiciona fuertemente al gobierno sucesor. Se enmarca en la reedición de un proyecto neoliberal, de acumulación rentística y financiera, iniciado durante la última dictadura militar y profundizado durante la década de 1990.

La deuda facilitó la implementación, despliegue y cierta legitimación del proyecto de Cambiemos hasta las elecciones legislativas de 2017; permitió generar y apropiar beneficios extraordinarios a los sectores favorecidos por las políticas gubernamentales -financiero, energía y agroexportador-, y proveyó las divisas necesarias para realizar las ganancias y escapar a tiempo de las pérdidas. De hecho, la deuda creció 95,6 mil millones de dólares en esos cuatro años, y la formación de activos externos de los residentes, esto es, la fuga de capitales entre diciembre de 2015 y octubre de 2019 superó los 86 mil millones (BCRA, 2020). Es decir que el grueso de los dólares no quedó en el país, o al menos escapó de los circuitos formales de Argentina.

Por casi dos años ese ingreso de dólares contribuyó a estabilizar el tipo de cambio, tras una importante devaluación inicial y con una progresiva sobrevaluación del peso a causa de la elevada inflación de ese período (cuadro 2); también robusteció las reservas del banco central, y moderó las expectativas devaluatorias, al tiempo que el diferencial de tasas de interés domésticas conformaba ganancias en la esfera financiera. Pero todo este andamiaje se desplomó desde el segundo trimestre de 2018, a pesar de las grandes sumas recibidas del FMI, con el propósito de evitar la debacle.

Los dólares de la deuda financiaron el déficit comercial de bienes y servicios, que en 2017 alcanzó un record de 15 mil millones de dólares y 9,8 mil millones de dólares en 2018, generado por las elevadas importaciones, a pesar de que la caída del PIB usualmente las contrae.

Las políticas neoliberales ya solo trasudan vetustez, nada tienen para ofrecer a los pueblos fatigados por décadas de austeridad y deterioro de sus condiciones de vida. Sin embargo, por su capacidad para incrementar las ganancias del gran capital concentrado en un porcentaje minúsculo de la población, el 1% (Stiglitz, 2020), esos grupos minoritarios pero poderosos insisten en imponer como sea una configuración de país que empobreció a las mayoría durante largos años, y que tiene a la deuda externa entre sus principales instrumentos.

Bibliografía

Banco Central de la República Argentina (2020). Mercado de cambios, deuda y formación de activos externos, 2015-2019. Recuperado de: https://bit.ly/3hUXbw3

Brenta, N. (2019). Historia de la deuda externa argentina. De Martínez de Hoz a Macri. Buenos Aires: Capital Intelectual.

Chena, P. y Biscay, P. (comp.) (2019) El imperio de las finanzas. Deuda y desigualdad. Buenos Aires: Miño Dávila.

Claver Carone, M. (22 de julio de 2020). Estados Unidos en el contexto hemisférico [archivo de video]. Recuperado de https://bit.ly/32TtjMn

FMI (2013). Staff Guidance Note for Public Debt Sutainability Analysis in Market Access Countries.

Gomez, L. (abril 2020) ¿Mayores controles para la PPP? Fundación Ambiente y Recursos Naturales. Recuperado de https://bit.ly/3hWGUqx

Reinhart, C. y Rogoff, K. (2010) Growth in a Time of Debt. American Economic Review: Papers & Proceedings (100), 573–578. Recuperado de: https://bit.ly/33V3laN

Terragno, R. (2005) La simulación. Argentina y el FMI: dos décadas de mentiras y autoengaños. Buenos Aires: Planeta.


  1. “Durante la la fase de ingreso de capitales comprendida entre diciembre de 2015 y principios de 2018, aproximadamente 8 de cada 10 dólares que ingresaron al país desde el exterior tenían su origen en colocaciones de deuda y capitales especulativos”, en el mismo período la inversión externa directa solo representó el 4,3% del capital ingresado (BCRA, 2020).
  2. Variación de la formación bruta de capital en Argentina: -5,5% en 2016; 10,8% en 2017; -5,7% en 2018 y -15,9% en 2019, fuente: datos de INDEC.
  3. Para profundizar en la temática de la financiarización, sus consecuencias en Argentina y otros países, y propuestas transformadoras, ver Chena y Biscay (2019).


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