Los factores internos de la política exterior

María Cecilia Míguez, Leandro Morgenfeld (coordinadores)

Hacia la profundización de un debate en las Relaciones Internacionales latinoamericanas

María Cecilia Míguez

1. Introducción

Este trabajo pretende formalizar una serie de conceptos respecto de la interpretación de la política exterior en un país periférico. Retoma tradiciones de las Relaciones Internacionales (RI) para poner en discusión algunas de ellas, y para rescatar la importancia de los estudios críticos e históricos como fuente de la reflexión conceptual.

Analiza, en especial, los denominados condicionantes domésticos de la política exterior, los desagrega, para luego reivindicar la importancia de una historia total y de un análisis mucho más complejo de las fronteras entre “lo interno” y “lo externo”.

El estudio de la vinculación entre las denominadas variables internas y externas de la política exterior tiene ya una larga tradición en la disciplina de las Relaciones Internacionales (RI). Desde la década de 1950 en adelante, varias corrientes han desarrollado enfoques y perspectivas para abordar la cuestión de las condiciones domésticas de la política internacional. Las primeras de ellas surgieron en los Estados Unidos, dando origen a distintos modelos de Análisis de Política Exterior (APE), desde cosmovisiones diversas que analizaremos. Algunos de esos enfoques son profundamente estadocéntricos, otros sistémicos, algunos construyen tipos ideales ahistóricos, otros se basan en el individualismo metodológico, entre otros aspectos. Lo cierto es que dichos modelos se vuelven insuficientes a la hora de explicar la política de los Estados periféricos -signada por relaciones de dependencia- donde el entramado entre lo interno y lo externo es particular.

La condición estructural de dependencia que impacta en el desarrollo de los países latinoamericanos, y en el comportamiento de sus clases dirigentes, élites económicas, intelectuales y políticas, ha sido largamente estudiada por las denominadas Teorías de la Dependencia (Dos Santos, 2003). Al mismo tiempo, esa condición que continúa vigente (Taush, 2010) no puede explicar en su totalidad la compleja combinación e imbricación de elementos internos y externos que nos permiten en cada caso, interpretar una política exterior. Se considera aquí que los condicionantes internos de orden político, económico y social constituyen, en determinadas coyunturas históricas, variables centrales para explicar la política exterior. En el plano interno se definen las disputas y contradicciones que se expresan en la adopción de determinada política exterior, aunque muchas de ellas provengan de dinámicas transnacionales; y al mismo tiempo es en esa misma articulación donde es posible elaborar estrategias políticas para atender las necesidades de grandes mayorías.

El desdibujamiento de las fronteras entre lo interno y lo externo es una experiencia concreta e histórica en nuestra América Latina, tal como lo han señalado muchísimos autores. Dicho desdibujamiento se comprueba en distinta medida para todas las naciones. La Historia de las Relaciones Internacionales lo reflejó en sus trabajos empíricos y analíticos (Renouvin et Duroselle, 2010) (Frank, 2012). El proceso de globalización en el marco del auge del neoliberalismo de las últimas décadas del siglo XX hizo aún más lábiles esas fronteras, dando protagonismo a una multiplicidad de actores en el escenario de la política internacional. Ya desde sus primeros trabajos, Keohane y Nye (1971) teorizaron sobre las relaciones transnacionales y la necesidad de incluir nuevos escenarios y protagonismos en la teoría. Las corrientes de la Economía Política Internacional también contribuyeron a la incorporación de nuevos actores de las relaciones internacionales, más allá de los Estados. Los estudios trasnacionales y globales, en sus diversas escuelas, han sido prolíficos en este sentido.^[1]

Pero el Estado continúa siendo la llave que orienta la estrategia de inserción internacional a través de sus políticas, promoviendo, profundizando o desalentando condiciones históricas de vinculación con el sistema mundial.^[2] Y la decisión política también está condicionada por factores internos que es necesario distinguir. Por esa razón, asumimos que es necesaria la distinción analítica de lo interno -aquello que sucede en el plano de las fronteras del estado nación- y lo externo, que involucra la relación con países y actores por fuera de dicho plano, pero siempre teniendo en cuenta el carácter dialéctico y complejo de dicha distinción que buscaremos matizar.

Existen, en la región y en la Argentina, trabajos que han estudiado específicamente la relación entre esos factores y la política exterior, buscando incluso relacionar las características específicas de la inserción internacional del continente. Sin embargo, creemos que es necesario revisar dicha literatura desde una determinada teoría del estado (Poulantzas, 1978), una perspectiva de sistema mundo, crítica^[3] (Wallerstein, 1987; Cox, 1987 y 1993), que nos permita inscribir el análisis de la condición doméstica de la política exterior en relaciones sociales más amplias, en un enfoque histórico y de “tendencias profundas” (Renouvin y Duroselle, 2010). Solamente un abordaje histórico permite el análisis total y dinámico, abriendo paso a categorías explicativas válidas. Todos los aportes teóricos que aquí se realizan son fruto de investigaciones históricas, originados en preguntas constantes a diversas fuentes, como fondos de archivos desclasificados, entrevistas y corpus periodísticos, entre otras, porque tal como afirma Pierre Vilar, “no es legítimo creer que se ha dicho lo suficiente sobre un tema antes de haber confrontado la línea de reflexión elegida con un análisis profundo de las realidades, complejas en el espacio y cambiantes en el tiempo” (1980: 8).

Así, todas las variables que desagregaremos, deben ser siempre interpretadas desde una perspectiva que introduce la noción del factor tiempo, de la historicidad de los acontecimientos. Consideramos que los estudios en ciencias sociales deben incluir necesariamente el análisis de los distintos tiempos históricos, como los de flujo y los de creación o ruptura, los de larga duración y los cíclicos. Recuperamos aquí la visión de Vilar, y su discusión con Louis Althusser (Vilar, 1973) y Nicos Poulantzas respecto de las categorías teóricas, y la necesidad de remitirlas constantemente al estudio de los casos históricos concretos (Vilar, 1980)^[4]; así como la importancia de comprender a los fenómenos de la política exterior como coyunturas, es decir, el “conjunto de condiciones articuladas entre sí que caracterizan un momento en el movimiento global de la materia histórica” (Vilar,1980: 81). En esta línea, este capítulo tiene los siguientes objetivos que lo guían:

En primer lugar, recorrer las escuelas de pensamiento que han abordado la problemática de los condicionantes internos de la política exterior. Luego, revisar esas lecturas, considerando sus principales aportes, pero a la luz de una clara teoría del estado, de una corriente crítica y de un enfoque histórico de las relaciones internacionales. En tercer término, recuperar la importancia de la participación social y movilización como un elemento que impacta en la legitimidad de los gobiernos, y que, por lo tanto, puede constituirse -en algunos contextos- en una variable relevante para explicar la toma de decisiones en política exterior. Por último, es nuestra intención matizar la distinción entre factores internos y externos, teniendo en cuenta distintos niveles de análisis donde ambos se encuentran profundamente relacionados.

Nuestra mirada reivindica la noción de historia total, de Pierre Vilar (1980: 43-44), es decir una compleja trama de fenómenos que conforman la dinámica histórica y cuya comprensión implica una jerarquización analítica en base a la búsqueda de determinación, al mismo tiempo capaz de enlazar los diversos niveles de la actividad social y articular estructuras y acontecimientos. La historia total reconoce la preponderancia de los factores materiales en el devenir del proceso histórico, pero sin reducirlos a una determinación mecánica, porque se encuentran profundamente vinculados los aspectos sociales, económicos, mentales, políticos y culturales. Implica a su vez comprender a las políticas exteriores como signo – desde una mirada sincrónica-, como consecuencia o producto de modificaciones sociales pasadas, y como causa o factor de nuevas transformaciones futuras (Vilar, 1983:118).

Desarrollaremos los citados objetivos a lo largo de los distintos apartados del trabajo, concentrándonos en primer lugar en los distintos modelos formalizados para el análisis de la política exterior, para luego señalar la necesidad de replantear algunos aspectos y avanzar en una construcción conceptual ordenada para clasificar los condicionantes domésticos de la política exterior.

2. Los Análisis de Política Exterior (APE)

Tal como se afirmaba, la cuestión de la relación entre factores internos y externos de la política exterior ha sido abordada por la disciplina de las RI desde la década de 1950 por lo que se denomina Análisis de la Política Exterior (APE). Es un campo de estudios que se ubica a medio camino entre las relaciones internacionales y la política comparada. Se trata de enfoques que buscaron construir modelos para interpretar el comportamiento del Estado y la formulación de su política exterior (Hudson, 2005). El análisis de política exterior considera los factores que influyen en quienes toman la decisión e incluso en la decisión transformada en política. Por eso profundiza sobre los factores internos de la política exterior. En sus inicios, estos abordajes se erigieron como respuesta a las tradiciones corrientes realistas, alrededor de un principal aporte: evitar la visión monolítica del Estado como actor racional unitario. Por esa razón, aparecieron en escena múltiples actores, intereses, grupos, que afectaban tanto la formulación como la implementación de la política exterior de un país. Surgieron casi exclusivamente en los Estados Unidos, y bajo la impronta del individualismo metodológico. Tuvieron la virtud de proponerse como teorías intermedias explicativas, incluir los aportes de otras ciencias sociales -como la sociología, la psicología y la psicología social- y buscar así explicaciones multicausales no solamente de la implementación de la política exterior sino también del proceso de formulación. Trabajos pioneros dieron origen a tres tipos líneas de investigación posteriores. Valerie Hudson y Christopher Vore (1995) los han clasificado en tres grupos:

La Política Exterior Comparada, cuyo trabajo fundacional fue el de James Rosenau (1966) y donde el principal aporte fue la consideración de las características de cada Estado para vincularlas con su política exterior. Construyó tipologías del comportamiento de los Estados en política internacional. Los primeros estudios de este autor -de larguísima y prolífica trayectoria en las Relaciones Internacionales- tuvieron una fuerte impronta positivista y sistémica. Elaboró un modelo donde se identifican tres fases básicas del proceso político de formulación de la política exterior, variables independientes (inputs), variables propias del policy-making (intervinientes) y variables dependientes o de resultado y efecto (outputs) (Rosenau, 1968: 11-314). Se trataba de un conjunto de cadenas de decisión, lo que tenía la virtud de confrontar con las visiones que identificaban un único momento de selección de alternativas (p. 312, 315).
Los Análisis de Toma de Decisiones. El trabajo inicial de esta corriente fue el de Snyder, Bruck y Sapin (1963) y gira alrededor de la importancia de los grupos y actores a la hora de tomar decisiones en el ámbito internacional.
El Contexto de la Política Exterior. Este enfoque tiene su origen en los trabajos de Harold y Margaret Sprout (1956), donde se ponderan los distintos factores que influyen en los tomadores de decisiones, determinando así un escenario político, institucional, económico, geográfico, ideológico. En este tipo de corrientes, aparecen como centrales variables como el clima de ideas, las expectativas sociales, los tipos de regímenes políticos, entre otras. La personalidad de los participantes pasó a ser una variable importante en la toma de decisiones.

Algunas de estas corrientes, en su afán de enfrentarse a las interpretaciones sistémicas de la política internacional, ponderaron de tal modo el comportamiento subjetivo de los actores en la formulación de la política exterior, que los transformaron en equivalentes a los intereses del Estado. El modelo sistémico clásico de interpretación de la política exterior fue el de Kenneth Waltz (1979)^[5], y en efecto no era útil para explicar en detalle la gestación de la política exterior; pero el reduccionismo subjetivista llevó a la exagerada ponderación de las percepciones de funcionarios, sin ningún tipo de explicación de carácter socioeconómica, o estructural (Hazleton, 1988: 13 y 14)

Posteriormente, y abrevando en estas corrientes, aparecieron modelos más completos para comprender la política exterior. Los de Graham Allison (1971) y el de Robert Putnam (1988) fueron quizás los más elaborados.

El de Allison (1971), que sí parte extensamente de un análisis histórico, tuvo la particularidad de vincular la cuestión burocrática al proceso de toma de decisiones en política internacional. Ello abrió la posibilidad de comprender que las decisiones políticas se toman en un determinado contexto organizacional, y que los agentes individuales actúan bajo la influencia de las lógicas que rigen las oficinas burocráticas a las que pertenecen y donde se desenvuelven. A partir del estudio del caso de la crisis de los misiles en Cuba, Allison quiere demostrar que la aparente incoherencia de la política exterior tiene relación con las diferencias entre la Casa Blanca, el Departamento de Estado, el Pentágono y el sector de inteligencia. Así, construye distintos modelos de comportamiento burocrático y su impacto en la formulación de la política exterior. En esos modelos, o bien el Estado es un ente racional maximizador de beneficios —modelo racional—, o el conflicto burocrático explica las diferencias y contradicciones a la hora de la toma de decisiones —modelo burocrático— o, por último, existe una organización tal que puede establecer respuestas estandarizadas para cualquier tipo de situación —modelo organizacional—. Estudios más recientes profundizan respecto de la política burocrática, poniendo énfasis en que la decisión no es solamente una elección racional, sino un proceso de pulling and hauling (Alden y Aran, 2012), y en las diversas características y estrategias dentro de esas oficinas (Kaarbo y Grunfeld, 1998; Preston y ‘t Hart, 1999).

El enfoque de Robert Putnam (1988) fue denominado “de doble nivel”, por incorporar la noción de que los factores internos influyen en la política internacional y viceversa. Incluye la influencia de los intereses de grupos internos que presionan al gobierno. Tiene la gran virtud de mostrar el carácter difuso de la frontera entro lo interno y lo externo, y en línea similar se expresaron los trabajos de Volgy y Schwarz (1991), señalando que muchas actividades gubernamentales tienen cada vez más una dimensión externa. Sin embargo, el enfoque de doble nivel continúa explicando el accionar del Estado a partir de la maximización de beneficios, que pretenden equilibrar acontecimientos internos y externos^[6]. Hacia fines de la década de 1970, Eduard Milenky (1978) elaboró un modelo para interpretar el proceso decisorio a partir de una serie de círculos concéntricos, con diferentes niveles decisorios (el íntimo, el próximo y el periférico), donde incluye diversos actores como el presidente y sus consejeros, comandantes de las Fuerzas Armadas, los grupos económicos favorecidos, los desfavorecidos, el parlamento, los partidos políticos y el Congreso Nacional.^[7] Profundizando esquemas interpretativos multinivel encontramos la obra de Kegley y Wittkopf (1995) que señalaron tres niveles analíticos: el individual, el nacional donde se aborda la política exterior de los Estados y sus condicionantes, y el nivel sistémico. Asimismo, entre los aportes al campo del APE, se destaca el análisis de las tres dimensiones de Carlsnaes: estructural, posicional e intencional (1992); y el trabajo de Hill, que profundiza la importancia de la vinculación dinámica entre actores y estructuras (2003).

En nuestra región, los estudios sobre Política Exterior han sido los que más se han desarrollado dentro del campo de las RI, prevaleciendo de manera significativa sobre otras áreas de la disciplina (Deciancio, 2016). Dos autores han sido fundamentales y pioneros en el área: Alberto Van Klaveren (1984; 1992) y Marcelo Lasagna (1996)^[8]. En el caso del primero de ellos, elaboró un modelo que incluyó la importancia de factores internos y externos en la definición de la política exterior. Realizó una operacionalización de unos y otros para lograr un esquema completo de interpretación de una decisión de política internacional. Para Van Klaveren (1992), las variables externas son de dos tipos: sistémicas —el carácter unipolar, multipolar y bipolar del mundo, así como la distribución de riqueza entre los países—; y externas específicas —se concentran en las características puntuales, en los atributos y comportamientos concretos de países individuales, por ejemplo, el peso de un determinado Estado en la PE de un país—. Dentro de los factores internos, a los que da preponderancia, se encuentran la identificación de recursos —geografía, población, grado de desarrollo, voluntad y capacidad—, y de características del sistema político, la política económica y el sistema de creencias (Van Klaveren 1992: 193-200).

El objetivo de este autor fue poder superar una de las limitaciones centrales de la Teoría de la Dependencia porque la cadena explicativa que construye sería para él demasiado abstracta como para permitir hipótesis sobre la interpretación de los procesos políticos y de la política exterior (Van Klaveren, 1984). Sus trabajos -si bien operacionalizan los factores internos y externos- llaman muy acertadamente la atención sobre el riesgo de una distinción tajante entre ambos para el caso de los países latinoamericanos, señalando que es particularmente problemático identificar fuentes puramente domésticas de política exterior en una región donde actores transnacionales poseen estrechos vínculos con grupos locales.

Dos trabajos teóricos de Lasagna (1995; 1996) se centraron sobre lo que el autor consideró como “determinantes internas de la política exterior”. Allí, sostuvo que si bien el ámbito más próximo a la política exterior es el internacional, por el mismo hecho de ser una actividad gubernamental es necesario conocer no sólo el escenario donde la política exterior es recibida, sino también lo que ocurre en el proceso doméstico nacional donde ella es generada (Lasagna, 1995: p.390). Lasagna se dedica especialmente a la variable régimen político para explicar el comportamiento diferencial de los Estados frente a similares determinaciones del contexto externo. Al igual que Van Klaveren, busca saldar lo que considera un vacío en otras tradiciones como el realismo, el neorrealismo, la interdependencia y la teoría de la dependencia. Afirma que: “no ayudan a explicar situaciones donde Estados de un mismo nivel en el contexto mundial responden de forma diferente a los mismos estímulos”. Por esa razón pondera los condicionantes internos, especialmente atendiendo al sistema político, a la “cultura política o a la personalidad de la élite que toma la decisiones externas” (Lasagna, 1995: p.388). Sin embargo, hay en este enfoque reminicencias de teorías sistémicas, carece de una teoría crítica que vincule esas variables con las relaciones sociales y los conflictos en el nivel del Estado, así como de un enfoque histórico. Volvemos a reiterar aquí que las categorías deben ser resultado del estudio de los casos históricos, y no pretender “encajar” los sucesos históricos en tipos ideales.^[9]

A partir de mediados de los años noventa, dos aportes han cobrado mayor espacio en los estudios internacionales: las teorías constructivistas -a los que haremos referencia- y los modelos que intentan explicar la variedad de conflictos intraestatales en la formulación de la política pública. Los primeros, se orientan a las cosmovisiones o creencias de los hacedores de política exterior, revalorizando el peso de las “ideas” y la “visión de mundo” en la adopción de determinada decisión en el área de la política internacional. La excelente obra de Paradiso (1994) tiene la virtud de historizar las trayectorias y debates en la política exterior argentina, vinculando las cosmosiviones con las lógicas del sistema político, las necesidades de la propia política económica nacional y el modelo de inserción internacional. Rescatamos el trabajo de Roberto Russell (1990), también pionero en la comprensión de las variables domésticas y en especial de las “creencias” en el análisis del curso de acción política^[10], así como el enfoque aplicado por Myriam Colacrai (2006), quien profundiza esta perspectiva de análisis.

Una serie de estudios e investigaciones desarrolladas bajo la dirección de Anabella Busso (2016; 2017) también han avanzado en la importancia de los factores domésticos en la política internacional, incluyendo múltiples variables y actores de las relaciones internacionales. Los resultados de proyectos de investigación colectiva reciente dan cuenta de un enfoque teórico y metodológico ampliamente explorado^[11]. Gabriel Tokatlian y Federico Merke (2014), por su parte, han desarrollado la relevancia de los asuntos internos y de los agentes estatales en la formulación de las relaciones exteriores. En especial Merke se ha especializado en el estudio de las variables internas que explican cambios y continuidades en los procesos, y más recientemente (2019) ponderando las “preferencias” de los gobiernos en línea con los trabajos de Rhodes (2018). Este tipo de trabajos prácticamente abandonan la inscripción de esos comporamientos políticos e incluso individuales en procesos materiales e históricos. Las corrientes de la Economía Política Internacional (EPI) en la Argentina, desarrolladas especialmente en el equipo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales dirigido por Diana Tussie, han abordado el estudio de actores diversos de la economía para comprender las relaciones internacionales, combinando la influencia factores internos y externos.

En este trabajo partimos de toda una línea de trabajo desarrollada por Mario Rapoport, similar a la explorada por Amado Cervo y la Escuela de Brasilia, que fueron quienes primero llamaron la atención entre la vinculación entre los modelos económicos y la política exterior, pero recuperando un enfoque histórico (Bernal-Meza, 2005) (Rapoport y Spiguel, 2003)^[12]. Desde sus primeras obras, Rapoport (1982) desarrolló una particular mirada que vinculaba las variables económicas, sociales y políticas con las relaciones internacionales. Estos autores adoptaron una perspectiva metodológica inspirada en las tradiciones francesas de la Historia de las Relaciones Internacionales -las obras de Jean-Baptiste Duroselle y de Pierre Renouvin- un enfoque histórico-estructural del sistema-mundo que tiene origen en los trabajos de Emmanuel Wallerstein, y la ya citada perspectiva histórica de vinculacion entre estructura y coyuntura desarrollada por Vilar (1980). Tributando a esta corriente, continúa siendo necesario realizar un aporte conceptual claro, que parta de una perspectiva crítica sobre el Estado, que atienda la situación de dependencia vigente de la región latinoamericana, y que al mismo tiempo pueda interpretar el accionar de los agentes individuales en el proceso de toma de decisiones de la política exterior, en el marco de tendencias económicas sociales, culturales e ideológicas. Constituyen antecedentes de este trabajo las obras de Rapoport (1988; 1997) y los más recientes trabajos colectivos sobre Historia Oral de la Política Exterior Argentina compilados por Rapoport (2015 y 2016).

Como anticipábamos en la introducción, el ejercicio conceptual que sigue a continuación es fruto de variadas investigaciones históricas de las relaciones internacionales y resultado de una serie constantes de preguntas a los documentos, archivos, protagonistas, sucesos históricos donde puede comprobarse tanto la influencia de distintos factores domésticos, como el carácter complejo de dichas influencias (Míguez, 2013, 2015, 2016, 2017, 2019).

3. Una teoría de la relación estado-sociedad, para comprender el estado “en movimiento” en el plano internacional.

La experiencia de la globalización neoliberal demostró que, lejos de perder poder, es el Estado quien se vuelve protector -y también garante- de los efectos de dicho proceso de mundialización del capital sobre la sociedad. Así, continúa siendo el momento de condensación de pujas en el espacio doméstico que impactan en la toma de decisiones. Este tipo de enfoque vuelve la mirada sobre el Estado, pero desde un punto de vista muy distinto al de los enfoques realistas o neorrealistas (Berringer, 2014). ¿Qué significa entonces, en esta perspectiva, analizar los condicionantes internos?

En primer lugar, hacer una interpretación de la relación entre Estado y sociedad (O’Donnell, 1978) para comprender el rol de las distintas clases y fracciones de clase en la formulación de la política pública. Un estado que es co-constitutivo de las relaciones económico-sociales, y que no puede ser comprendido sin atender esa profunda relación de la que emanan las instituciones, las políticas y las contradicciones (Hirsch, 2005).^[13]Afirmar que la política exterior es una política pública no constituye ninguna novedad. El tema es definir cómo interpretamos el Estado y sus expresión en forma de políticas. Eso nos lleva a la necesidad de interpretarlas como parte de lo que Oscar Oszlak y Guillermo O’Donnell (1982) llamaron el Estado “en movimiento”. En esta perspectiva teórica, toda política estatal es una toma de posición del Estado frente a una “cuestión socialmente problematizada”, es decir, aquella que por su importancia para algún sector ha sido incluida en la agenda de problemas sociales que requieren un necesario posicionamiento. La particularidad es que en el caso de las políticas exteriores, los sectores que instalan determinada cuestión como demanda no solamente se ubican en el plano interno, sino que se incluyen otros actores del plano internacional. Por tanto, la política es –al igual que las restantes– el resultado de un proceso social más abarcativo, que incluye a una multiplicidad de actores sociales, tales como clases, fracciones de clase, movimientos sociales, organizaciones e individuos estratégicamente ubicados respecto a una cuestión, además de los aparatos del Estado, todos los cuales toman posición respecto de ella (Thwaites Rey, 2005: 30-31). A esos actores se agregan los que pertenecen al sistema internacional, como las potencias, las empresas extranjeras, los organismos internacionales, etc. Todas esas disputas se condensan en el seno del Estado.

Partimos aquí de una definición poulantziana del Estado, que lo considera como “la condensación material de una relación de fuerza entre clases y fracciones de clase, tal como se expresa, siempre de manera específica, en el seno del Estado” (1978: 154-159) que tiene resistencias propias, y un grado de autonomía relativa. Es también una materialidad, un conjunto de aparatos o instituciones que delinean una morfología concreta donde se expresa no solamente ese carácter de clase, sino la influencia más amplia de la lucha de clases y el balance de fuerzas políticas. Por estas razones, el Estado no puede ser visto como instrumento desprovisto de valoración y contenido al servicio del sector social que detenta su control. No es una arena neutral ni un árbitro imparcial, ya que en su propia estructura institucional se expresan tanto las conquistas de las clases subalternas resultantes de la lucha de clases, así como los conflictos entre los sectores dominantes. Si bien es muy relevante conocer las formas organizacionales de las distintas oficinas burocráticas, así como las características individuales de los hacedores de política, estas no pueden por sí solas explicar un proceso de toma de decisiones en forma completa y total. Esta concepción teórica nos permite distanciarnos de los enfoques en el área de estudio de las relaciones internacionales que no suelen interpretar de este modo las disputas y contradicciones en la definición de la política exterior, o bien negando su carácter conflictivo y contradictorio, o remitiéndolo únicamente a cuestiones de poder personal o conflictos burocráticos.

La autonomía relativa del Estado es la garantía del papel de organización y unificación de las distintas fracciones en el bloque en el poder, la relativa separación entre lo político y lo económico. La función estatal se cumple cuando el Estado logra crear la apariencia de encontrarse por encima de las clases sociales, y eso se profundiza cuando en la arena política aparecen las contradicciones entre los distintos sectores y sus intereses par- ticulares (Poulantzas, 1973: 152). El estudio reciente sobre las modificaciones en el bloque en el poder a partir de 1983 en la Argentina (Míguez, 2013, 2016 y 2017) permiten analizar el impacto de esas contradicciones en la política internacional. Poulantzas (1973) ha formulado el concepto de bloque en el poder para denominar a esa unidad contradictoria en el estado capitalista, de las clases y fracciones de clase de una formación económico-social específica (p. 303). Asimismo, las clases y fracciones de clase logran unidad en el estado bajo la égida de una de esas clases o fracciones que se constituye en hegemónica arrogándose para sí el “interés general” del Estado-nación. Partiendo de la noción de hegemonía de Antonio Gramsci^[14], y en relación con la función de “cohesión” que cumple el Estado, Poulantzas amplía el uso del término, utilizándolo también para explicar el predominio de una clase o fracción de clase dominante respecto de las demás. Aparece entonces un doble ejercicio de la hegemonía: “la clase hegemónica es la que concentra en sí, en el nivel político, la doble función de representar el interés general del pueblo-nación [constituirse en hegemónica respecto de las clases subalternas] y de detentar un dominio específico entre las clases y fracciones dominantes.” (Poulantzas, 1973: 175). Trabajos relativamente recientes han explorado la política exterior desde esta perspectiva, como es el caso de Oswaldo Amaral (2007) y Tatiana Berringer (2014; 2015).

Desde este marco, podemos comprender el devenir de la política exterior, sus vaivenes y giros en el marco de la conflictividad social que se expresa también en el Estado. Al mismo tiempo, la política pública en general –y la política exterior en particular– es resultado de relaciones de fuerza dentro del bloque dominante, pero en el marco de la relación con las clases subalternas. Los trabajos de Historia de las Relaciones Internacionales de Rapoport (2006), Moniz Bandeira (2013) Rapoport y Laufer (2000), Laufer (2008), Laufer y Spiguel (1993), Madrid (2003), Morgenfeld (2018), Míguez (2013), Joaquim Fermandois (1991) (1999), Pablo Lacoste (2005) constituyen estudios donde dichos conflictos se evidencian ampliamente, demostrándose su impacto en la política internacional. Aquí entonces aparecen cuatro cuestiones centrales a la hora de analizar los condicionantes domésticos de la política internacional.

En primer lugar, las RI deben abandonar las visiones estadocéntricas, y atender a la multiplicidad de actores que influyen en la definición de una política exterior. Desde los enfoques de la interdependencia, lo transnacional y los Estudios Globales esta concepción se ha ido profundizando sistemáticamente. Incluso esas perspectivas han tenido sus versiones en la disciplina a nivel regional desde la década de 1980 en adelante (Lagos, 1980; Muñoz, 1981; Tomassini, 1981; Rapoport, 1982; Escudé, 1983; Perina, 1988; Heredia, 1995 y. 2009; Bernal-Meza, 2005; Miranda 2001 (a y b), Dallanegra Pedraza, 1997; Simonoff, 2012, Van Klaveren, 1992; Rapoport, 1992; Cervo, 2003 , 1992; Saraiva 2008; Busso 2019; Lechini y Moraso, 2020).^[15] Sin embargo, y acordando con la gran mayoría de ellos, no debe desdibujarse el rol que el Estado continúa desempeñando como impulsor de estrategias de inserción en el sistema mundial.^[16]

Segundo, también hay suficiente coincidencia en la literatura de las RI que el Estado no es un actor unitario, unívoco. Pero aquí inscribimos su problemática centralmente en las pujas de poder y de clase que lo atraviesan. Tanto entre las fracciones que conforman el bloque en el poder, como con las restantes fracciones de la clase dominante, y de todas ellas con los sectores subalternos. Consideramos que dichas contradicciones constituyen una variable que puede explicar el devenir de la política internacional (Rapoport y Spiguel, 2003; Míguez, 2013; Kan, 2015).

En tercer término, este enfoque permite recuperar la importancia de los movimientos sociales, de la participación política de distintas organizaciones dentro y por fuera del sistema político, incluso en la definición de la política exterior, un tópico prácticamente abandonado en los estudios del área (Morgenfeld, 2006; Kan, 2015).

Por último, el accionar subjetivo e individual de actores claves en la formulación e implementación de la política exterior constituye un elemento a atender en los análisis de política exterior, pero siempre debe inscribirse en tendencias profundas, tanto materiales como ideales, es decir en el marco de las relaciones de fuerza existentes y del clima de ideas, sistemas de creencias, construcción y circulación del conocimiento.

Teniendo en cuenta estos aspectos, analizaremos en el siguiente apartado la existencia de una serie de variables domésticas que condicionan la política exterior adoptada por los gobiernos.

4. Los condicionantes domésticos de la política exterior

¿Cuáles son, entonces, esos condicionantes domésticos? Haremos un análisis de las distintas variables internas que consideramos pueden influir en la política exterior, haciendo las salvedades que hemos afirmado desde inicio respecto de una distinción tajante con aspectos externos:

a. La composición del bloque en el poder, y por lo tanto, el estado de las relaciones de fuerza entre las fracciones que lo conforman y para con las clases subalternas.

Como se viene desarrollando, es necesario identificar las fracciones de las clases dominantes que conforman el bloque en el poder, y cómo se configura o no la hegemonía en determinada coyuntura. Eso implica detectar los distintos actores económicos tanto en el plano de la sociedad civil como en su participación en el Estado, que pujan por determinada política internacional, y se expresan a partir de sus prácticas económicas directas, su organización en corporaciones, y ejerciendo una influencia indirecta en los ámbitos estatales (Aruguete, 2010). La hegemonía de una de esas fracciones de clase es significativa a la hora de interpretar la estrategia de política de exterior de determinado gobierno. Asimismo, las presiones o negociaciones con otros sectores relativamente desplazados también impactan en las decisiones internacionales, sea por exclusión de sus demandas, o por determinada incorporación particular que permita “balancear” el poder.

En las condiciones de un capitalismo globalizado, la inserción en dicho escenario mundial es un elemento central para definir las posibilidades o los límites de cualquier proyecto económico, político y social nacional. En el caso de países periféricos, en los períodos donde las fracciones que hegemonizan tienen con potencias extranjeras, con intereses de corporaciones transnacionales, o su supervivencia está atada a la relación con actores del sistema global, o un determinado sistema productivo -definido este en función del espacio regional de división internacional del trabajo-, la política exterior se constituye en un instrumento de acercamiento o de ratificación de la predominancia de dichos vínculos. Ello puede evidenciarse a lo largo de nuestra historia reciente en numerosas ocasiones: tratados comerciales, privilegios otorgados en concesiones, procesos de endeudamiento fraudulentos, licitaciones irregulares, legislaciones hechas “a medida” de determinada empresa o corporación, entre otros. ^[17]

Las corrientes de la EPI focalizan en esquemas de ganadores y perdedores, para comprender las relaciones de poder donde tienen anclaje las políticas internacionales. Por esa razón, aparecen actores económicos como las empresas, a las que consideran como actores políticos “no solo porque pueden interferir en las prerrogativas del Estado (marcando su agenda, con anuncios de inversión o desinversión), sino porque se relacionan de modo permanente con el Estado y sus diferentes estamentos” (Tussie, 2015: 160). Al mismo tiempo, hay que tener en cuenta que los intereses vinculados a la asociación con las potencias hegemónicas y que -por lo tanto- garantizan la dependencia, se presentan disputando dentro del bloque en el poder y no como una constricción “externa” solamente. En condiciones de dependencia, esa disputa dentro del bloque de poder incluye las relaciones de asociación subordinada respecto de las potencias dominantes del sistema internacional, y a su vez, las pujas entre las potencias por el predominio en cada uno de los países en cuestión (Rapoport, 1982; Morgenfeld, 2011, Laufer 2008).

b. El grado de autonomía relativa del estado, la coyuntura política y del sistema político, y el nivel de organización de los sectores subalternos respecto de cuestiones socialmente problematizadas vinculadas con la política internacional.

El proceso de toma de decisiones incluye a las instituciones y oficinas públicas, y por lo tanto al ámbito de lo que Poulantzas denomina escena política (1973). Por ello es importante identificar las características del régimen político y la coyuntura del sistema político, donde se expresan dirigencias y fuerzas políticas partidarias. Si las pujas entre fracciones del bloque en el poder son intensas, el probable que en la arena política se expresen significativamente esas fuerzas, en la forma de una aparente contradicción en las políticas públicas aplicadas.

Por otra parte, es necesario evaluar en qué medida las dirigencias políticas en cada período histórico reflejan las disputas de las distintas fracciones dominantes o de las demandas provenientes de las amplias mayorías populares. Ello se relaciona con las características del régimen político, con las condiciones particulares del funcionamiento del sistema político y con la condición de legitimidad de los gobernantes (Luján, 1991). Aquí cobran relevancia los partidos políticos y su rol en la escena política. Las corrientes ideológicas que expresan, sus propuestas, la dinámica del sistema electoral, el funcionamiento de los poderes de estado, y en especial del Poder Legislativo (Sánchez; 2013; López Burian, 2015)^[18]. El trabajo de Rapoport, Los partidos políticos y la Segunda Guerra Mundial (1997) fue pionero en ese sentido. El un trabajo previo se reconstruyó las posiciones políticas de los dos partidos políticos mayoritarios en la Argentina (Partido Justicialista y Unión Cívica Radical) en el período 1983-2003 utilizando el enfoque que se desagrega aquí (Míguez, 2013).

La conflictividad es un elemento constante tanto entre las fracciones de clase como respecto de los sectores subalternos, lo que explica supuestos “vaivenes” en la política internacional. Tal como afirma Musacchio (2016) la conflictividad social no desaparece cuando los sectores dominantes logran imponer sus intereses económicos desde el plano político, como tampoco desaparece la tensión sobre la forma en que el país debe articularse con el sistema internacional (p. 34). Es necesario por lo tanto distinguir forma y función del Estado, para evaluar los grados de autonomía relativa y las posibilidades de transformación aún en el marco de las relaciones sociales existentes. Hemos definido la función del Estado, en términos generales, y en su mayor nivel de abstracción. Sin embargo, teniendo en cuenta la constante dinámica de las relaciones de fuerza sociales y las contradicciones políticas que se expresan como tendencias en el seno del Estado, esa función adquiere formas diversas, que incluso pueden estar en relativa contradicción con la función. La forma del Estado es un concepto que alude tanto a las características de las instituciones que forman aparatos del Estado, como a las acciones que consideradas en forma conjunta conforman y delinean la función del Estado (Bonnet y Piva, 2010: 182).^[19]

La experiencia latinoamericana muestra que, bajo ciertas circunstancias se torna factible que desde el propio Estado se desplieguen mecanismos de resistencia a los aspectos más perversos del capital para la vida de los pueblos, poniéndose de manifiesto la dimensión contradictoria del Estado. En concreto, cuando las relaciones de fuerzas permiten que en los Estados se articulen procesos políticos y sociales, nacionales y regionales, impulsados por movimientos populares, se abre la posibilidad de empujar políticas favorables a ciertas demandas e intereses de las clases y grupos subalternos (Thwaites Rey y Ouviña, 2016).^[20] Ya en su obra Todo imperio perecerá, Duroselle (1992) analiza aspectos internos que que tienen impacto en la política exterior. Entre ellos destaca: la presión del parlamento -que a su vez se relaciona con la influencia de formaciones políticas y de grupos de interés; la lectura que los responsables de la política hacen del “ambiente” -ideas predominantes, opinión pública, climas sociales; y lo que denomina “estrategia de la derivación”, que refiere a los casos en los que un gobierno utiliza la política exterior para modificar posiciones respecto de la política interna o para debilitar a la oposición. Quiere decir que es necesario continuar teniendo en cuenta el impacto que tienen en la política exterior lo que el propio Duroselle llamó “comunidades intermedias organizadas”: partidos políticos, organizaciones de profesionales, asociaciones diversas de naturaleza política y cultural, así como el impacto de sus posiciones en los cuerpos electorales (Guillen, 2012). Un caso de estudio en los últimos años son las diversas corrientes y movimientos religiosos, su impacto en la política y por lo tanto, en la política internacional (Del Campo y Resina, 2020).

Es por esa razón que, en algunos contextos y coyunturas particulares, la movilización social, la presión de sectores subalternos, es también una variable a considerar en el proceso de toma de decisiones de la política exterior, como se evidencia en numerosos casos de la historia argentina (Míguez, 2012; Míguez y Morgenfeld, 2017).^[21]

c. El modelo económico o tipo de desarrollo nacional

Definir un modelo económico, una estrategia o las características del desarrollo de una nación implica analizar tanto condiciones estructurales históricas de mediano y largo plazo, como los impactos concretos y coyuntuales de las políticas económicas adoptadas por los sucesivos gobiernos. Dicho modelo condiciona el tipo de política exterior. Utilizamos aquí la noción de desarrollo en el sentido expresado por Aldo Ferrer (2007), quien afirma que “el desarrollo implica la organización e integración de la creatividad y los recursos de cada país para poner en marcha los procesos de acumulación en sentido amplio” (p.432). Por eso preferimos referirnos en la categorización a modelos económicos, porque no todos ellos implican estrategias de desarrollo^[22]. Retomamos también el concepto de régimen o patrón de acumulación utilizado por Basualdo que “alude a la articulación de un determinado funcionamiento de las variables económicas, vinculado a una definida estructura económica, una peculiar forma de Estado y las luchas entre los bloques sociales existentes” (2007: 6), porque nos permite vincular las variables económicas con lo que hemos desarrollado en los puntos 1 y 2.

Lo que entendemos como modelo económico -aspectos analíticamente distinguibles como económicos dentro del patrón de acumulación- puede desagregarse en una serie de variables que lo componen:

la composición de la estructura productiva (desarrollo de las distintas ramas productivas, crecimiento, integración, diversificación, concentración, participación del capital extranjero, y el tipo de relación entre Estado y Mercado)
las características del denominado sector externo, incluyendo tanto el comercio exterior y el tipo de política aplicada (el tipo de inserción comercial global, composición y destino de las exportaciones e importaciones, relación con organismos multilaterales específicos) como la cuenta de servicios, los movimientos financieros y de bienes de capital internacionales, y los pagos a las instituciones internacionales (relación con FMI, BM y otras entidades similares)
la utilización del crédito público, privado y el internacional
la distribución del ingreso y la participación de los distintos sectores sociales en el producto total, las políticas de empleo, sociales, educacativas y en el área de salud (aquí se incluyen elementos más amplios como la absorción de mano de obra y la formalidad del mercado laboral).
la orientación del desarrollo científico y tecnológico

Este tipo de enfoque evita caer en las interpretaciones “comercialistas”, que reducen la relación entre economía y política internacional al aspecto comercial, sin tener en cuenta todas las áreas en las que las economías nacionales e internacional están vinculadas^[23].

En cuanto a la primera de las variables, es central identificar como condicionante de la política exterior, qué tipo de actividades económicas caracterizan la estructura productiva, el grado de concentración y fundamentalmente cuáles son promovidas, beneficiadas o perjudicadas por acción u omisión de la política pública. Es un elemento crucial porque dichos intereses también tendrán expresión en el seno del estado y en la formulación de la política exterior de acuerdo a la gravitación que tengan en la estructura productiva.

La participación del capital extranjero así como sus condiciones de operación en el plano local, al igual que la incorporación a cadenas productivas transnacionales, también son un elemento a ponderar, tanto porque implican tener encuenta la relación con esos capitales – y de múltiples actores- a la hora de la toma de decisiones, como por las lógicas de intermediación que se generan en el ámbito productivo (Musacchio, 2020).

La relación que se establezca entre el Estado y el mercado, apunta a incluir como elemento condicionante el tipo de políticas que orientan la intervención política en el mercado a través de reglas de juego, regulaciones y participación en distintos ámbitos de la esfera económica. Como afirma Ferrer (2007) el orden global proporciona un marco de referencia para el desarrollo de cada país, “pero la forma de inserción en su contexto externo depen- de, en primer lugar, de factores endógenos, propios de la realidad interna del mismo país” (p. 434).

Las variable B tiene impacto en una problemática que ha sido central en el caso de los países periféricos y que es la restricción externa, que se ha convertido en un condicionante recurrente al crecimiento económico. Existe una amplia literatura en la historia económica que ha abordado esta problemática no solamente desde sus aspectos coyunturales sino también estructurales (Braun y Joy, 1968; Diamand, 1973; Thirwall, 1979; Schorr y Wainer, 2014). Cuestiones como los flujos de capitales asociados a pagos de intereses, remisión de utilidades y dividendos, inversiones extranjeras y fugas de capitales son centrales a la hora de definir la estrategia económica y cómo impacta en los diversos actores. Por otra parte, es el aspecto donde existe una total imbricación entre política interna y externa, ya que todas las medidas están estrechamente vinculadas con actores del sistema internacional, sean unidades nacionales, organismos, empresas. Entre los trabajos que han desarrollado más claramente la relación entre los proyectos económicos y la política internacional se destacan los de Rapoport (2006) (2020), los de Moniz Bandeira (2006) (2011) (2013), Cervo (2003), Vidigal (2009), Musacchio (2013) (2016), Brenta (2014; 2019) Laufer (2008).

El endeudamiento externo se ha transformado en un gran condicionante de la política exterior, y es parte central en la definición del modelo económico (Brenta, 2019). Organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional se han constituido en actores políticos que penetran las fronteras del Estado de modos diversos y condicionan las políticas públicas adoptadas en áreas no solamente económicas sino también sociales, culturales e incluso de seguridad interna (Brenta, 2014) (Nemiña, 2011).

d. La formación intelectual y profesional de los hacedores de política, así como las ideas y creencias que guían la toma de decisiones.

Las trayectorias individuales y de actores colectivos son relevantes a la hora de interpretar la toma de decisiones en el proceso de formulación de la política exterior y en su implementación. En algunas circunstancias es una variable central para comprender diferencias, vaivenes, contradicciones (Rapoport, 2015 y 2016). Las perspectivas constructivistas han hecho un gran aporte que destaca la importancia de las cosmovisiones. Alexander Wendt (1995) sostuvo que las asociaciones humanas se encuentran esencialmente determinadas por las “ideas compartidas”. Plantea que las estructuras sociales poseen tres características: el conocimiento compartido -o entendimiento intersubjetivo-, los recursos materiales y las prácticas (Wendt, 1995: 73-74). Este tipo de análisis buscaba en esa clave interpretar tendencias hacia la cooperación o hacia el conflicto.

Gran parte de los trabajos que adscriben a esta perspectiva se han orientado a los estudios sobre las organizaciones internacionales, la construcción de normas, o comportamientos sociales de oficinas públicas y su impacto en las negociaciones internacionales. Al mismo tiempo han abordado la existencia de comunidades epistémicas y su rol en la construcción de identidades, intereses y tipos de organización social. Según la definición de Peter Haas (1992), una comunidad epistémica es una red de profesionales con reconocida experiencia y competencia en un campo determinado y un reconocido conocimiento de temas relevantes para la elaboración de política en ese terreno o área temática. El constructivista Emanuel Adler (1992) concibe a las comunidades epistémicas como creadoras de creencias intersubjetivas que actúan como “vehículos de supuestos teóricos, interpretaciones y significados colectivos que pueden ayudar a crear la realidad social de las relaciones internacionales” (p. 343). En una deriva más reciente, Adler y Pouliot (2011) incorporan el concepto de prácticas internacionales, para el análisis de los comportamientos y dinámicas globales, considerando que al mundo “no como un conjunto de estados ni dividido por fronteras y líneas de identificación nacional, sino como comunidades transnacionales de práctica” (p. 29).

Tal como afirma Robert Frank (2012), los historiadores de las relaciones internacionales han sido constructivistas sin saberlo, antes de que el constructivismo fuera teorizado, ya la noción de “fuerzas profundas”, los obligó a medir el peso de las mentalidades, estereotipos e imaginarios sociales que conforman la percepción de las realidades (p. 72).

Estas instituciones, ideas y valores no flotan en el espacio, sino que están ancladas (aunque no en forma lineal) a procesos materiales, es decir, al devenir histórico de la manera en que se estructura el escenario nacional. “Toda investigación sobre las representaciones no debe olvidar las duras realidades (…) Deconstruir lo real no significa negarlo” (Frank, 2012: 75). En este sentido, es importante comprender esas trayectorias individuales en corrientes de pensamiento, circulación de conocimiento, instituciones donde se realizan los recorridos formativos, los debates ideológicos del período en el que piensan y actúan. Y relacionarlas con condiciones materiales e ideacionales de mediano y largo plazo. Existe una dimensión ideológica de toda diplomacia.^[24] Y esa dimensión no está siempre claramente definida en postulados duros y coherentes, sino que su fuerza suele residir en sentimientos periféricos que ellas generan incluso en espacio que no comulgan directamente con esas ideologías (Frank, 2012: p. 353). Los imaginarios y las prácticas culturales que tienen influencia en la definición de la política exterior responden, en algunos casos, a las fuerzas profundas descriptas por Renouvin y Duroselle (2010): las “mentalidades colectivas” o “subconscientes”, como por ejemplo en el caso los nacionalismos, las tendencias neutralistas o pacifistas de algunas naciones, imágenes sociales y culturales, percepciones geopolíticas, que pueden constituirse en terreno favorable para una u otra decisión política (p. 243- 245).^[25]

Ello nos lleva a la reflexión de por qué y en qué condiciones las élites dominantes y las dirigencias políticas de los países dependientes adoptan o no los paradigmas hegemónicos de las potencias dominantes para la formulación de sus políticas públicas (Míguez, 2013). Consideramos que el traspaso del conocimiento desde las potencias a los países dependientes, constituye uno de los elementos fundamentales para la preservación de un orden internacional jerárquico, puesto que a través de universidades y centros de difusión de conocimiento se construye la hegemonía, el aspecto consensual de la dominación (Ramirez, 2007). La transmisión de paradigmas mediante la enseñanza en las escuelas diplomáticas, academias militares, universidades, etc, contribuye a sostener la legitimidad de dicho orden y la existencia de una inserción internacional subordinada. También acordamos con Arlene Tickner (2002) cuando afirma que el predominio de las vertientes dominantes de la ciencia social occidental en los países subdesarrollados tiene el efecto de negarles a éstos la condición de sujetos activos en la construcción de su propio conocimiento y cualquier proceso de transmisión de conocimiento entre norte y sur está atravesado por la dinámica de la dominación, la explotación y la hegemonía. Es decir que, en términos metodológicos, es necesario reconstruir el entramado de ideas que sustentan la política exterior en el marco sistémico de las relaciones de poder en el mundo (Deciancio y Míguez, 2020).

Una vez realizado nuestro análisis pormenorizado de los condicionantes internos de la política exterior, pasaremos a reflexionar sobre la vinculación entre los denominados factores internos y externos.

5. ¿Cuán domésticos son esos condicionantes?

Realizar un análisis exhaustivo de las variables que componen los factores condicionantes internos de la política exterior es útil fundamentalmente en dos sentidos: a) nos permite identificar en cada caso qué variable tiene mayor gravitación para explicar cambios o continuidades, vaivenes y contradicciones; b) habilita a realizar comparaciones de manera más clara, tanto entre distintos períodos en el caso de una misma nación, como entre políticas exteriores de distintos países; c) revaloriza al espacio nacional como ámbito donde surgen también las posibilidades de transformación política.

Sin embargo, tal como hemos anticipado desde nuestra introducción, en cada una de las variables descriptas en nuestro apartado anterior, podemos encontrar la influencia y relación con movimientos, actores, clases y flujos transnacionales. Esta problemática ha sido tratada en la literatura de las Relaciones Internacionales. Por ejemplo, el término “interméstico” – muy utilizado en la disciplina- fue acuñado por Bayless Manning en 1977, y se trata de una expresión compuesta que describe aquellos asuntos que son inseparablemente tanto internacionales como domésticos. El autor afirmaba así que “la naturaleza de los asuntos internacionales contemporáneos está marcada por ser simultánea, profunda e inseparablemente internacional cuanto doméstica” (Manning, 1977: 309). Desde una perspectiva marxista, Poulantzas (1976) también afirmaba que factores internos y externos no podían interpretare en forma aislada. Especialmente desde el avance de la denominada globalización de fines del siglo XX, encontramos ideas de ese tipo en los enfoques de Rosenau y su noción de “nueva frontera” (Rosenau, 1997: 4-5) y en el concepto de “espacio social transnacional” de Beck (1998). Rosenau (1997) sostuvo que los cambios relacionados con esa nueva condición de interdependencia global, promovieron formas intensas de vinculación global, incluyendo a los movimientos sociales.

Lo cierto es que la Historia de las Relaciones Internacionales tuvo siempre clara esa interconexión, puesto que cuando se estudian los fenómenos reales, las características o categorías estanco parecen ser inútiles. Durosselle afirmó que

no existe ningún acto de política extranjera que no tenga un aspecto de política interna (…) todo acto que mira hacia el extranjero tiene un aspecto interior, aunque más no sea en función del simple hecho de que la autoridad responsable emana de un proceso interno. (1992: 47)

Llega a esa conclusión a partir de sus extensos estudios históricos que lo comprueban. Luego, a las corrientes de estudios transnacionales se sumaron las de historias conectadas y los Estudios Globales, que produndizaron la reflexión al respecto, dando origen a toda una serie de conceptos híbridos que buscan nombrar esa complejidad entre espacios locales y globales (Pétrash, 1998).^[26] Las corrientes de la EPI también tienen como una de sus premisas la estrecha vinculación entre lo interno y lo externo. Tal como afirma Tussie, “la problemática de la EPI se define por la influencia recíproca de la economía en la política (y viceversa), así como de lo interno en lo externo (y viceversa)” (2015: 161). Pero vayamos ahora al tratamiento de nuestras variables domésticas y su carácter transnacional, entrelazado, conectado con dinámicas regionales y mundiales.

En cuanto a la composición del bloque en el poder debemos incluir allí la injerencia de actores transnacionales que operan a través de sus vínculos con distintas clases y fracciones, dadas las particulares características de las formaciones económico-sociales dependientes. Berringer (2014) explica que los bloques de poder de los países dependientes se articulan en torno a la relación que las fracciones de capital endógeno establecen con el capital imperialista, y que las contradicciones entre las potencias predominantes del sistema internacional pueden influir tanto en nuevas configuraciones de poder en el seno del bloque dominante del país dependiente, como en el de dicha potencia (p. 447). Al mismo tiempo, los movimientos sociales también pueden constituirse en parte de un entramado transnacional, que incluso los transforma en ocasiones en sujetos globales. La presión de movimientos de trabajadores, de intelectuales, sociales, ambientalistas, feministas, etc. que actúan rebasando las fronteras estatales impacta en el plano local, y constituye además una fuente de demanda para los Estados nacionales y, por lo tanto, exige definiciones de política exterior por acción u omisión.

El modelo económico o tipo de desarrollo está inserto en una estructura global, y tiene existencia en un entramado complejo donde se develan limitaciones y posibilidades en el marco de determinado proceso de acumulación mundial. Las variables operacionalizadas relacionadas con la estructura productiva, el comercio exterior, el sector externo, el endeudamiento, entre otras, incluyen la relación con las potencias predominantes del sistema internacional, organismos multilaterales y también con otros países del globo. Tomamos aquí la perspectiva de Bob Jessop (2011), quien ha desarrollado extensamente la relación entre el Estado y el mercado global, afirmando que se trata de un vínculo complejo a partir de tres razones: la importancia tanto de las dimensiones territoriales como de flujo; la condición de los Estados de “conectores de poder” que funcionan como nodos en una red; y el hecho de que la integración en el mercado mundial no solo condiciona a los gestores del Estado, sino también al capital y al trabajo. (29-30). Por su parte, Cox (1981) afirma que la hegemonía a nivel internacional no es un orden entre Estados, sino un orden dentro de una economía mundial con un modelo de producción dominante que penetra en todos los Estados y los vincula a otros modelos de producción subordinados, a la vez que se erige como un complejo de relaciones sociales internacionales que conectan las clases sociales de los diferentes países. Asimismo, existen importantes estudios sobre la influencia de las empresas transnacionales y los organismos globales en la política interna de los países periféricos (y de los que no lo son).^[27]

Las identidades nacionales, la visión del otro, las mentalidades subjetivas y las imágenes culturales de los hacedores de política se contruyen también por interacción de una matriz nacional y otra transnacional (Grosser, 2012: 283). La formación intelectual, así como las ideas y creencias, están profundamente relacionadas con la circulación de saberes, donde el flujo desde el centro a la periferia sigue siendo muy notorio y predominante. Se incluye, como lo hacía Klaveren (1991), el sistema de creencias como factor interno de la política exterior, pero en este caso volvemos a poner en tensión el carácter puramente doméstico. Incluso, tal como lo ha desarrollado la Historia de las Relaciones Internacionales, las concepciones del orden internacional se transforman en clivajes internos y se expresan en posiciones divergentes a la hora de la toma de decisiones (Guillen, 2012). Por todas estas razones es que para el Análisis de la Política Exterior hemos desarrollado en otro trabajo conjunto con Melisa Deciancio (Deciancio y Míguez, 2020) un esquema que incluye, más que factores internos y externos, cuatro niveles de análisis donde condicionantes internos y externos se encuentran profundamente relacionados:

Nivel global. Este nivel, más amplio, incluye tanto el sistema interestatal tradicionalmente objeto de estudio de las RI, como un nivel global, que comprende una multiplicidad de actores estatales y no estatales que rebasan las fronteras del Estado. En esta etapa del análisis, se evalúan los vínculos con las potencias predominantes y con los actores, instituciones y estructuras con capacidad de incidir manteniendo o disputando el orden global.
Nivel de los Estados pares. Las relaciones con Estados pares pueden pertenecer a un proceso de integración regional o simplemente referirse a socios cercanos cuyos vínculos son relativamente simétricos.
El Estado como relación social. Se parte de considerar al Estado como condensación de fuerzas para poder observar el modo en que allí se expresan las pujas dentro del bloque dominante, así como el vínculo entre Estado y sociedad civil, las relaciones de fuerza y la situación de los sectores subalternos, pero incluyendo también en las tramas políticas elementos, actores y situaciones que se refieren en reiterados casos a condicionantes de orden transnacional.
Actores e ideas. Este nivel tiene por unidad de análisis la dirigencia política, los funcionarios, los grupos de presión y los think tank, y remite a la interpretación del rol de las ideas y la circulación de conocimiento, tanto a nivel doméstico como aquellas determinadas por los flujos globales de ideas e información (Deciancio y Míguez, 2020: 97-98).

Como se puede observar, en estos niveles están incluidos los condicionantes internos, pero en relación con las influencias o condiciones externas. Este esquema no quita relevancia a la importancia de desagregar y distinguir la condición interna, pero es útil para hacer un análisis e interpretación completos de la política exterior, especialmente de los países que no cuentan entre las potencias del globo.

6. Conclusiones

Como se ha afirmado, este capítulo es el resultado de varios años de investigación histórica y conceptual en el área de las Relaciones Internacionales, la Economía Política y la Ciencia Política. Resuenan en él los enfoques de colegas, puesto que todo conocimiento es en última instancia, un ejercicio colectivo.^[28]

En primer lugar hicimos un recorrido por los Análisis de Política Exterior, elaborados en su mayoría en los Estados Unidos, cuál fue su impronta inicial, para luego analizar los trabajos en nuestra región que abordaron la cuestión de los condicionantes domésticos de la política internacional. A partir de allí, explicitamos un particular abordaje que combina una perspectiva crítica del Estado y del sistema internacional, con un enfoque histórico y multidisciplinario. Ello nos permite elaborar una clasificación de las variables domésticas que consideramos necesarias a tener en cuenta a la hora de analizar el proceso de formulación e implementación de la política exterior.

Así, distinguimos cuatro condicionantes centrales: uno relacionado con la composición del bloque en el poder, otro con la autonomía relativa del estado y la actuación de los sujetos políticos, en tercer lugar el modelo económico, y por último la cosmovisión y sistema de creencias de los hacedores de política. Este tipo de enfoque habilita a no solamente reconstruir una mirada amplia y compleja de las relaciones internacionales, sino también a recuperar como elemento explicativo la relación entre sectores subalternos y política exterior, un aspecto relativamente descuidado por la literatura de las RI. Una vez realizado ese ejercicio de análisis, pusimos en tensión la distinción taxativa entre aspectos internos y externos, ya que la imbricación entre unos y otros es fundamental para la comprensión profunda de las relaciones internacionales y de la política exterior, algo que tanto las corrientes críticas como los enfoques históricos, tuvieron en claro. Por eso recuperamos la propuesta de análisis multinivel de Deciancio y Míguez (2020).

Retomando nuestros objetivos iniciales se ha pretendido aportar a un debate actual en el campo de las RI, que debe incluir las miradas de zonas del mundo que no cuentan entre las potencias hegemónicas, y cuya genuina preocupación es la consecución de un orden justo que permita el bienestar de amplias mayorías. Fundamentalmente, reivindicamos la posibilidad de profundizar las conceptualizaciones en la medida en que son resultado de los estudios de los fenómenos concretos, un ejercicio sin duda más complejo. La aplicación de tipologías abstractas a los estudios de caso constituye también un modo de imposición de conocimientos generados con determinados fines e intereses. La Teoría de las Relaciones Internacionales en las zonas periféricas del mundo requiere reivindicar más que nunca el enfoque histórico para poder pensarse a sí misma. Al mismo tiempo, revalorizar el espacio nacional como ámbito de construcción de alternativas es un desafío totalmente vigente. Por lo tanto, revisar las condiciones internas que posibilitan mejores estrategias de inserción internacional es una tarea necesaria de toda reflexión comprometida con un desarrollo económico, social, político y cultural justo.

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Pueden contarse como pioneras las obras de Wallerstein (1979), Strange (1988), Omahe (1990), Reich (1993), Rosenau (1990), Badie y Smouts (1995).↵
La inserción internacional es un concepto que remite al modo en que una nación se vincula con el resto de los actores y unidades del sistema mundial y se refiere por lo tanto a todo un conjunto de acciones establecidas a través de la política exterior y de la política interna. Incluye a su vez los comportamientos de diversos actores y sectores de la sociedad civil, es decir, por fuera del Estado. Coincidiendo con Perina (1988) entendemos por patrón de inserción cierta regularidad en la relación de una nación con el resto de los actores del sistema internacional. Es resultado de las diferentes políticas exteriores de los estados, pero también de las acciones internacionales de actores no-gubernamentales (p. 13). El estado tiene aún un rol relevante en la adopción y promoción de determinado patrón de inserción en el sistema mundo a través de la implementación de la política exterior y de la política económica interna.↵
La noción de teoría crítica es tributaria de conceptualizaciones elaboradas en el marco de la teoría crítica sociológica de la llamada escuela de Frankfurt, el núcleo de pensadores vinculados al Instituto de Frankfurt de Investigación Social establecido en 1923, entre cuyos miembros se destacan Max Horkheimer, Theodor Adorno, Herbert Marcuse y George Lukács, entre otros.↵
Vilar insistía en la necesidad de distinguir entre formación económico-social real y el objeto teórico modo de producción, así como en la elaboración de métodos que permitieran analizar los casos concretos en que se combinan varios modos de producción, y evitar la aplicación de “modelos” al estudio histórico (1980).↵
Los postulados de Waltz fueron derivando hacia la formulación del neorrealismo como corriente de las RI. Según sus postulados, el comportamiento de las unidades del sistema (estados) se explica mayoritariamente por constreñimientos estructurales del sistema que en los atributos o características de cada una de ellas (Waltz: 1979: 88-97).↵
Para un análisis pormenorizado de los aportes de los análisis de política exterior desde perspectivas liberales, realistas, neoclásicas y constructivistas ver Kaarbo (2015).↵
La teoría de la decisión tuvo un lugar en preponderante en la constitución de los estudios de política exterior en el mundo anglosajón, al calor del llamado Segundo Debate de las Relaciones Internacionales en los años sesenta (Simonoff, 2018: 1).↵
Se destacan también los estudios de Maira (1987) y Osorno (1995).↵
En un trabajo anterior, se han desarrollado las falencias en ese sentido del concepto de autonomía heterodoxa de Juan Carlos Puig. Ver (Míguez, 2018).↵
Russell, considera que la estructura decisoria está integrada por los actores gubernamentales domésticos, los gobiernos extranjeros y los grupos no gubernamentales que tienen influencia sobre ella, determinando su tamaño, diferenciación de tareas y especialización, y a su vez diferenciándola de los procesos decisorios, como una dinámica de la evolución de la información, su alteración, y adopción de las decisiones (Russell, 1990).↵
Ver especialmente los trabajos de Busso (2016) y (2019), de Actis, Lorenzini y Zelicovich (2016), Zelicovich (2019). ↵
Simonoff (2012) describe a esta corriente como sociohistórica, e incluye a esta autora entre sus partícipes. Se destacan asimismo los trabajos de Rapoport y Madrid (2003), Morgenfeld (2011) y Kan (2013).↵
O’Donnell afirma que “la garantía que presta el Estado a ciertas relaciones sociales, incluso las relaciones de producción que son el corazón de una sociedad capitalista y de su contradictoria articulación en clases sociales, no es una garantía externa ni posterior de dicha relación. Es parte intrínseca y constitutiva la misma, tanto como otros elementos económicos, de información y control ideológico que son aspectos que sólo podemos distinguir analíticamente en dicha relación” (1978: 1162).↵
La hegemonía -combinando la coerción con el consenso- presupone que los intereses y tendencias de los grupos sobre los cuales ella se ejerce sean tomados en cuenta, formando un cierto “equilibrio de compromisos”, es decir que logrando imponer cuestiones sustanciales, el grupo dirigente hace sacrificios y concesiones, pero que éstos no afecten lo que es esencial en la relación hegemónica (Gramsci, 1999: 138).↵
Para un estudio sobre los enfoques ver Figallo y Henríquez (2020).↵
La estrategia de inserción internacional (a diferencia de la inserción internacional que es un concepto más amplio) es el esquema central de un conjunto de orientaciones y lineamientos de la política exterior que un Estado decide poner en práctica para vincularse con otros actores en el sistema internacional (Lorenzini, 2011). El concepto de inserción internacional incluye vínculos que exceden la coyuntura y que incluyen muchos otros actores por fuera del Estado. Es, en todo caso, el “modo de estar en el mundo” (Paradiso, 2007).↵
Para un análisis de las relaciones internacionales de la periferia, desde la perspectiva de la regulación, ver (Mistral, 1978).↵
La tesis doctoral de Leandro Sánchez (2013) autor en este volumen, desarrolla el rol del Parlamento argentino en la elaboración de la política exterior argentina, desde una perspectiva de los condicionantes internos elaborada por Widmaier (2004) y denominada constructivismo pragmático. A partir de ella, Sánchez construye “una concepción de política exterior entre el proceso político interno y externo donde dicha distinción por una u otra posición no constituye una elección teórico-filosófica irreversible, sino como una cuestión de orden empírico donde el peso de cada una de ellas como factor explicativo de la política exterior se ajusta a hechos concretos” (2013: 34). ↵
René Zavaleta Mercado, abocado a la comprensión de la problemática de los países periféricos, ha considerado que de acuerdo a las fases históricas pueden encontrarse en los casos específicos, situaciones instrumentales del Estado y fases de autonomía relativa (2009: 332). El manejo del Estado en forma directa por parte de las clases dominantes, sin mediación, genera una reducción de margen de lo político.↵
De acuerdo con los autores, a costa del efecto pasivizador de ciertos beneficios otorgados por políticas estatales (2016).↵
Ver el trabajo de Leandro Sánchez y la introducción en este volumen.↵
Ferrer afirma: “Un país puede crecer, aumentar la producción, el empleo y productividad de los factores, impulsado por agentes exógenos, como sucedió con Argentina en la etapa de la economía primaria exportadora. Pero puede crecer sin desarrollo, es decir, sin crear una organización de la economía y la sociedad capaz de movilizar los procesos de acumulación inherentes al desarrollo o, dicho de otro modo, sin incorporar los conocimientos científicos y sus aplicaciones tecnológicas en el conjunto de su actividad económica y social” (2007: 433).↵
Sí existe más literatura respecto de la relación entre factores domésticos y externos en el ámbito de las negociaciones comerciales. Ver (Conceicao-Heldt, 2013) y (Betz, 2015). ↵
Ver Rapoport, (2015 y 2016).↵
Duroselle (1974) diferencia las mentalidades colectivas, entendidas como actitudes mentales precisas -nacionalismo, colonialismo, pacifismo, etc.- que se encuentran en una posición intermedia entre las ideologías -que serían más duraderas- y la opinión pública Para una correcta definición de opinión pública en este sentido, ver (Frank, 2012: p.358).↵
Para una reflexión sobre los Estudios Globales en las RRII ver el número 102, año 2020, de la Revista Colombia Internacional, Dossier compilado por Jean-Marie Chenou y Cinthia Quiliconi.↵
A este respecto ver (Amin 1974, 1988; Sunkel 1972).↵
Agradezco especialmente el haberme formado con muy generosos maestros, maestras y colegas: Mario Rapoport, Claudio Spiguel, Rubén Laufer, Ricardo Vicente, Mabel Thwaites Rey, Eduardo Madrid, Noemí Brenta, Beatriz Figallo, Andrés Musacchio, Leandro Morgenfeld y Julián Kan. ↵

Título de la publicación	Los condicionantes internos de la política exterior
Autor	María Cecilia Míguez, Leandro Morgenfeld (coordinadores)
Fecha	noviembre 18, 2020
ISBN del libro impreso	9789878670164
ISBN del ebook	9789878671437
DOI	10.55778/ts878670164
Copyright	2020
Imagen de tapa	Delfi de la Rua en Unsplash

María Cecilia Míguez y Leandro Morgenfeld (coordinadores)

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