María Cecilia Míguez y Leandro Morgenfeld
El presente libro se propone explorar uno de los aspectos más descuidados de los estudios sobre la inserción internacional y la política exterior en América Latina -en especial en la Argentina, Brasil y Uruguay-: la vinculación entre las denominadas variables internas y las relaciones internacionales. Si bien son varios los autores que han llamado la atención sobre la importancia de los factores internos en la adopción de determinada política exterior, son pocos los estudios específicos que desarrollan en profundidad dichos condicionantes. Escasean aún más los trabajos que, desde una perspectiva histórica, puedan interpretar el entramado entre dichos condicionantes y el escenario internacional. En general, cuando se abordan las variables internas, éstas quedan reducidas al accionar del poder ejecutivo y de la cancillería –actores centrales sin lugar a dudas- sin dar cabida a otras fuerzas sociales y políticas que también se expresan y tienen su injerencia. Por lo tanto, lo que nos proponemos es analizar, a través de algunos hitos significativos del período, la compleja combinación de elementos que influyen en la adopción e implementación de determinadas políticas exteriores, y en consecuencia, del tipo de patrón de inserción internacional, incluyendo una multiplicidad de actores socioeconómicos y políticos. Los artículos que lo componen resaltan el considerable peso relativo de la política interna (sea en sus aspectos puramente vinculados con el sistema político y los movimientos sociales, o en referencia a la política económica) y de los grupos de interés, en la explicación e interpretación de los cambios y permanencias en la política exterior.
Consideramos que la disciplina de las relaciones internacionales, que ya desde hace varios años viene desplegando la importancia de los enfoques multidisciplinarios, debe verse enriquecida a través de estudios que demuestren, a través del análisis de casos y procesos históricos concretos, la relevancia de los factores internos, sin descuidar su profunda imbricación con las variables externas. La particularidad del enfoque que orienta este libro es que, lejos de las visiones que reducen la mirada sobre estas variables a cuestiones diplomáticas o intraburocráticas, nuestro análisis busca poner el foco sobre los aspectos económicos, sociales y políticos que se expresan en los conflictos dentro y por fuera del Estado. Es decir, se estudia a la política exterior como manifestación particular de relaciones económico-sociales más generales. Los condicionantes internos de orden político, económico y social constituyen, en determinadas coyunturas históricas, variables centrales para explicar la política exterior. Al analizar la construcción de los patrones de inserción internacional (concepto más amplio que el de política exterior) cobran relevancia actores no gubernamentales que, en determinados contextos, operan como fuentes de poder predominante incluso respecto de las instituciones políticas. Por ello, la posición de los distintos sectores e incluso las movilizaciones sociales y populares tienen –según el caso- una importancia destacable como factor explicativo para analizar las conductas adoptadas por los gobiernos frente a las decisiones de política exterior.
Una serie de modelos teóricos han llamado la atención respecto del factor interno y de las variables domésticas en el análisis de la política exterior. Sin embargo, el estudio histórico de la vinculación entre la dinámica y el conflicto interno, por un lado, y las relaciones internacionales y la injerencia de las grandes potencias predominantes del sistema internacional, por otro, sigue siendo un relativo vacío en las producciones académicas. Creemos que, para profundizar y discutir los enfoques teóricos, es necesario volver a revisar la historia reciente desde una perspectiva global y multidisplinaria. Ese desafío es abordado por las investigaciones publicadas en este libro, que tratan aspectos muy variados y que tienen influencia en la política internacional: configuraciones políticas, clases dirigentes y proyectos económicos, condicionantes estructurales y coyunturales como los procesos de endeudamiento, la relación con las principales potencias del sistema internacional, las movilizaciones sociales y climas de ideas que signaron determinado período histórico.
Esta obra colectiva es el resultado de dos proyectos de investigación. El Proyecto PIP CONICET Programación Científica 2015-2017, dirigido por María Cecilia Míguez, titulado “Los condicionantes internos de la inserción internacional argentina. Presiones, debates y movilizaciones en torno a la política exterior desde la década de 1960 hasta la actualidad” y el proyecto UBAcyT programación científica 2018-2020, dirigido por Leandro Morgenfeld, denominado “Política exterior, inserción económica internacional y movilización popular (1966-2016)”.
En la primera parte del libro se presentan los debates teórico-metodológicos que guían a los abordajes histórico-concretos de la segunda parte. El texto de María Cecilia Míguez plantea un exhaustivo balance de las distintas corrientes teóricas que problematizan cómo los factores internos condicionan e inciden en la inserción internacional, focalizándose en los más recientes desarrollos en el campo disciplinar de las Relaciones Internacionales en América Latina. Presenta un completo estado del arte y propone un enfoque teórico y metodológico para el análisis de la política exterior.
El artículo de Leandro Sánchez destaca el protagonismo de los movimientos sociales como un actor fundamental de la política internacional. Su principal aporte es que hace converger las teorías de los movimientos sociales con las de las relaciones internacionales, proveyendo un marco conceptual para abordar los estudios de la segunda parte de esta obra.
Con un minucioso trabajo de archivo, Roberto García Ferreira y Martín Girona se centran en un episodio clave de la guerra fría de los años sesenta, explicando las presiones externas e internas que llevaron a Uruguay a romper relaciones diplomáticas con Cuba en 1964.
Agustín Crivelli analiza las políticas exteriores y las relaciones bilaterales de Argentina y Brasil, en el período 1964-1973, prácticamente en su totalidad bajo dictaduras cívico-militares. En su análisis identifica qué variables de orden político, económico y social actuaron como condicionantes internos de esa inserción internacional y de ese estratégico vínculo bilateral.
La investigación de María Florencia Delpino y María Cecilia Míguez se centra en dos revistas argentinas pioneras de las Relaciones Internacionales, en el convulsionado período de la vuelta del peronismo al poder, en los momentos previos al golpe de estado de 1976. Ambas serían vehículo de transmisión y difusión de las ideas y debates que signaron el período y que se truncarían durante la última dictadura militar.
Noemí Brenta, como parte de una reconocida investigación de largo aliento sobre la historia de la deuda externa argentina y el vínculo con organismos financieros internacionales como el FMI, se enfoca en este texto en el análisis de los determinantes internos del vertiginoso aumento de la deuda externa pública durante el gobierno de la Alianza Cambiemos, un aporte fundamental para entender los actuales desafíos que enfrenta la Argentina.
Julián Kan se ocupa en este artículo de analizar la impronta aperturista y neoliberal en los orígenes del Mercosur, focalizándose en cómo el empresariado industrial, a través de sus distintos representantes y corporaciones, presionó y se posicionó frente a las negociaciones que derivaron en la firma del Acta de Buenos Aires, en 1990, sobre la cual luego se erigió el Tratado de Asunción.
Rubén Laufer aborda una problemática muy actual, que es la creciente presencia china en América Latina, y lo hace analizando en detalle las asociaciones estratégicas con las clases dirigentes de la región. Advierte sobre el surgimiento de importantes fracciones de las clases dirigentes latinoamericanas ligadas a grupos económicos estatales o privados asiáticos, que reforzarían la inserción internacional dependiente de América Latina.
Luiz Estrella Faria analiza cuáles son los intereses y los conflictos que subyacen en la política interna de Brasil a principios de este siglo, sin los cuales es imposible entender la inserción internacional del gigante sudamericano.
Andrés Musacchio presenta una visión crítica del acuerdo recientemente firmado entre la Unión Europea y el Mercosur, mostrando cómo, más que una palanca para el desarrollo de los países del Cono Sur, el mismo, de ratificarse, profundizaría el subdesarrollado regional, desarticulando todavía más las tramas sociales y políticas internas.
Leandro Morgenfeld analiza la dificultad del gobierno de la Alianza Cambiemos para consolidar un consenso en torno a una política exterior aperturista. A partir del estudio de tres casos (las Cumbres de la OMC y el G20 y el Acuerdo Mercosur-Unión Europea) muestra que la resistencia social y política dificultó la estrategia del gobierno que encabezaba Macri.
Por último, Carlos Eduardo Vidigal explica la relación entre Brasil y Estados Unidos durante el gobierno de Jair Bolsonaro. El alineamiento es analizado a través de los discursos del presidente y sus principales colaboradores, de los casos históricos de alineamiento y de la inserción de esa política en el contexto regional e internacional. Concluye que la política exterior del actual gobierno brasilero implica una abdicación de las tradiciones autonómicas y desarrollistas que caracterizaron a la cancillería de ese país.
Esperamos que este libro aporte en distintos ámbitos, para la teoría y la práctica de las relaciones internacionales de los países latinoamericanos. Agradecemos muy especialmente el trabajo de los autores y las autoras, quienes terminaron estos capítulos en el contexto de la pandemia global, en un gesto de compromiso, esperanza y apuesta a futuro.
