Las negociaciones del Acta de Buenos Aires^[1]

Julián Kan

Introducción

Este trabajo tiene como objetivo analizar la relación entre el empresariado industrial argentino, el gobierno y los orígenes del MERCOSUR, específicamente en torno a las negociaciones por el Acta de Buenos Aires, firmada el 6 de julio de 1990 por los presidentes Carlos Menem y Fernando Collor de Mello. El Acta constituyó la piedra angular sobre la que se erigió el MERCOSUR en marzo de 1991 con la firma del Tratado de Asunción, en un contexto de transformaciones económicas y políticas en el plano local, regional y global. Observaremos aquí los posicionamientos, acciones y demandas del sector industrial, en general el más controvertido ante los escenarios de liberalización económica, sobre la participación de Argentina en el Acta de Buenos Aires con Brasil. Nos detenemos en analizar la relación e interacción entre el sector y el gobierno en torno a las implicancias del proyecto, tanto sobre perjuicios o beneficios concretos como sobre el tipo de inserción regional que representaban para aquellos. La hipótesis aquí planteada es que en las negociaciones económicas y políticas regionales hay una mayor interacción entre las decisiones gubernamentales y los intereses de determinados actores domésticos que pueden verse perjudicados o beneficiados por los acuerdos. Tratándose de un acuerdo de integración económica con el principal país de la región, Brasil, la conducta, los posicionamientos y la interacción entre del empresariado industrial y el gobierno merece una mayor atención por parte de los especialistas. La firma del Acta de Buenos Aires constituyó un paso importante en la conformación del MERCOSUR, pero, sobre todo, en la adopción de un modelo comercialista de integración, asociado a las políticas de reformas neoliberales modeladas en el Consenso de Washington que identificó la primera etapa del bloque regional.

En primer lugar, analizamos el contexto político y regional que rodeó las negociaciones y la firma del Acta. En segundo lugar, nos ocupamos del posicionamiento, las demandas y las interacciones con el gobierno de las representaciones empresarias de la industria. Para esto nos detenemos en las controvertidas negociaciones sobre el protocolo de aranceles, particularmente, en la relación entre el gobierno argentino y el sector azucarero, sus múltiples demandas y representaciones. Por último, esbozamos las conclusiones. Las fuentes utilizadas son los documentos de los tratados de integración y de las asociaciones y diarios.

El Acta de Buenos Aires en el contexto de reformas neoliberales a nivel global, regional y local

Los cambios en el escenario geopolítico mundial, como la caída del Muro de Berlín en 1989, la desarticulación del bloque socialista de Europa del Este y el desmembramiento de la Unión Soviética a comienzos 1991, pusieron fin al conflicto Este-Oeste y posicionaron al liderazgo norteamericano como hegemónico sobre posibles potencias rivales. Estos hechos tuvieron su correlato en contribuir a una tendencia que se desplegaba desde mediados de los setenta como era la mundialización de la economía capitalista, caracterizada en ese nuevo contexto como “globalización” (Hirsch, 1997). Así, la aplicación de políticas neoliberales en América Latina, orientadas bajo el decálogo del Consenso de Washington, produjo la apertura de las economías en este nuevo escenario internacional, lo que provocó un reordenamiento de las relaciones internacionales en varios países de la región, en particular de la Argentina.

En ese contexto, a partir de 1989 el gobierno de Menem desarrolló una estrategia múltiple en relación a la inserción económica internacional. Un decidido vuelco al apoyo de iniciativas de libre comercio como eje rector de la vinculación de la región y de Argentina con los países centrales y en los espacios de negociación económica internacional.^[2] Esto se observó en diferentes hechos, como el alineamiento con Estados Unidos celebrando la Iniciativa para las Américas lanzada en junio de 1990 y, posteriormente, en las negociaciones por el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), en llevar posturas a favor de reducir aranceles a la Ronda del GATT, como así también a ALADI. Por otro lado, impulsó y aceleró el proceso de integración con Brasil mediante la firma del Acta de Buenos Aires de julio de 1990 –con una impronta neoliberal-, produciendo cambios en algunos aspectos de aquel proceso de asociación con el país vecino, que venía desarrollándose desde 1985. Sobre el Acta se erigirá el MERCOSUR en marzo de 1991, sumando a Uruguay y Paraguay. Bajo el esquema que luego la CEPAL teorizó como “Regionalismo Abierto” mediante un documento de 1994^[3], que implicaba Zona de Libre Comercio (ZLC) entre sus socios, pero con la protección de Arancel Externo Común (AEC) que le daría el estatus de Unión Aduanera a partir de 1995, este proyecto fue entendido como el puente para una integración mayor de la subregión del Cono Sur bajo la égida norteamericana a través de la Iniciativa para las Américas, el ALCA, o luego de otras alternativas como las negociaciones con la Unión Europea (UE). Aunque técnicamente no es lo mismo un área de libre comercio que una Unión Aduanera bajo el esquema del “regionalismo abierto”, todas las iniciativas de la época estuvieron moldeadas por un ideario comercialista y aperturista de los vínculos entre los países (Kan, 2018). En este sentido, Rapoport y Musacchio (2003) afirman que, para Argentina, el MERCOSUR fue concebido a principios de la década del noventa como parte de un modelo de inserción internacional que, en lo político, respondía al “realismo periférico” mientras que en lo económico apuntaba al “regionalismo abierto”. Ambas ideas se conjugaban con las políticas neoliberales impuestas en la región y servían de marco para imponer un proyecto orientado a una incorporación totalmente abierta a la economía mundial, asumiendo un proceso de globalización que no dejaba lugar a políticas y proyectos nacionales y regionales (Rapoport y Musacchio, 2003: 20).

En consecuencia, los años 1990 y 1991 fueron claves para las transformaciones económicas de la Argentina, tanto para la política interna como para la externa. En la interna, la consolidación del menemismo, primero en la conducción del justicialismo y luego en el escenario político, mediante de la imposición de un rumbo en favor de la apertura económica –algo turbulento todavía, pero siempre en la misma dirección–, ofreció novedades. Una de ellas fue el amplio consenso que, de manera paulatina, iba logrando el gobierno tras cada paso político en favor de la apertura económica (Kan, 2015), la que por ese entonces se afianzaba mediante las privatizaciones de empresas de servicios públicos, los ajustes en el gasto del Estado y el realineamiento en política internacional. Sin duda, ese consenso se afianzará con la implementación del Plan de Convertibilidad a comienzos de 1991 (Viguera, 2000). Estas transformaciones contribuyeron a instalar la idea de que la participación de Argentina en proyectos de integración o bloques regionales ligados a alguna forma de apertura comercial constituía un eslabón más de la apertura económica.

En consecuencia, en el plano externo comenzaron los virajes en la dirección señalada más arriba. La apertura comercial a nivel mundial se manifestaba, entre otras cuestiones, en la proliferación de bloques regionales y comerciales que adquirían relevancia y en el curso de las discusiones comerciales en la Ronda Uruguay del GATT^[4], que intentaban lograr un consenso en torno a la eliminación de trabas al comercio, ya sean aranceles, subsidios o cualquier impuesto de tipo proteccionista. Los países centrales exigían reformas de mercado, entre ellas la apertura comercial y económica a los países de la periferia, mientras que los centrales no liberaban la entrada de productos de los países periféricos que eran sensibles a su producción local, particularmente los de origen agropecuario. Argentina participaba en las reuniones del denominado Grupo Cairns –un conjunto de países no centrales, pero con capacidad exportadora de materias primas agropecuarias que reclamaban a Estados Unidos y Europa la eliminación de aranceles a la entrada de productos agropecuarios–, que tenían el objetivo de preparar las propuestas en común para ser presentadas en la Ronda Uruguay del GATT. En las negociaciones del Grupo Cairns, el gobierno entablará una fuerte relación con los sectores más concentrados de la agroindustria argentina, que históricamente estaban a favor de la apertura económica, quienes demandaron a los países centrales la eliminación de los subsidios a su producción agrícola para competir con la entrada de productos externos de la misma rama productiva. En esta misma dirección, en la región avanzaba la discusión por las rebajas arancelarias en el marco de la ALADI. El resultado de los debates planteaba que la reducción de aranceles por los países miembros de la ALADI tenía que ver con facilitar la conformación de áreas de libre comercio y las políticas de apertura que se venían implementando en detrimento de la protección arancelaria. El gobierno argentino participaba en las reuniones de ALADI con una postura a favor de la reducción de aranceles, en pos de facilitar el libre comercio (La Nación, 29/6/90).

Cuando el 27 de junio de ese año se realizaba la Conferencia convocada por Estados Unidos para dar lanzamiento a la Iniciativa para las Américas, a la que asistieron todos los mandatarios de la región, Argentina adhirió con fervor a la propuesta norteamericana, en una muestra más del cambio en la relación con Estados Unidos y la reubicación de Argentina en el escenario regional e internacional.^[5] Apenas unos días después, el 6 de julio, se profundizaba el proceso de integración con Brasil mediante la firma del Acta de Buenos Aires entre ambos países con un perfil comercialista que, como ya señalamos, sería la piedra angular de lo que se firmaría posteriormente en marzo de 1991 en Asunción bajo el nombre de MERCOSUR.^[6] Para sellar la postura argentina, el presidente Menem afirmó dos días después de la conferencia que: “La de Bush es una propuesta inédita, coincide con lo que está haciendo Argentina y lo que acordará con sus vecinos” (La Nación, 30/6/90).

Desde 1985 Argentina y Brasil tuvieron un proceso de acercamiento que contrasta con los intentos anteriores. La Declaración de Iguazú^[7] de ese año constituyó el paso inicial de una serie de acuerdos que fueron profundizando los vínculos económico-comerciales y también geopolíticos entre ambos países hasta la creación del MERCOSUR en 1991. El Tratado de Integración, Cooperación, y Desarrollo de 1988^[8] profundizaba la decisión de construir gradualmente un mercado común entre los dos países en el plazo de diez años, preconizando la armonización y la coordinación de las políticas monetaria, fiscal, cambiaria, agrícola e industrial (Moniz Bandeira, 2002: 317). Este tratado avanzaba en aspectos de la integración económica anunciada previamente en Iguazú y en el Acta para la Integración Argentino-Brasileña de 1986.^[9] En estos acuerdos, si bien lo económico era lo predominante, aún no tendría la impronta posterior de comienzos de los noventa, cuando lo económico estuvo reducido a una rápida apertura comercial. Un ejemplo de ello lo constituye que el Tratado de 1988 se planteaba un plazo de diez años para construir el mercado común, intentando armonizar políticas para las áreas clave de la integración. Dos años después, en 1990, con los nuevos gobiernos de Menem y Collor de Mello, y ante el escenario de reconfiguración mundial ya analizado, el Acta de Buenos Aires aceleró el proceso de integración entre ambos países, adelantando a cuatro años el proceso de apertura comercial mediante el desarancelamiento y priorizando la liberalización comercial por encima de una integración con mayor gradualidad y planificación. Este viraje en el proceso de integración entre Argentina y Brasil se plasmó en el Acta firmada el 6 de julio de 1990, la que tuvo una impronta neoliberal, en la que el mercado y la circulación de bienes constituyeron los aspectos centrales del vínculo entre ambos países. Como afirma Moniz Bandeira, “El Acta de Buenos Aires de 1990 adaptó los objetivos propuestos en el tratado de 1988 a las políticas de apertura económica y reforma aduanera, defendidas por los presidentes Carlos Menem (1989-1999) y Fernando Collor de Mello (1990-1992), y reducía el plazo de diez a cuatro años, o sea, hasta diciembre de 1994, para alcanzar el mercado común” (Moniz Bandeira, 2002: 317). Así, ese documento dejó instalada una finalidad estrictamente comercialista, dentro de las opciones del regionalismo, que posteriormente adquirió y profundizó el MERCOSUR, cuando en 1991 se firmó el Tratado de Asunción al que se sumaron Uruguay y Paraguay.^[10]

En el Acta se afirmaba que, en relación a la integración económica, existía “La necesidad de modernización de las economías de los dos países, de ampliar la oferta y calidad de los bienes en circulación en los dos mercados y de favorecer el desarrollo económico con Justicia Social”^[11]. Asimismo, se hacía explícito el nuevo escenario internacional que asumían los gobiernos de la región para diseñar la integración: “La evolución reciente de los acontecimientos internacionales, en especial la consolidación de los grandes espacios económicos, la globalización del escenario económico internacional y la importancia crucial de lograr una adecuada inserción económica internacional para nuestros países”.^[12] De modo que, de los considerandos del Acta, podemos observar esa finalidad estrictamente comercial que adquirió luego el MERCOSUR al calor de la apertura económica, como señalaron los análisis de Kan (2015), Rapoport (2008) y Botto (2016), entre otros.

En el contexto de la firma del Acta de Buenos Aires se realizaron las primeras privatizaciones de empresas de servicios públicos y el lanzamiento de medidas económicas del ministro Erman González ,que profundizaban la apertura económica.^[13] El contenido del proceso de integración con Brasil sellado en el Acta era entendido desde el gobierno como un momento más dentro de la tendencia de la apertura económica que venía desarrollándose desde 1987. Por ejemplo, se remarcaba la necesidad de lograr para 1994 el mercado común entre los miembros del futuro MERCOSUR con un arancel interno cero, algo que, como observaremos, desde el mismo momento de la firma del Acta de Buenos Aires se proyectaba de difícil realización a raíz de las negociaciones que tuvo el protocolo de aranceles del Acta, que observaremos aquí.

Días antes de la visita de Collor de Mello para la firma del Acta, el canciller Cavallo reafirmaba la apuesta a la integración regional con los vecinos del Cono Sur, Brasil, Chile y Uruguay, en coincidencia con las políticas económicas aperturistas que se estaban aplicando en la región. En este sentido, señalaba un contraste con las políticas económicas mercadointernistas que se aplicaron durante varias décadas:

Se avanza en una integración de resultado distinto a la que se pensaba hace pocos años, cuando cada una de las naciones de América Latina basaba su desarrollo sobre la sustitución de importaciones en el mercado interno con gran protección para las actividades orientadas hacia sus propios mercados internos (…) hoy todas las naciones latinoamericanas, cual más cual menos, están empeñadas en programas de apertura económica. Se ha comprendido que es la inserción en la economía mundial el motor de la actividad económica, y no el mercado interno. La integración resulta una consecuencia más lógica. (La Nación, 24/6/90)

Sobre esta concepción Cavallo esbozaba algunas de las condiciones del futuro acuerdo con Brasil y su probable proyección a otros países vecinos. Así, destacaba la necesidad de armonizar políticas internas entre los países miembros del acuerdo, para lograr en un plazo cercano el mercado común entre ambos:

La diferencia entre una zona de libre comercio y un mercado común supone que en el segundo caso los países que lo integran adoptan una política comercial externa en común. Para ello hace falta que las políticas económicas internas se hayan homogeneizado. En Brasil y Argentina podemos avanzar más para armonizar (…) si somos capaces de hacerlo en poco tiempo podemos obtener lo mismo en el Cono Sur. (La Nación, 24/6/90)

Respecto a los sectores que se favorecerían por la integración, señalaba: “Sin duda los alimentos constituyen el sector que permite avanzar más rápido. Hoy el protocolo alimentario junto a los bienes de capital son las dos piezas más exitosas de la integración con Brasil”. En relación a las resistencias y a los sectores que se perjudicarían, sostenía con firmeza:

Parece más fácil combatir las resistencias naturales si el proceso es firme, gradual y generalizado (…) si hay uniformidad y gradualismo en la aplicación de un calendario, hay tiempo para que los productores se adapten a un clima más competitivo (…) no hay que ofrecerles una protección adicional sino tratar de introducirlos en un contexto de competencia abierta y sin fronteras. (La Nación, 24/6/90)

El sector industrial ante la política regional y comercial del gobierno: entre apoyos y reparos

Cerca de la llegada de Collor de Mello para la cumbre presidencial comenzaron a acelerarse las negociaciones entre funcionarios de ambos países para la firma del Acta. En paralelo aparecieron los primeros apoyos y reclamos de las corporaciones empresarias. La Unión Industrial Argentina (UIA) y la Coordinadora de Industria de Productos Alimenticios (COPAL), entendiendo la firma del Acta como un paso más en la apertura y el acceso a nuevos mercados, apoyaron de manera general la iniciativa de profundizar el proceso de integración con Brasil: “La conducción económica procura acelerar las negociaciones con Brasil (…). Para ello la Subsecretaría de Industria cuenta con el apoyo de la dirigencia de la Unión Industrial Argentina y de la COPAL” (La Nación, 28/6/90). Pero, a su vez, algunos sectores internos de la UIA, las cámaras de productos manufactureros y las cámaras del interior preocupadas por la imposibilidad de hacerle competencia hacia la apertura, comenzaron a poner reparos sobre la futura apertura hacia Brasil que se produciría luego de la firma del Acta. Asimismo, algunos sectores de la alimentación, históricamente protegidos por el Estado, el azúcar principalmente, manifestaron dudas acerca de si este producto se incluiría en el protocolo de productos a rebajar o eliminar aranceles que se negociaría con Brasil en la firma del Acta:

No obstante [el apoyo de UIA y COPAL] algunos sectores industriales manifestaron su inquietud por los subsidios que tienen ciertos productos brasileños [En relación al azúcar] industriales de la alimentación dejaron trascender que todavía no conocen el listado de productos que la industria brasileña incluiría en el protocolo alimenticio (…) Fuentes empresarias señalaron que los conflictos involucran a determinados bienes que podrían incluirse en el protocolo (…) azúcar, yerba mate, te. (La Nación, 28/6/90)

Ante esta situación de presión de algunos sectores internos de la UIA, el canciller Cavallo visitó días más tarde a la entidad para explicar detalles del acuerdo con Brasil.^[14] En la reunión se detalló el esquema de apertura e integración al que tendrían que adaptarse los industriales. Por un lado, Cavallo le hablaba a toda la industria como sector, diciéndoles a los principales dirigentes de la cámara empresaria que los costos estructurales diferentes entre ambas economías harían que la integración fuera un proceso gradual y no algo simple que se consumaría de un día para otro. Por otro lado, anunciaba la exclusión del azúcar del protocolo de productos que sufrirían la rebaja arancelaria (La Nación, 4/7/90). Ante la reunión con el ministro, como la voz oficial de la UIA, el presidente de la entidad, Gilberto Montagna, declaraba que “la integración es alinear costos, no sólo rebajar aranceles de importación y acotar instrumentos de promoción […] los sectores industriales necesitan que se alineen ciertos costos, como el financiero, energía y fletes” (La Nación 4/7/90). Criticaba, así, la decisión del gobierno de hacer epicentro exclusivamente, en el proceso de integración con Brasil, en la rebaja arancelaria.

Sobre el apoyo de la UIA observemos que, por más que Montagna pertenecía a la COPAL –de tendencia liberal y aperturista– y también al Movimiento Industrial Argentino (MIA), más propenso a la apertura dentro de la entidad industrial (Viguera, 2000), en este caso hablaba en nombre de toda la UIA, como titular de ella que era por ese entonces. Esta distinción no es menor porque cuando alguno de los dirigentes corporativos se posiciona en pos de sus intereses (sean de su empresa, de su sector o de la corriente política interna a la que pertenece) puede manifestar una postura diferente a la que expresa cuando lo hace en nombre de toda la entidad empresaria, llevando la voz oficial que es producto de los acuerdos internos. Esta cuestión es importante a tener en cuenta en aquellas corporaciones empresarias como la UIA que integran en su interior, tanto a sectores con diferente grado de concentración de capital como a varias ramas de la actividad económica que constituyen al sector industrial; y, además, a grandes empresas que se afilian de manera directa. En ese entonces, el sector de Montagna era propenso a la apertura económica y a acuerdos donde la industria alimenticia fuera favorecida, como podía significar el Acta con Brasil. Pero la UIA como corporación entera que expresaba intereses económicos heterogéneos en relación a la apertura económica, si bien apoyó en términos generales la firma del Acta, todavía tenía reparos sobre la forma en que se iba a llevar a cabo el proceso de apertura en general y este acuerdo con Brasil en particular. Los sectores históricamente más sensibles a la apertura estaban nucleados en el Movimiento de la Industria Nacional (MIN), sector que se había opuesto a las políticas de apertura del Plan Primavera. Este sector era la oposición a la conducción de Montagna y venía construyendo un frente interno que llevará la candidatura de Israel Mahler a la presidencia de la entidad. Ese frente incluirá a las cámaras manufactureras, las cámaras del interior y a las denominadas Pymes, sectores reacios a una apertura indiscriminada, pero también a algunos de los grandes grupos económicos como Techint, con los que coincidían en el reclamo de protección al Estado, aunque por diferentes motivos. Las elecciones serán a comienzos de 1991 y triunfará la lista de Malher, con el apoyo de los sectores menos aperturistas.^[15]

Las negociaciones por el protocolo de aranceles del Acta de Buenos Aires: el caso del sector azucarero

Elegimos detenernos en el caso del azúcar porque presenta algunas características particulares. Por un lado, es un sector de mucha concentración económica sobre todo en los grandes ingenios de Salta (La Tabacal) y Jujuy (Ledesma) y en algunos de Tucumán, lugar donde históricamente hubo una producción más diversificada. No obstante, desde la formación del Estado argentino fue un sector protegido y de poca competitividad a escala regional, por ejemplo, con Brasil. La posibilidad de eliminar esa protección estatal debido a la posible inclusión del azúcar en el protocolo de aranceles del Acta, desató un conflicto político con las provincias del norte que podía crecer en un momento donde el gobierno buscaba los mayores consensos posibles a su programa de transformación. El gobierno tuvo que negociar luego de la presión de los representantes de los ingenios azucareros, y el azúcar continuaría siendo un sector protegido, excluyéndose del protocolo de aranceles a liberalizar.

El problema con el azúcar entre Argentina y Brasil se retrotraía a 1975, cuando, como resultado de las expectativas de una fuerte valorización del petróleo, Brasil diseñó un programa de producción de alcohol a partir de la caña de azúcar para ser utilizado como combustible de automotores. Brasil era muy deficitario en petróleo y el efecto del shock energético de aquellos años en sus cuentas externas impulsó la decisión. El programa se basó en un aumento artificial del precio del alcohol para atraer a los productores de caña y una subvención adicional a las automotrices para adaptar los automóviles al nuevo combustible. Un generoso caudal de créditos acompañó el nuevo sistema que cambió el papel del alcohol, de subproducto pasó a ser el producto principal. Como consecuencia, Brasil triplicó su ya alta producción de caña, hasta entonces dedicada sólo a producir azúcar. De 80 millones de toneladas cosechadas al comienzo de los años setenta, pasó a recoger 240 millones, dos tercios de las cuales fueron destinadas al alcohol. Para 1997, por ejemplo, existirían 170 fábricas que elaboraban ambos productos y otras 134 que destilaban sólo alcohol. Como los pronósticos de altos precios del petróleo por esos años no se hicieron realidad, el programa quedó sustentado en subsidios. La producción combinada de alcohol y azúcar reducía los costos de ésta última por influencia de los subsidios, que se estimaban en unos 1500 a 2000 millones de dólares anuales. Además, Brasil fue mudando parte de la producción de alcohol a azúcar, elevando su exportación a 5 millones de toneladas, lo que representaba cuatro veces la producción argentina. Asimismo, a comienzos de los años noventa estudiaba cómo desmontar el programa azúcar-alcohol, lo que generaba preocupaciones no sólo en la Argentina sino en el mercado internacional, pues la producción de caña –un cultivo plurianual– podía generar 30 millones de toneladas de azúcar, equivalente a la cuarta parte de la producción mundial. Estas condiciones, entre otras, contribuyeron a los reclamos del sector azucarero argentino, que junto con la industria automotriz –que tenía su protocolo especial– serían los dos sectores que luego de 1995 tendrán pendientes todavía por resolver la liberalización comercial.

Nos detenemos a analizar las tensiones ocurridas entre el sector del azúcar y el gobierno en torno a las negociaciones entre Argentina y Brasil sobre el listado de productos que sufrirían rebajas arancelarias. Este listado constituiría el “protocolo de aranceles” sobre el que se implementaría la primera etapa del Programa de Liberalización Comercial del MERCOSUR. El ejemplo de la conflictiva relación entre algunos sectores y fracciones del empresariado y el gobierno ante las negociaciones y las implicancias de un acuerdo de integración, en este momento inicial, será constante a lo largo de toda la historia del MERCOSUR, cruzándose intereses particulares y sectoriales, intereses regionales e intereses políticos. La forma que el gobierno resolverá el problema, en este caso accediendo a la presión de los grandes ingenios azucareros, no será siempre la misma con el correr de los años (Kan, 2015).

En torno al azúcar, el problema radicó en cómo conciliar intereses diversos entre las posturas sectoriales como las de la agroindustria azucarera expresadas por el Centro Azucarero Argentino (CAA) tendientes al proteccionismo estatal que siempre tuvo el sector; las demandas de empresarios particulares del sector y sus vínculos con el poder de turno para obtener concesiones; y las expresiones de sectores internos como CAA o COPAL de una central fabril de alcance nacional como la UIA.^[16] Días antes de la visita de Cavallo a la UIA, el CAA había ejercido una fuerte presión al interior de la UIA como así también sobre funcionarios claves del gobierno. Eduardo Patrón Costas^[17] (encargado del departamento interno de la UIA para las economías regionales y relacionado con el negocio agroazucarero) tenía reuniones con el subsecretario de Comercio Exterior, Jorge Pereyra de Olazábal, pidiéndole la eliminación del azúcar del protocolo (La Nación, 4/7/90). Ante esto, las empresas del azúcar representadas por el CAA y por cámaras provinciales de empresas del azúcar, visitaban todos los ministerios pidiendo la no inclusión en el protocolo.^[18] También el CAA recurrió a los poderes ejecutivos provinciales para ejercer presión sobre el gabinete nacional, quienes intervinieron de conjunto con un reclamo formal: “Los gobernadores de las seis provincias afectadas también enviaron notas a ministros de economía, interior y relaciones exteriores, haciendo presión para evitar desproteger a 500 mil familias ocupadas en las economías regionales” (La Nación, 4/7/90). El titular del CAA, Jorge Zorreguieta, afirmaba que estaba a favor de profundizar la integración con Brasil, pero al mismo tiempo ponía reparos sobre los efectos en las “áreas sensibles” como en este caso el azúcar, afirmando que: “Esto ha sido manejado entre gallos y medianoches, afectando sectores muy sensibles” (La Nación, 4/7/90).

De fondo estaba una disputa entre el CAA y la conducción de la COPAL ocupada por Alberto Alvarez Gaiani. Las cámaras y principales empresas de la alimentación que integraban la COPAL eran consumidoras de azúcar para la elaboración de productos alimenticios, por lo que la inclusión del azúcar en el protocolo podía llegar a abaratar costos de producción si gracias a la firma del Acta en un futuro cercano entraba azúcar brasileño más barato. Alvarez Gaiani adjudicó la iniciativa de incluir el azúcar en el protocolo a los empresarios brasileños y a la presión del Estado brasileño de Alagoas –uno de los Estados brasileños más importantes en la producción de caña– de donde provenía el presidente Collor de Mello, dejando de lado una posible maniobra perjudicial de la COPAL contra los ingenios azucareros (La Nación, 4/7/90).^[19] Tiempo después, el CAA integraría la COPAL, e incluso Zorreguieta, además de presidente del CAA durante 25 años, sería titular de la cámara de la alimentación con el apoyo, inclusive, del grupo Arcor, empresa señalada por el CAA como lobista para la exclusión del azúcar del protocolo (La Nación, 4/7/90).^[20] No nos interesa tanto esta disputa empresarial por reducir costos de producción, sino por el uso de los organismos representativos, los argumentos esgrimidos a través de ellos, y la respuesta del gobierno en acceder a sus reclamos y renegociar el acuerdo con Brasil eliminando el azúcar del protocolo de aranceles.

En la defensa del sector azucarero Zorreguieta apelaba a argumentos que justificaban la denominada área “sensible” y los convertía en el interés general de todos los sectores involucrados en esa rama productiva. Por ejemplo, argumentaba que de ella dependían 500 mil familias, si se sumaban todas las personas relacionadas con el trabajo en los ingenios de las cinco provincias azucareras: empresarios, obreros de los ingenios, sector de comercialización, productores de caña como los cañeros tucumanos. A tal punto que, como vimos, los poderes políticos provinciales tomaron ese discurso para ejercer presión sobre el gobierno nacional. Si bien se presentaba en nombre de “la defensa del azúcar”, Zorreguieta representaba los intereses de los grandes ingenios, quienes se agrupaban en el CAA y no de los pequeños y medianos ingenios, productores cañeros y, menos aún, de los obreros azucareros.^[21] Además, Zorreguieta era un personaje del mundo rural empresarial de conocida trayectoria, por haber presidido la CRA y haber sido secretario de SRA, y de estrecha relación con el poder, tras su paso por la última dictadura militar como Secretario de Agricultura y Ganadería. Con la profundización de la apertura comercial a partir de 1991, otras cámaras protestarán en diferentes momentos y las obtenciones de concesiones tendrán resultados diversos, algunos positivos otros negativos, pero con tensiones y discusiones con el gobierno. Llama la atención aquí, no que un sector históricamente protegido reclame protección, sino que el mismo representante de ese sector había sido funcionario del gabinete de Martínez De Hoz, durante la última dictadura militar que, aunque en mucho menor grado que el menemismo, también tuvo políticas aperturistas. Por otra parte, Zorreguieta estaba ligado a CRA y SRA, también a COPAL luego, entidades fuertemente aperturistas y que en general sostienen un discurso anti protección estatal. No obstante, lo que más es de destacar es cómo el gobierno accedió rápidamente a eliminar el azúcar del protocolo de aranceles luego del conflicto con las provincias azucareras. Después de la entrevista entre Patrón Costas en nombre de la UIA y el secretario Pereyra de Olazábal, del memorándum presentado ante el Ministerio del Interior, del pedido de los gobernadores y de las presiones públicas de Zorreguieta, el gobierno daba marcha atrás con la idea de incluir el azúcar en el protocolo y era el mismo Cavallo quien lo anunciaba formalmente en la visita a la UIA. Por un lado, el gobierno no quería pagar los altos costos políticos que le podría haber causado la medida, si tenemos en cuenta que seis provincias se habían puesto de acuerdo en el reclamo, para las cuales al menos dos, Tucumán y Jujuy, constituía en elemento vital de su economía doméstica. Por otro lado, la actividad azucarera estaba altamente concentrada al interior de esas provincias, unos pocos ingenios –sin llegar a una decena del total– eran los que manejaban el grueso de la producción, entre los cuales se encontraban el ingenio Ledesma –de los Blaquier en Jujuy–, El Tabacal –de los Patrón Costas en Salta–, los ingenios Concepción, La Providencia, La Trinidad, La Florida y La Fronterita –entre los más importantes de Tucumán–, como los más destacados en torno a cantidades de producción.^[22] Es posible pensar que solamente ante una actividad con tal grado de concentración económica y geográfica (y las implicancias regionales y políticas que de ello se deriva) tuvo el gobierno que dar marcha atrás. Como fuere, esto demuestra que el intergubernamentalismo que predominó en los primeros acuerdos de la integración, tuvo que lidiar con intereses sectoriales importantes. Esta situación de interacción entre gobierno y empresarios, tanto en el diseño como en la implementación de los acuerdos del MERCOSUR, será más bien la corriente y no una excepción durante los años posteriores (Kan 2015; López, Lugones y Porta, 1993).

La firma del Acta de Buenos Aires

Resuelta la polémica con el ya señalado anuncio de Cavallo en la UIA sobre la eliminación del azúcar del protocolo de aranceles, el gobierno pudo anunciar públicamente, ante la llegada de Collor de Mello a la Argentina, el alcance real de las acuerdos a firmarse en el Acta de Buenos Aires: a) concretar la integración antes de 1992 (lo que luego se firmará en el Tratado de Asunción en marzo de 1991); b) llegar al mercado común subregional en 1995 (en realidad en 1995 solamente se podrá firmar la entrada en vigencia del AEC que dará entidad de Unión Aduanera); c) algunas obras de envergadura (como el puente Santo Tomé-Sao Borja y la creación de empresas binacionales); y d) el contenido central de los acuerdos del Acta, que daban comienzo al proceso de liberalización comercial conformado por el protocolo de aranceles (un listado de productos con arancel cero o reducción progresiva de los mismos, con la novedad formal de la exclusión del azúcar, la yerba mate y el té (La Nación, 4/7/90). Al respecto, La Nación señaló:

Se acordarán eliminar aranceles a la comercialización de productos alimentarios. Sobre este tema se ha venido trabajando en los últimos días debido a las resistencias de sectores empresarios y de algunos gobiernos provinciales de la Argentina, que temen que la eliminación de barreras arancelarias genere desempleo y recesión fabril. Productos como azúcar, té y yerba mate fueron excluidos del protocolo que enumera los alimentos de libre ingreso al país desde Brasil” (La Nación, 5/7/90).

En la cumbre presidencial del 6 de julio de 1990, Menem y Collor de Mello firmaban el Acta de Buenos Aires entre Argentina y Brasil, con la presencia de los principales ministros de ambos países. Menem señalaba que “Brasil es el socio natural en esta gran empresa integradora que juntos impulsamos. Ahora deseamos apresurar y profundizar un proceso que en sus grandes líneas es irreversible” (La Nación, 7/7/90). Collor de Mello afirmaba que “Argentina y Brasil tienen importantes objetivos comunes y se están dando pasos firmes para el establecimiento de un mercado económico común de la región” (La Nación, 7/7/90). Menem, improvisando parte de su discurso, también dejaba claro delante de Collor de Mello y de los empresarios invitados sobre la no incompatibilidad entre el proyecto de Bush encuadrado en la Iniciativa para las Américas y la integración entre Argentina y Brasil de la que surgiría el futuro MERCOSUR.^[23] El día anterior, el primer mandatario norteamericano había lanzado el complemento de aquella iniciativa, que consistía en un programa de ayuda y cooperación multilateral para la región con fondos de ayuda alimentaria y de emergencia, que permitirían implementar reformas económicas y consolidar las políticas de libre mercado en la región (La Nación, 7/7/90).^[24] Ante esto, la cumbre presidencial entre Argentina y Brasil tenía que volver a ratificar que ambos proyectos eran compatibles. Luego de apoyar públicamente la iniciativa norteamericana, los presidentes instruyeron a sus cancilleres a lograr posturas en común para negociar en bloque con Estados Unidos y el resto de la región en las futuras cumbres hemisféricas. El mismo día, Menem le envió a Bush una carta saludando y apoyando la propuesta de la iniciativa del libre comercio y anunciando que Argentina y Brasil negociarían su participación en bloque (La Nación, 7/7/90).

Recorriendo las manifestaciones de los sectores de la industria sobre la firma del Acta se reprodujeron posicionamientos y posturas previas que se tuvieron sobre el proceso de reformas y apertura de la economía. Por un lado, los sectores más proclives a la exportación apoyaron la medida y, por otro lado, los más sensibles a aquella pusieron reparos. De todas maneras, estos últimos terminarán apoyando con algunos matices tanto las políticas de apertura en general como los acuerdos con Brasil en particular.

Por el lado de las grandes empresas exportadoras que veían la posibilidad de expandir sus mercados, la CERA manifestó también su adhesión a los acuerdos firmados entre Menem y Collor de Mello (La Nación, 6/7/90). Por el lado de la industria, el vicepresidente de la UIA, Roberto Favelevic, avaló el proceso de integración iniciado con Brasil, aunque como lo hará posteriormente la entidad, puso ciertos reparos: “La economía brasileña es cinco veces mayor que la nuestra” señalando las posibles asimetrías que luego serían bastante conflictivas (La Nación, 6/7/90). Esta postura será la que los sectores más sensibles a la apertura, es decir, los que producían para el mercado interno sin posibilidad de exportar, tomarán durante la primera etapa del MERCOSUR: apoyar la integración, pero reclamar por sus perjuicios y buscar concesiones de parte del Estado. En esta misma dirección, otro sector de la industria vinculado al área manufacturera de consumo local, como era la CGI, reclamó participación y protección para todos los sectores de la industria en el acuerdo de integración con Brasil. En este sentido, su presidente Cesar Tortorella manifestó que “es esencial que se garantice la participación del empresariado nacional” (La Nación, 6/7/90).

Conclusiones

La aplicación del recetario del Consenso de Washington, de inspiración neoliberal, moldeó no sólo las políticas económicas, sino también los proyectos de integración como la iniciativa del Acta de Buenos Aires y el MERCOSUR. En este sentido, no es casual que, en el mismo momento en que se aplicaron las reformas que llevaron a la apertura económica, proliferaron los acuerdos regionales inspirados en el comercialismo. De esta forma, los sectores del empresariado que apoyaron la apertura realizada por el gobierno de Menem, también lo hicieron con la inserción regional de Argentina llevada a cabo por el mismo gobierno. Con la integración regional accionarían de la misma manera que con la apertura económica en general: apoyar, pero demandar concesiones y reparos sobre los perjuicios ocasionados. Por ejemplo, respaldarían la firma del Acta de Buenos Aires y, al mismo tiempo, negociarían el protocolo de aranceles. Tal es el caso de la UIA como corporación, que expresa los intereses de un amplio abanico del empresariado argentino, que avaló la firma del Acta, pero al mismo tiempo pidió reparos por los posibles perjuicios que ocasionaría sobre una parte de sus sectores la apertura con Brasil. La UIA apoyaría, pero con los matices y reparos señalados, sobre todo de los sectores con menos capacidad de afrontar la apertura y de poder exportar. Por ejemplo, las cámaras agrupadas tradicionalmente en el MIN, siempre fueron reacias a las políticas de apertura indiscriminada ya que expresan a sectores que producen para el mercado interno y que su producción podría verse afectada por la competencia brasileña. Al interior de la UIA también está la COPAL, a quien observamos apoyando por cuenta propia los acuerdos con Brasil, mientras que el entonces presidente de la UIA, Montagna, hombre de la COPAL, tuvo que defender la postura de toda la entidad gremial. Otro caso significativo ocurrió con el CAA, organismo que expresa los intereses de las grandes empresas azucareras que, si bien son empresas muy concentradas en el mercado local, la apertura con Brasil les podía jugar en contra por la entrada de azúcar producida a menor costo. Además, más allá de la competitividad económica del sector, el azúcar había necesitado estar siempre protegido por el Estado. Al respecto, analizamos cómo operó su responsable gremial, Zorreguieta, logrando lo que otros sectores de la UIA no pudieron lograr o lograrían escasamente con el correr de los años: protección estatal ante la apertura. Estas situaciones nos permiten observar que, si bien el gobierno pretendía una apertura más rápida que la de los acuerdos previos al Acta habían diseñado, varios sectores –por diferentes motivos– pusieron repartos a la misma.

Ante estas situaciones particulares es importante analizar la relación entre los gobiernos y las diferentes representaciones de los empresarios ante el proceso de negociaciones en materia de política exterior e inserción regional. En ella adquieren importancia los posicionamientos sobre la apertura económica y la integración regional en general que pudieran tener específicamente determinadas fracciones o sectores del capital y los conflictos intersectoriales que pudiera haber en una coyuntura política determinada. Al mismo tiempo, hay que observar también la conducta general de todo el empresariado y su relación con el gobierno en términos más amplios, sobre todo en un contexto de búsqueda de consensos a un programa de reformas profundas. Además, hay que tener en cuenta algunos casos específicos, como los de los sectores concentrados que pueden también oponerse por cuestiones sectoriales –como el caso del azúcar–, o sectores que podrían ser perjudicados, pero por no tener la fuerza para imponerse, pueden llegar a apoyar proyectos comercialistas, como el Acta de Buenos Aires, para luego poder adaptarse a ésta negociando en mejores términos sus intereses. Un ejemplo de ello ocurrió con varios sectores de la UIA.

Ante una idea de que el MERCOSUR, en este caso sus primeros pasos como el Acta de Buenos Aires, se negoció estrictamente a nivel intergubernamental, hemos podido observar en este trabajo la fuerte interacción entre diversos sectores del empresariado y el diseño, negociación e implementación de la política externa y regional del gobierno de Menem. Que el esquema organizativo del acuerdo regional sea intergubernamental, reproduciendo lo que suele ocurrir en las negociaciones externas de los países, no implica que determinados actores sociales, intereses sectoriales domésticos o locales hayan sido ajenos. Ya sea manifestando posición, intentando influir sobre diversas instancias de gobiernos o participando de algunas de las negociaciones, estuvieron presentes y fueron muy activos. La importancia de esta interacción no debe ser soslayada en los estudios de las negociaciones de política exterior o regional. Por el contrario, su estudio puede contribuir a dar cuenta que aquellas son más complejas de lo que habitualmente se cree y tienen un proceso previo y arduo de negociaciones que involucra a diversos actores no gubernamentales.

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