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Modelos de desarrollo, bloques en el poder y relaciones internacionales en las dictaduras de Brasil y Argentina (1964-1973)

Agustín Crivelli

1. Introducción y abordaje metodológico

Prácticamente durante todo el decenio 1964-1973 la Argentina y Brasil vivieron dictaduras cívico-militares. En este trabajo analizamos la evolución de ambas experiencias en lo que refiere a sus políticas exteriores y sus relaciones bilaterales, procurando identificar las variables que en alguna medida actuaron como condicionantes internos de las mismas. Partimos de la convicción de que los condicionantes internos de orden político, económico y social constituyen las variables centrales para explicar la política exterior de un país en un determinado momento histórico. Las contradicciones y disputas en pugna acaban por resolverse en el ámbito doméstico, plasmándose en políticas públicas y, naturalmente, en la política exterior.

Nos enmarcamos dentro de la perspectiva metodológica inaugurada por Mario Rapoport (Rapoport y Spiguel, 2003), que resalta la vinculación entre el tipo de desarrollo nacional y la política exterior. Tributando a esta corriente, procuramos hacer una interpretación del rol de las distintas clases y fracciones de clase en la formulación de la política pública –y la política exterior en particular–, entendiéndola como el resultado de relaciones de fuerza dentro del bloque dominante, y en relación con las clases subalternas. Compartimos el abordaje metodológico presentado por María Cecilia Míguez (2020) en este libro, para analizar las políticas exteriores de Argentina y Brasil, particularmente las relaciones bilaterales, durante las dictaduras cívico-militares de la década del sesenta. Nos centramos en el análisis de los condicionantes internos, particularmente en el modelo económico o tipo de desarrollo nacional; la composición del bloque en el poder y las ideas y creencias que guían la toma de decisiones.

En cuanto a la composición del bloque en el poder: a partir de la identificación en cada país de las fracciones de las clases dominantes que durante el período analizado conforman el bloque en el poder, y la hegemonía de alguna/s de ellas, interpretaremos la estrategia de política de exterior de los Estados en cuestión. Al tratarse de regímenes militares en países periféricos, puede esperarse que las fracciones hegemónicas posean vínculos estrechos –intereses compartidos y subordinados– con potencias extranjeras y corporaciones transnacionales, y la política exterior se constituya en un instrumento de reafirmación de dichos vínculos.

Respecto del modelo económico o tipo de desarrollo nacional analizaremos las características del régimen de acumulación dominante[1], en sus aspectos económicos, en ambos países bajo los gobiernos militares del período. Revisaremos las políticas económicas adoptadas, identificando los tipos de actividades económicas promovidas, beneficiadas o perjudicadas por la acción u omisión de las políticas públicas; la participación del capital extranjero y sus condiciones de operación; la relación entre el Estado y el mercado; la distribución del ingreso; los mecanismos de financiamiento de los sectores público y privado, haciendo especial énfasis en el endeudamiento externo

Por último, haciendo foco en una dimensión ideológica de la diplomacia, analizaremos la existencia de corrientes de pensamiento e instituciones que hacen a la transmisión de paradigmas entre los militares de la época, incluyendo la formación en escuelas diplomáticas y academias militares.

2. Contexto internacional

El inicio de la década del sesenta se enmarcó en un contexto caracterizado por la intensificación de la Guerra Fría. El conflicto bipolar entre las dos superpotencias –y sus respectivos bloques– alcanzó a todos los rincones del mundo, con el despliegue de una carrera armamentística y nuclear, hasta ese momento nunca vista.

Con los países del Tercer Mundo ganando protagonismo, –con la creación del Movimiento de los No Alineados y el surgimiento de movimientos anticolonialistas/antiimperialistas-Latinoamérica pasó a formar parte central del escenario de disputa bipolar. Tras el triunfo de la Revolución Cubana en 1959, la preocupación central de Estados Unidos en la región se centró en contrarrestar la creciente efervescencia social y las tendencias del nacionalismo económico, atribuidas a la penetración soviética e identificadas con la “infiltración comunista” (Rapoport y Laufer, 2000)

Durante la presidencia de Kennedy la política norteamericana para la región se inscribió en una estrategia continental que incluía el reformismo preventivo y asistencialista de la Alianza para el Progreso (APEP); sin dejar de lado las habituales presiones diplomáticas y económicas; y la lucha contrainsurgente coordinada desde el Pentágono con los ejércitos nacionales. Tras la muerte de Kennedy, bajo la presidencia Lyndon Johnson, Washington endureció su política exterior -en el marco doctrinario de las “fronteras ideológicas”- incluyendo operaciones de golpismo encubierto, como en los casos de Argentina y Brasil, y la intervención militar unilateral como en Santo Domingo de abril de 1965 (Rapoport y Laufer, 2000). La invasión norteamericana en Santo Domingo significó un hito en la estrategia política para la región. Luego de la injerencia directa en los asuntos internos de un país de la región, Washington en esta oportunidad procuró legitimarse en la Organización de Estados Americanos (OEA), bajo el argumento de la necesidad de evitar otro gobierno comunista en la región (Míguez, 2013).

Con el fracaso de la APEP, los Estados Unidos reforzaron las tendencias proclives a las salidas represivas o militares. A partir de la penetración económica, mediante las grandes corporaciones industriales y los organismos financieros, e ideológica, a través del fortalecimiento de los vínculos con las Fuerzas Armadas, la intervención norteamericana en la región se tradujo en un militarismo creciente que legitimó su accionar en el seno de la sociedad civil. Bajo el escudo de la lucha contra el comunismo, las Fuerzas Armadas fueron actores decisivos para frenar el avance de políticas nacionalistas que cuestionaran las estructuras dependientes y atrasadas de América Latina (Míguez, 2013).

Los Ejércitos latinoamericanos redujeron y centraron su función a garantes del orden económico y social, adoptando de manera generalizada la doctrina militar propugnada desde el National War College, centrada en el combate al “enemigo interno” (Rapoport y Laufer, 2000). La estrategia de Washington procuraba evitar que una potencia extra regional (léase, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas) pudiera involucrarse en enfrentamientos militares en la región.

Bajo esta coyuntura internacional, y en relación a los gobiernos militares cuyas políticas exteriores estamos analizando, más allá de sus particularidades históricas y políticas, ambos países compartieron el papel protagónico desempeñado por la diplomacia e inteligencia norteamericana en los procesos que en 1964 y en 1966 desembocaron en los golpes cívicos-militares en Brasil y Argentina, respectivamente.

3. Dictaduras, economía y estrategias de desarrollo

La política económica de la dictadura brasileña modificó las condiciones de funcionamiento de los mercados de capital y trabajo. Se reformularon las relaciones de producción para el funcionamiento y expansión de las empresas privadas nacionales y extranjeras. En un contexto internacional favorable, el Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG), implementado durante la presidencia de Castelo Branco, fue relativamente exitoso en reducir la inflación y generar cierta estabilidad económica.

En marzo de 1967, respondiendo a una política de supuesta legalidad que suponía un cambio periódico de jefe del poder ejecutivo, Castelo Branco fue reemplazado por su entonces ministro del Ejército, Arthur da Costa e Silva. La conducción económica pasó de las manos de Roberto Campos a las de Delfim Netto, un crítico del rumbo excesivamente ortodoxo que había asumido el PAEG. Además del cambio de nombres, se trató, en algún sentido, de una modificación en la concepción de la política económica. (Skidmore, 1988)

Castelo Branco había llevado a cabo un meticuloso e intenso trabajo de reorganización del Estado, de manera de prepararlo para la nueva fase de acumulación que se abriría a partir de 1968. Las reformas fiscal, bancaria, cambiaria y administrativa; la constitución del mercado de capitales; la corrección monetaria; la política de incentivos; y la apertura de la economía, significaron la eliminación de los obstáculos legales, políticos y sindicales, dejando al capital con total libertad para definir sus márgenes de ganancias.

El elevado porcentaje de capacidad ociosa en el sector industrial –como resultado de la política recesiva del gobierno de Castelo Branco–, no hacía necesarias las inversiones en capital fijo para retomar el ciclo de crecimiento económico, al tiempo que la política de crédito barato para el consumo aseguraba un mercado donde colocar la producción. Este conjunto de factores formaría las premisas básicas del nuevo patrón de acumulación de capital, que sería caracterizado como “milagro brasileño”.[2]

A partir de 1967 comenzó a flexibilizarse la política económica, en la medida en que ya se había cumplido con la tarea de preparar el terreno para la acción de las corporaciones extranjeras, y a partir de ahora se procuraría impulsar el crecimiento de la economía. En junio de 1968 Costa e Silva lanzó su plan económico, el Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED), que preveía metas de crecimiento del PBI por encima del 6% anual. En una primera etapa, de transición, se buscaba estimular los sectores con mayor capacidad ociosa, mediante la flexibilización de la política financiera y la expansión del crédito; centrándose luego en el estímulo de inversiones que expandan la capacidad productiva (Brasil, 1968).

Souza (2017) concibe a la política de Delfim Netto y el PED como un giro heterodoxo en la política económica del régimen militar, e incluso le atribuye el mérito, en lo que refiere a los niveles de crecimiento de la economía, en el período 1968-73. Sin embargo, si bien existen medidas del PED, especialmente las que tienen que ver con las políticas antiinflacionarias, que se alejan del esquema netamente monetarista del PEG, es posible apreciar los aspectos de continuidad entre los gobiernos de Castello y Costa e Silva, los cuales integran un mismo modelo económico concentrador de ingresos y asociado al capital extranjero, más allá de diversos ajustes que sufriera a lo largo del tiempo, particularmente en elementos vinculados a la política macroeconómica (Tavares y Serra, 1971).

La puesta en marcha de las reformas del PAEG inició un nuevo patrón de acumulación en Brasil, de asociación al capital extranjero en sectores estratégicos, amparados por el Estado en la provisión de infraestructura e insumos, relegando a un papel secundario al sector privado nacional. La concentración del ingreso jugó un papel central en este nuevo patrón de acumulación, y junto a la reforma financiera viabilizaron el mercado de bienes durables, mientras que la caída de las escalas salariales hizo posible que las empresas recuperen márgenes de ganancias y la capacidad de reinvertir utilidades (Salm, 2010).

La fuerte caída del salario se tradujo en un incremento de la concentración del ingreso. El 80% más pobre de la población vio caer su participación en el ingreso total de 45,5% en 1960 a 36,8% en 1970, mientras que el 5% más rico aumentó su participación desde el 27,4% al 36,3%, durante el mismo período. (Baer, 2002:99)

En agosto de 1969 Costa e Silva sufrió un accidente cerebrovascular, fue apartado del gobierno, y luego de dos meses de gobierno de una junta militar, el General Emilio Garrastazu Médici, jefe del Serviço Nacional de Informações (SIN), asumió la presidencia. No obstante, a pesar del cambio de presidente, Delfim Netto mantuvo la conducción económica del país.

Entre 1968 y 1970 se incrementó significativamente el ritmo de acumulación de capital. La participación de la inversión en capital fijo en el producto nacional bruto aumentó desde casi el 12% en 1967, a alrededor del 15% en 1968-69, superando el 20% en 1970. (Suzigan, 1974: 121)

Si bien desde los inicios de la dictadura los sucesivos gobiernos militares ofrecieron todas las garantías para el avance del capital extranjero en el país, las empresas transnacionales no intensificaron sus inversiones sino hasta 1968. En primer término, esperaban la consolidación del nuevo régimen y su capacidad de disciplinamiento de las fuerzas sociales y políticas que se oponían al capital extranjero. En segundo lugar, aguardaban un incremento en la tasa de ganancia y la reactivación de la economía. Cumplidas ambas condiciones, los capitales extranjeros, impulsados por la formación de capitales excedentes en el centro, ingresaron sostenidamente en la economía brasileña.

El promedio anual de la inversión extranjera directa se incrementó desde 54,2 millones de dólares en el período 1962-66 a 106 millones en 1967-70, mientras que la media anual de los préstamos y financiamientos externos creció de 318,8 millones a 714 millones de dólares, entre los dos períodos[3].

Con el ingreso masivo de capitales extranjeros se elevó el potencial de acumulación de la economía brasileña. La reactivación económica de 1968 se transformó en una expansión económica acelerada a partir de 1971, con crecimientos en los niveles de inversión tanto pública como privada. La inversión pública –que desde 1968 ya venía creciendo a niveles superiores a los de la inversión privada– del sector público nacional creció a un promedio anual del 17,3% en el período 1970-74, mientras que la inversión pública de los Estados se incrementó a un 21,8% anual. De manera análoga se comportó la inversión en el sector privado en el período, con un promedio anual de crecimiento de 15,8% (Reichstul y Coutinho, 1983: 46).

El avance del capital extranjero en la economía devino en una aceleración de la concentración del capital y, consecuentemente, en una profundización del proceso de monopolización de la economía brasileña. Este proceso queda evidenciado al analizar una muestra de las 318 mayores empresas industriales, las cuáles representaban el 42% del valor bruto de la producción industrial brasileña en 1972. Si utilizamos al patrimonio neto como un indicador del tamaño de las empresas, podemos observar que las filiales de empresas extranjeras tenían un tamaño 2,2 veces mayores a las empresas privadas brasileñas (Souza, 2017: 88).

Este proceso no se debe necesariamente a la instalación de nueva capacidad productiva por parte de las empresas extranjeras, sino que, por el contrario, la razón principal se encuentra en la adquisición de empresas brasileñas por parte de firmas extranjeras. Entre 1966 y 1970, el 52% de las empresas estadounidenses que se establecieron en Brasil lo hicieron a través de la compra de empresas locales, proporción que se elevó al 61% en el período 1971-73 (Souza, 2017: 89).

En la Argentina, consumado el golpe de estado del 28 de junio de 1966, el ministerio de economía durante los primeros seis meses estuvo a cargo de Néstor Salimei, exponente de la política reformista impulsada por las fracciones de la burguesía representadas por la Confederación General Económica (CGE). El plan económico contenía cierto grado de intervencionismo estatal, impulsando el control de cambios y un acuerdo de precios, como mecanismos centrales para el control de la inflación.

El nombramiento de Salimei en el Ministerio de Economía, que era gradualista en materia de inflación y propugnaba por alguna forma de capitalismo nacional, rápidamente ganó la enemistad de los hermanos Alsogaray (Rouquié,1982: 261). También la Unión Industrial Argentina (UIA) se opuso al acuerdo de precios, solicitando en cambio el congelamiento salarial y una mayor devaluación.

Sumado a ello, el ministro Salimei no coincidía con las intenciones del embajador argentino en Washington, Álvaro Alzogaray, –hermano del General Julio Alzogaray, dirigente de la facción liberal– de atraer inversiones norteamericanas en el país. De modo que, tanto la UIA como el sector liberal de las Fuerzas Armadas impulsaron cambios en el rumbo económico, lo que finalmente sucedió el 30 de diciembre de 1967, cuando Salimei fue reemplazado por Adalbert Krieger Vasena, economista de orientación liberal con vínculos con las multinacionales (Potash, 1994: 30). Krieger Vasena privilegió el ajuste global de la economía, para lo cual impulsó una estricta política fiscal combinada con una fuerte intervención del Estado y con acuerdos con los jefes del sindicalismo. Al mismo tiempo, pactó acuerdos con el FMI y restableció los contratos con las compañías petroleras (De Riz, 2000: 60).

Educado en los Estados Unidos desde joven, descendiente de una familia de banqueros por parte de su padre, y de una tradicional familia de industriales por parte de su madre, el nuevo ministro era un claro exponente del establishment del gran capital transnacional (Caso, 1989). De acuerdo al diagnóstico de Krieger Vasena, las causas de la inflación se encontraban en los altos costos y las expectativas de los agentes económicos. De modo que para revertirla recurrió a las clásicas recetas ortodoxas, congelando precios, salarios y tarifas, manteniendo fijo el valor del peso en relación al dólar, luego de una devaluación del 40%, y eliminando el control de capitales. Al mismo tiempo buscó reducir el déficit fiscal a través de un incremento de los derechos de exportación a los productos agrícolas –medida poco ortodoxa–, lo que posibilitó que el Estado incrementara sus ingresos.

A pesar de permanecer estancado durante la gestión económica de Krieger Vasena, el sector agropecuario –las fracciones de la burguesía agraria, integrantes de la oligarquía diversificada– tuvo una reacción ambigua frente al mismo, dado que, si bien por un lado se mantuvieron elevados los derechos de exportación, al mismo tiempo se les brindaron una serie de beneficios, como desgravaciones impositivas para inversiones y el fin del congelamiento de los arrendamientos.

Pero los derechos de exportación además de colaborar a los fines de reducir los niveles inflacionarios e incrementar los ingresos del Estado, que hacía posible la inversión en obra pública, jugaban un rol central en desacoplar los precios internos de los alimentos exportables –como la carne vacuna– de manera que la caída de los salarios reales no fuera tan brusca. Evitar una fuerte caída del poder adquisitivo de los trabajadores era considerado esencial para garantizar el orden y lograr el anhelado equilibrio de clases.

Las políticas implementadas en el período de Krieger Vasena permitieron incrementar el producto per cápita entre los años 1967 y 1969, a costa de profundizar la desigualdad en la distribución del ingreso. El crecimiento económico respondió, en gran medida, al dinamismo del sector de la construcción, particularmente debido a las obras impulsadas por el sector público y a la facilitación del acceso al crédito para los sectores de altos ingresos, que posibilitó la adquisición de viviendas e impulsó la actividad de la construcción privada.

Junto con el crecimiento económico y la reducción de la inflación, el plan Krieger Vasena alcanzó el equilibrio de la balanza de pagos, con un incremento de reservas y mejora en la posición de divisas. Sin embargo, estos logros no respondieron al dinamismo exportador, o a la dinámica de la sustitución de importaciones, sino más bien al ingreso de capital privado del exterior –bajo la forma de préstamos a corto plazo–, evidenciando que no se habían alcanzado las condiciones necesarias para que el capital trasnacional apostara por la continuidad del modelo a largo plazo (O’Donnell, 2009: 160).

Préstamos e inversiones externas, que compraron empresas argentinas, fueron el motor de la economía que, junto con las obras públicas emprendidas por el Estado, impulsaron la reactivación. Todo esto implicó un proceso de desnacionalización de la economía que agudizó la crítica de los nacionalistas. De manera paradójica, fue justamente esta ausencia de inversiones externas de largo aliento lo que terminaría colocando al Estado en el rol de agente dinamizador de la economía, incluso aún a pesar de las intenciones de quienes llevaban las riendas de la economía en ese momento (O’Donnell, 2009: 172).

A diferencia del caso brasileño, este rol dinamizador del Estado fue posible por la capacidad de apropiación de una parte importante de la renta diferencial de la que gozaban fracciones de la burguesía agraria, lo que permitiría –por un tiempo– un mecanismo de impulso al crecimiento sin contar con el aporte de capitales externos de largo plazo. (O’Donnell, 2009: 175)

El definitiva, el plan normalizador de Krieger Vasena implicaba la dominación económica de la burguesía transnacional –a través de la imposición de patrones de acumulación de capital que la favorecían– y la consecuente subordinación de las restantes fracciones de la burguesía.

De modo que los sectores desplazados de la burguesía local definieron sus posiciones ante el avance de la burguesía transnacional. Como consecuencia de la aplicación de los derechos de exportación a las exportaciones agropecuarias, fracciones de la oligarquía diversificada se opusieron al plan económico. En el mismo sentido, la burguesía nacional –representada por la CGE que perseguía los intereses de los industriales nacionales– se opuso al modelo que hundía a la pequeña y mediana empresa de capital local, en beneficio del capital trasnacional.

También hay que considerar la oposición del movimiento obrero que, si bien en estos años no vio seriamente afectado su nivel de ingresos y calidad de vida –por lo menos en un primer momento– si vio disminuir notablemente el peso político y económico de los sindicatos.

De manera que el plan económico que en tan poco tiempo había mostrado notables éxitos, encontró una importante oposición interna, dejando al descubierto serias contradicciones y debilidades que contribuyeron a la caída de Onganía. Cuando los salarios reales de los sectores medios y bajos cayeron, el orden y la “armonía de clases” desaparecieron y la presidencia de Onganía llegaría a su fin.

Luego de las jornadas de protestas populares en la ciudad de Córdoba, el 29 y 30 de mayo de 1969, el período que se extiende hasta la caída del gobierno de Onganía, la cartera de Economía estuvo a cargo de José María Dagnino Pastore, quien, ante el recrudecimiento de la puja distributiva gatillada por el clima de convulsión política, otorga incrementos salariales del 20%.

Tras desvincular a Onganía de la presidencia, la Junta Militar impone a Roberto Levingston en el cargo, quien designa a un allegado de Krieger Vasena en la cartera de Economía, Carlos Moyano Llerena. El nuevo ministro procurando mantener el espíritu del plan anterior, devalúa un 15% la moneda, mantiene los derechos de importación y autoriza un incremento de 7% en los salarios. La caída de los salarios reales se traduce en fuertes protestas que determinan la salida de Moyano Llerena, y la asunción de Aldo Ferrer en octubre de 1970 (Rapoport et al, 2012: 660).

Ferrer tiene como objetivo un programa expansivo y reformista que incluya los intereses del capital nacional, a través de la utilización del poder de compra del Estado. Para esto impulsa el régimen de “compre nacional” el cual imponía como prioritaria la adquisición de bienes manufacturados provenientes de sectores controlados por la burguesía nacional. De manera adicional instrumenta créditos para empresas de capitales nacionales con el objetivo de impulsar la producción de bienes intermedios y de capital.

El bloque de poder sufre modificaciones respecto del que sostuvo al gobierno de Onganía. La clase obrera, a través del movimiento obrero organizado, se afirma como un factor de poder, lo que queda en evidencia cuando el techo de negociación salarial de 19% –impuesto por el Ministerio de Economía– fue ampliamente superado por acuerdos que alcanzaron niveles de incremento de entre el 30% y el 40% (Rapoport et al, 2012: 662).

En un contexto recesivo e inflacionario que comienza a mostrar la dinámica económica, queda en evidencia la situación de decadencia política que atraviesa el gobierno con otra revuelta popular en marzo de 1971, nuevamente con epicentro en la ciudad de Córdoba.

La magnitud del levantamiento y la incapacidad por parte de la FF.AA. de contener y disciplinar a la sociedad civil, determinaron la caída de Levingston y la designación del comandante en jefe del ejército, Alejandro Agustín Lanusse (1971-1973) como responsable del poder ejecutivo nacional.

El período de Lanusse se enmarca un contexto económico donde se desacelera el crecimiento, se intensifica el deterioro de los salarios reales e incrementan los niveles de desocupación, la balanza comercial pasa a ser deficitaria, y se produce un salto en la tasa de inflación desde un 13.6% en 1970, a 34.8% en 1971 (Portantiero, ‎1977: 558).

La búsqueda de Lanusse de reconstruir la legitimidad del Estado, junto a las diversas fuerzas políticas y la burocracia sindical, significó el repliegue de la burguesía transnacional, y el consecuente restablecimiento de la situación que Portantiero califica como un “empate hegemónico”.

4. Dictaduras y bloques en el poder

En el caso argentino el resultado central de las políticas económicas aplicadas durante el período de la autodenominada “revolución argentina” (1966-1973) fue un proceso sostenido de extranjerización de la estructura económica argentina, especialmente en lo que refiere a la producción industrial, donde el capital extranjero no vino a instalar plantas industriales, sino a comprar las ya existentes, lo que devino en un fuerte proceso de concentración del capital, fundamentalmente en el sector industrial.

Se distinguen tres fracciones del capital en el bloque en el poder[4] durante esta etapa. En primer término, el capital extranjero, la fracción hegemónica durante el período, conformada por las empresas de mayor tamaño, de mayor productividad y con acceso al crédito externo. Además de controlar los núcleos estratégicos de los sectores de actividad donde operan, definen las características del proceso productivo e imponen la estructura de costos al conjunto de la cadena de valor. En un segundo lugar tenemos a la denominada oligarquía diversificada, conformada por la fracción más concentrada del capital agropecuario –principalmente en el agro pampeano–, que durante la primera fase de la ISI se había diversificado hacia la producción industrial y las finanzas. Finalmente, la tercera fracción del capital está conformada por la burguesía nacional, la fracción que más retrocedió en el período bajo análisis, tanto en términos de su participación en la producción, como en su lugar en los núcleos estratégicos de control de cada una de las cadenas de valor (Campos, 2010: 48).

Del análisis de la evolución de las ventas de la cúpula industrial en el período se desprende que las empresas extranjeras han sido la fracción más dinámica, con una participación en las ventas que nunca bajó del 60%. En lo que respecta a oligarquía diversificada, su participación se mantiene relativamente estable en las ventas de la cúpula industrial –al mismo tiempo que mantienen la conducción de las fracciones agrarias–, mientras que la burguesía nacional es la fracción del capital que ve reducir su participación en la facturación de la cúpula industrial. Finalmente es posible observar un importante incremento de la participación estatal en las ventas de la cúpula industrial. Las empresas estatales van a estar al servicio de la acumulación del capital, fundamentalmente a partir del establecimiento de precios de trasferencia y las políticas de contratación de la obra pública, mediante la llamada “patria contratista” (Basualdo, 2010: 154).

En lo que respecta las clases populares, particularmente la clase obrera industrial tenía un peso relativo importante, y su organización en sindicatos fuertes la dotaba “de recursos económicos y organizativos significativamente mayores que los del resto de América Latina” (O’Donnell,1977: 531). Además, la clase obrera industrial tenía un conflicto estructural con la burguesía pampeana, dado que los principales productos de exportación de la economía argentina eran, al mismo tiempo, “alimentos que constituyen el principal bien-salario del sector popular” (O’Donnell,1977: 531), algo que no sucedía en el caso brasileño.

Los militares argentinos no cuestionaron la hegemonía de las empresas transnacionales. Buscaron incorporar a la fracción de la oligarquía diversificada, principalmente como contratistas de la obra pública, al mismo tiempo que imponían derechos de exportación a los productos agropecuarios. Pero el fracaso del bloque de poder no se debió a la oposición de las fracciones de capital que podían verse perjudicadas, sino a la resistencia de los sectores populares y la imposibilidad de los militares de imponer un sistema político y económico que subordine el conjunto de las fracciones sociales a los intereses de un bloque de poder conformado por las empresas transnacionales y la oligarquía diversificada.

En el caso del régimen militar brasileño, lejos de estancar la economía, se mostró eficiente en acelerar la acumulación capitalista en Brasil, la cual fue posible gracias a las condiciones impuestas que permitieron una super explotación de la clase trabajadora. La brutal concentración de la riqueza y la represión salarial –facilitada por la desarticulación de la vida sindical– crearon las condiciones para retomar la fase ascendente del ciclo económico y la recuperación de las tasas de ganancias. De manera que no es casual que el auge de la represión coincida con el denominado período del “milagro”, tal como oportunamente lo señalaron Ruy Mauro Marini (1977) y Theotônio Dos Santos (2000).

René Dreifuss (1981) estudió a fondo las dos instituciones centrales en el proceso político que condujo al golpe cívico-militar de 1964: el Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (IPES) y el Instituto Brasileiro de Ação Democrática (IBAD). En su análisis caracteriza el golpe de 1964 como el resultado de la acción organizada del sector más internacionalizado del empresariado brasileño. Habiendo emergido como un capital multinacional y asociado, a partir del desarrollismo del período de Juscelino Kubitschek (1956-1961), esta fracción de clase organizada por sus intelectuales orgánicos en el IPES, transformó esta entidad de la sociedad civil en uno de los principales centros de conspiración que destituyó al presidente João Goulart, apoderándose del aparato del Estado a través de la ocupación de sus puestos estratégicos. Los ministerios de Planificación y de Hacienda quedarían en manos de hombres del IPES, como Delfim Neto, Roberto Campos, Otávio Gouveia de Bulhões, entre otros, desde el gobierno de Castelo Branco (1964-1967) hasta el final de la dictadura.

Una vez en el poder, el IPES –como representante de esa fracción internacionalizada del capital– se dispuso a implementar gran parte de su programa previamente formulado. Se emprendieron importantes transformaciones en el marco institucional y de regulación del capitalismo brasileño a favor de los intereses del capital monopolista. Una amplia Reforma Administrativa; la creación del Banco Central y del Consejo Monetario Nacional; la primera flexibilización de la legislación laboral en Brasil, a través del FGTS; e incluso el Servicio Nacional de Informaciones (SNI), creado en 1964 por el general Golbery do Couto e Silva, activo dirigente del IPES. (Melo, 2013:3)

En resumidas cuentas, la dictadura brasileña se ha constituido centralmente como un gran negocio para el gran capital, en la medida que uno de los resultantes del proceso de aceleración de acumulación capitalista fue, además de una expansión de la fracción de capital ligada a la industria de bienes durables, el fortalecimiento de las otras fracciones de las clases dominantes nacionales, cuyos actores tendrían un mayor peso sobre el Estado en el período subsiguiente. Los ejemplos más claros se encuentran en el empresariado ligado a la construcción civil (como los grupos Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez, Mendes Júnior y Odebrecht), la industria pesada (Gerdau, Votorantim, Villares, entre otros), y centralmente el sistema financiero (de los cuales sobresalen los grupos Moreira Salles, Bradesco e Itaú), todos grupos económicos que construyeron o consolidaron sus “imperios” en ese contexto (Campos, 2012).

El auge de la represión en el período del “milagro brasileño”, la política permanente de ajuste salarial –garantizando ganancias extraordinarias al gran capital– y cierta euforia del consumo entre ciertos sectores de las clases medias, son los elementos centrales que establecieron las relaciones de fuerzas sociales durante el régimen militar.

En los años setenta, con la crisis estructural del capitalismo, desapareció el endeudamiento externo –una de las principales fuentes de financiamiento del modelo– justo en el momento que era necesario para desarrollar las inversiones que posibiliten mantener las tasas de crecimiento. La otra fuente de financiamiento, que eran los excedentes resultantes del propio ciclo interno de reproducción del capital, no eran suficientes para mantener el ciclo ascendente por mucho tiempo. Después de diez años de ajuste salarial, el modelo brasileño mostraba sus límites estructurales para garantizar la recuperación de la tasa de ganancia exclusivamente a partir del incremento de la plusvalía absoluta (Mendonça,1988:101).

5. Dictaduras, política exterior y relaciones bilaterales

5.1 Militares, geopolítica y política exterior

En Argentina, en una primera etapa, bajo la presidencia de Onganía, la política exterior de lo que se podría considerar una de las corrientes desarrollistas de los militares, en su búsqueda de adoptar medidas de estabilización económica los llevó a proponer una política exterior que estrechara los vínculos con los organismos internacionales de crédito y con los Estados Unidos, en su rol de principal accionista.

Sin embargo, a pesar de suscribir la “Doctrina de Seguridad Nacional” y las “fronteras ideológicas”, el alineamiento con las políticas del Departamento de Estado, y la coincidencia con la Alianza para el Progreso –en la cual la seguridad estaba vinculada al progreso económico–, Onganía nunca aceptó el esquema de integración supranacional propuesto por Estados Unidos para la región, el cual suponía una división del trabajo donde a la Argentina le cabría el rol de productor de materias primas y a Brasil el de país industrial (Cisneros y Escudé, 2000). Así, como contrapeso al poder de los Estados Unidos, desde la Cancillería Argentina se buscaba la colaboración europea.

Con el concepto de “fronteras ideológicas” se redefinía al nacionalismo en una perspectiva que trascendía lo territorial, para considerar a la nación como “un conjunto de valores, creencias, instituciones y religión”, que, tanto como el territorio, debían ser defendidas por las Fuerzas Armadas (De Riz, 2000: 35).

De acuerdo a la interpretación argentina –desarrollada por el general Juan Enrique Guglialmelli[5], complementada luego por el general Osiris Villegas[6]– el concepto de fronteras ideológicas implicaba el desarrollo integral como paso previo a la derrota de la subversión. Guglialmelli planteaba un “desarrollo integral con independencia”, aclarando que se refería al desarrollo “económico-social, cultural y espiritual” y que “con independencia” significaba “la ruptura de cuatro formas esenciales de dependencia: la económica, la política, la cultural y la ideológica” (Cisneros y Escudé, 2000). Osiris Villegas sostenía en el mismo sentido que una política de interés nacional implicaba superar el país agrícola-ganadero para construir una sociedad industrializada con un campo modernizado.

Con la caída de Onganía, y la llegada del general Lanusse, la corriente militar “liberal” alcanzó el centro del poder, y con ella los intereses del núcleo de grandes terratenientes históricamente asociados a Europa, que procuraban diversificar las relaciones comerciales y políticas de Argentina, dejando en un segundo plano a las “fronteras ideológicas”, articulando particularmente con sectores de negocios vinculados a las relaciones argentino-soviéticas (Rapoport y Spiguel, 2003:193).

En Brasil los gobiernos militares adoptaron políticas comunes de desarrollo económico, para las cuáles la política exterior tuvo un papel central en la búsqueda de condiciones favorables para la expansión del comercio y las inversiones, a partir de la búsqueda de nuevos socios internacionales, particularmente a partir del gobierno del general Costa e Silva. La división interna de los militares, entre los liberales-conservadores[7] (conocidos como el “Grupo de la Sorbona” o “Sorbonnards”) y los “línea-dura”, configuró las dos líneas existentes en la política exterior brasileña. Los primeros eran en gran parte oriundos del grupo ligado a la Escola Superior de Guerra (ESG), por entonces comparada por los propios militares a la Sorbonne francesa. Contaban con una base ideológica liberal-conservadora que, en el plano de la política exterior, pregonaba el apoyo incondicional a los Estaos Unidos en la Guerra Fría y sus mecanismos de control del “orden” en América Latina. En el plano interno, los sorbonnards tenían por objetivo “restaurar el orden social y la democracia, purificándola previamente, a través de la eliminación de los corruptos, de los sindicalistas y los populista que habían arruinado el país” (Fausto y Devoto, 2004:400).

Los “línea-dura”, por su parte, optaron por mantener cierto nivel de independencia en la adhesión a las posturas norteamericanas en el plano internacional, confiriendo a la política externa brasileña mayor universalidad y capacidad de diálogo con los nuevos actores. El combate al comunismo en América Latina, incluso con el discreto y decidido apoyo a la implantación de dictaduras en Uruguay, en Bolivia y en Chile, entre 1971 y 1973, llevó al presidente norteamericano Richard Nixon a afirmar en 1971, que “para donde vaya Brasil, irá el resto de América Latina”.

Dentro de la Escuela Superior de Guerra se destacó la figura de Golbery da Couto e Silva, perteneciente al grupo de la Sorbona y colaborador directo de Castelo Branco durante su presidencia, y alto funcionario en el gobierno de Ernesto Geisel. Teórico de la expansión brasileña en la segunda mitad del siglo XX y heredero intelectual de Mario Travassos, en 1967 Golbery da Couto e Silva publicó Geopolítica do Brasil, un ilustrativo panorama de la nación brasileña, donde estableció proyecciones de lo que Brasil debiera alcanzar a ser.

A pesar de las diferencias conceptuales entre los grupos militares en Brasil, el régimen contó con mayores elementos de continuidad y estabilidad a los verificados en la Argentina. Desde la administración de Costa e Silva, Brasil comenzó a actuar de manera pragmática en el sistema internacional, procurando utilizar el sector externo para potenciar el crecimiento económico. En los hechos concretos esta postura se tradujo en un no alineamiento con ninguno de los dos polos de la Guerra Fría, ni el posicionamiento a favor del bilateralismo o el multilateralismo. De manera que es posible afirmar que este tipo de posicionamiento pragmático ha sido instrumentado en Brasil de manera previa a la definición de la política exterior de “pragmatismo responsable” de Geisel (Cervo y Bueno, 2002: 398).

En términos generales, durante el período de las presidencias de Costa e Silva y de Médici (1967-1974) la política exterior brasileña estuvo orientada a tres aspectos: el multilateralismo en los organismos regionales, apuntando a la cooperación de los Estados Unidos, y el desarrollo regional; iniciativas multilaterales y bilaterales para lograr una mayor integración regional; y el desarrollo de la estrategia de ascenso de América Latina en su inserción global (Cervo y Bueno, 2002: 416).

5.2 Relaciones bilaterales: coincidencias y conflictos

En el período bajo análisis Argentina y Brasil vivieron momentos de aproximación, desconfianzas, rupturas y reencuentros, en un contexto de inestabilidad que caracterizó la región durante esta etapa. Los gobiernos militares, a pesar de converger en la necesidad de contener y combatir las influencias comunistas en el continente eran heterogéneos, tanto en lo que refiere a la manera de conducir las relaciones bilaterales, como en la definición de las prioridades nacionales. Sería, por lo tanto, erróneo afirmar que los gobiernos militares de Argentina y Brasil convergían en sus principios de política exterior, o incluso en cuanto a sus relaciones con los EUA en esos años.

Durante el período las relaciones entre Argentina y Brasil fueron contradictorias. Al mismo tiempo que promovían de forma conjunta la persecución a opositores al régimen con el “Plan Cóndor”, existieron momentos de discordia. Un ejemplo de ello fue que con la derrota de los “sorbonnards”, luego de la elección del general Costa e Silva para la presidencia de Brasil, se alteraron las líneas de política exterior de ambos países, con un retorno a las posiciones más nacionalistas y el recrudecimiento de las fricciones en las relaciones entre los dos países.

Desde el lado argentino existía una creciente inquietud con el acelerado ritmo de la industrialización brasileña, impulsada por el fuerte crecimiento económico, que significaba un aumento en las asimetrías de poder entre los dos países en el ámbito de América del Sur. El “milagro brasileño” contrastaba con la inestabilidad política y económica argentina, intensificando los sentimientos de rivalidad y desconfianza.

Brasil adquirió una ventaja industrial sobre Argentina, cuyo déficit siderúrgico pretendió continuar cubriendo. Al mismo tiempo, la Argentina no aceptaba esa división del trabajo que la subordinaba al rol de proveedora de productos alimenticios, incompatible con las ideas de desarrollo industrial y seguridad que patrocinaba una fracción de su Ejército. La Argentina no aspiraba únicamente a un equilibrio cuantitativo en la balanza comercial con Brasil, sino también a un equilibrio cualitativo (Moniz Bandeira, 2004: 358-359).

En la medida que el esfuerzo de industrialización adquirió para la Argentina, tanto como para el Brasil, un significado geopolítico, como forma de alcanzar el liderazgo en América del Sur, el desarrollo de una siderurgia nacional se transformó en un proyecto prioritario debido a su relación con el potencial bélico. En ese sentido, los esfuerzos argentinos por alcanzar una mayor integración con Bolivia apuntaron a concretar en su beneficio los yacimientos ferrosos de El Mutún, que también despertaron el interés brasileño (Marini, 1971).

Brasil había alcanzado desde mediados de los años cincuenta, una significativa ventaja industrial sobre la Argentina que era abastecida regularmente de aceros brasileños. Se generó así una situación dependiente de la Argentina con respecto al Brasil en el sector siderúrgico que dificultó la puesta en práctica de la pretendida unión aduanera, dado que en esas condiciones al país del Plata le deparaba un destino agropecuario, como productor de alimentos, incompatible con los conceptos de seguridad y desarrollo equilibrado defendido por su gobierno militar (SOSA, 1992: 206).

A lo largo de aquellos años, casualmente, comenzaban a surgir los primeros puntos de desconfianza y rivalidad entre Argentina y Brasil. Aún en 1966, el Canciller brasileño, Juracy Magalhães, sostenía la disposición del gobierno de Castelo Branco en emprender negociaciones con Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay a los fines de desarrollar una planta siderúrgica multinacional en Corumbá, para el aprovechamiento del hierro y magnesio extraídos de los depósitos del Cerro Mutún, en Bolivia. En los hechos, la intención integracionista de Brasil encubría una estrategia de limitar el acceso argentino a los depósitos bolivianos. Argentina por su parte, que procuraba un incremento del valor agregado de su producción, colocaría obstáculos a la creación de esta planta multinacional, ya que procuraba volverse autosuficiente en la producción férrea por sus propios medios (Marini, 1971).

En Brasil el crecimiento de la industria derivó en un incremento de la demanda energética, lo que impulsó un acuerdo bilateral con Paraguay. En 1966 los dos países firmaron el “Acta de Cataratas” sobre la utilización del potencial hidroeléctrico de la región de Itaipú. Desde el lado argentino se percibió ese acuerdo como una amenaza que reforzaba la presencia brasileña en el Cono Sur, al tiempo que disminuía su influencia sobre Paraguay. Este hecho representó uno de los principales focos de desacuerdo en la relación entre los dos países.

Como sostienen Gonçalves y Miyamoto (1993), la percepción argentina de esta estrategia de “ejecución de proyectos de colonización y aprovechamiento de los recursos existentes en la cuenca amazónica y en la cuenca del Plata”, entendía que se trataba de “la consumación de las viejas tesis geopolíticas defendidas por los militares brasileños y como prueba de las pretensiones subimperialistas de los sectores internacionalizados de la burguesía brasileña” (Gonçalves y Miyamoto, 1993: 16).

La firma del Acta de las Cataratas desató un conflicto bilateral que se extendió al resto de la Cuenca del Plata y a la zona andina, cuando posteriormente la Argentina procuró balancear el “expansionismo brasileño”, aliándose con los países miembros del Acuerdo Subregional de Cartagena y firmando sendos acuerdos de aprovechamiento hidroeléctrico con el Uruguay y Paraguay.

En 1967 comenzaron las negociaciones sobre el Tratado de la Cuenca de Plata, firmado el 23 de abril de 1969, entre Argentina, Paraguay, Uruguay y Brasil, con el objetivo de desarrollar armoniosamente la integración física de la Cuenca de Plata y sus áreas conjuntas. Pero, luego de idas y vueltas, recién diez años más tarde, en 1979 la controversia fue realmente subsanada, con la firma del Acuerdo Tripartito de Cooperación Técnica-Operativa sobre Corpus-Itaipú, entre Argentina, Brasil y Paraguay.

6. Consideraciones finales

A modo de cierre vamos a hacer un breve repaso del análisis realizado, para lo cual rescataremos algunos puntos centrales de las tres variables que hemos revisado (el modelo económico o tipo de desarrollo nacional; la composición del bloque en el poder; y las ideas y creencias que guían la toma de decisiones).

Respecto al tipo de desarrollo nacional, en los dos casos los gobiernos militares de la época procuraron establecer las condiciones económicas que posibilitaran la atracción del capital extranjero como agente modernizador de la estructura económica, utilizando tanto los préstamos externos como la búsqueda de la inversión extranjera en sus diversas variantes. Para ello, en términos generales en ambos casos se buscó morigerar los niveles inflacionarios, reducir salarios reales y modificar las reglas generales de acumulación de capital. Como resultado de las políticas aplicadas, en ambos casos se constató una extranjerización y concentración económica, tanto en el orden productivo como financiero.

En cuanto a la composición del bloque en el poder, la fracción del capital transnacional ostentó su hegemonía en los dos países. En Brasil existió un impulso al gran capital nacional, ligado a la construcción civil, la industria pesada y el sistema financiero, así como a capitales industriales nacionales, especialmente ligados a los bienes durables. Mientras que en el caso argentino la renta agraria se encontró en el centro de los intereses de la oligarquía diversificada, al mismo tiempo que no existió por parte del Estado un decidido apoyo a ninguno de los sectores industriales nacionales. Si bien en los dos casos las fracciones del capital nacional se nutrieron de cuasirrentas vinculadas a lo que Ana Castellani (2008) denomina “ámbitos privilegiados de acumulación”, en el caso argentino este mecanismo parece haber jugado un rol más preponderante. Existió si, una importante diferencia en lo que refiere a la situación de la clase trabajadora entre ambos países. Mientras en el caso brasileño la misma se encontraba notablemente desarticulada, motivo por el cual los reclamos distributivos pudieron ser contenidos, en el caso argentino el nivel de organización e importancia de las estructuras sindicales no permitieron una caída significativa de los niveles de ingresos.

Finalmente, existe una clara diferencia en cuanto a las ideas y creencias que guiaban a los hacedores de política exterior, y a los militares en general, en ambos países. En Argentina no es posible distinguir de manera certera diferentes escuelas o corrientes entre los militares, referidas a las estrategias de inserción internacional del país. Esta distinción parece más clara en el caso brasileño, a partir de la ESG, la tradición de los estudios de geoestrategia –con exponentes como Mario Travassos y Golbery da Couto e Silva–, y la existencia de instituciones como el IPES que han tenido una marcada influencia en las políticas públicas de la época.

No es posible –ni se ha pretendido– encontrar determinaciones de las políticas exteriores aplicadas por las dictaduras cívico-militares de Argentina y Brasil de la década del sesenta, en general, y sus relaciones bilaterales en particular, a partir de las variables analizadas. Sin embargo, tampoco parece posible obviar el importante papel que dichas variables han jugado como condicionantes internos para el análisis de las políticas exteriores de la época.

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  1. El concepto de régimen de acumulación de capital dominante alude a la articulación de un determinado funcionamiento de las variables económicas, vinculado a una definida estructura económica, una peculiar forma de Estado y las luchas entre los bloques sociales existentes (Basualdo, 2007: 6).
  2. Con seis años de un promedio anual de crecimiento del producto bruto interno por encima del 11%.
  3. Cf. Banco Central do Brasil, Relatório Anual, números varios.
  4. Utilizamos el concepto de bloque en el poder de Nicos Poulantzas (1969), según el cual en las sociedades capitalistas varias clases dominantes (o fracciones de las mismas) ejercen el dominio político de la estructura estatal:
    El bloque en el poder se refiere a la periodización de la formación capitalista en estadios típicos. Comprende la configuración concreta de la unidad de esas clases o fracciones en estadios, caracterizados por un modo específico de articulación, y un ritmo propio de división, del conjunto de las instancias. En ese sentido, el concepto de bloque en el poder se refiere al nivel político, comprende el campo de las prácticas políticas, en la medida en que ese campo concentra en sí y refleja la articulación del conjunto de las instancias y de los niveles de lucha de clases de un estadio determinado. El concepto de bloque en el poder tiene aquí una función análoga a la del concepto de forma de Estado en lo que concierne a la superestructura jurídico-política” (Poulantzas, 1969:302-303).
  5. El general Guglialmelli fue director de la Escuela Superior de Guerra, del Centro de Altos Estudios, y de la revista Estrategia.
  6. El general Villegas ocupó la Secretaría del Consejo Nacional de Seguridad y luego fue el titular de la embajada argentina en Brasil.
  7. Entre sus principales miembros se destacan los generales Golbery do Couto e Silva, Cordeiro de Farias, Ernesto Geisel, Humberto Castello Branco y Jurandir de Bizarria Mamede.


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