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Alinhamento ou submissão?

As relações Brasil-Estados Unidos sob Bolsonaro[1]

Carlos Eduardo Vidigal

1. Introdução

A campanha eleitoral de 2018, a posse de Jair Bolsonaro e os meses iniciais de seu governo provocaram um amplo debate sobre os rumos da política exterior brasileira. Anúncios bombásticos como a aproximação com Israel e Taiwan, a restrição de investimentos chineses, a limitação da integração na América Latina a “países que não sejam ditadura” e a pressão para mudar o governo venezuelano alarmaram acadêmicos, diplomatas e militares, em geral acostumados com discursos mais prudentes, serenos e fiéis à trajetória diplomática do país. A esperança de alguns diplomatas e analistas de política exterior de que as bravatas de campanha fossem abandonadas após a posse se frustrou. A tarefa passou a ser —se é que existiam— a identificação dos elementos estruturantes da nova política externa.

Diferentes pontos de vista estiveram presentes em algumas das primeiras interpretações veiculadas na imprensa. Amado Luiz Cervo, mesmo antes da posse de Bolsonaro, avaliava em entrevista que o novo governo não traria ruptura à política externa. Comparou o presidente eleito a Fernando Henrique Cardoso, afirmando que os dois têm uma visão de mundo e sobre a inserção internacional do Brasil semelhantes. Ambos se diferenciaram de seus antecessores e teriam em comum o liberalismo econômico, certo nacionalismo, uma política externa mais introspectiva —em contraponto ao ativismo de Lula e Celso Amorim— e o compromisso em fomentar um novo ciclo de abertura da economia a empreendimentos, capitais e tecnologias estrangeiras. Nesse sentido, não haveria nada de novo, a não ser a ênfase liberal, “pois o Brasil sempre implementou uma política exterior a serviço do desenvolvimento econômico. E sempre implementou uma concepção de desenvolvimento que podemos denominar de desenvolvimento inconcluso, capenga, a meio caminho” (Exame, 28/11/2018).

Paulo Roberto de Almeida, menos otimista e com o benefício do conhecimento da posse do novo governo e de suas primeiras ações, considerava que o governo Bolsonaro ainda carecia de uma política externa propriamente dita. No artigo “Cadê a política Externa?” (Veja, 13/03/2019), Almeida indagava onde estaria a política externa do Brasil: “Nos destemperos olavistas contra o globalismo? Na luta contra o marxismo cultural? Numa aliança com todos os regimes direitistas e xenófobos da Europa e com Trump? Na denúncia do Pacto Global para Migração, apesar de o Brasil possuir pelo menos três vezes mais emigrantes do que imigrantes e esse acordo não afetar em nada nossa soberania?”. As baterias de Almeida se voltavam contra o chanceler Ernesto Araújo, fonte inesgotável de controvérsias desde a indicação de seu nome para o cargo. O ministro das Relações Exteriores teria escrito um artigo “surreal” (Araújo, 2017), no qual sugeria, entre outras iniciativas, alinhar-se a Trump para salvar o Ocidente: “qual é o maluco que acredita numa coisa dessas?”. Para Almeida, Ernesto Araújo.

O terceiro ponto de vista aqui utilizado para a construção do argumento é do jornalista Janio de Freitas, para quem o lema do governo Trump —America first— deveria bastar a Bolsonaro para poupar o país “dos arreganhos e do espírito típico de colônia adotados nas relações com do futuro governo com os EUA” (Folha de São Paulo, 02/12/2018). Com o sugestivo título Um dia se saberá, o jornalista perguntava sobre as razões que teriam levado Bolsonaro a adotar uma política caudatária dos Estados Unidos “por ideologia e praticada por imitações”. Ilustrava sua preocupação, entre outros exemplos, com o caso do governo Fernando Henrique, que entregou o Sistema de Vigilância da Amazônia à empresa norte-americana Raytheon, pagando caro o Brasil para dar aos Estados Unidos o conhecimento em tempo real da Amazônia brasileira.

O argumento aqui apresentado, sem a pretensão de esgotar o tema e decorridos os primeiros nove meses de governo, parte de hipóteses diferentes das apresentadas acima. Considera-se, em contraponto a Paulo Roberto Almeida, que há uma política externa propriamente dita no atual governo, construída desde a campanha, e tributária, em muitos aspectos, da política externa de Michel Temer; que, ao contrário do que sustentou Cervo, o desenvolvimento dista de ser o elemento principal da política externa do novo governo, substituído pelo alinhamento a Washington; e que, como observou Freitas, a política de tornar o Brasil caudatário do governo Trump é o fio condutor da política externa bolsonarista. A essas três hipóteses correspondem às seções do artigo que tratam, respectivamente, rupturas e continuidades da política externa atual em relação ao “acumulado histórico” (Lafer, 2001; Cervo, 2008) e aos governos anteriores; declarações e medidas que comprovam o alinhamento à administração Trump; e a política externa de Bolsonaro no contexto regional e dos efeitos da crescente presença da China na América Latina (Bernal-Meza e Quintanar, 2012; Gullo, 2012; Moneta e Cesarín, 2016; Buelvas e Gehring, 2017). O artigo deve ser tomado como um ensaio de interpretação em razão da proximidade dos acontecimentos, do acesso limitado a fontes e do fato de o governo Bolsonaro não ter concluído seu primeiro ano, o que aumenta a possibilidade de mudança ou da incorporação de novas diretrizes nos próximos anos.

Ao longo do texto desenvolve-se o argumento de que o alinhamento à administração Trump estrutura o conjunto da política externa, da proximidade a Israel à ênfase atribuída aos temas de segurança e defesa, da sugestão do estabelecimento de uma base militar estadunidense em território brasileiro ao acordo para o uso da base espacial de Alcântara. Porém, verificou-se que alguns ajustes foram feitos nas propostas iniciais de Bolsonaro, no tocante a temas sensíveis como as relações com a China e a questão da crise venezuelana, em afastamento relativo da influência de Washington. Entretanto, se tais ajustes não significaram o abandono do discurso ideológico na política externa de seu governo, representaram um recuo, uma adequação aos interesses de importantes setores da política nacional.

2. Uma mudança profunda

Não houve ruptura na política exterior brasileira na passagem do governo Temer para o governo Bolsonaro, excetuando-se as relações com a China. Uniram os dois governos a política econômica liberal; a abertura a investimentos estrangeiros, pretensamente com mudança de ênfase da China para os Estados Unidos; a priorização de laços bilaterais, em detrimento do multilateralismo; o descaso com a integração sul-americana; a condenação do regime e do governo venezuelano. A convergência das políticas dos governos Temer e Bolsonaro frente às negociações e venda da Embraer para a Boeing foi um acontecimento revelador dos valores que orientaram ambos os governos.

Se os governos Lula da Silva (2003-2006—2007-2010), Dilma Rousseff (2011-2014—2015-agosto de 2016) e Michel Temer (agosto de 2016-2018) foram, por um lado, fruto de um mesmo projeto político; por outro se faz necessário distingui-los, uma vez que Michel Temer procurou diferenciar-se de seus aliados de véspera em matéria de política externa. Adotou o baixo perfil, de caráter não-ativista, de Dilma Rousseff, e fortaleceu o pragmatismo vinculado aos interesses dos setores econômicos mais importantes do país, como o agronegócio. O pragmatismo explica a ênfase atribuída às relações comerciais e econômicas com a China e a busca de relações econômicas mais estreitas com os Estados Unidos. Nisso reside sua principal diferença em relação ao sucessor. Na campanha de 2018, o atual presidente se pautou por cinco pontos, reafirmados a cada ocasião: a) aproximação com os Estados Unidos, Israel e Taiwan; b) abertura comercial, com redução de tarifas, e busca de acordos bilaterais; c) aprofundamento da integração na América Latina “com países que não sejam ditadura”; d) mudança da Embaixada do Brasil em Israel para Jerusalém; e e) pressão para troca de regime na Venezuela, com imposição de sanções sobre o governo (Folha de São Paulo, 30/09/2018). Surpreendeu muitos analistas de política externa a facilidade com a qual Bolsonaro se afastava de preceitos constitucionais como a não-intervenção e a promoção da integração latino-americana.

Um quadro sucinto da política externa brasileira entre 2003 e os dias de hoje teria o seguinte desenho:

Tema/Gestão Lula da Silva Dilma Rousseff Michel Temer Jair Bolsonaro
Comércio (ênfase) Multilatera­lismo Multilatera­lismo Bilateralismo Bilateralismo
ONU. Organizações internacionais Participação ativa. Promoção de mecanismos regionais Baixo perfil, atuação discreta, defesa dos direitos humanos Baixo perfil, atuação discreta, ênfase em temas econômicos Participação ativa, reivindicação de respeito à soberania e ataque a ONGs
Estados Unidos Compartilha­mento de valores e interesses. Diálogo fluido Parceria econômica e política relevante. Desconfianças Parceria tradicional. Busca de solução para barreiras não-tarifárias Parceria abrangente em todas as áreas. Cooperação econômica e militar
Integração Integração sul-americana: Mercosul, Unasul Integração sul-americana: Mercosul, Unasul Mercosul, Aliança do Pacífico. Afastamento da Unasul Mercosul, Aliança do Pacífico. Afastamento da Unasul
Venezuela Membro pleno do Mercosul Membro pleno do Mercosul Suspensão do Mercosul Suspensão do Mercosul, mudança de regime
China Comércio, investimentos, Brics Comércio, investimentos, Brics Comércio, investimentos, Brics Comércio, investimentos, com ressalvas
União Europeia. Europa Parceria estratégica. Defesa do acordo Mercosul-UE Parceria estratégica. Defesa do acordo Mercosul-UE Busca de acordo regional de comércio Mercosul-UE Apoio ao acordo Mercosul-UE. Atritos com a França

Elaborado pelo autor, a partir de discursos de posse de presidentes e ministros das relações exteriores. Fontes: https://www2.camara.leg.br; www.mre.gov.br. Acesso: 02 a 05/09/2019.

A comparação da política de externa de Bolsonaro com a de seus antecessores indica a presença de linhas de continuidade em relação a Michel Temer em boa parte dos temas: comércio internacional, integração regional, Mercosul (comércio, investimentos) e na defesa do acordo Mercosul-União Europeia. As diferenças principais se encontravam na ênfase atribuída às relações com os Estados Unidos; na proposta de restringir os investimentos da China, no que se distingue dos três presidentes anteriores; e na ideologização do discurso em relação à Venezuela, nas críticas às ONGs e OIs e no posicionamento em defesa da Amazônia. Não seria exagero estabelecer um nexo —verificado por muitos analistas— entre o presidente e seus filhos, assim como de lideranças de seu governo, com autoridades do governo Trump: a política em favor dos Estados Unidos, as críticas direcionadas à China (ao menos nas primeiras manifestações) e a intenção de alterar o regime político venezuelano. Em comum com os governos do PT, as boas relações com os Estados Unidos, com diferente intensidade, o ativismo político, ainda que com “sinais invertidos”, e uso da política externa para efeitos de política interna.

As diferenças mais significativas em relação aos governos anteriores eram o alinhamento aos Estados Unidos e a ideologia que o envolve, elaborada, entre outros, pelo chanceler Ernesto Araújo. O artigo de Araújo, Trump e o Ocidente (2017), é uma das peças mais intrigantes da história diplomática brasileira, pois mescla política e ideologia, economia e conspirações, nacionalismo e religião. O resumo é suficiente para que se perceba a essência de sua linha de argumentação:

O presidente Donald Trump propõe uma visão do Ocidente não baseada no capitalismo e na democracia liberal, mas na recuperação do passado simbólico, da história e da cultura das nações ocidentais. A visão de Trump tem lastro em uma longa tradição intelectual e sentimental, que vai de Ésquilo a Oswald Splenger, e mostra o nacionalismo como indissociável da essência do Ocidente. Em seu centro, está não uma doutrina econômica e política, mas o anseio por Deus, o Deus que age na história. Não se trata tampouco de uma proposta de expansionismo ocidental, mas de um pan-nacionalismo. O Brasil necessita refletir e definir se faz parte deste Ocidente (Araújo, 2017).

Mistificação, culturalismo, providência divina. Que cientista político, economista ou historiador negaria de modo tão marcante o vínculo da administração Trump com ao capitalismo e a democracia liberal, com o expansionismo econômico, ou vincularia sua política externa a uma tradição cultural secular? Poucos ou nenhum. Como compreender, portanto, o artigo de um diplomata brasileiro que defende a política externa de Trump, afirma a existência de um “pan-nacionalismo”, ao qual o Brasil deveria se unir, e que vincula a política externa de Washington a um anseio divino?

A partir das semelhanças entre as políticas externas dos dois países —desconfiança quanto a arranjos multilaterais, equidistância em relação à China, aproximação com Israel e Taiwan, e da condenação do regime político da Venezuela— pode-se inferir que houve entendimento prévio entre Trump e Bolsonaro, por meio de assessores e familiares, tornando a política externa brasileira um espelhamento forçado da política externa norte-americana. Na ausência de explicações razoáveis para a restrição de investimentos chineses no Brasil, para o anúncio da aproximação com Taiwan, para eventual ingerência na Venezuela, e mesmo para o alinhamento acrítico à administração Trump, a opção de Ernesto Araújo foi por um texto aparentemente erudito, hermético em seus símbolos e messiânico em suas proposições.

O alinhamento foi tomado por pertencimento ao Ocidente, futuras coalizões em contexto de conflito de grandes proporções foram justificadas pelo ocidentalismo e os fatores estruturantes das relações internacionais, os interesses econômicos e políticos, foram substituídos pela ação de Deus. Uma mistificação rara ou mesmo inédita na história diplomática do Brasil, utilizada como elemento diversionista. O que o artigo de Araújo nega é o que importa para a política de Washington: a primazia dos negócios e manutenção da América Latina como área de influência.

A administração Trump elevou a defesa dos Estados Unidos diante da “ameaça chinesa” ao primeiro plano de sua política internacional em 2018. As medidas tomadas para evitar a aquisição de empresas estratégicas norte-americanas pelos chineses, a restrição imposta a algumas empresas chinesas no mercado local, como o caso da Huawei, e a guerra comercial desencadeada pelos Estados Unidos conformaram a nova prioridade do país. Assim como George Bush Filho apoiou a missão das Nações Unidas no Haiti (Minustah, 2004) e Barack Obama realizou esforços para restabelecer os laços diplomáticos com Cuba, como parte de uma política de reposicionamento na América Latina, Donald Trump procurou estreitar os laços com o Brasil para fortalecer sua política de desafio à ascensão da China.

Do ponto de vista brasileiro, Bolsonaro viu no governo de Donald Trump um apoio imprescindível à sua candidatura, realizado, entre outros meios, pela proximidade de seus filhos e principais assessores com Steve Bannon, ex-assessor de campanha e estrategista-chefe da Casa Branca (2017). Comprometido com sua base a não repetir a instrumentalização política do Itamaraty promovida pelo governo Lula da Silva e a se afastar de alianças e vínculos tidos como ideológico, Bolsonaro explorou o substrato do anti-americanismo presente na cultura política do país para empunhar a bandeira da amizade com Washington. O mais surpreendente se deu em relação aos militares que, diferentemente das décadas anteriores, se mostraram alheios a temáticas anteriormente tidas como cruciais: a industrialização, o desenvolvimento científico e tecnológico em bases nacionais, a preservação da soberania em sentido amplo. Este aspecto será retomado na terceira seção do artigo.

3. Os sentidos do alinhamento

As relações do Brasil com os Estados Unidos consideradas ideais em termos diplomáticos foram aquelas estabelecidas durante a gestão de José Maria da Silva Paranhos Jr. (1902-1912), o Barão do Rio Branco. Consistia, basicamente, na manutenção de relações preferenciais com Washington, sem abrir mão da soberania e da autonomia de ação do país em assuntos internacionais. Para Álvaro Lins, um de seus principais biógrafos, Rio Branco “nunca apelou para o expediente de um pedido de intervenção parcial dos Estados Unidos nas questões e incidentes entre o Brasil e os países sul-americanos” (Lins, 1995). Porém, a “política de amizade” entre os dois países seria uma forma de evitar qualquer tipo de intervenção contra o Brasil. A despeito desses laços estreitos com os Estados Unidos, a política de Paranhos Júnior para os países americanos contemplava a defesa da autonomia nacional e internacional para cada país. Nascia uma das mais fortes tradições da política exterior do Brasil.

Os sucessores de Rio Branco oscilaram entre o posicionamento ambivalente da “amizade estratégica” e preservação da autonomia de ação, e o alinhamento mais ou menos automático às orientações e sugestões da diplomacia norte-americana. Essa segunda vertente, com diferenças de estilo, foi dominante no período da Primeira República, na gestão de Osvaldo Aranha e nos governos das duas décadas pós-1945: Dutra, Vargas, Café Filho e Juscelino Kubitschek (Doratioto e Vidigal, 2014). Somente em 1961, com o advento da Política Externa Independente, de Jânio Quadro os e João Goulart, que o universalismo substituiu a relação preferencial com Washington, sem que essas relações tenham perdido em importância, e o desenvolvimento regional procurou prescindir da tutela norte-americana, diferentemente do que ocorrera na Operação Pan-Americana de JK. Nesse período, caso emblemático foi o dos anos iniciais do governo Dutra, que adotou o que Gerson Moura denominou “alinhamento sem barganha” e que, imerso no contexto da guerra fria, acompanhava Washington nas votações na ONU e privilegiava o bilateralismo em detrimento do multilateralismo (Moura, 1990).

Durante a ditadura militar prevaleceram os princípios do desenvolvimento econômico e da integração regional sob liderança brasileira, e mesmo sob Castelo Branco, o mais “americanista” dos generais-presidentes, o nacionalismo e o desenvolvimentismo cobraram sua presença na política externa (Doratioto e Vidigal, 2014; Cervo e Bueno, 2015). Na presidência de Ernesto Geisel, diante de percalços nas relações com os Estados Unidos, consideradas insatisfatórias, o governo não deixou de “dar um conteúdo qualitativamente superior ao relacionamento com a Europa Ocidental e o Japão, com os quais incrementou a cooperação comercial, atração de investimentos, transferência de tecnologia e implantação de projetos agrícolas e industriais” (Vizentini, 2004). Ademais, como observou Lincoln Secco, “Em 1964, os militares tinham um projeto antipopular, mas não antinacional, segundo suas crenças e valores. Altas taxas de crescimento econômico, hoje ausentes, sustentavam seu discurso pelo desenvolvimento” (Secco, 2019).

Após a redemocratização, Sarney manteve boa parte das diretrizes econômicas e externas dos militares, mas foi tragado pela crise da dívida externa e pelos índices elevadíssimos de inflação. A resposta dos governos seguintes seria a abertura econômica indiscriminada, ou seja, sem planejamento, e a incorporação da visão de mundo e de valores dos países ocidentais avançados, em meio à política de reaproximação com Washington (Doratioto e Vidigal, 2014; Cervo e Bueno, 2015). Entre Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso, o Brasil promoveu a abertura econômica ao exterior, abandonou o discurso “terceiro-mundista” em troca do discurso da “modernidade”, respeitou e seguiu as políticas preconizadas pelo FMI e por outros organismos e regimes internacionais, aderiu ao TNP e negociou, de forma prudente, a criação da Alca. Mesmo nesse período, a diplomacia brasileira manteve razoável grau de autonomia, o que se percebeu na criação do Mercosul, na adesão aos pactos internacionais de direitos civis e políticos, entre outras iniciativas. Ademais, propôs a vinculação entre meio ambiente e desenvolvimento, a partir da Conferência do Rio de Janeiro (1992), e procurou retomar o protagonismo da integração sul-americana, com a 1ª Reunião de Presidentes Sul-Americanos (Brasília, 2000). A mudança da política econômica e da política exterior no segundo mandato de Cardoso comprovaram os limites da política econômica liberal e abertura da economia, adotadas como panaceias no período anterior.

Os governos do PT mantiveram a política econômica neoliberal, o respeito a tratados e acordos comerciais e econômicos, tanto no plano interno quanto no internacional, em meio a programas e medidas de tintura desenvolvimentista, característica que seria acentuada no primeiro governo de Dilma Rousseff. Estabeleceram excelente diálogo com as administrações de George Bush Filho e de Barack Obama, sem mudanças significavas em termos de comércio e investimentos, mas com alguns atritos pontuais em áreas sensíveis: o aumento da presença política do Brasil na América Latina e Caribe, como o caso do presidente afastado de Honduras, Manuel Zelaya; o apoio ao regime de Hugo Chávez na Venezuela, a despeito do crescente autoritarismo do governo local, apoio este conservado na gestão de Nicolás Maduro; a tentativa de mediação, juntamente com a Turquia, da crise em torno do programa nuclear iraniano, supostamente com a anuência de Washington; e a crise aberta com a espionagem que os Estados Unidos fizeram na Presidência da República e na Petrobrás, para ficar nos casos mais expressivos.

Nesse sentido, é compreensível o interesse e o apoio norte-americano ao governo Michel Temer e a Jair Bolsonaro nas eleições de 2018. O que é de difícil entendimento à luz da trajetória histórica do país é o Brasil elevar ao primeiro plano de sua política externa o alinhamento a um governo que dividiu e divide a opinião pública estadunidense e mundial; que tem sido alvo de acusações de irregularidades no exercício da presidência, incluindo o processo de impeachment (em andamento nos meses finais de 2019); e que se mostra etnicamente discriminatório, recuperando a tradição Wasp por meio do lema America first.

É de interesse de brasileiros e brasileiras afastar o país de acordos internacionais sobre migrações, direitos humanos ou meio ambiente? É de interesse do povo brasileiro alinhar o país com regimes que flertam com políticas elitistas, com o autoritarismo e com o racismo? Ou promover o alinhamento aos Estados Unidos de forma acrítica? Um alinhamento pautado interesses de grupos restritos, quando não familiares, e justificado por um discurso messiânico? Mesmo que militares das três armas estejam se beneficiando em termos corporativos, financeiros e políticos, não teria restado nenhum traço de suas vertentes nacionalista e/ou desenvolvimentista?

Há que se considerar, é verdade, que o governo Bolsonaro abandonou a tradição autonomista do país, tal como teorizada por intelectuais brasileiros e latino-americanos (Jaguaribe, 1958; Cervo, 2008; Bernal-Meza, 2013; Briceño Ruiz e Simonoff, 2015). Como sugeriu Clóvis Rossi, o argumento de que o Brasil do PT havia se afastado de Washington por motivos ideológicos não se sustentava, era pura fake news em 2010, antes de uma visita de Lula a Teerã, o presidente Barack Obama enviou carta a Lula detalhando os pontos que deveriam ser tratados com os iranianos. “Você acha, honestamente, que os EUA confiariam a um governante ao qual tivessem qualquer tipo de restrição, mais ainda ideológica, uma negociação nesse capítulo especialmente sensível?” (Folha de São Paulo, 17/03/2019). Deve-se considerar, nesse episódio, que o Brasil era visto pela administração Obama de forma muito distinta da do governo Trump.

Sob Bolsonaro, o alinhamento aos Estados Unidos não foi definido a partir dos interesses de Estado e sim de governo, e de modo voluntarista e unilateral. Na viagem que o presidente brasileiro fez aos Estados Unidos em março, a delegação brasileira deveria convencer o terceiro maior parceiro comercial do país, com a corrente de comércio, bastante equilibrada, atingindo US$ 47 bilhões em 2018, a apoiar o esforço brasileiro no sentido de aumentar sua participação nas cadeias produtivas internacionais e dinamizar o comércio bilateral. A dúvida principal antes da viagem era saber se Trump apoiaria formalmente o pleito brasileiro de ingresso na Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento (OCDE). O secretário de estado, Mike Pompeo, se mostrava favorável ao Brasil, enquanto o Escritório do Representante do Comercio dos Estados Unidos, Robert Lighthizer, considerava o Brasil um país pouco confiável em matéria de comércio (Folha de São Paulo, 17/03/2019).

O receio do governo brasileiro era deixar a reunião sem nada de concreto, além das sinalizações que Trump vinha fazendo. Outros pontos discutidos na visita diziam respeito à (ao): a) crise venezuelana, tema de interesse do governo americano na América do Sul, favorável à intervenção no país; b) acordo de salvaguardas tecnológicas (AST) sobre o uso comercial da base de Alcântara para lançamento de satélites, que, segundo estimativa do MD, poderia render US$ 10 bilhões por ano ao Brasil, mas ainda pendente de aprovação no Congresso; c) parceria para a construção de um satélite binacional, por meio de um acordo entre o Inpe, o Ita e a Nasa; d) elevação do Brasil a major non-NATO ally, aliado prioritário extra-OTAN; e) influência da China na América Latina, tema no qual os Estados Unidos procuravam pressionar seus aliados para usar equipamentos da empresa chinesa Huawei; e f) inclusão do Brasil no programa de isenção de vistos para entrar nos Estados Unidos, sendo que o Brasil optou por liberar da necessidade de visto os americanos interessados em ingressar no país, sem a garantia da reciprocidade.

Temas relevantes, mas carentes de maior amadurecimento. Não foi objeto de análise na visita um assunto que preocupava enormemente o governo em seus primeiros meses, o do fechamento do mercado norte-americano à importação de carne bovina in natura do Brasil. A tarefa estava a cargo da ministra Tereza Cristina, encarregada de convencer o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos das vantagens que traria a reabertura do mercado. Em meio a grandes dificuldades, as negociações começariam a avançar nos meses seguintes.

A Declaração Conjunta de Trump e Bolsonaro confirmou a falta de resultados concretos da visita. Os dois presidentes se comprometeram a “construir uma nova parceria entre os dois países, focada em aumentar a prosperidade, aumentar a segurança e promover a democracia, a liberdade e a soberania nacional” (mre.gov.br). A mesma generalidade constava no apoio ao “presidente interino” da Venezuela, Juan Guaidó; na criação do Fórum de Segurança entre Brasil e Estados Unidos; o anúncio da intenção dos Estados Unidos de designar o Brasil como “um grande aliado não pertencente à OTAN”; no apoio de Trump “ao fato de o Brasil iniciar o processo para se tornar membro pleno da OCDE”; e em “construir uma parceria de prosperidade para aumentar os empregos e reduzir as barreiras ao comércio e ao investimento” (itálicos nossos).

A Declaração Conjunta mencionou a criação de mecanismos que, a depender do conteúdo que for dado nos próximos anos, podem se revestir de grande importância estratégica: o Fórum de Segurança, já mencionado; a nova fase do Fórum de CEOs dos Estados Unidos e do Brasil; a criação de um Fundo de Investimentos de Impacto sobre a Biodiversidade, que catalisará investimentos sustentáveis na região amazônica; e o Fórum de Energia, para facilitar o comércio e o investimento na área. De concreto, o não dito, ou seja, a importância extraordinária que os Estados Unidos atribuem atualmente aos temas de segurança e de defesa e à presença da China na América Latina, assuntos da próxima seção.

4. Alinhamento e submissão em contexto de transição

A reorientação da política externa brasileira, sob Bolsonaro, deve ser compreendida em contexto mais amplo, incluindo aspectos da história da política exterior brasileira como a integração sul-americana, a parceria estratégica com os Estados Unidos – mantidas as dimensões de autonomia e projeção de poder, como propõe Pecequilo (2011) – a e o universalismo/diversificação presente nos laços comerciais e econômicos do país. Porém, em razão dos limites deste artigo, restringe-se a análise à política internacional do Brasil em seu período mais recente, no que se refere a três variáveis: a crise na Venezuela, o posicionamento do governo Bolsonaro em relação à China e ao reposicionamento estadunidense na América Latina. Atenção especial é dedicada aos segmentos militares que apoiam governo Bolsonaro.

As relações entre Brasil e Venezuela evoluíram de um processo criterioso de aproximação, iniciado, considerando-se o período mais recente, por Itamar Franco e Rafael Caldera, com o acordo de La Guzmania (1994), para uma fase de confiança quanto ao futuro dessas relações, a da “parceria estratégica” à época das presidências de Lula da Silva e Hugo Chávez (Galvão, 2012). Quando o ingresso da Venezuela no Mercosul (2012), ocorrida no contexto do impeachment do presidente Fernando Lugo e da suspensão do Paraguai do bloco, último país que faltava ratificar o ingresso do país caribenho, a situação não era tão promissora quanto se considerava no período anterior. A crise financeira internacional havia colocado os países sul-americanos diante de novos desafios (Cervo, 2013), a resiliência apresentada entre 2009 e 2012 começava a se esgarçar (Wolf, 2009) e o Brasil sofria pressões por uma reorientação econômica, a adoção da “Agenda Fiesp”, como identificado por Laura Carvalho (2018), pouco favorável ao aprofundamento da integração regional e à proximidade de países economicamente distantes do liberalismo. O afastamento de Caracas, porém, teve que aguardar o processo de impeachment de Dilma Rousseff e a posse de Michel Temer para se concretizar.

No governo Temer, o Mercosul foi considerado apenas em sua dimensão econômica, como zona livre comércio e união aduaneira “imperfeita”. O Brasil não deveria ficar restrito aos negócios no âmbito do bloco, mas ampliar o comércio para outros países latino-americanos, como o Chile e o México, e aprofundar os laços com os países mais avançados. Quanto à Venezuela, nada havia a fazer. Na visão de José Serra, “o governo venezuelano não consegue tocar a Venezuela”, ou seja, o país havia atingido um grau irreversível de deterioração econômica e crise de governabilidade (Correio Braziliense, 31/07/2016). Entretanto, a solução da crise do país caribenho teria que ser interna e não deveria ocorrer nenhum tipo de intervenção. Com efeito, o governo Temer seguiu com este posicionamento quando Serra foi substituído por Aloysio Nunes, que concentrou as atenções no entendimento com o governo de Maurício Macri, para juntamente com a Argentina propor a suspensão da Venezuela do bloco. A Venezuela não exerceu a presidência rotativa do Mercosul e sua participação foi suspensa, sob a justificativa protocolar de não ter cumprido as exigências previstas em seu processo de adesão.

Na campanha eleitoral de 2018, Jair Bolsonaro utilizou-se da Venezuela como “modelo negativo”, ou seja, exemplo a ser evitado, vinculando suas críticas à “amizade” que os governos do PT mantiveram com Caracas. Como agravantes neste quadro de crise despontavam a deterioração econômica ainda mais acentuada do país vizinho e o aumento expressivo de imigrantes que ingressavam no Brasil, revelando a precariedade dos recursos de cidades como Pacaraima e Boa Vista. Assim, havia uma mudança em curso: o aumento do interesse norte-americano na questão, manifestada, entre outras ocasiões, na visita do secretário de defesa americano ao Brasil, James Mattis, acima mencionada. A Venezuela estava entre os principais tópicos tratados na ocasião, sendo que o posicionamento de Washington era o de “buscar uma solução conjunta com o Brasil”. No final de 2018, a Venezuela respondia com manobras bélicas conjuntas com a Rússia, que contaram com a participação de dois bombardeiros Tu-160, uma aeronave de transporte Na-124 e um avião de passageiros russo (Correio Braziliense, 11/12/2018). O tema, que exige pesquisas aprofundadas, exacerbava potencial de conflito na América na América do Sul e realçava o discurso agressivo de Washington.

A partir da posse de Bolsonaro, os Estados Unidos deram mais destaque à questão venezuelana, aumentando as preocupações em Brasília. No final de fevereiro, o presidente da Assembleia Nacional da Venezuela, Juan Guaidó, se autoproclamou presidente do país, enquanto o assessor de Segurança Nacional dos Estados Unidos, John Boton, dizia que haveria “sérias consequências para aqueles que tentarem subverter a democracia e prejudicar Guaidó” (Valor, 01/02/2019). O aumento das tensões no país vizinho provocou duas reações distintas no Brasil: enquanto o chanceler Ernesto Araújo manifestava apoio à Guaidó e criticava duramente o governo Maduro; o vice-presidente Hamilton Mourão descartava a possibilidade de intervenção e considerava que a solução deveria partir da própria Venezuela, incluindo uma saída honrosa para Maduro (Valor, 01/02/2019).

Quando os Estados Unidos forçaram, juntamente com Guaidó e com o apoio dos governos da Colômbia e do Brasil, o ingresso de “ajuda humanitária” na Venezuela, armou-se um espetáculo midiático no qual o chanceler brasileiro flertou com a intervenção, ao lado do encarregado de negócios dos Estados Unidos em Brasília, William Popp, e a representante de Guaidó, María Teresa Belandria (EFE, 23/02/2019). Autoridades brasileiras temiam um confronto violento entre as forças leais ao governo Maduro e seus opositores em área próxima à fronteira com o Brasil. Mais uma vez, coube a ao vice-presidente brasileiro afastar a possibilidade de qualquer ação mais drástica por parte do Brasil: “o governo brasileiro já deixou claro que que nossa ação será sempre no sentido da não intervenção no assunto interno e apenas manteremos a pressão política e as palavras junto aos demais países que estão cooperando num esforço para que a Venezuela retome um caminho de democracia” (Valor, 22/02/2019). Apesar de Morão respeitar os preceitos constitucionais do país, o Brasil abria mão de exercer, de forma autônoma, certa influência na Venezuela, em defesa dos interesses brasileiros, como vinha ocorrendo desde o início da década de 1990 até o governo Temer. O alinhamento à política norte-americana era evidente, incluindo o uso de pressões político-diplomáticas, revestidas do argumento de defesa da democracia.

Quanto ao posicionamento do governo Bolsonaro em relação à China, cabe lembrar que nenhum dos governos ou presidentes anteriores havia colocado em dúvida a importância do país asiático na política externa do país. Ao visitar Taiwan, Bolsonaro colocava em questão o reconhecimento de “uma só China”, como já visto, e trazia para o diálogo com Pequim uma insegurança até então ausente. Por que razão Bolsonaro apresentava uma série de reticências, quando não fazia críticas abertas à China, se governos assumidamente liberais —Collor, Fernando Henrique Cardoso e Michel Temer— fomentaram as relações bilaterais em suas diversas dimensões? Mais uma vez, é a aproximação política de Bolsonaro com a administração Donald Trump que explica a assimilação de elementos da política externa estadunidense, como o diálogo com Taiwan e a visão da China como ameaça.

O diálogo bilateral Brasil-China passou, entre 2018 e 2019, por um uma situação inusitada. Depois de décadas de bom entendimento —ao menos desde o acordo para a construção conjunta de satélites espaciais, por meio do programa Cbers (China-Brazil Earth Resources Satellite), firmado em 1988 —surgiram alguns ruídos nesse relacionamento. A China se tornou o principal parceiro comercial do Brasil na primeira década do século e, embora as relações bilaterais ainda pudessem ser avaliadas em termos de desafios e oportunidades, foi a expansão econômica chinesa o fator que mais concorreu para a superação da instabilidade financeira da crise de 1999 (Christensen, 2012). Entretanto, como candidato à Presidência da República, Jair Bolsonaro se referiu à China como um predador que quer dominar setores estratégicos da economia, afirmou que os chineses não deveriam ter autorização para adquirir terras no Brasil ou controlar indústrias essenciais e declarou, reiteradas vezes, que “os chineses estão comprando o Brasil” (Reuters, 25/10/2018). Parecia retomar os temores iniciais do regime militar brasileiro, que considerava que a República Popular da China ainda estava em sua fase militante. Contudo, apesar de manter excelentes relações com Taiwan (Formosa), foi favorável à criação de uma comissão no âmbito das Nações Unidas, para avaliar o ingresso da China comunista na organização, levando em conta a geopolítica asiática (Vizentini, 2004).

No programa de governo de Bolsonaro as relações internacionais ocuparam um lugar secundário, em contraste com o espaço dedicado à economia e à política. Como já mencionado, as diretrizes de política externa constavam a sugestão de se criar um “novo Itamaraty”, a valorização das democracias como EUA, Israel e Itália, e a determinação de não mais fazer acordos comerciais prejudiciais ao Brasil (Bolsonaro, 2018). Sem citar explicitamente a China, Bolsonaro estabelecia certo distanciamento ao fazer referências ao interesse em agregar valor econômico e tecnológico ao país, à democracia estadunidense, israelense e italiana, e ao manifestar preocupações com a preservação de recursos naturais do país.

A China foi ágil ao contrapor seu ponto vista diante das desconfianças de Bolsonaro. Diplomatas chineses estiveram com assessores da campanha de Bolsonaro para ressaltar a importância do comércio bilateral e das importações chinesas de produtos brasileiros, que teria contribuído para tirar milhões de brasileiros da pobreza, assim como o volume de investimentos realizados em setores como petróleo, mineração e energia. Por outro lado, a viagem de Bolsonaro a Taiwan teve resposta contundente, sendo considerada uma afronta à soberania e à integridade territorial da China.

Por ocasião da posse de Bolsonaro, embora ainda se escutasse algumas manifestações de desconfiança em relação à China, as relações bilaterais tenderam à “normalidade”, a partir de pressões de setores econômicos como o agronegócio, da interveniência de Hamilton Mourão e de críticas veiculadas na mídia em geral. Visita de Mourão à China no mês de maio, em que esteve com Xi Jinping, foi considerada o marco da superação das desconfianças iniciais entre os dois governos e momento no qual o vice-presidente pode manifestar certa insatisfação com a falta de transparência de algumas empresas chinesas, como a Huawei (Valor Econômico, 07/06/2019). Pragmático, Mourão considerava mais importante do que eventuais declarações realizadas no contexto da campanha, o fato de a China ter se tornado o principal parceiro comercial do Brasil nos últimos dez anos e de existir potencial para a expansão dos negócios entre os dois países.

Sem retomar a ideia muito divulgada em governos anteriores em torno de uma “parceria estratégica” Brasil-China, Mourão manifestava mais tarde a preocupação com a conjuntura internacional e a situação econômica do país. Em meio à estagnação da economia mundial, a guerra comercial e tecnológica entre Estados Unidos e China e as novas crises no Oriente Médio, o Brasil deveria se ocupar, em primeiro lugar, dos grandes problemas nacionais, como a situação econômica delicada, a crise fiscal, a infraestrutura defasada e a burocracia excessiva. Nesse sentido, o governo estaria empenhado em “pensar o Brasil” (Rede TV, 24/09/2019), para o que a China poderia contribuir com a intensificação do comércio bilateral e com investimentos em setores de infraestrutura. Assim, o governo Bolsonaro não demonstrava maiores preocupações com o perfil da pauta do comércio com a China, com o tema da transferência de tecnologia, ou em dar maior ênfase à dimensão estratégica dessas relações.

Ao contrário, no auge da crise em torno da “ajuda humanitária” para a Venezuela, Mourão diferenciava a percepção de militares que participaram das atividades de intercâmbio acadêmico Brasil-Venezuela em anos anteriores, daquela dos militares de sua própria geração, herdeiros da aliança militar Brasil-Estados Unidos da época da segunda grande guerra. Presentes no governo Bolsonaro, militares dessa geração justificaram a política para a Venezuela por meio da presença de militares e oficiais da inteligência cubana no país caribenho, potencial fonte de desestabilização da América do Sul (Globonews, 23/02/2019). Também nesse aspecto, o dos laços geracionais de militares brasileiros que cursaram academias norte-americanas nos anos sessenta do século passado, se estruturam as relações entre Brasília e Washington sob o governo Bolsonaro.

Portanto, não é de se estranhar a ausência em declarações e entrevistas de autoridades do governo Bolsonaro de menções à transição hegemônica dos Estados Unidos para a China —com as devidas ponderações em contrário— ou ao reposicionamento estratégico dos Estados Unidos na América Latina, tema em voga na administração de Barack Obama. Os Estados Unidos procuraram, desde os atentados de 11/09/2001, readequar sua presença na América Latina de acordo com seus interesses econômicos e na área da segurança, com efeitos importantes nas relações interamericanas (Insulza, 2017). Sob Donald Trump, cujo tratamento dispensado ao México no início de seu governo surpreendeu pelo caráter ruidoso e agressivo, as relações com os países latino-americanos ainda se encontram em processo de readaptação. No caso do Brasil, após certa cautela em relação ao governo Temer, Trump apoiou —direta ou indiretamente— a candidatura de Bolsonaro e tem manifestado apoio ao seu governo, não obstante os limites vistos acima.

Enfim, o alinhamento sem reciprocidade do governo Bolsonaro junto aos Estados Unidos suscita a retomada de uma preocupação expressa por Hélio Jaguaribe em muitos de seus escritos, de forma lapidar, como era seu hábito:

A aceitação, pelo Brasil, de um alinhamento básico com os EUA conduz, por um lado, à antecipada renúncia a um destino nacional próprio e, por outro, implica na aceitação de um modelo econômico neoliberal, incompatível com um desenvolvimento nacional autônomo e com as medidas necessárias para modificar o perverso perfil social do país. (…) Se, nesse período se consolidar e universalizar a atual quase-mundial hegemonia dos EUA, nenhum destino nacional próprio será possível. Não tem sentido, porém, se renunciar a esse destino por antecipação. Se, ao contrário, vier a se constituir um sistema multipolar, uma renúncia antecipada a um destino nacional próprio condenaria o Brasil, por antecipação, a um satelismo de que poderia ter se livrado (Jaguaribe, 2002).

Como se observa, a falta de sentido a que se refere Jaguaribe parte de visão de mundo baseada no nacionalismo de fins e no desenvolvimento socioeconômico autônomo, aqui endossados. Sem o exercício de um grau mínimo de política de poder e sem reciprocidade no alinhamento aos Estados Unidos, a política externa apenas reafirma interesses vinculados aos setores exportadores tradicionais. Em meio a uma ordem internacional multipolar, na qual se começa a desenhar nova bipolaridade entre Washington e Pequim ou mesmo uma transição hegemônica, o Brasil parece ter optado pela renúncia antecipada, ao menos pelo que foi realizado em matéria de política externa nos primeiros nove meses de governo.

5. Considerações finais

Lideranças políticas da América Latina tiveram como maior desafio, a partir de seus processos de redemocratização, conciliar a inserção dos países da região na economia global, sem aumentar a desigualdade socioeconômica e agravar, ainda mais, o esgarçamento de seus tecidos sociais. Rupturas ocorram na Venezuela, Bolívia e Equador, entre outros, alcançando diferentes resultados, nem sempre positivos. Em comum, a busca de autonomia em política externa, sem mudanças significativas em seu perfil primário-exportador e de países receptores de investimentos estrangeiros e de programas de cooperação internacional.

No caso do Brasil, alguns governos acreditaram no caráter benéfico da globalização dos mercados e adotaram a abertura econômica como estratégia; outros, incluíram em suas políticas liberais preceitos do neoestruturalismo latino-americano, colhendo alguns frutos em comércio exterior e investimentos estrangeiros, industrialização e internacionalização de capitais nacionais. Pouco, porém, se verificou na Terra de Santa Cruz em termos de inserção estratégica (Cervo, 2008; Lessa e Oliveira, 2013; Buelvas e Gehring, 2016) ou insubordinação fundante (Gullo, 2012). Prevaleceu a desindustrialização (Bernal-Meza e Quintanar, 2012) e a tentação pragmática (Moneta e Cesarín, 2016). Tentação restrita a uma região conformada com seu papel de exportadora de matérias primas e alimentos e afeita a uma industrialização de natureza periférica.

Os governos democráticos do Brasil contemporâneo não evitaram o processo de desindustrialização e adaptação reativa à globalização. Mesmo quando promoveram a internacionalização de empresas públicas e privadas nacionais —processo mais evidente no segundo governo de Fernando Henrique e nos governos Lula —reforçaram os setores da mineração, construção civil e indústria alimentícia, tendo como contraponto a atuação da Embraer. Reiteraram, assim, o perfil histórico de economia periférica e semi-periférica, de acordo com os conceitos propostos por Giovanni Arrighi (1997), reforçando setores tradicionais da economia e da política nacional.

Os governos Temer e Bolsonaro demonstraram, nesse contexto, a força do liberalismo econômico em uma de suas versões mais rasas: a busca do crescimento econômico —não a do desenvolvimento, em sentido amplo— por meio da reforma da previdência, da desregulamentação do trabalho, de redução de tarifas, do corte de verbas em áreas como educação superior, etc. Essa orientação econômica liberal se refletiu, no campo da política externa, na aproximação com Washington, na valorização do Mercosul como área de livre comércio, no esvaziamento da integração político-estratégica da América do Sul (Unasul) e, no caso de Bolsonaro, em desconfiança não justificada em relação à China. As semelhanças na estratégia e táticas de campanha de Donald Trump e Jair Bolsonaro indicam o modo pelo qual os Estados Unidos se tornaram a maior das prioridades em política externa: o voluntarismo, a adesão acrítica, as manifestações curtas, diretas e provocativas na mídia.

O alinhamento sem reciprocidade, simbolicamente expresso na decisão unilateral de dispensar o visto para turistas norte-americanos interessados em visitar o Brasil, não esteve em linha com experiências anteriores da diplomacia brasileira, exceto, talvez, com Eurico Dutra e Castelo Branco. Bolsonaro parece ter apenas assimilado de forma superficial diretrizes da administração Trump —guerra comercial e tecnológica com a China, diálogo com Taiwan, sintonia com Israel e oposição sistemática a Nicolás Maduro— sem a devida compreensão das razões da Casa Branca e de sua inadequação para o Brasil. Porém, parece ter convicção de o alinhamento acrítico —ou seja, a submissão— já lhe rendeu resultados e que poderá obter ganhos maiores no futuro.

Lideranças militares que fizeram suas carreiras à época e sob os princípios da guerra fria, neste período em que a economia mundial mostra sinais de saturação, à exceção das taxas de crescimento de países como China e Índia, e Washington desencadeia a guerra comercial e tecnológica contra a Pequim, preferem o comodismo do alinhamento acrítico. Como se comportará o governo brasileiro em suas relações com a China e no âmbito dos Brics? Militares, diplomatas e políticos brasileiros de alto escalão irão considerar, em algum momento, a retomada de valores vinculados ao desenvolvimento, à integração regional e à autonomia no cotidiano da política internacional?

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