El caso de la provincia de Mendoza
en la década de 1990

Diego Bombal^[1]

Introducción

Un asunto por lo general desatendido en la mayoría de los trabajos que vienen siguiendo el desarrollo del modelo minero en la República Argentina es el de la (des)regulación del sistema concesional y su vinculación con el régimen de apropiación de los recursos minerales. Su estudio, sin embargo, resulta clave para entender algunos dispositivos determinantes del crecimiento sectorial, del despliegue espacial y de la inserción territorial del modelo extractivo desde el año 1990 en adelante. En efecto, en solo un par de años, una geología muy poco explorada y promisoria en yacimientos por descubrir (y luego por apropiar) se desprendía de un conjunto de restricciones que la mantuvieron al margen de las demandas del mercado mundial de materias primas minerales, hoy más conocidas como commodities.

Una limitación de importancia fue aquella que por décadas desalentó la inversión externa en zonas de seguridad de frontera (ZSF), cuyo ámbito de aplicación incluía gran parte del flanco oriental de la cordillera de los Andes, portadora de un potencial geominero que las provincias fronterizas con la República de Chile presionaban por desarrollar.

¿En qué medida el enfoque de frontera puede sernos de utilidad para echar luz sobre este asunto y, viceversa, hasta qué punto este asunto puede significar un aporte a la renovación en curso de los estudios de frontera en un caso de convergencia entre frontera estatal y extractiva? ¿Podemos hablar de frontera minera más allá del uso banal del término y pensarla como un tipo particular de frontera productiva? ¿Acaso su forma de implantación puntual conformando enclaves sin ocupación permanente no autoriza hablar más que de frentes extractivos?

Con esta idea en mente, en el presente trabajo se propuso indagar el proceso concesional de áreas mineras que tuvo lugar en la provincia de Mendoza durante los primeros años de la reforma sectorial. Se trata de un proceso que transcurrió por varias fases y etapas, ligadas a las reformas del régimen de concesión, que fue desprendiéndose de los impedimentos internos y externos que restringieron el acceso directo a la propiedad de los minerales metalíferos en los términos dispuestos por el viejo Código de Minería (1887). El restablecimiento de la plena vigencia de sus principios liberales, conjuntamente a otras reformas clave en su articulado, implicó un cambio decisivo de la política minera del país, lo que al poco tiempo justificaría ampliamente aquel eslogan que acompañó a las primeras rondas de negocios y promoción de inversiones que comenzaron a celebrarse en la Ciudad de Mendoza desde el año 1995: “Argentina Mining. A new frontier of opportunities”.

El objetivo del presente trabajo es investigar el comportamiento registrado por la demanda de áreas mineras en la provincia de Mendoza a lo largo de la primera fase de desregulación territorial del régimen concesional en relación con la supresión de las restricciones al desarrollo de la actividad en la zona de seguridad de frontera (ZSF). Sostenemos que, si bien esta medida de apertura resultó necesaria para el avance de la “frontera minera global” en la provincia, no fue suficiente para garantizar su inserción territorial dependiente de otras medidas de desregulación que actuaron de forma concurrente.

La estructura para la exposición del trabajo comienza con la estrategia metodológica, los procedimientos y las fuentes de información empleadas. El cuerpo central del trabajo se compone de dos partes. La primera referida al análisis del marco regulatorio del sistema concesional en general y en particular del decreto presidencial que lo liberó del control ejercido por el régimen de seguridad de frontera. La segunda parte expone los resultados del estudio de la demanda de áreas para explorar y la ocupación del espacio concesible dentro y fuera de la zona de frontera en relación con la desregulación del sistema concesional y de la derogación del régimen de seguridad (DRS). Por último, discutimos si los resultados obtenidos pueden considerarse demostrativos de las proposiciones de partida y concluimos retomando el planteo del comienzo en torno a la idea del estudio del sistema concesional como dispositivo de territorialización de la frontera minera.

Notas metodológicas, procedimientos y fuentes de información

La estrategia metodológica empleada es relativamente simple. Combina el análisis de contenido del discurso jurídico con el análisis espacial del sistema concesional. Se orienta a mostrar una correlación positiva y eventualmente un mecanismo de causalidad entre un hecho de naturaleza política jurídica y el desarrollo de un evento geográfico económico. Un proceso cuyo desarrollo depende de múltiples agentes que actúan en diversas escalas y niveles, pero que en nuestro recorte dejamos de lado para enfocarnos solo al estudio empírico del accionar resultante de actores que responden a incentivos muy concretos. Entre otros, se encuentran las enormes facilidades creadas para acceder a la propiedad minera en distritos geológicos poco y nada apropiados, pero de muy alto geopotencial en el marco de un régimen concesional reformado para dar cabida a la minería de los “grandes espacios” (Catalano, 1999).

En cuanto al análisis del discurso jurídico, se presentan los argumentos empleados en los considerandos y en el cuerpo resolutivo de un documento poco conocido, pero que, sin embargo, resulta clave para el problema aquí planteado, por lo que su valor es doble. De un lado, porque significa un aporte a los estudios sobre la cuestión minera en la provincia de Mendoza y en general para todas las provincias argentinas afectadas por el RSF (régimen de seguridad de frontera), y, por el otro, porque en ese solo instrumento puede constatarse la instancia político-jurídica de la territorialidad de una frontera interestatal que se abre al avance de una frontera extractiva (¿glocal?), que durante algunas décadas permaneció estacionada del otro lado del límite internacional (Agacino y Rojas, 1998).

Con relación al análisis espacial del sistema concesional, se parte del procesamiento del universo de asientos relevados desde el registro catastral minero (Bombal, 2005). En cuanto datos, los asientos del catastro permiten derivar la información necesaria para recrear el comportamiento de la demanda anual de áreas (o expedientes de solicitud de nuevos cateos), ingresados por sus titulares a la Dirección General de Minería de la provincia de Mendoza, durante la desactivación del régimen de seguridad.

A partir de esta información, también es dable obtener indicadores para estudiar la formación del frente extractivo en sus diferentes dimensiones y fases de desarrollo. La traducción cartográfica del proceso espacial asociado con el fenómeno concesional bien puede concebirse como un revelador morfológico de los mecanismos que plasman la territorialización de la frontera minera. Luego, con base en la información así generada, resulta factible aplicar el análisis espacial conjuntamente con la lectura e interpretación de las configuraciones geográficas que exteriorizan (se supone) la inserción territorial de la frontera minera en el marco de un esquema evolutivo que dé cuenta de las fases de su desarrollo.

En términos operativos, se trata de medir primero y comparar después, la demanda anualizada de áreas por “dentro” y por “fuera” de la ZSF, en tres momentos clave del proceso de desregulación del régimen de seguridad (DRS): “antes-durante-después”.

La estrategia presentada persigue dos objetivos. Uno, generar elementos de corroboración empírica para confrontarlos con nuestra hipótesis de trabajo; el grado de afectación de la desregulación del régimen de seguridad en relación con la demanda de áreas de cateo, tanto dentro como fuera de la ZSF. El otro, determinar qué tipo de relación es dable establecer entre aquella reforma de naturaleza jurídica (que se propuso desactivar algunos componentes de una política de frontera que comienza a ser disfuncional ante la fuerzas centrípetas ejercidas por el sistema mundo [Friedman y Weaver, 1981; Sassone, 2001; Taylor y Flint, 2002]) y la actuación de un conjunto de agentes que se vuelven titulares de derechos mineros para explorar y explotar yacimientos; todo en el marco de una política sectorial que se había propuesto restaurar las bases jurídicas que aseguraran el libre acceso a la propiedad de los recursos minerales del país.

(Des)regulación minera en Zona de Seguridad de Frontera (ZSF) a comienzos de los años 90

La política minera de los años 90 se había propuesto restaurar el régimen de apropiación regalista instituido por el viejo Código de Minería a fines del siglo XIX. Para ello, debió liberarlo de una serie de excepciones que, sin derogarlo del todo, habían ido acotando su alcance territorial, creando un régimen jurídico minero paralelo, afín con un modelo de valorización de los recursos minerales orientado al mercado interno y al desarrollo industrial (Catalano, 1984; Méndez, 2004; Rougier, 2010). Tras una larga agonía, el modelo sustitutivo entró en crisis final en 1989, año a partir del cual comenzó a tomar cuerpo un nuevo régimen de acumulación que iría llevando –entre otras transformaciones– a una “reprimarización” de la estructura económica del país y a un nuevo modelo de valorización de los recursos del subsuelo (Schvarzer, 1998; Schorr, 2004; Torrado, 2010; Rapoport, 2010).

Es en este marco que debemos entender un conjunto amplio, diverso y bastante articulado de disposiciones que formaron parte de un entramado legal que hubo que desmontar, con la rapidez que exigían los tiempos políticos del momento (Catalano, 1998; Novaro, 2009), para dar cabida al muevo modelo de valorización.

Del conjunto de normas que daban sostén a este ordenamiento sectorial, aquí nos interesa destacar que la actividad minera quedó formalmente excluida del régimen de seguridad de frontera por medio del Decreto presidencial N° 815, dictado en el año 1992. Como así también, que dicha medida se anticipó a la sanción de otras dos leyes fundamentales para el éxito de la nueva política minera, que fueron aprobadas por el Congreso Nacional en el año 1993 (de “Reordenamiento Minero”), y 1995 (de “Actualización Minera”), de forma tal que introdujeron importantes reformas (y también conservaron importantes principios) al Código de Minería hasta entonces vigente.

En general, puede afirmarse que las reformas mencionadas “destrabaron” el desenvolvimiento territorial del sistema concesional a dos niveles principales. En primer lugar, el decreto amplió el ámbito horizontal de aplicación del régimen de concesión a todo el territorio nacional. De esta manera, se sumaba una extensa franja cordillerana, cercana a 560.000 km², que había permanecido excluida del “sistema concesional normal” a partir del establecimiento del régimen de seguridad a mediados de los años 40 del siglo pasado. Al mismo tiempo, se le devolvía a las provincias colindantes con Chile (11) y Bolivia (2) plena autoridad para el ejercicio del poder concedente en sus zonas fronterizas. Por otro lado, a partir de su derogación, cualquier persona (individual o jurídica, nacional o extranjera) podría transformarse en el titular de concesiones mineras dentro de la ZSF en los términos fijados por el Código de Minería: un marco jurídico del orden federal –vale recordarlo– aplicado por autoridades mineras del orden provincial –competencia que, por otro lado, nunca dejaron de ejercer– sin más injerencia de la Superintendencia Nacional de Fronteras en la tramitación de asuntos mineros.

Por su parte, las dos leyes citadas más arriba transformaron los parámetros y las reglas de fraccionamiento y asignación del espacio concesible, adecuándolo a los requerimientos de mayores extensiones en superficie (en verdad, de mayores volúmenes dado que la concesión es un cuerpo sólido que se proyecta al centro de la tierra), que demandaba el despliegue e inserción territorial de la minería a “gran escala”: entre otras medidas, la ampliación del número de hectáreas por permisionario y por provincia, para las áreas de cateo y de minas, tanto en lo referente a yacimientos tradicionales vetiformes, como para los más modernos de mineral diseminado (Novoa y Novoa, 1998; Catalano, 1999; Novaro, 2009).

Análisis del decreto presidencial: ¿abriendo la frontera?

Por intermedio del Decreto N° 815, dictado el 21 de mayo del 1992 por el entonces presidente Carlos Menem y su ministro de Economía Domingo Cavallo, la actividad minera quedó formalmente excluida del régimen de seguridad de frontera, cuyo ámbito de aplicación abarcaba gran parte de la vertiente oriental de la cordillera de los Andes. La lectura del decreto presidencial evidencia su objetivo de promover inversiones mineras en zonas de elevado potencial en yacimientos de metales base y preciosos, pero que se encontraban vedadas –aunque no exclusivamente– a capitales y empresas extranjeras (Catalano, 1998; Méndez, 2004).

Los considerandos del decreto se fundan en los resultados de un informe técnico realizado por una Comisión Asesora designada para identificar aquellos excesos de regulación que habían frenado el desarrollo (producción, comercio y “entrada” de inversiones) de la actividad minera en la República Argentina. Apoyándose en dicho documento, comienza enfatizando que gran parte del potencial minero del país se encuentra ubicado en las Zonas de Seguridad de Frontera, sobre las cuales afirma que “se hallan reguladas por un ordenamiento cuyas características encontraron fundamento en un contexto regional diferente, y cuya rigidez aparece excesiva en estos momentos en que se pretende un desarrollo del intercambio comercial en la región”. Agrega que, en el marco de los procesos de integración e intercambio en curso de desarrollo, pierden relevancia las consideraciones respecto a la “nacionalidad de los titulares de derechos mineros, que aparecen como fuertemente discriminatorias e irrazonables frente a la amplitud y generosidad de los artículos 16 y 20 de la Constitución Nacional”. Con base en estas consideraciones, la Comisión concluye que parece razonable “la exclusión de las manifestaciones y las explotaciones mineras en Zonas de Seguridad de Fronteras” y, finalmente, agrega que el Poder Ejecutivo nacional está facultado para modificar sus límites en el caso de que fuera necesario.

El artículo primero, referido y titulado “Inversiones Extranjeras”, dispone:

[…] la constitución o transmisión de los derechos reales o personales reconocidos en el Código de Minería estará exenta de cualquier discriminación respecto de la nacionalidad de la persona física o jurídica adquirente de dichos derechos. En cualquier caso se considerará en términos de igualdad a los argentinos y a los extranjeros.

El artículo segundo, titulado y referido específicamente a la cuestión de las concesiones y la necesidad de su “Exclusión de las Zonas de Seguridad”, enfatiza:

[…] exclúyese de la aplicación del régimen de Zonas de Seguridad de Frontera a las manifestaciones y explotaciones mineras ubicadas en dichas Zonas […] como consecuencia de esta declaración, en las manifestaciones y explotaciones mineras no será aplicable el régimen establecido por el Decreto Ley N° 15.385/44, ratificado por la Ley N° 12.913, ni el Decreto Reglamentario N° 32.530 del 21 de octubre de 1948 (Bol. Of. N° 27.396).

Por último, mediante el artículo sexto el Poder Ejecutivo nacional invitó a las provincias a adherir a los principios del decreto y, al mismo tiempo, a eliminar todas “aquellas reglamentaciones que injustificadamente puedan afectar el ingreso a la propiedad minera o a los principios de la libre contratación”. Esto último en clara alusión al hecho de que las administraciones mineras de provincia fueron desarrollando normas propias de procedimiento (que habían calado hondo en las prácticas y costumbres institucionales), para la implementación de un régimen de seguridad que a partir de ahora se les pedía dejar de aplicar.

El Gobierno de Mendoza no tardó en cumplir con la adhesión requerida a las provincias. Veremos de qué modo y en qué términos lo hizo, para después interpretar los cambios de escenario que tales reformas estaban propiciando. Finalmente, analizaremos la respuesta del sistema concesional en términos de demanda y distribución geográfica de nuevas áreas mineras peticionadas dentro y fuera de la ZSF.

Adhesión de Mendoza a la “apertura de la frontera minera”

A mediados del año 1992, la Dirección General de Minería de la provincia de Mendoza inició un expediente mediante el cual se le solicitaba al Poder Ejecutivo que adhiriese a los decretos nacionales N° 815/92 y N° 816/92. Uno corresponde al decreto denominado de “Promoción de Inversiones y Comercio Exterior”, al que se le agregaba otro referido a la “Creación del Banco Único de Datos Geológico-Mineros”. El último día del año 1992 se emitió el Decreto N° 4.051, mediante el cual la provincia adhería en todos sus términos a los dos decretos presidenciales.

Los considerandos que fundamentaron la decisión, si bien son escuetos, dejan traslucir bastante bien el interés provincial y su sintonía con la política minera del Gobierno federal de la época. Se fundamentó en la necesidad de “promover las inversiones extranjeras” en actividades mineras en Mendoza, en conformidad con lo que previamente habían dictaminado organismos letrados del Ejecutivo provincial, esto es, la Asesoría de Gobierno y el Departamento de Asesoría Letrada, del Ministerio de Economía (Dec. N° 4.051/92).

Nuevamente vale citar textualmente las consideraciones específicamente referidas al decreto que nos ocupa:

[…] que en cuanto a la promoción de inversiones se estima de vital importancia la adhesión de la Provincia a tales iniciativas, por nuestra condición de provincia limítrofe con la República de Chile, al superar dichas normas los inconvenientes para la inversión minera en zonas de seguridad de fronteras (Dec. N° 4.051/92).

¿Por qué razón el Gobierno nacional solicitaba la adhesión de los Gobiernos provinciales a un decreto referido a asuntos de su exclusiva competencia? La respuesta a esta pregunta no parece tan difícil en la medida que se trataba, antes que nada, de un pedido de apoyo a la nueva política minera nacional y a los principios que la inspiraban. Algo que, por otro lado, quedaría muy pronto en evidencia con la firma del Acuerdo Federal Minero y el decidido apoyo legislativo de todas las provincias fronterizas a las leyes sancionadas por gran mayoría en el Congreso en los años 1993 y 1995.

Es interesante agregar, no obstante, que la adhesión dictada por el Gobierno mendocino redujo el contenido del decreto nacional exclusivamente al punto de las inversiones extranjeras en actividades mineras. En realidad, tal como vimos más arriba, su alcance era bastante más amplio, abarcando incluso asuntos de comercio exterior, retenciones y transporte de productos mineros, cuestiones sobre las que no se expidió, probablemente porque también excedían la competencia provincial.

Otra interpretación a la “invitación” cursada a las provincias es del orden administrativo, de ahí el énfasis puesto por el artículo sexto, en cuanto a la “necesidad de eliminar aquellas reglamentaciones que pudieran obstaculizar el acceso a la propiedad minera” en las zonas de frontera. La gestión del régimen especial de seguridad, que involucraba las actividades mineras, exigió la coordinación entre organismos del orden federal y de las administraciones mineras de las provincias fronterizas. Tras décadas de aplicación, se forjaron prácticas, procedimientos y costumbres (que arraigaron en la cultura institucional, y en sus cuadros técnicos y profesionales de las reparticiones) que ahora había que remover.

Con la adopción de esta medida, la provincia recuperaba el poder concedente sobre todo el territorio bajo su dominio, sin otra sujeción que la impuesta por el Código de Minería. En términos prácticos, significaba que a partir de ese momento el otorgamiento, adquisición y transferencia de cualquier tipo de concesión minera ubicada en la ZSF (se tratara de cateos, minas, estacas mina, minas vacantes o servidumbres de acceso y ocupación) ya no dependería de la conformidad otorgada por un organismo federal encargado de ejecutar centralizadamente el régimen de seguridad en todo el país, sino solo y exclusivamente del “Honorable Consejo Provincial de Minería”, un organismo colegiado encargado de aplicar el Código de Minería y dependiente del Poder Ejecutivo provincial.

La adhesión de las provincias limítrofes al decreto presidencial también confería apoyo político a una medida que en aquella época suscitaba cierto recelo entre sectores que no veían con buenos ojos (ya fuera por motivos geopolíticos o económicos) los cambios propiciados por la nueva administración en la orientación de la política de frontera y minera del país. Muchas de estas reticencias saldrían a luz con la firma del Tratado de Integración Minera, suscripto años más tarde con la República de Chile, país en donde la oposición del Congreso fue mayor que en Argentina, por lo cual se retrasó la ratificación un par de años (Lacoste, 1998; Duhalde, 2002; Rojas Aravena, 2003).

Entretanto, la generación de buenos negocios que traería la implementación de estas nuevas medidas (sumada a las reformas en agenda al Código de Minería), para convertirse fácil y rápidamente en titular (dueño) de concesiones (minas, en su acepción legal) en zonas de alto potencial minero, que por décadas habían permanecido sin apropiar, iba suscitando rápidas y nuevas adhesiones de parte de grupos de interés en formación que la implementación de la nueva política inducía al nivel de las provincias directamente “beneficiadas” por la desregulación territorial del régimen concesional (Loncan, 1995; Carotti, 1995; Méndez, Zanettini y Zappettini,1995; Juan, 1998; Bombal, 2005).

Dinámica del “frente” minero: desborde y ocupación de la ZSF

El análisis del contenido del decreto presidencial que dispuso la desafectación puso en evidencia el claro objetivo de promover inversiones mineras en zonas de probado potencial en yacimientos metalíferos, pero que habían permanecido vedadas para empresas mineras extranjeras en los términos fijados por el régimen de apropiación regalista. La invocación a los artículos de la Constitución Nacional para legitimar el alcance del decreto presidencial son indicativos del clima de época y la restauración de los principios liberales decimonónicos del antiguo Código de Minería.

Traduciendo el análisis e interpretación de los decretos al lenguaje de frontera, a continuación contrastaremos empíricamente si la desafectación de la actividad minera al régimen de seguridad tuvo incidencia en términos del avance del frente extractivo de la frontera minera global en la provincia de Mendoza. Para ello emplearemos indicadores de la demanda y ocupación del espacio por áreas mineras, en este caso las de exploración, instancia que en el marco del ciclo de adquisición de un derecho minero corresponde a la fase inicial de apropiación.

Desborde y ocupación de la ZSF

En este apartado, examinamos el comportamiento seguido por la demanda de áreas de cateo en relación con la desafectación de la actividad minera del régimen nacional de seguridad de frontera ocurrido a mediados del año 1992, que fuera refrendado unos meses después por la provincia de Mendoza. Los indicadores utilizados son el porcentual de ocupación y su distribución geográfica dentro de la ZSF a lo largo de la década del 90.

El porcentual de ocupación de la ZSF transcurrió por tres grandes momentos respecto del año de reforma, asemejando un movimiento cíclico bien estilizado en forma de campana (figura 1). Resumidamente observamos:

1. primer movimiento, entre 1989 y 1992: ocupación estabilizada en torno al 10 %, e incremento moderado de 5 puntos porcentuales al promediar el año 1992;
2. segundo movimiento, entre 1993 y 1996: incremento escalonado acelerado de la ocupación, que alcanzó un máximo de 54 % en 1995, seguido de un descenso moderado el año siguiente;
3. tercer movimiento, entre 1997 y 1999: retracción moderada y continua de la ocupación, situándose muy por debajo del 20 %, modo del cual se cerró el ciclo.

Figura 1. Área de cateo y porcentual de ocupación de la Zona de Seguridad de Frontera antes/después de la sanción del Decreto presidencial
815/1992. Mendoza 1989-1998

Fuente: elaboración propia con base en relevamiento y procesamiento de Planchetas Mineras, Fichas del Registro Gráfico y Registro Catastral Minero, varios años. Dirección Provincial de Minería, Mendoza, Bombal (2005 y 2018).

La dimensión espacial del movimiento de afectación aporta una perspectiva complementaria al porcentual de superficie ocupada. Una secuencia anual (1990 a 1995) de cartas temáticas recrea parcialmente el proceso espacial que tuvo lugar sobre la franja fronteriza (figura 2). Su lectura permite identificar patrones de implantación y distribución geográfica adoptados por el proceso de ocupación, cuya dinámica se expresa en movimientos de expansión, continuidad y retracción de la superficie afectada.

Durante los dos primeros años, en general la ocupación se presentó dispersa, más adosada al borde oriental que al límite oeste, y algo más concentrada sobre la mitad sur que sobre la mitad norte, con cierta tendencia a conformar bloques aislados, bajo un patrón de partición de formas y tamaños regulares.

La afectación ocurrida en el año 1992 aparece como un punto de inflexión dentro del proceso de ocupación; de un lado, prolonga tendencias de los dos años previos, a la vez que revela nuevos rasgos, que se intensifican en los tres años subsiguientes. En cuanto a la continuidad, se pone de manifiesto en la distribución sobre el eje central, dispersa en la mitad norte y algo más densa en la mitad sur; es en dicha porción donde surgen nuevos focos de ocupación lineal y contigua al límite internacional.

Por último, en 1993 la cobertura de nuevos cateos ya comenzó a desbordar la zona de seguridad por varios frentes, y la terminó ocupando rápida y ampliamente al cabo de tres años. En 1994, se produjo el pulso de mayor amplitud de la fase ascendente marcando el “borde exterior” del frente de máxima ocupación; en un primer pulso dominado por la expansión hacia espacios vacíos, y en un segundo pulso por la compactación de los intersticios que van quedando sin ocupar (o que van liberándose), por detrás del frente de avance.

Resumiendo entonces, la demanda de nuevos permisos de cateo para exploración dentro de la ZSF transita por una secuencia de tres movimientos diferenciados y cronológicamente correlacionados con los momentos formales que jalonan la anulación de la restricción minera en zona de seguridad:

1. cobertura incipiente fragmentada, antes de la reforma;
2. continuidad con incremento de focos de ocupación adosados al límite, el año de la reforma;
3. ocupación acelerada y masiva, posterior a la reforma.

La correlación positiva encontrada por el análisis presentado entre la demanda de nuevos cateos (ingresados a la DGM) y el ritmo de crecimiento y distribución geográfica de la ocupación en la ZSF (por áreas de exploración), por una parte, con la sanción del decreto presidencial que derogó la restricción del régimen de seguridad, por la otra, parecen indicios suficientes como para responder afirmativamente a la pregunta de partida: la desafectación del régimen de seguridad efectivamente generó el desborde de la frontera minera en la frontera estatal.

Sin embargo, la liberación de la actividad minera del régimen de seguridad apenas precedió unos pocos meses a la promulgación de un conjunto amplio de reformas sectoriales que habrían de dar impulso definitivo al “modelo minero” en todos los distritos mineros del país. Un proceso en buena medida motorizado por la desregulación interna del propio sistema concesional. De ahí entonces que la correlación presentada podría no ser concluyente en cuanto única variable independiente.

Figura 2. Registro catastral de áreas de cateo tramitadas en la Dirección General de Minería y Desafectación de la actividad minera del Régimen de Seguridad de Frontera. Mendoza 1990-1995

Fuente: elaboración propia (2019) a partir de relevamiento y procesamiento de datos del Registro Catastral Minero, DGM, Mendoza.

Dicho de otro modo, no sería posible afirmar taxativamente que la supresión del régimen de seguridad haya impulsado por sí mismo la ocupación de la ZSF, pues no resulta sencillo despejar el efecto especifico que tuvo la derogación del efecto concurrente ejercido por un conjunto amplio de otras reformas que al mismo tiempo fomentaron la expansión de las actividades de exploración en todas las zonas prospectivas de la provincia y del país. Esta suerte de limitación explicativa de las pruebas aportadas puede subsanarse en parte recurriendo a indicadores algo más sensibles a los aplicados bajo un enfoque comparado entre la ocupación “dentro-fuera” de la ZSF.

Dinámica espacial de la ocupación: dentro/fuera-antes/después

Con el fin de lograr despejar el efecto específico que tuvo la desafectación del efecto más contextual de la reforma minera que lo enmarca, a continuación presentamos los resultados generales del análisis comparado entre indicadores de ocupación (número y superficie) según las categorías “dentro-fuera” de la ZSF, y “antes-después” de la DRS a la concesión de áreas mineras. De esta manera, se espera trabar una relación más estrecha entre la demanda de cateos y la desafectación del régimen de seguridad.

Las variables elegidas refieren aspectos específicos y a la vez complementarios del mismo proceso de ocupación. La “demanda anual” de nuevos cateos es más sensible al comportamiento agregado de los agentes durante ese lapso de tiempo. Por su parte, la “cobertura anual vigente” da cuenta de la magnitud alcanzada por la ocupación acumulada en ese “lapso de tiempo”, por lo que es un indicador menos dinámico, lo que por otro lado permite vincularlo directamente con el proceso espacial y la representación cartográfica de la concesión de áreas mineras para explorar (figura 2).

Demanda anual de nuevos cateos dentro y fuera de la ZSF

El comportamiento seguido por la demanda anual de cateos (en número y superficie) refleja el impacto originado por los cambios en la política minera que iban sucediéndose durante la primera mitad de la década de los 90, creando incentivos, por una parte, y removiendo obstáculos, por la otra, en ambos casos para facilitar el accionar de una gama variada de agentes y también para atraer IED mineras (Moori-Koenig, 1999).

Bajo una perspectiva temporal más extensa (1988-2000), el ciclo descrito por la demanda anual de áreas de cateo puede descomponerse en tres grandes fases, en las que la ocupación tanto interna como externa de la ZSF revela comportamientos convergentes y divergentes.

Fase inicial de moderado crecimiento: 1988-1992

Hasta el año 1991 inclusive, predominó la demanda de cateos externa a la ZSF sin que esto implicara ausencia de demanda sobre la porción interna. En efecto, un promedio sobre el total para ese lapso de tiempo, los cateos internos significaron alrededor del 25 % de las áreas y el 35 % de la superficie ocupada. Coherentemente con el aumento progresivo que iría sufriendo la superficie promedio por unidad de cateo (debido a la anulación del criterio del incremento por progresión geométrica según superficie para el cálculo del monto del canon), aquel año marcó un descenso del número de áreas, aunque no de la superficie total.

En el año 1992, la proporción se invirtió: los pedidos internos superaron a los externos, pasando del 35 % al 60 % del total. Esto se explica en partes iguales por la baja registrada por los segundos y también por la suba experimentada por los primeros. Vale volver a visualizar las cartas temáticas (figura 2) para comprobar que fueron ocupados amplios sectores adosados al borde oeste del límite internacional, ocurrida presumiblemente luego de la publicación del decreto presidencial unos días antes de promediar aquel año.

Fase intermedia de muy alto crecimiento: 1993-1995

Durante la segunda fase, se registró un acelerado, fuerte y fugaz crecimiento en la demanda de nuevos cateos, que alcanzó los valores récord del ciclo. Antes de pasar al análisis comparado “dentro-fuera”, conviene tener una idea aproximada de los valores absolutos y relativos involucrados.

En tres años fueron solicitados 565 cateos, sumando un total de 2,6 MM/ha. Visto con relación al acumulado de los 12 años de la serie analizada, esas cifras equivalen al 50 % y al 65%, respectivamente. De aquel total, y para las dos componentes, número y superficie por igual, más de la mitad de los pedidos correspondieron a los ubicados por adentro de la ZSF: el 57 %.

Siendo 1993 el primer año de vigencia “formal” de la desafectación del régimen (se recordará que Mendoza adhirió el 31 de diciembre del año 1992), se observa que la brecha entre ambas zonas se ensanchó, de forma que alcanzó el valor máximo registrado a lo largo de toda la serie: en efecto, el 66 % de las áreas y el 70 % de la superficie quedaron ubicadas al interior de la ZSF. El año siguiente la distancia entre ocupación interior y exterior bajó apenas 3 puntos porcentuales en ambas componentes, aunque en el marco de unos valores absolutos récord: 145 cateos y 0,7 MM/ha.

Durante el último año de la segunda fase, la demanda localizada en la ZSF descendió abruptamente a menos de la mitad, mientras que por fuera siguió ascendiendo hasta redondear 0,45 MM/ha. Es decir que, al promediar la década, las proporciones entre zonas se invirtieron nuevamente, volviéndose a la situación previa de la fase inicial: en este caso en torno al 58 % de la superficie y de los pedidos quedaron ubicados por fuera de la ZSF.

Fase final sin crecimiento: 1996-2000

La explosión de la demanda cayó abruptamente sin solución de continuidad. En apenas un año, descendió a niveles inéditos para la serie de referencia: en 1996 ingresaron a la repartición solo 10 nuevos cateos que afectaron apenas 25.000 ha. Otro rasgo distintivo de la fase final es que la demanda ya no habría de recuperarse sino hasta la década siguiente. En consecuencia, carece de todo sentido proseguir con el análisis del comportamiento de la demanda dentro y fuera de la ZSG.

El derrumbe de la demanda de nuevas áreas de cateo durante la segunda mitad de la década plantea algunos interrogantes acerca de las causas desencadenantes. Por ahora, solo vale subrayar que el descenso afectó por igual a ambas zonas, lo que en principio estaría indicando que no obedeció a rasgos propios o internos de estas, sino a factores que las implican por igual.

Ocupación dentro y fuera de la ZSF

Mientras que el ingreso de nuevos pedidos de cateo es una medida que refleja mejor el cambio de ritmo de la demanda, la “cobertura anual vigente” indica mejor el estado y magnitud de la ocupación del espacio concesible. Esto hace que sea una medida más rígida que no trasparenta bien el impacto de los cambios sobre las decisiones de los agentes. En efecto, y a diferencia de lo observado más arriba al analizar la demanda del año 1992, la cobertura vigente dentro de la ZSF se ubicó por debajo a la dispuesta por fuera. Esa repartición se verificó tanto a nivel del número de unidades de cateo, como de la superficie ocupada, y a pesar del incremento registrado respecto del año anterior: respectivamente de 128 unidades a 168, y de 0,35 MM/ha a 0,51 MM/ha. En cambio, antes de la reforma, y en términos relativos, la proporción se había mantenido para ambas componentes entre un mínimo y un máximo de 35 % y 40 % para el número, y de 40 % y 45 % para la superficie.

En cambio, la proporción de ocupación interna y externa se invirtió al año siguiente de la reforma y seguiría ensanchándose conforme avanzaba la década, hasta llegar a un máximo del 55 % en 1995, y del 61 % en 1996. Este distanciamiento relativo ocurrió en el marco de un crecimiento constante de la cobertura de cateos, pero que se presentó mucho más intenso y acelerado al interior de la ZSF que por fuera. El punto culmine del proceso de expansión tendría lugar al promediar la década, cuando la cobertura rozó 1,8 MM/ha, equivalente al 54 % de la superficie total (32.000 km²) de la ZSF (figura 2 y figura 3).

Figura 3. Superficie anual afectada por cateos asentados en el Registro Gráfico: “fuera” y “dentro” de la Zona de Seguridad de Frontera (ZSF) y total provincial (en millones de hectáreas). Mendoza 1989-1998

Fuente: elaboración propia con base en relevamiento y procesamiento de Planchetas Mineras, Fichas del Registro Gráfico y Registro Catastral Minero, varios años. Dirección Provincial de Minería, Mendoza, Bombal (2005 y 2018).

En cuanto al número de áreas vigentes, siguió patrones y ritmos similares a los de la superficie, aunque no del todo idénticos. Esto da una idea –si bien muy general todavía– de las características diferenciales y cambiantes entre el proceso de ocupación desarrollado por dentro y por fuera de la ZSF. En particular, habla de la extensión promedio de los pedidos (cuyo rango puede oscilar entre 500 ha a 10.000 ha), y también del grado de fraccionamiento del espacio concesible. En lo que interesa destacar ahora, hay que señalar que el número de áreas que dan forma a la cobertura de cateos dentro de la ZSF se mantuvo en torno a 130 cateos por año y que, si bien en 1992 hubo un aumento nada despreciable del 12,5 %, este no fue mucho mayor del registrado años antes, cuando todavía regía el régimen de seguridad. En cambio, el año 1993 marcó una verdadera ruptura de tendencia, con un incremento cercano al 100 %, valores que volverían a repetirse en los dos años siguientes. Luego, en 1996 comenzó un movimiento inverso de retracción de la superficie ocupada.

Nuevamente, y por fuera de la ZSF, la cobertura registró un aumento del número de cateos, pero bajo un índice de crecimiento interanual moderado. Esto indicaría que la ocupación había comenzado a densificarse unos años antes bajo un patrón de subdivisión diferente, de tipo intersticial y con un predominio de unidades de cateo de menor superficie. Este patrón era el resultante de la partición generada por la regulación anterior, la cual favorecía la fragmentación del espacio concesible en un grado mayor que la dispuesta en 1993. Esto último explica que las fases subsiguientes de ocupación en gran medida debieron amoldarse, en su forma y extensión, a los espacios remanentes que iban quedando vacantes debido a la dinámica entre repliegue y despliegue de las coberturas precedentes (figura 2)^[2].

En cambio, la ocupación interna de la ZSF se produjo bajo un patrón ligeramente distinto al resto del espacio provincial, tal como puede verse en las cartas de referencia. Como pudo comprobarse, esta zona no estuvo totalmente libre de cateos antes del año 1992, pero su distribución más bien concentrada en torno a unos pocos núcleos dispersos (ocupando poco más del 10 %) dejaba entremedio grandes espacios vacíos. Por lo tanto, el despliegue espacial de la ocupación bajo el nuevo patrón de subdivisión reformado en el año 1993 no encontraría tantos condicionamientos (en su cantidad, forma y superficie) de la ocupación previa, tal como de hecho ocurrió por fuera de la ZSF: quizá esta diferencia ayude a explicar el patrón de ocupación que acompañó la gran expansión que entre 1993 y 1995 alcanzó cerca de 1,8 MM/ha, equivalente casi al 55 % de la superficie de la ZSF.

Esto último se expresa en el índice de crecimiento interanual diferencial arrojado por las dos componentes de la variable demanda, por dentro y fuera de la ZSF. De alguna manera, expresan aspectos de la configuración geográfica que adoptan ambas coberturas y que logran exteriorizar en las cartas presentadas, aunque su lectura requiera de algunas claves interpretativas. Una de ellas es la relación número/superficie, lo que lleva a plantear un estudio más detallado del tamaño promedio de las unidades de cateo que conforman las coberturas. Retomando lo visto al analizar la demanda anual dentro de la ZSF, la ocupación se produjo mediante unidades de mayor tamaño que por fuera.

Ya fuera del período que abarca la serie cartográfica, en el año 1996 no solo cayó la demanda de cateos a niveles inéditos por debajo de las 10 unidades anuales, sino que también comenzó un proceso de repliegue de la superficie cubierta durante la primera mitad de la década. El proceso de retracción es mucho más acelerado e intenso dentro de la ZSF que por fuera. Al cerrar la década, el peso de la ocupación retrocedió casi a niveles iníciales, tanto dentro como fuera de la ZSF.

Aunque interesantes, estos comportamientos de finales del ciclo ya escapan al objeto de interés inmediato de este trabajo. Recordemos que se propuso estudiar la desafectación de la actividad minera del régimen de seguridad de frontera y su impacto sobre el sistema concesional pensado como un dispositivo de territorialización de la frontera minera.

Conclusiones

Los resultados del análisis permiten afirmar que, a partir de la desafectación de la actividad minera del RSF, la demanda de nuevos cateos creció exponencialmente por dentro de la ZSF en una proporción mucho mayor a la registrada por fuera, al menos en los primeros tres años de entrada en vigencia.

La correlación encontrada entre desafectación del régimen, por un lado, y la demanda de áreas, por el otro, sería una evidencia suficiente para establecer una relación de causalidad entre el primer y el segundo término de la proposición que sirvió como punto de arranque de la presente indagación.

Se vio cómo, a poco más de tres años de dictado el decreto, la cobertura de cateos había cubierto más de la mitad de la superficie de la ZSF. Una demanda por varios años contenida que de pronto es liberada para que cualquier interesado se transforme en el titular de uno o de varios derechos de exploración bajo nuevos y potentes incentivos. Derechos adquiridos que podrían conducir a la adquisición de una mina, en el caso de que el objetivo inmediato fuera buscarla, o a transferirlos hacia terceros interesados, en el caso de que el objetivo fuera obtener una renta del mercado inmobiliario minero en formación. Sin necesidad de ir mucho más lejos con este razonamiento, es lógico pensar entonces que tal fenómeno finalmente ocurriese, tal como nos lo demostraron los indicadores analizados, máxime tratándose de una zona de muy alto potencial minero y con muy bajo número de concesiones, dos condiciones excluyentes que suelen estar presentes en la fase inicial de cualquier frontera productiva (Reboratti, 1990).

Sin embargo, no puede desconocerse tampoco que la exclusión de la actividad minera del RSF se produjo casi en simultaneo con otras reformas tanto o más importantes, de fomento sectorial y (des)regulación territorial interna del sistema de concesión. Sin estas medidas, difícilmente se explicaría que la demanda de cateos también creciera y expandiera tan fuertemente (como pudo verse) por fuera de la ZSF, aun cuando su potencial minero bien podría considerarse menor, y su estado de apropiación previo mucho más desarrollado que en aquella.

Esta concurrencia de factores impulsores dificulta medir el efecto específico que tuvo la supresión del régimen de seguridad sobre la dinámica concesional dentro de la ZSF. De allí la conveniencia de moderar el énfasis puesto sobre el efecto que realmente tuvo dicha medida sobre la demanda de cateos dentro de la zona de seguridad, por lo menos para esta primera fase de apertura y territorialización de la frontera minera.

La pregunta que cabe hacerse ahora, aunque no sea más que un contra fáctico, es si esa ocupación de todas formas hubiera tenido lugar; es decir, sin el acompañamiento del paquete de medidas de promoción y liberalización del sistema concesional. Claramente no puede haber respuesta para esa pregunta, pero algunos indicios permiten pensar que, sin la mediación de potentes “incentivos económicos” indirectos, difícilmente la ocupación de la ZSF hubiera alcanzado la magnitud que pudimos constatar.

No es este el momento para entrar a desarmar el paquete de medidas que incentivaron la demanda de áreas de cateo en Mendoza (y seguramente en muchas otras provincias con potencial minero), pero mencionaremos una que pareciera ir a favor del argumento que venimos esgrimiendo. En rigor de verdad, no se trataría tanto del efecto de una reforma, sino más bien del efecto que produjo el olvido de realizarla, por parte de los legisladores encargados de actualizar el Código de Minería.

Ese olvido en verdad tampoco es el de una reforma en sentido amplio, sino el de un pequeño gran detalle que hizo la diferencia. Si bien el valor del canon minero de exploración requerido al permisionario para acceder a un permiso de cateo fue actualizado el año 1993 a valor dólar, luego de una depreciación acumulada de varios años que lo había vuelto insignificante, el legislador no advirtió la necesidad de establecer al mismo tiempo el momento para efectuar el desembolso. Por este descuido continuó vigente la disposición anterior, la cual establecía la obligatoriedad del pago, pero no en el momento de solicitarlo, sino en el de concederlo. De este modo, cualquier persona podía transformarse en titular provisorio de uno o varios cateos, difiriendo el pago para más adelante. Para muchos, ese tiempo de gracia era el suficiente para vender o alquilar los derechos así adquiridos a las empresas de exploración que retrasadamente habían comenzado a llegar al país, y por lo tanto también a este primer “gran reparto” de áreas en la “frontera minera” (Loncan, 1995; Bombal, 2005). Esto último deja abiertas nuevas líneas de indagación en torno a la estructura de apropiación resultante, su evolución en el marco de cambiantes y variados escenarios, el tipo de agentes involucrados en cada momento como titulares de derechos mineros, entre otras.

El desempeño de los marcos legales e institucionales que regulan la apropiación de los recursos minerales en países y regiones mineras de reciente apertura ofrece un campo de estudio novedoso y a la vez poco trabajado en la República Argentina. Al mismo tiempo, el desarrollo de la actividad minera en países y regiones de apertura reciente no ha concitado hasta el momento atención desde el campo de los estudios clásicos dedicados a las fronteras productivas, tal como lo demuestra también la ausencia de trabajos referidos a la República Argentina. En este trabajo intentamos conectar ambos campos sobre la base de un estudio de caso centrado en la provincia de Mendoza. Esta provincia reúne una serie de condiciones que la vuelven particularmente interesante para poner a prueba el enfoque propuesto: convergen dos tipos de fronteras (fronteras productivas y fronteras estatales) ligadas a políticas de escala correspondientes a territorialidades múltiples y relacionadas, tal como ha sido observado para el caso de la minería en la cordillera de la provincia de San Juan (Hevilla y Zusman, 2007).

El sistema de concesión es un concepto clave que se vuelve operativo fácilmente y que oficia de puente entre estos dos campos que han permanecido desconectados. De este modo, la propuesta de entender al “sistema concesional” como un dispositivo de territorialización de la frontera minera constituye otro aporte del presente trabajo.

Partimos considerando al sistema de concesión de áreas mineras como un dispositivo de apropiación de los recursos minerales, que a la vez puede considerarse un dispositivo de territorialización de la frontera minera.

La territorialización de la frontera minera es un proceso que involucra múltiples dimensiones y que se desenvuelve en fases sucesivas a lo largo de un período no exento de marchas y contramarchas. Mediante el estudio de un caso, en este trabajo hemos indagado el momento de inserción territorial problematizando la forma de apropiación legal del recurso como una instancia previa y necesaria al desenvolvimiento ulterior de un proceso que podrá llamarse frente (extractivo) o frontera (minera), pero que en todo caso sería factible formalizar como un esquema o modelo evolutivo.

Pensando en términos de frontera, no es fácil evitar figurarse un frente extractivo de la frontera minera glocal, que permanece estacionado largo tiempo a un lado de la frontera interestatal (Chile inició la reforma y apertura minera en los años 70), pero que luego de la reforma económica domestica avanzó hacia el otro lado, asemejándose a un movimiento de desborde de la frontera estatal por una frontera productiva minera.

La estrategia metodológica ideada para estudiar la dinámica espacial de la demanda de áreas de cateo representa otro aporte del presente trabajo, replicable fácilmente en otras provincias. Las configuraciones geográficas que adoptan el despliegue y repliegue de la ocupación y la posibilidad de su representación cartográfica vuelven visible la territorialización de la frontera minera aquí entendida como un proceso de apropiación.

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