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Transporte urbano
entre ciudades transfronterizas

El caso de Concordia (Argentina)
y Salto (Uruguay)

Alejandro Rascovan[1]

Introducción

Las ciudades de Concordia y Salto se encuentran en las márgenes del Río Uruguay. Entre ambas suman una población de 253 478 habitantes. La conexión física más cercana entre ambas es el puente por sobre la represa Salto Grande, ubicada a 30 km al norte de ambas ciudades. Sin embargo, existen dos modos de transporte público para cruzar esta frontera, el ómnibus y la lancha. Este trabajo busca aportar al entendimiento de las dinámicas transfronterizas entre estas ciudades a partir de un análisis multidisciplinario que permita pensar potencialidades para el transporte público urbano internacional entre Argentina y Uruguay. Además, forma parte de una investigación más amplia acerca de las movilidades regionales a través de la represa Salto Grande entre Concordia y Salto en el marco de la Beca Postdoctoral del Conicet 2016-2019 y de las publicaciones previas del Grupo de Estudios sobre Fronteras y Regiones (GEFRE) de 2017 y 2018 (Rascovan, 2017 y 2018). En una primera parte de la investigación, se evaluaron las problemáticas de la movilidad de carga y los nuevos proyectos de infraestructura de transporte que tienen como objetivo reducir el tiempo del cruce de la frontera para los camiones. El eje de este trabajo son las movilidades urbanas y el transporte público entre Concordia y Salto.

Con base en los objetivos propuestos, se relevó un corpus variado que incluyó las siguientes normativas: CNRT, leyes nacionales, disposiciones municipales y provinciales, acuerdos bilaterales y, en particular, normas surgidas de propuestas del Subgrupo de Transporte del Mercosur. Entre las principales preocupaciones, se nota una inadecuación entre la normativa y el caso específico del transporte urbano transfronterizo.

Farberoff (2004) propone relacionar variables sobre la base de ocho categorías para una política de transporte regional que aporte al desarrollo: instituciones, estudios y proyectos, concesiones, pasajeros, cargas, seguridad, industria e integración regional. Considerando el desarrollo de políticas públicas de transporte urbano en el ámbito binacional, el eje estará puesto en variables sociales y materiales, las necesidades, usos y costumbres de las poblaciones y la infraestructura y la normativa.

La complejidad del tema a estudiar está dada por la multiplicidad de las variables involucradas. Oliveras González (2016) las denomina “variables político-institucionales” y “variables sociocultural-geográficas”. Entre las primeras se encuentran: los diferentes sistemas políticos administrativos y sus limitaciones para tratar temas transfronterizos; las técnicas de gestión; la planificación institucional y visión del territorio de cada actor; la asimetría entre las prioridades y proyectos. Por otro lado, en el segundo grupo se incluyen: las percepciones de los actores sociales (tanto en la frontera como en los centros de poder); las disparidades socioeconómicas; las acciones aisladas y descoordinadas entre los actores relevantes.

Como parte del enfoque teórico, adoptamos un concepto de “movilidad” que trasciende su asociación con “redes de transporte y flujos” y las infraestructuras como elementos aislados para también tomar en cuenta los actores sociales y sus intersubjetividades a la hora del desplazamiento en el territorio (Urry, 2005). Retomar un análisis de los actores sociales involucrados conlleva pensar a la movilidad como un derecho más allá de la eficiencia en el tiempo y costo. Gutiérrez (2010: 5) señala, retomando a Lussault (2005), que “la movilidad es un acontecimiento que gestiona la acción en el territorio mediante un dispositivo tecnológico (las técnicas y sus actores), un conjunto de valores sociales, y una serie de condiciones geográficas, económicas y sociales”. Además, las diversas movilidades son multiescalares y multipropósito: involucran condiciones sociales desiguales y definen geografías en red.

Movilidades

En investigaciones previas (Rascovan, 2018), establecimos algunas características sobre las movilidades transfronterizas en el Espacio Fronterizo del Río Uruguay (EFRU), dentro del cual se encuentran las ciudades de Concordia y Salto.

En términos poblacionales, el conglomerado Concordia-Salto es, por casi 90 000 habitantes, el más poblado de todo el Espacio Fronterizo del Río Uruguay (EFRU), con 253 478 habitantes. Las movilidades transfronterizas en esta frontera son variadas, a través de la represa Salto Grande circulan camiones con diversas cargas, ómnibus de larga distancia, buses urbanos y automóviles particulares. Además, existía hasta comienzos del año 2019 un servicio de lanchas urbano, el cual sin embargo fue discontinuado.

Según estadísticas de la Dirección Nacional de Migraciones de Argentina, en 2018 1 461 099 personas cruzaron la frontera de Salto Grande. Estos datos no permiten discriminar si se trataba de turistas, de conductores de camión o si se trató de tráfico vecinal fronterizo. Incluso, las estadísticas uruguayas para el mismo año muestran un total de 1 425 758 personas. En paralelo, estadísticas del año 2018 de la Dirección Nacional de Migración del Ministerio del Interior de Uruguay, 346 765 personas de nacionalidad uruguaya egresaron de aquel país y 316 471 ingresaron a través del paso internacional Concordia-Salto. En el mismo año, 353 559 personas de nacionalidad argentina ingresaron a Uruguay y 308 873 de la misma nacionalidad ingresaron a su país de origen. Este paso es utilizado de manera casi exclusiva por personas de nacionalidad argentina y uruguaya. Menos de un 10 %, es decir, 100 090 personas, eran de otra nacionalidad, de las cuales 41 390 eran de nacionalidad paraguaya (DNM, 2018).

Multiescalaridad

Por “multiescalaridad” entendemos que el análisis social no debe partir desde una única escala, local, nacional o global, sino focalizarse en los procesos. Las escalas expresan momentos de las relaciones de poder entre actores (Swyngedouw, 2003). En este caso, el transporte urbano entre ciudades transfronterizas forma parte de un entramado político-institucional que resulta difícil de comprender si se analiza a nivel escalar. Los actores transnacionales o binacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Subgrupo de Transporte del Mercosur N°5 y los Comité de Frontera tienen lógicas de funcionamiento y objetivos que muchas veces son opuestos o desconocidos entre sí. De la misma forma, las ciudades y sus Gobiernos coexisten con los Estados nacionales y provinciales/departamentales y órganos de control, pero también participan de los comités de frontera y son interpelados por el BID y el Mercosur. En paralelo, los ministerios de Relaciones Exteriores de cada país coinciden entre sí en los comités de frontera, y los de Transporte en el Mercosur no siempre dialogan entre sí.

Figura 1. Actores y multiescalaridad en la frontera

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Fuente: elaboración propia.

Las ciudades y las fronteras

El proceso de fronterización entre Argentina y Uruguay (Benedetti, 2015) se dio a lo largo del siglo XIX. Existen centros urbanos binacionales entre ambos países. En tres de esos, la fundación de una ciudad fue en el siglo XVII y la otra tras la creación de la República Oriental del Uruguay (ROU). Se pueden elaborar dos hipótesis al respecto. Una primera sobre la base de la defensa nacional y del territorio y la consecuente necesidad de “mostrarle” al país vecino que no eran lugares despoblados y sin presencia del Estado. Una segunda hipótesis es que la fundación de las segundas ciudades estuvo basada en el comercio y las posibilidades que brindaba la existencia de una ciudad vecina.

Cuadro 1. Núcleos urbanos en la frontera Argentina-Uruguay.
Datos históricos y demográficos

Núcleo urbano y año de fundación[2]

Puente vehicular Población 2019
Gualeguaychú (E.R.-AR) – 1783 Fray Bentos
(R.N.-ROU) – 1859
1976 80 614 + 24 406
Colón
(E.R.-AR) – 1863
Paysandú
(PA-ROU) – 1772
1975 23 150 + 76 429
Concordia
(E.R.-AR) -1831
Salto
(SA-ROU) – 1756
1982 149 450 + 104 028
Monte Caseros
(E.R.-AR) – 1855
Bella Unión
(AR-ROU) – 1829
X 23 470 + 12 200

Fuente: elaboración propia sobre la base de https://bit.ly/2yNB0HB y https://bit.ly/2zoLddD.

El río Uruguay recorre 1.779 km desde la Sierra Geral entre los estados de Santa Catarina y Río Grande do Sul en Brasil hasta su desembocadura en el Río de la Plata. Desde la formación de los Estados nación, durante el siglo XIX, ha oficiado de frontera entre Argentina y Uruguay. La ciudad de Concordia, con aproximadamente 150.000 habitantes, es la segunda ciudad en población de la provincia de Entre Ríos, siguiendo a la capital Paraná. Por su parte, Salto, con más de 100.000 habitantes, es la tercera ciudad más poblada de Uruguay.

La construcción de la frontera es un proceso continuo que involucra una variedad de actores y sentidos. La delimitación territorial en Estados nacionales responde a necesidades propias del capitalismo industrial. Con el fin de las guerras civiles y la consolidación del Estado en Argentina, en la década de 1860 se abrió una nueva etapa institucional que necesitó acompañarse de sentidos sobre lo nacional. La ciudad de Salto fue fundada en 1756, casi 80 años antes de la independencia de Uruguay, mientras que Concordia fue fundada en 1831 en una etapa de guerras civiles posterior a la independencia de España.

Entre las particularidades de estas ciudades, que no solo son más antiguas que otras en la frontera, sino también más pobladas, remarcamos que, a diferencia de la frontera entre Paso de los Libres y Uruguayana (Argentina y Brasil), donde gracias a la presión de empresarios locales se logró avanzar en la construcción del puente internacional ferrovial, entre 1936 y 1945 (Rascovan, 2014), entre Concordia y Salto, esa presión resultó infructuosa durante décadas. El convenio para la construcción de la represa es de 1946, y esta fue construida entre 1979 y 1982. La construcción de la represa hidroeléctrica Salto Grande y la posibilidad de cruzar la frontera con facilidad reconstruyeron el espacio y las relaciones sociales, económicas y culturales (Catullo, 2014). Esto llevó a un crecimiento poblacional del 30 % vinculado, mayormente, a mano de obra de la construcción y al cultivo de cítricos.

La cuestión de la vinculación física entre ambas ciudades ha estado presente desde hace décadas. El mejoramiento del paso fronterizo, es decir, la construcción de un nuevo puente que permita cruzar sin ir hasta Salto Grande, es un tema que ha sido parte de la agenda política de ambas ciudades. La Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU) efectuó un estudio que fue presentado en un taller auspiciado por el BID en el marco de la Iniciativa para la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) en el año 2003. Con representantes de ambos Gobiernos en diferentes reparticiones (ministerios de Relaciones Exteriores y de Planificación), de la CARU, del BID y políticos y comerciantes de las ciudades, se llegó a la conclusión de que el puente interurbano era deseable y necesario (CARU, 2003).

Este proyecto, sin embargo, ha sido frenado año tras año hasta que en 2018 volvió a la agenda cuando desde la ciudad de Concordia se anunció la visita de una delegación del BID con el fin de financiar un aeropuerto internacional en aquella ciudad y mejorar el puerto de Salto en vez de construir el puente interurbano (Concordia, 2018a, 2018b). El sector exportador, vinculado a la producción de arándanos y otros cítricos en la zona, fue clave para que el proyecto del aeropuerto internacional cobrase fuerza y consiguiese el financiamiento necesario (APMA, 2017).

Múltiples institucionalidades

La multiplicidad de instituciones lleva a un panorama complejo a la hora de pensar el transporte urbano internacional. Entre las múltiples instituciones que regulan la frontera en las ciudades de Concordia y Salto, se encuentran el Ente Binacional Salto Grande (EBSG), la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU), el Comité de Integración Concordia-Salto, los ministerios de Relaciones Exteriores y de Transporte de ambos países, la AFIP, y la Gendarmería Argentina.

La Comisión Administradora del Río Uruguay es un organismo internacional creado por la República Argentina y la República Oriental del Uruguay como concreción de la voluntad de ambas en institucionalizar un sistema de administración global del río Uruguay en el tramo que comparten. Esta Comisión fue constituida por el “Estatuto del Río Uruguay”, suscrito entre ambos países platenses el 26 de febrero de 1975, y tiene como principal antecedente “El Tratado de Límites del Río Uruguay” del 7 de abril de 1961.

Los comités de integración están destinados a pensar mejoras vinculadas con la infraestructura y los procedimientos en las áreas de control integrado. Tienen dinámica de foro y cuentan con múltiples comisiones como facilitación fronteriza, infraestructura, comercio y producción y políticas sociales.

En términos regionales, el transporte internacional es regulado por el Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre (ATIT) en el marco de la Asociación Latinoamericana para la Integración (ALADI) conforme los mecanismos del Tratado de Montevideo de 1980.

A partir de la década de 1990, se consolidó el proceso de integración regional del Mercosur entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En 1994 el protocolo de Ouro Preto dio forma institucional al bloque.

En los años posteriores, se avanzaría con la propuesta del Control Integrado de Tránsito Vecinal y Turístico y de la Tarjeta de Tránsito Vecinal Fronterizo (TVF). La primera de estas iniciativas tuvo resultado positivo, ya que permitió separar el tráfico que cruza internacionalmente y tener un único control integrado. Esto significa que, en el caso de Concordia y Salto, el tráfico que no es de carga realiza un único control que significa salida de un país y entrada al otro. La cabecera única se encuentra del lado argentino y cuenta con funcionarios de ambos países.

La decisión Nº17/99 del Consejo del Mercado Común (CMC) establece la regulación del TVF y la necesidad de una credencial para facilitar el cruce. A 20 años de su implementación, la credencial ha resultado de escaso uso por quienes habitan en las ciudades de frontera. En ocasión de la XVI Conferencia Sudamericana Sobre Migraciones, se expresó que

diversos funcionarios entrevistados han señalado que el funcionamiento de la TVF no ha sido satisfactorio. Su implementación ha tendido a ser restrictiva debido, entre otras cosas, a que el kilometraje era “escaso” y a que no permitía ejercer actividades laborales ni estudiantiles (OIM, 2016: 31).

La Dirección de Migraciones de Argentina incorporó a la normativa estas regulaciones a través de la Disposición 12.167/2002.

El Estado argentino cuenta con políticas exclusivas para quienes habitan en las fronteras en relación con los intercambios. El Régimen de Tráfico Vecinal Fronterizo permite el intercambio de mercancías libre de formalidades y del pago de impuestos aduaneros (RG 1116/01: Régimen de Tráfico Vecinal Fronterizo de Importación y RG 1336/02: Régimen de Tráfico Vecinal Fronterizo de Exportación.)

Figura 2. Productos permitidos para el TVF

Trafico Vecinal

Fuente: http://bit.ly/2x3rgYR.

Una particularidad de la frontera Salto-Concordia es que, dada la diferencia cambiaria y los mayores costos de productos alimenticios en Uruguay, las requisas en el paso fronterizo, dadas las regulaciones del Senasa (Argentina) que prohíben la entrada de frutas, vegetales y carnes, son menos frecuentes a las que se efectúan en la frontera de Paso de los Libres y Uruguayana, por ejemplo.

Pero además, el Subgrupo de Trabajo n.º 5 del Mercosur es el encargado de discutir los temas de transporte dentro del bloque. Desde el año 1994 hasta 2018, se trataron una multiplicidad de agendas; sin embargo, el transporte urbano transfronterizo no mostró grandes avances. Incluso el SGT continúa con una serie de análisis sobre políticas ferroviarias internacionales a pesar de ser un sector de menor relevancia en términos de movimientos transfronterizos en comparación con los servicios urbanos de pasajeros. Esto queda expuesto en las comisiones internas del SGT según la Decisión CMC 24/14, donde una de ellas es la ferroviaria. Las actas del SGT expresan el lugar casi nulo que el transporte y la movilidad transfronteriza ocupa en el ámbito del Mercosur.

En paralelo, existen los Comités de Integración, instancias donde participan representantes de ambos ministerios de Relaciones Exteriores y de las ciudades. El acuerdo que los establece fue firmado en 2011.

La reunión de la comisión de infraestructura de 2013 trató una variedad de temas que no incluyeron cuestiones locales. Es decir, todos los temas están vinculados al transporte comercial. Efecto túnel. La comisión de facilitación fronteriza se encargó de tratar las problemáticas del TVF y el reclamo de los remises argentinos que debían pagar tasas extraordinarias en Uruguay (MRECIC, 2013).

En la Reunión del 28 de junio de 2018, los temas tratados fueron las obras de infraestructura en el Centro de Frontera, el aeropuerto internacional de Concordia financiado por el BID y el puerto de barcazas del Salto. También representantes de la CARU expresaron la necesidad de mejorar la navegabilidad al norte de la represa Salto Grande, zona de saltos, para que la hidrovía pudiera llegar hasta Santo Tomé-Sao Borja (MRECIC, 2018a, 2018b, 2018c). Otro tema que fue debatido en la Comisión de Infraestructura y Facilitación Fronteriza fue la construcción de un puente peatonal entre ambas ciudades, el cual fue rechazado por casi todos los actores presentes. La posición al respecto del BID, principal financista de la obra del aeropuerto internacional, fue clara: “Se decidió impulsar un tránsito más fluido de vecinos por el paso de frontera de la represa Salto Grande” (MRECIC, 2018b).

Un año después, en septiembre de 2019 tuvo lugar la XXXV Reunión del Comité de Integración. En ella se retomó el debate sobre el aeropuerto internacional, el cual finalmente quedó en suspenso. También se confirmó que el puente peatonal no sería construido ya que la ciudad de Salto utilizó su préstamo del BID para mejorar el puerto de barcazas para la movilidad de bienes. Un punto interesante que surgió en aquella ocasión es la mención a la tasa impuesta por la Dirección de Migraciones a los ómnibus, la cual no es impuesta a taxis y remises.

Institucionalidad estatal

Las movilidades transfronterizas, en nuestro caso, implican una serie de complejidades legales institucionales que dificultan el análisis y la planificación de los servicios. Por un lado, ninguna de las ciudades considera a servicio con la otra como urbano, esto de acuerdo a los sitios web y a entrevistas realizadas. Sin embargo, por las características de quienes lo utilizan, es sin dudas un servicio de carácter urbano. Tampoco pueden considerarse servicios interurbanos tradicionales, a pesar de que la distancia entre las ciudades a través de la represa Salto Grande transforma a los servicios en interurbanos y porque son dos núcleos urbanos separados. Entonces, el servicio de pasajeros queda en la órbita de transporte internacional. Esto significa que su control y regulación dependen directamente de los Estados nacionales y no de los provinciales o departamentales y/o municipales. Esto queda expuesto en el Decreto 656/94 de Argentina, que no menciona al transporte internacional en casos urbanos/interurbanos.

El ATIT fue incorporado en la normativa argentina a través de la Resolución Nº 263 de 1990 de la entonces Subsecretaría de Transporte de Argentina.

Cuadro 2. Legislación argentina relativa al transporte
internacional terrestre
Norma Ámbito Funciones Especificidades
Decreto
656/94
Transporte urbano de pasajeros. Fija el marco regulatorio del autotransporte público de pasajeros de carácter urbano y suburbano de jurisdicción nacional estableciendo el marco normativo para el otorgamiento de los permisos de explotación. Excluye el transporte internacional.
Decreto
958/92
Transporte interurbano de pasajeros. Fija el marco regulatorio del autotransporte interurbano de pasajeros de jurisdicción nacional. Define el servicio público.
Decreto
808/95
Transporte interurbano de pasajeros. Modifica el decreto 958/92 estableciendo nuevas normas para la reglamentación del transporte interurbano de pasajeros de jurisdicción nacional. Ninguna.
Resolución S.T. 202/93 Transporte internacional de pasajeros y cargas. Aprueba las normas reglamentarias para la explotación del servicio de transporte por automotor de pasajeros por carretera de carácter internacional. Art. 18. Limita los servicios locales.
Resolución S.S.T 263/90 Transporte internacional de pasajeros y cargas. Pone en vigencia el Acuerdo de Transporte Internacional Terrestre inscripto como Acuerdo de Alcance Parcial en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), conforme los mecanismos del Tratado de Montevideo de 1989. Art. 7. Los vehículos de transporte por carretera habilitados por uno de los países signatarios no podrán realizar transporte local en territorio de los otros.
Resolución S.T. 74/2002 Transporte internacional de pasajeros y cargas. Registro Único del Transporte Automotor (R.U.T.A.). Inscripción obligatoria de las empresas y vehículos que efectúen transporte nacional e internacional de cargas.

Fuente: elaboración personal sobre la base de www.infoleg.gob.ar.

El Decreto 958/92 estableció el marco regulatorio actual del transporte terrestre automotor de pasajeros en sus ámbitos interjurisdiccionales, es decir, entre la Ciudad de Buenos Aires y las provincias, entre provincias, entre puertos y aeropuertos con provincias y la Ciudad de Buenos Aires. Con relación al transporte internacional, dentro de esta regulación se los incluyó como similares a los interurbanos; al mismo tiempo, se los excluyó de regímenes de seguridad de Zonas de Frontera.

Por su parte, desde Uruguay el Reglamento Nacional de Circulación Vial fue decretado originalmente en 1984 (Decreto 118/984) y luego modificado en 2009. En él se establecen las regulaciones generales sobre vehículos y carreteras y retoma a la IV Reunión del Subgrupo de Trabajo nº 5 del Mercosur como marco general. En 1991 el Decreto Nº 18/991 estableció reglamentaciones específicas para los ómnibus, diferenciando entre suburbanos, carreteros y microómnibus. Siguiendo esta regulación, el transporte entre Salto y Concordia sería carretero, ni siquiera urbano o interurbano, ya que no cuenta con suficientes paradas intermedias y la distancia es extensa.

Además, El Decreto N°117/989 es previo a la institucionalización del Mercosur y del Acuerdo de Recife. En él se establecen regulaciones sobre transporte de pasajeros e infracciones aduaneras, además de mecanismos de control de bultos transportados en zonas de fronteras. Esta regulación se centra en el posible contrabando que se podría realizar en aquellas áreas, señalando la necesidad de un listado con cantidad de bultos que lleva cada pasajero.

Una legislación que concierne a ambos países es el Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre (ATIT) en el marco de la Asociación Latinoamericana para la Integración (ALAD). En 2005, el Segundo Protocolo Adicional sobre Infracciones y Sanciones remarcó en su artículo n° 2:

Son infracciones gravísimas las siguientes: a) De pasajeros 1. Ejecutar transporte internacional terrestre sin estar autorizado. 2. Hacer transporte local en el país de destino o de tránsito. 3. Presentar documentos de transporte con datos falsos o adulterados. 4. No poseer seguros vigentes. 5. No prestar asistencia a los pasajeros y a la tripulación, en caso de accidente o interrupción de viaje.

Es decir que, según esta normativa, un servicio que es internacional no puede hacer transporte local. Esto deja entrever dos cuestiones: por un lado, la complejidad de las legislaciones internacionales y nacionales, ya que existen ómnibus urbanos internacionales entre Argentina y Brasil y entre Argentina y Paraguay, siendo todos países signatarios del ATIT; por otro lado, queda clara la necesidad de una regulación específica para transporte urbano internacional que sea lo suficientemente flexible para poder dar cuenta de las necesidades de las poblaciones en zonas fronterizas.

Transporte público entre Salto y Concordia

Hemos definido la existencia de múltiples movilidades de acuerdo al modo de transporte y sus fines particulares. Por ejemplo, los servicios de carga internacional generalmente son realizados por camiones y, en muy menor medida, por ferrocarriles. Los cruces fronterizos por razones turísticas se realizan en automóvil particular u ómnibus. Y los cruces relacionados con la vida cotidiana se efectúan en automóvil particular, lancha y ómnibus. Un detalle importante de la frontera entre Concordia y Salto es que, dada la distancia, 30 km entre las ciudades, a diferencia de otros pasos fronterizos, los cruces no se realizan en bicicleta y motocicleta particular. En paralelo, tampoco existe un servicio urbano internacional, sino que este es prestado por empresas de larga distancia.

Actualmente (septiembre de 2018), se ofrecen cuatro servicios diarios entre Concordia y Salto. Dos son operados por la empresa argentina Flecha Bus (FB) y dos por la uruguaya Chadre (CH), ambas empresas especializadas en servicios de larga distancia y no urbanos. Los cuatro servicios diarios se dividen en dos franjas, dos matutinos, uno por la tarde y uno nocturno de Salto a Concordia: CH 07:30-08:30; FB 09:30-09:30; CH 14:00-15:00; y FB 20:30-21:30. Mientras que desde la ciudad argentina a la uruguaya, los servicios son los opuestos: FB 07:05-08:10; CH 11:15-2:15; CH 18:00-19:00 y FB 19:15-20:15.

Con base en datos del Ministerio de Transporte de Argentina, podemos observar los datos referidos a la empresa Flecha Bus y asumir cifras similares para Chadre.

En el año 2015 se ofrecieron 1 460 servicios de Flecha Bus, sobre un máximo de 1 488, con los cuales se transportó a un total de 7 429 personas. Suponiendo cifras similares para la empresa Chadre, nos encontramos con 2 920 servicios anuales y 14 858 personas transportadas. Ese mismo año, según la Dirección Nacional de Migraciones del Gobierno argentino, 1 437 257 cruzaron a través de la represa Salto Grande. Esto representa aproximadamente el 1,03 % de la movilidad de personas a través de esa frontera. En 2016 se ofrecieron 1 464 servicios de Flecha Bus, que transportaron a 8 436 personas. Serían 2 928 servicios anuales y 16 782 personas. El total de personas que cruzaron a través de la represa fue de 1 337 421, lo cual representa el 1,25 %. Y, en 2017, se ofrecieron 1 333 servicios y se transportó a 11 304 pasajeros. 2.666 servicios anuales y 22 608 personas en total. Esto resulta 1 441 058 personas, lo que equivale al 1,56 %.

El otro servicio existente entre ambas ciudades es el de lanchas. La información disponible habla de dos servicios diarios de lunes a viernes en sentido Concordia-Salto (11 y 18 h) y tres servicios desde la ciudad uruguaya a la argentina (9 h, 11 h y 14:30 h). Al igual que el ómnibus, la frecuencia puede hacer pensar en una dinámica de movilidad laboral desde Salto hacia Concordia. Este servicio los días sábados y feriados sale a las 8:45 desde Concordia y regresa de Salto a las 14:30 h. Los domingos no hay servicios.

Según estadísticas del Ministerio de Transporte de Argentina, en el año 2015, pasaron 5 054 personas entre ambas ciudades. Esa cifra se reduce a 1 649 para 2016 y a un magro 380 para 2017 (figura 3). Pero además, según estadísticas del Ministerio de Transporte y Obras Públicas de Uruguay, en 2014 10 506 personas viajaron desde Concordia a Salto y 10 740 de Salto a Concordia, para totalizar 21 246. En 2015 estos números se redujeron a 15 693, de los cuales 7 629 hicieron el trayecto Concordia-Salto y los restantes 8 064 el trayecto de Salto a Concordia. Esta diferencia entre las estadísticas oficiales de ambos Estados puede tomarse como una muestra del escaso interés que este servicio representaba.

Figura 3. Pasajeros en servicio de lancha Salto Concordia 2014-2017

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Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Transporte de Argentina y del Ministerio de Transporte y Obras Públicas de Uruguay.

Figura 4. Recorrido del ómnibus entre Concordia y Salto

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Fuente: Ministerio de Transporte, Argentina.

La marginalidad que estos servicios representan para las ciudades y los Estados nacionales se evidencia en la falta de información clara en relación con el pago en diversas monedas y la falta de paradas, ya que los servicios se realizan únicamente entre terminales de ómnibus y los boletos, por ejemplo, no pueden ser usados en otros transportes. Entre las otras desorganizaciones, se remarca que la falta de una regulación específica regional y también en el caso argentino dificulta que estos transportes urbanos transfronterizos tengan un estatus especial que permita una mayor fluidez y frecuencias.

Otro ejemplo interesante de la falta de coordinación es el sitio de la gobernación de Salto, donde hay información detallada de las líneas urbanas de ómnibus, las líneas interdepartamentales, los transportes escolares y las líneas internacionales de larga distancia.

La figura 4 muestra en el mapa la distancia a recorrer entre ambas ciudades dado que el único paso es a través de la represa Salto Grande, a pesar de que ambas ciudades están enfrentadas. Por otro lado, ambas terminales de ómnibus se encuentran alejadas de las zonas céntricas. Aunque las terminales son zonas de suma importancia, en el caso de Salto se encuentra ubicada en un área comercial y con un centro comercial, mientras que en Concordia esta se encuentra a más de 2 km de la zona de mayor movimiento comercial.

La falta de coordinación es tan grande que, en el sitio web de la ciudad de Salto, hay descripción detallada de recorridos y horarios de las líneas urbanas 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14, la línea interdepartamental entre Paysandú y Salto y un servicio entre Salto y Porto Alegre, sin ninguna referencia al servicio con Concordia[3].

Servicio público, usos y expectativas

En términos de la calidad de servicio, las dos líneas tienen un recorrido único entre terminales de ómnibus sin paradas intermedias. Al ser empresas de larga distancia, las unidades que circulan tienen ciertas comodidades en relación con los asientos, pero no están bien preparadas para personas con discapacidades motrices o ancianas.

Podemos agregar, además, la gran dificultad existente para conseguir información en relación con los servicios. Tanto los sitios oficiales de Concordia como de Salto tienen escasa información relativa a este servicio. El sitio oficial de Concordia sí cuenta con información georreferenciada de todos los servicios urbanos.

Figura 5. Recorridos de ómnibus urbanos de Concordia

Fuente: http://bit.ly/398K1Il.

Una primera conclusión a la que se puede llegar a partir de los horarios es que el tráfico matutino en sentido de Salto hacia Concordia se puede deber a cuestiones laborales. Sin embargo, el costo del servicio, 150 pesos por tramo, en noviembre de 2018, resulta un claro intermedio entre el precio de un bus urbano y uno de larga distancia.

En las entrevistas realizadas en noviembre del 2018 a funcionarios públicos de ambas ciudades, surgió en reiteradas ocasiones el tema de la ciudad vecina y la necesidad de una mayor integración. Sin embargo, en el caso de Salto se plantea un proyecto de agenda dinámica 2030 para el desarrollo. Este programa incluye un plan de ciudad universitaria binacional y de transporte con Concordia. A pesar de esto, este plan fue desarrollado en exclusividad por el Gobierno de Salto y el Gobierno nacional de Uruguay. Este proceso se repite en Concordia, donde la gobernación de la ciudad avanzó en un proyecto de puente internacional urbano, para reemplazar como paso obligado a la represa Salto Grande, pero, frente a la negativa del BID, se optó por un aeropuerto internacional con el objetivo de potenciar la exportación de arándanos y otros cítricos.

La CARU ya había realizado un taller en 2003 donde se concluía la necesidad de la construcción del puente interurbano entre las dos ciudades. Esta idea se mantuvo hasta abril de 2018, cuando funcionarios del BID visitaron Concordia y Salto. Posteriormente, se desestimó esta propuesta para pasar a una inversión de 130 millones de dólares para el aeropuerto y mejoras en la represa Salto Grande.

Se desprende de esto un escaso interés de todos los actores sociales y políticos involucrados en la posibilidad de un mayor flujo vecinal entre las ciudades como oportunidad para un desarrollo económico sostenible. Las expectativas de quienes residen en la frontera con relación al intercambio con la ciudad vecinal resultan, al menos según lo expresado por los Gobiernos locales, marginales.

Conclusiones

Existen dos conclusiones principales que se desprenden del actual estudio, y ambas se retroalimentan entre sí. Este proceso culmina con una prestación de servicio de transporte automotor con grandes problemáticas para todos los actores involucrados, los Estados nacionales, los Estados municipales, las empresas y quienes precisan utilizar estos servicios.

En primer lugar, podemos definir que no existe una normativa adecuada para esta clase de servicios. Las regulaciones actuales se centran en áreas urbanas o interurbanas, pero no tienen en cuenta las particularidades de los servicios públicos internacionales. Esta falta de legislación dificulta que las empresas oferten por estas rutas ya que son parte de la órbita de los viajes internacionales, por lo que los trámites y requerimientos son mayores.

En segundo lugar, los Gobiernos de las ciudades de Concordia y Salto no entienden como una prioridad política el vínculo con la ciudad vecina. A pesar de actitudes declamatorias en esa dirección, la falta de concreción de un puente internacional vecinal que permita un mayor y más fluido tráfico e intercambio demuestra que la búsqueda por soluciones a los problemas que cada ciudad determina es buscada “fronteras adentro”. En paralelo, esta falta de perspectiva queda explicitada en el escaso interés en la operación, control, regulación, etc. del servicio internacional de pasajeros. Ya que es el Estado nacional en ambos casos, los Gobiernos de las ciudades se desentienden.

Además, las múltiples instancias internacionales, Mercosur, ALADI, Comités de Integración Fronteriza, funcionan en niveles y con lógicas lo suficientemente diferentes como para proponer normativas que resultan contradictorias entre sí.

A pesar de la participación de los intendentes en los comités de frontera, estas instancias aparecen ligadas a agendas regionales llevadas adelante por organismos como el BID y los propios Estados nacionales. ¿Qué pasa cuando los organismos internacionales de crédito interceden frente a Gobiernos locales? ¿Es una relación de paridad? El caso del transporte público entre Concordia y Salto muestra de forma explícita las dificultades de la integración regional a nivel local y en zonas fronterizas. La información cuasi inexistente sobre los servicios, los múltiples actores intervinientes y el poco interés por parte de los Gobiernos locales marginalizan este servicio público.

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Entrevistas realizadas

Marcos Follonier. Presidente del Consejo de Producción de Concordia.

Angelina Bazzano. Directora Salto Emprende, Intendencia de Salto.


  1. GEFRE–FSOC/UBA.
  2. E.R.= provincia de Entre Ríos. R.N.= Departamento de Río Negro. PA= Departamento de Paysandú. SA= Departamento de Salto. AR= Departamento de Artigas.
  3. Véase http://bit.ly/2PEzaxY.


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