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Los espacios de fronteras entre Argentina, Brasil y Uruguay

Relaciones de cooperación
entre los años 2002-2016

Emilio Silva Sandes[1]

Introducción

En este artículo se comparan entre sí las relaciones de cooperación en los espacios fronterizos argentino-uruguayo y uruguayo-brasileño, entre los años 2002 y 2016. Al primero se le denominará “espacio fronterizo argentino-uruguayo” (EFAU), en tanto que al segundo se lo identificará como “espacio fronterizo uruguayo-brasileño” (EFUB).

La categoría espacio fronterizo hace referencia a las áreas binacionales conformadas por municipios o departamentos adyacentes a los respectivos límites internacionales de los países de referencia. La noción de “espacio” ha sido inspirada en la categoría “espacio geográfico” de Milton Santos, quien lo interpretó como “un conjunto indisociable, solidario y contradictorio de sistemas de objetos naturales o fabricados y de sistemas de acciones, deliberados o no, y que forman el cuadro en el que ocurre el devenir social” (Santos, 1993: 70).

El EFAU está integrado por los departamentos contiguos al río Uruguay de la República Argentina y de la República Oriental del Uruguay[2]. El EFUB, en tanto, está compuesto por los departamentos uruguayos y municipios brasileños ubicados en la adyacencias del límite internacional entre ambos países. El norte del EFAU y el noroeste del EFUB se solapan conformando un área trinacional, que se denomina para este trabajo Triple Frontera (figura 1)

Entre los años 2002 y 2016, las relaciones de cooperación de cada uno de estos espacios fronterizos evidenciaron características diferentes. En tanto que en el EFAU se registraron mínimos avances en materia de integración fronteriza, en el EFUB se concretaron un conjunto importante de acciones en tal sentido.

En términos de relaciones internacionales, se entiende por “cooperación fronteriza” a todas aquellas acciones concertadas por actores y organizaciones de dos o más países que operan en una frontera interestatal, destinadas a reforzar las relaciones de vecindad y superar problemas comunes a través de acuerdos, obras o procedimientos útiles a tales fines (Gernaert, 2004; Programa Fronteras Abiertas, 2009). En un concepto más amplio, e incorporando la perspectiva de la paradiplomacia, se incluye en este proceso la participación de las organizaciones de la sociedad civil, el empresariado, al sector productivo, la academia y los distintos niveles de Gobiernos nacionales y subnacionales, entre otros actores. Por lo tanto, la definición de “cooperación fronteriza” lleva implícita la gobernanza en multinivel, ya sea horizontal o vertical (Coletti, 2009). Teniendo en cuenta las acciones que han llevado actores multiescalares, se realizará el análisis comparado de la cooperación en estos espacios fronterizos.

Figura 1. Intendencias y municipios fronterizos
(EFAU, EFUB y Triple Frontera)

Imagen que contiene texto, mapa  Descripción generada automáticamente

Fuente: elaboración propia.

En el año 1991, con la firma del Tratado de Asunción, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay conformaron el bloque supranacional de países denominado Mercado Común del Sur (Mercosur). A este proceso de integración, se incorporó Venezuela como miembro pleno en el año 2012, en tanto que, en el año 2017, este país fue suspendido de los derechos y obligaciones inherentes a su condición de Estado parte del acuerdo. Otros países participan en las reuniones del Mercosur como Estados asociados, tal es el caso de Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Guyana y Surinam.

Desde el inicio de la década de 1990, existieron algunos intentos específicos para desarrollar la cooperación fronteriza, que en general no cumplieron con sus objetivos. Entre ellos, por ejemplo, fueron implementados dos proyectos para desarrollar la integración económica fronteriza específicamente entre Argentina y Uruguay, uno llevado a cabo en el año 1988 por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y otro en el año 1991 por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la CEPAL (CEPAL, 1988; BID-CEPAL, 1991). Uruguay y Brasil crearon en el año 1991 la Comisión Desarrollo Conjunto de las Zonas Fronterizas (CDCZF), que no cumplió con sus propósitos y que dejó de funcionar a fines de la década de 1990 (Rotulo y Damiani, 2013). También a nivel institucional del Mercosur, se creó en el año 2002 el Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF), que a la postre resultó también inoperante en sus propósitos (Ríos, 2012).

No obstante estos intentos, la cooperación fronteriza no ha sido un tema privilegiado en la agenda del acuerdo regional. El devenir de las relaciones de cooperación fronteriza ha estado motorizado, principalmente, por acciones bilaterales de los países y, en menor medida, por políticas surgidas en el seno del Mercosur.

Al mismo tiempo, las relaciones en las fronteras no han estado exentas de conflictos. Un ejemplo en tal sentido lo constituyó el diferendo que mantuvieron Argentina y Uruguay por la instalación de la empresa BOTNIA, una planta industrial que comenzó a producir pasta de celulosa en el año 2007 en la costa oriental del río Uruguay, en la localidad de Fray Bentos. Actualmente, esta empresa lleva por nombre UPM.

En tanto que en el EFUB las relaciones se fortalecieron a partir de la Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Fronterizo (en adelante, NACDF), implementada a partir del año 2002 por Brasil y Uruguay, en el EFAU el conflicto por la instalación de BOTNIA (empresa que actualmente se denomina UPM) generó tensiones entre Uruguay y Argentina, que produjeron el congelamiento de las relaciones diplomáticas y, por ende, la parálisis de la cooperación fronteriza.

En ese contexto, Uruguay optó por estrechar las relaciones bilaterales con Brasil, lo que fortaleció la cooperación entre ambos países, particularmente en las fronteras.

Los objetivos de este artículo son tres:

  1. caracterizar y cotejar los espacios fronterizos argentino-uruguayo (EFAU) y uruguayo-brasileño (EFUB);
  2. realizar un análisis comparativo del desarrollo de la cooperación en ambos espacios de fronteras entre los años 2000 y 2016; e
  3. identificar los factores que incidieron en el grado de desarrollo de la cooperación fronteriza en cada espacio analizado.

Los espacios fronterizos comparados

Desde el el punto de vista geográfico, Argentina y Uruguay establecieron un límite fluvial de 579 km sobre el río Uruguay. Por su parte, los límites entre Brasil y Uruguay están por distintos tramos fluviales, que suman 749 km, y uno terrestre de 340 km de extensión (cuadro 1). En el EFUB los países establecieron los principales límites fluviales en los ríos Yaguarón y Cuareim, la laguna Merín y el arroyo Chuy. Los dos primeros se tratan de ríos poco caudalosos, y sus cauces son más estrechos en comparación con el del río Uruguay.

Las características físicas del espacio fronterizo, sumadas a una mayor flexibilidad de los trámites aduaneros y migratorios, han permitido históricamente que las movilidades pendulares hayan sido más intensas en el EFUB con relación a los que se han registrado en el EFAU (Mazzei, 2012; Bentancor, 2009). Esto ha posibilitado interacciones cotidianas fluidas entre los habitantes de los microstistemas urbanos binacionales (en adelante, MsUB) que allí se ubican. También hay que considerar que dos de los MsUB de la frontera uruguayo-brasileña, como lo son Rivera (Uruguay)-Santana do Livramento (Brasil) y Chuy (Uruguay)-Chui (Brasil), conforman sendas conurbaciones fronterizas, lo que contribuye a que las relaciones entre las poblaciones sean las más intensas de ambos espacios fronterizos analizados.

Cuadro 1. EFAU-EFUB: cuadro comparativo
Dimensiones EFAU EFUB
Acuerdos limítrofes Tratado de Límites en el Río Uruguay (1961)
Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo (1973).
Tratado de límites (1851) revisado luego y contestado por Uruguay (Isla Brasileña-Rincón de Artigas).
Características geofísicas de los límites Límite fluvial: 579 km (río Uruguay y Río de la Plata). Límite fluvial 747 km y 320 terrestres.
Microsistemas urbanos binacionales(MsUB) 4 6
1 MsUB compartido (triple frontera) Monte Caseros (Ar)-Bella Unión (Uy)-Barra Do Quaraí (Br).
Infraestructura de transporte 3 puentes internacionales. 4 puentes internacionales.
1 conexión ferroviaria (inactiva). 2 conexiones (1 deshabilitada).
6 rutas uruguayas/5 rutas argentinas. 8 rutas uruguayas/6 rutas brasileñas.
5 aeródromos uruguayos/5 aeródromos argentinos. 3 aeródromos uruguayos /1 aeródromo brasileño.
Uso del suelo Soja, forestación, ganadería bovina. Forestación, arroz, ganadería ovina.

Fuentes: elaboración propia con base en Mena (1970), Bentancor (2009) y Silva (2017).

A diferencia de otros espacios fronterizos de Sudamérica, los que aquí se analizan están integrados por ciudades pequeñas e intermedias que disponen, relativamente, de un buen nivel de desarrollo en materia de equipamiento urbano y de infraestructuras generales, especialmente de transporte. No son áreas marginadas en relación con sus respectivos países, o mal conectadas entre sí. Por el contrario, estos espacios están articulados a través de una buena dotación de rutas, puentes internacionales, vías férreas y aeropuertos que facilitan la conectividad (figura 2; cuadros 1, 2 y 3). En el caso del EFAU, debe agregarse también la existencia de puertos sobre el río Uruguay, que han sido muy importantes a lo largo de la historia para el desarrollo de las economías locales.

En el EFAU existen tres MsUB, en tanto que en el EFUB hay cinco (figura 2). Al mismo tiempo, tres ciudades, Monte Caseros, Bella Unión y Barra Do Quaraí, conforman un microsistema urbano trinacional (en adelante, MsUT). La población del EFAU duplica a la del EFUB (cuadros 2 y 3).

Cuadro 2. Población EFAU por sectores fronterizos, ciudades y MsUB
Sector fronterizo 
argentino
Población 2010 Sector fronterizo 
uruguayo
Población 2011 Total por MsUB
Monte Caseros 23 470 Bella Unión 12 200 35 670
Concordia 152 862 Salto 104 028 256 890
Colón 24 835 Paysandú 89 795 281 725
C. del Uruguay 73 729
Gualeguaychú 83 166 Fray Bentos 25 168 150 009
Mercedes 41 675
Subtotal 358 063 Subtotal 272 866 630 929

Total de población de los MsUB del EFAU: 630 929

Fuente: elaboración propia con base en Silva (2017), Instituto Nacional de Estadísitica-Uruguay (2011), INDEC-Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda (2010).

Cuadro 3. Población EFUB por sectores fronterizos, ciudades y MsUB
Sector brasilero Población 2010 Sector uruguayo Población 2011 Total por MsUB
Barra do Quaraí 3 776 Bella Unión 15 976 19 752
Quaraí 22 552 Artigas 64 239 86 791
Santana do Livramento 83 479 Rivera 147 905 231 384
Aceguá 4 138 Aceguá 5 631 9 769
Jaguarao 27 944 Río Brando 41 400 69 344
Chuí 5 278 Chuy 15 679 20 957
Subtotal 147 167 290 830 437 997

Total de población de los MsUB del EFUB: 290 830.

Fuentes: elaboración propia con base en Mazzei (2012), Instituto Nacional de Estadísitica-Uruguay (2011), INDEC-Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda (2010).

Desde el punto de vista socioecómico, ambos espacios froterizos se asemejan en términos generales, aunque el EFAU demuestra un grado de desarrollo relativo levemente superior respecto del EFUB (cuadro 4). El índice de desarrollo humano es una buena referencia en tal sentido. En relación con los países que lo componen, el EFAU posee un nivel de desarrollo intermedio (Benedetti, 2012). Por su parte, el EFUB evidencia rezago en comparación con Uruguay y al Estado de Río Grande del Sur (Ríos, 2014).

Cuadro 4. EFAU-EFUB: índice de desarrollo humano (IHD)
IDH
EFAU: 0,770. EFUB: 0,700.
Argentina: 0,827. Brasil: 0,754; Río Grande del Sur: 0,823.
Uruguay: 0,795. Uruguay: 0,795.

Fuente: elaboración propia con base en Mazzei (2012) e IDH-PNUD-Argentina (2017).

Figura 2. Microsistemas urbanos binacionales (EFAU-EFUB)

Fuente: elaboración propia.

La cooperación en los espacios fronterizos entre los años 2002-2016

El período considerado parte del año 2002, momento en que Brasil y Uruguay ponen en vigencia la Nueva Agenda para la Cooperación y Desarrollo Fronterizo (NACDF). A partir de ese año, las relaciones de cooperación fronteriza en el EFUB tuvieron un importante desarrollo.

Por su parte, en el EFAU, tanto las crisis económicas que vivieron la Argentina y Uruguay a partir de los años 2001 y 2002, respectivamente, como el conflicto desatado por la instalación de la planta industrial de BOTNIA en Fray Bentos congelaron, e incluso deterioraron, las relaciones fronterizas en este espacio. Cabe destacar que en el año 2001 se reunieron por última vez los Comités de Frontera argentino-uruguayo, debido a la inestabilidad económica que se perfilaba en la región, y a la cual ambos Gobiernos le concedieron una atención prioritaria.

El año 2016 cierra el período para este análisis, en un contexto donde las intenciones de cooperación a nivel del EFAU comenzaron a recomponerse luego de más de una década de conflictos y desconfianzas mutuas y, al mismo tiempo, en el EFUB se desaceleró el impulso de cooperación producto de cambios en las orientaciones políticas internas tanto en Brasil como en Uruguay.

Las relaciones en el EFAU en contexto de crisis económica y conflicto bilateral

Los primeros años de la década de los 2000 no fueron auspiciosos para las relaciones fronterizas en el EFAU. A esa altura ya habían perdido fuerza todas las iniciativas de integración surgidas en el segundo lustro de la década de 1980. Tanto las instancias diplomáticas como las paradiplomáticas comenzaron a entrar en un período de parálisis. Por ejemplo, los Comités de Frontera dejaron de reunirse a partir del año 2001 (Silva, 2017). También discontinuaron sus gestiones las organizaciones paradiplomáticas, como, por ejemplo, el Comité de Planificación y Gestión de los Municipios Integrados de la Costa del Río Uruguay, que fue creado en el año 1992, e integrado por los intendentes argentinos y uruguayos del EFAU (CEFIR, 2016).

Al mismo tiempo, entre los años 2001 y 2002, Argentina y Uruguay sufrieron severas crisis económicas. Y partir del año 2003, se inició un proceso de deterioro diplomático que terminó en el conflicto, a raíz del proyecto de instalación de la planta industrial de BOTNIA. Desde el año 2006 hasta el año 2010, las relaciones fronterizas (e incluso las diplomáticas) fueron afectadas gravemente. Entre los años 2011 y 2016, se dieron algunos intentos de acercamiento entre ambos países, y algunas tímidas acciones en favor de la cooperación fronteriza.

A continuación, se analizarán dos etapas de este período. La primera tiene que ver con el deterioro de las relaciones diplomáticas y de cooperación fronteriza entre los años 2002 y 2010. Una segunda etapa se relaciona con el inicio de un proceso de recomposición de las relaciones diplomáticas y fronterizas, entre los años 2011 y 2016, a partir de la reinstalación de los Comités de Fronteras en el año 2011, rebautizados como Comités de Integración.

Crisis económicas y conflictos fronterizos (2002-2010)

Los acontecimientos reseñados anteriormente (crisis económica, conflicto por la instalación de BOTNIA), entre otros, están en la base del inicio de esta etapa que se considerará a continuación.

Como ha sido mencionado, en el año 2001 producto de la coyuntura económica del Río de la Plata, dejaron de reunirse los Comités de Frontera. De alguna manera, esto fue el preludio de lo que iba a suceder posteriormente con las relaciones fronterizas. A partir del año 2003, las relaciones diplomáticas entre la Argentina y Uruguay iniciaron un proceso de deterioro ante la eventualidad de la instalación de la planta de industrial de BOTNIA en Fray Bentos. Los desacuerdos se profundizaron cuando, efectivamente, se comenzó a construir en el año 2005. Las respectivas crisis económicas en las cuales estaban sumergidos ambos países ya habían quitado de las agendas el tema de la integración fronteriza.

En este contexto, el 3 de enero de 2006 la Asamblea Ambientalista de Gualeguaychú, una organización ciudadana de dicha ciudad, preocupada por los eventuales efectos ambientales derivados de la futura fábrica, organizada a la sazón en la ruta nacional argentina n.° 136, comenzó a interrumpir el tránsito de vehículos hacia y desde el puente internacional General San Martín, manifestando su desacuerdo por la instalación de esa empresa. Según entendía esta organización civil, la nueva industria instalada en la margen oriental del río Uruguay generaría impactos ambientales en dicho río y en la microrregión fronteriza binacional integrada por Gualeguaychú y Fray Bentos, y sus respectivos entornos rurales (Cortassa, Wursten y Andrés, 2013).

Entre los años 2006 y 2010, se sucedieron diferentes momentos de cortes parciales y totales del puente General San Martín, así como también del puente General Artigas ubicado entre las ciudades de Colón y Paysandú.

Tras el conflicto se asistió al total congelamiento de las iniciativas vinculadas a las relaciones y la cooperación a nivel fronterizo, exceptuando algunas tentativas paradiplomáticas originadas a partir de organizaciones locales vinculadas a los pequeños y medianos empresarios de las ciudades ubicadas en el EFAU. Efectivamente, en el año 2008, gremiales empresarios crearon los Encuentros de Centros Comerciales del Río Uruguay (en adelante, ECC), como una manera de lograr un acercamiento paradiplomático durante el conflicto.

Como sostiene Palermo (2007), el conflicto adoptó un carácter de juego suma cero, lo cual implicó recurrir en dos instancias a la Corte Internacional de Justicia, en un proceso legal realizado entre los años 2006 y 2010.

En abril del año 2010, la Corte Internacional consideró que no había pruebas de que la planta de BOTNIA contaminara como denunció la Argentina, pero dictaminó que el Gobierno uruguayo violó el tratado bilateral de administración del río Uruguay al autorizar la instalación de la planta en forma unilateral. De alguna manera, la sentencia promovía un acercamiento entre los dos Gobiernos, tendiente a recuperar el vínculo dañado por el prolongado conflicto (Centro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales, 2010).

El fallo de la Corte Internacional de Justicia en el año 2010 marcó un nuevo punto de inflexión. Si bien no conformó totalmente a ninguna de las partes, y mucho menos solucionó definitivamente los temas que fueron objeto del diferendo, dio paso a la reapertura del diálogo entre los presidentes, y se iniciaron acciones de parte del Gobierno argentino que contribuyeron a desactivar los cortes de puentes.

También a nivel de autoridades locales se trató de reactivar el diálogo fronterizo. En el año 2010, los intendentes (departamentos de Uruguay) y presidentes municipales o intendentes (municipios de Entre Ríos, Argentina) de EFAU crearon el Comité Binacional Hidrovía del Río Uruguay, como ámbito de discusión de las problemáticas y necesidades, más allá del conflicto por la instalación de BOTNIA. Según consta en el documento fundacional, el Comité debía abogar por “la integración de las poblaciones argentinas y uruguayas de la vera del río Uruguay y el desarrollo de la región en el aspecto social, laboral, productivo, económico, comercial, cultural, deportivo, turístico y de salud y medio ambiente” (CBHRU, 2014).

Como metodología de trabajo, se conformaron foros temáticos (educación, medio ambiente, cultura, turismo, deportes, entre otros) integrados por representantes de ambos países. Si bien la temática de la navegación del río Uruguay fue un tema central del Comité –en particular el dragado del río–, la idea de “hidrovía” se transformó en un elemento articulador de un conjunto de problemáticas del espacio de referencia, más que como un objeto exclusivo a partir del cual desarrollar acciones.

En términos generales, durante el segundo semestre del año 2010 se comenzaron a instalar distintos ámbitos con el fin de retomar el diálogo para el reinstalar en la agenda de ambos países la cooperación a nivel del EFAU.

Relanzamiento de las relaciones a partir de los Comités de Integración (2011-2016)

El proceso de normalización de las relaciones diplomáticas a partir del fallo de la Corte Internacional de Justicia dio lugar a la reactivación de los viejos Comités de Frontera, los cuales a partir del 16 de marzo de 2011 pasaron a denominarse Comités de Integración. Sus objetivos se mantuvieron inalterados desde su creación en el año 1987. Asimismo, queda claro que los integrantes de dichos comités continuaron siendo autoridades de distintos organismos centrales de ambos países. No obstante, se dejó abierta la posibilidad de invitar a participar a otros actores de los niveles nacionales, intermedios y locales, así como a representantes de la sociedad civil, en temas específicos. En general, los Comités han sido instancias diplomáticas y de carácter propositivo ante los respectivos Gobiernos centrales, donde las iniciativas locales tienen poco peso. En el reglamento que regula las actividades de los Comité de Integración, se establece que en cada uno funcionarán las siguientes comisiones: de Facilitación Fronteriza (temas aduaneros, migratorios, sanitarios, de seguridad y transporte), de Infraestructura (asuntos viales, telecomunicaciones y complejos fronterizos), de Comercio y Producción (temas fronterizos turísticos, de comercio, de industria, de ganadería y agricultura, entre otros), de Políticas Sociales (cuestiones vinculados a la inclusión social, laboral, salud y asuntos ciudadanos).

En el marco de la normalización de las relaciones entre los países, también surgieron otros ámbitos paradiplomáticos con la intención de profundizar las relaciones de cooperación fronteriza.

En este contexto, en el año 2014 se creó una Red de Instituciones de Educación Superior del Río Uruguay (RIESRU). Esta organización constituyó un intento de integrar a las instituciones académicas del espacio fronterizo. Surgió a partir de una reunión realizada en Paysandú el 5 de setiembre de 2014, con la participación de la mayoría de las instituciones que operan en el ámbito de la educación terciaria en el EFAU.

En síntesis, entre los años 2011 y 2016, diferentes acciones diplomáticas y paradiplomáticas intentaron contribuir a superar la fractura que generó el conflicto por la planta de celulosa instalada en Fray Bentos, en un proceso que al parecer no será resuelto en un corto plazo.

Los Gobiernos nacionales, por el momento, se han preocupado (con escaso éxito) de restablecer el diálogo bilateral, pero al mismo tiempo no han puesto en práctica acciones concretas de cooperación fronteriza, más allá de una retórica que, cada tanto, las anuncia.

En el cuadro 5 se sistematizan las principales acciones promovidas desde ámbitos diplomáticos y paradiplomáticos. Algunas iniciativas tuvieron como finalidad fortalecer la cohesión regional. Se trató de acuerdos o medidas que abogaron por el desarrollo de las relaciones de cooperación fronteriza a nivel del EFAU. Otros hechos o sucesos abonaron a la fragmentación de dichas relaciones.

El cuadro 6 sintetiza los principales acuerdos y actores diplomáticos y paradiplomáticos que, a lo largo del período, llevaron adelante acciones a favor del desarrollo de la cooperación fronteriza.

En términos generales, el resultado ha sido un escaso avance en el desarrollo de las relaciones fronterizas. El panorama no ha cambiado sustancialmente a la situación previa al inicio del período analizado.

A nivel de las organizaciones diplomáticas, ha predominado una lógica de centralización política que deja poco margen a una participación local, cuyas aspiraciones han sido mínimamente tenidas en cuenta. También se apreció durante este período que las distintas agencias estatales que intervinieron en el espacio fronterizo adolecen de importantes niveles de descoordinación entre ellas y con el Gobierno central, lo que vuelve poco efectivo su accionar.

Por su parte, las instancias paradiplomáticas, que cumplieron un rol importante durante el conflicto por BOTNIA, y a la salida de este, han perdido el entusiasmo inicial y en la mayoría discontinuó su labor.

Cuadro 5. Principales acciones diplomáticas y paradiplomáticas de cooperación y de fragmentación en el EFAU
Fecha Documento/organización Declaración/propósitos
Acciones diplomáticas de cooperación
16/03/2011 Acuerdo de reglamentación de los Comités de Integración (reformulando los Comités de Frontera). Facilitar el tránsito y el desarrollo en las áreas fronterizas.
02/08/2011 Declaración de Buenos Aires. Pasar revista de los compromisos bilaterales asumidos con anterioridad.
Acciones paradiplomáticas de cooperación
27/06/2008 Encuentro Internacional de Centros Comerciales del Río Uruguay. Organización que tiene como finalidades “proyectar el desarrollo turístico, comercial e industrial, y atender las problemáticas actuales que nos involucran en la Región del Río Uruguay”.
17/08/2010 Acta de Constitución Comité Binacional Hidrovía del Río Uruguay Dragado del río Uruguay y vinculación de ciudades fronterizas.
05/09/2014 Acta de creación de la Red de Instituciones de Educación Superior del Río Uruguay (RIESRU). Promover los intercambios y la cooperación entre las instituciones académicas terciarias del TUEFAU.
Fragmentaciones diplomáticas
04/05/2006 Argentina demanda a Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de La Haya, por violación del Estatuto del Río Uruguay de 1975. Detener la construcción de BOTNIA.
08/03/2007 Ley de la Provincia de Entre Ríos 9759. Establece la prohibición de venta y salida de madera destinada a la exportación como materia prima para empresas fabricantes de pasta celulósica radicadas o a radicarse en la República Oriental del Uruguay.
Fragmentaciones paradiplomáticas
23/12/2005 Proclama: “Sí a la vida, no a las papeleras”. Ciudadanos de Gauleguaychú. Primer corte del puente internacional San Martín.
20/11/2006 Proclama de la Asamblea Ambiental de Gualeguaychú. Corte del puente internacional San Martín, por tiempo indeterminado.

Fuente: reproducido de Silva (2017).

Cuadro 6. Principales acuerdos y acciones de cooperación en el EFAU entre los años 2002 y 2016
Acuerdo/acción

Año

Actores principales
Encuentros Internacionales de Centros Comerciales.

2008

Pequeños y medianos empresarios del EFAU.
Comité Binacional Hidrovía del Río Uruguay.

2010

Intendentes del EFAU.
Declaración de Buenos Aires.

2011

Presidentes de la Argentina y Uruguay.
Red de Instituciones de Educación Superior del Río Uruguay.

2014

Directivos y representantes de universidades e institutos terciarios del EFAU.

Fuente: reproducido de Silva (2017).

La cooperación en el EFUB en el marco de la NACDF

A diferencia de lo que aconteció en el EFAU, entre Uruguay y Brasil existió un acuerdo general a partir del cual se implementaron proyectos concretos de cooperación fronteriza. En el año 2002 ambos países firmaron un acuerdo denominado Nueva Agenda para la Cooperación y Desarrollo Fronterizo (NACDF).

Entre Uruguay y Brasil, previo a la firma de la NACDF, existían algunos acuerdos referidos al espacio fronterizo, como el Tratado de Amistad, Cooperación y Comercio, firmado en el año 1975, y el Tratado de Cooperación para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales y/o Desarrollo de la Laguna del año 1977. No obstante, estos acuerdos se caracterizaron por la imprecisión y superposición de competencias de las unidades institucionales abocadas a la cooperación. Al mismo tiempo, los Comités de Frontera creados en la década de 1990 no tuvieron un impacto significativo en la cooperación fronteriza, al igual que lo sucedido en el EFAU (De Oliveira, 2013).

Considerando los antecedentes mencionados, y en el marco de una estrategia de desarrollo de las relaciones bilaterales de Brasil con los países vecinos, y la necesidad de Uruguay de estrechar vínculos geopolíticos con el vecino más poderoso en el marco de un conflicto con Argentina por la instalación de BOTNIA, se concretaron en la década del 2000 una serie de acuerdos bilaterales, entre los cuales los referidos a las relaciones fronterizas ocuparon un lugar importante (Langone, 2014).

La Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Fronterizo

Este acuerdo fue promovido inicialmente por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay, a través de un documento que presentó en febrero del 2002 ante la Embajada de Brasil en Montevideo. El documento llevó por título “Elementos para una política conjunta en materia fronteriza” (Pucci, 2010: 117). Esta iniciativa fue la base para la firma del acuerdo definitivo.

Institucionalidad para la gestión de la NACDF

La NACDF funcionó, básicamente, a través de dos instancias que reunieron a una pluralidad de actores representantes de múltiples escalas. Estas han sido las Reuniones de Alto Nivel (RAN) y los Grupos de Trabajo (GT).

En las RAN participaron los vicecancilleres, y en ellas se trataron los temas derivados de los GT. Las RAN han significado un gran avance respecto al accionar de los Comités de Frontera, porque su propia integración les ha permitido una mayor capacidad decisoria y de articulación con otros actores institucionales. Al mismo tiempo, la nueva institucionalidad ha dinamizado a los Comités de Fronteras, que ahora trabajan insertos en los GT y vinculados de manera más estrecha con distintos representantes de la sociedad civil del espacio fronterizo (Rótulo y Damini, 2013; De Oliveira, 2013; Navarrete, 2006).

Los GT se conformaron en función de los siguientes temas: salud, medio ambiente y saneamiento (cloacas), cooperación policial y judicial, desarrollo integrado e investigación (dividido, a su vez, en dos subgrupos: educación y formación profesional; prestación de servicios). En el año 2008, se conformó también un GT que se denominó Comité Binacional de Salud para las ciudades de Santana do Livramento y Rivera. En esta instancia se formulan y proponen políticas públicas de salud, acordes con las problemáticas de ambas ciudades.

Los GT han sido integrados por una pluralidad de actores locales de las distintas áreas de interés que se han priorizado en la NACDF (figura 3).

Figura 3. Institucionalidad y actores involucrados en la NACDF

Institucionalidad de la NACDF.png

Fuente: elaboración propia con base en Rótulo y Damiani (2013).

Acuerdos y proyectos alcanzados en el marco de la NACDF

A continuación, se analizan los resultados obtenidos en materia de desarrollo de la cooperación fronteriza en el contexto de la NACDF. Se abordan tanto proyectos que se concretaron en el período de análisis, como otros que aún están en curso.

Permiso de residencia, estudio y trabajo de los nacionales fronterizos brasileños y uruguayos

Este acuerdo se firmó en el año 2002 y entró en vigor en el año 2004. Básicamente, habilitó a través de un trámite sencillo la posibilidad de que ciudadanos de los centros urbanos del EFUB puedan residir, trabajar y estudiar en forma legal en el sector fronterizo del país vecino. Esto se realizó a partir de la expedición de un Documento Especial Fronterizo que tiene una vigencia de cinco años, prorrogables por períodos iguales.

El espacio comprendido en este acuerdo está circunscrito a todas aquellas localidades ubicadas en una franja de 20 km paralela al límite internacional de cada país.

A partir del año 2010, este acuerdo fue complementado para ampliar los derechos a los servicios de salud. Este complemento tuvo como finalidad:

[…] permitir la prestación de servicios de salud humana a personas físicas o jurídicas situadas en las localidades vinculadas establecidas en el Acuerdo sobre el permiso de residencia, estudio y trabajo para nacionales fronterizos uruguayos y brasileños (Poder Legislativo del Uruguay, 2009).

De esta manera, los ciudadanos brasileños que residían en Uruguay o viceversa pudieron acceder a la atención médica en centros públicos o privados de las ciudades del EFAU.

Acuerdo sobre cooperación policial en materia de investigación, prevención y control de delitos

Este acuerdo fue firmado en el año 2004 y entró en vigor en el año 2008. En él, se previó una estrecha cooperación entre las autoridades policiales del EFUB, particularmente un fluido intercambio de información para prevenir y controlar actos delictivos. También se estableció la posibilidad de que la policía de cualquiera de los dos países ingrese al sector fronterizo vecino para solicitar procedimiento legal ante un delito, en el caso de que los infractores hayan atravesado el límite internacional (De Oliveira, 2014).

Acuerdo para la creación de escuelas e institutos profesionales y/o técnicos binacionales fronterizos

Esta iniciativa comenzó a tratarse en la IV RAN en el año 2004. El acuerdo fue firmado por los Gobiernos de Brasil y Uruguay en el año 2005. El principal objetivo fue promover la instalación de centros de formación técnico-profesionales binacionales, en las mismas ciudades que forman parte del acuerdo de residencia, estudio y trabajo de los nacionales fronterizos brasileños y uruguayos.

En marzo de 2011, en el marco de un convenio firmado por Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Sul-Rio Grandense (IFSul), campus Santana do Livramento, y el Consejo de Educación Técnico Profesional, de la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU), comenzaron a funcionar los primeros cursos binacionales. En el Campus de Sant’Ana do Livramento se inició un curso de Informática, en tanto que, en el Instituto Tecnológico Superior de Rivera, dependiente de la UTU, comenzó uno de Control Ambiental. Para ambos casos, el cupo de estudiantes se distribuyó en partes iguales entre Brasil y Uruguay.

Mecanismo de cooperación en ciencia, tecnología e innovación

Este acuerdo firmado en mayo del año 2011 tuvo como intenciones intensificar la cooperación en ciencia, tecnología e innovación, a nivel bilateral, con la expansión de las inversiones y de las actividades conjuntas en esas áreas, con énfasis en innovación aplicada a los procesos productivos y con fuerte contenido educativo (Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay, 2017).

Entre los sectores y áreas temáticas priorizados se encuentran: tecnologías digitales, de la información y de la comunicación, biotecnología y fármacos, biocombustibles, tecnología de alimentos, biomedicina, nanotecnología, electrónica y ciencias de materiales.

Acuerdo de interconexión energética

Mediante esta iniciativa, Brasil y Uruguay llevaron adelante la instalación de las infraestructuras necesarias para intercambiar energía eléctrica en ambos sentidos, de acuerdo con las necesidades y posibilidades de cada país. Este acuerdo se firmó año 2011 y las obras finalizaron en el año 2014.

Comprendió la construcción de una línea de alta tensión en 500 kV que conectó la subestación de maniobra y transformación de 500/150 kV de San Carlos, en el departamento de Maldonado, y la estación Presidente Medici en la ciudad de Candiota, en Río Grande del Sur. También incluyó la construcción de una estación conversora de frecuencias en el departamento de Cerro Largo, próxima a la ciudad de Melo. La línea tiene un total de 400 km, de los cuales 350 km se encuentran en territorio uruguayo.

Infraestructuras de transporte

Durante el período considerado en este análisis, Brasil y Uruguay también acordaron concretar una serie de obras viales, destinadas a reforzar la conectividad física para beneficiar el comercio entre ambos países, así como también las movilidades pendulares a nivel de los microsistemas urbanos fronterizos.

Uno de esos proyectos prevé realizar un segundo puente en el río Yaguarón, entre las ciudades de Jaguarao (Brasil) y Río Branco (Uruguay). Al mismo tiempo, también se acordó restaurar el existente: el puente Mauá. Si bien estos proyectos datan de inicios de los años 2000, fue a partir del año 2004 cuando volvieron a cobrar impulso en el marco de la NACFD (Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay, 2004).

Otro acuerdo importante, realizado en el año 2008, tuvo que ver con la reactivación del tramo ferroviario que une la ciudad de Rivera con Montevideo. Esto permitió, a la vez, que la ciudad brasileña de Santana do Livramento recuperara la conexión por tren con el puerto de Montevideo. Al mismo tiempo, esto significó para Rivera la conexión con la red principal del estado de Río Grande do Sul, a la que accedió por el tramo recientemente rehabilitado entre Cacequí-Livramento. Las obras de rehabilitación culminaron en el año 2011 en Uruguay y al siguiente año en Brasil (Revista Logística, 2017).

A partir del año 2009, los países del EFUB se propusieron desarrollar una hidrovía en el sistema lacustre Merin-Los Patos (figura 4). El proyecto prevé realizar y vincular una serie de puertos ubicados en el sistema de lagunas, que conformen un corredor para el comercio entre ambos países, de manera complementario al sistema ferroviario mencionado anteriormente. Esta iniciativa apunta a facilitar el transporte fluvial de carga y de pasajeros entre ambos países (Uruguay Visión Marítima, 2011).

Figura 4. Sistema lacustre Merín-Los Patos

Merin_Los Patos.png

Fuente: elaboración propia.

Infraestructura urbana

En el marco de la NADCF, en el año 2016 se inició la construcción de un sistema binacional de saneamiento (cloacas) entre las ciudades de Aceguá (Uruguay) y su homónima brasileña. El financiamiento proviene del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM). La instalación del sistema de saneamiento incluye la construcción de colectores, estaciones de bombeo y plantas de tratamiento de afluentes, tanto del lado uruguayo como del brasileño.

Recapitulando, entre los años 2002 y 2012, Brasil y Uruguay concretaron importantes acuerdos en materia de cooperación fronteriza. Estos acuerdos se dieron en diferentes áreas: social, de seguridad, de educación, científica, de infraestructura y de energía. De estos acuerdos, en el año 2012 se habían concluido el 17 %, en tanto el 29 % estaban en curso. El 54 % restante estaban presentados y aprobados por ambos países, pero no se había comenzado con su ejecución (Rótulo y Damiani, 2013).

Cuadro 7. Principales acuerdos, proyectos y acciones de cooperación fronteriza en el EFUB
Año Acuerdo/proyecto Declaración/propósitos
Áreas social, de seguridad, de educación y de ciencia
2004 Permiso de residencia, estudio y trabajo de los nacionales fronterizos brasileños y uruguayos. A través de la expedición del Documento Especial Fronterizo, se legalizó la condición de residentes y permitió el acceso al estudio y trabajo en ambos lados del límite internacional.
2004 Acuerdo sobre cooperación policial en materia de investigación, prevención y control de delitos. Intercambio de información y prevención conjunta de delitos por parte de las autoridades policiales a uno y otro lado del límite internacional.
2005 Acuerdo para la creación de escuelas e institutos profesionales y/o técnicos binacionales fronterizos. Se crearon cursos técnicos binacionales de manera coordinada entre autoridades educativas de los dos países.
2010 Complemento del acuerdo de residencia, estudio y trabajo. Permitió la atención a la salud y el intercambio de servicios a nivel del espacio fronterizo.
2011 Mecanismo de cooperación en ciencia, tecnología e innovación. Intensificación de la cooperación entre entidades dedicadas a la investigación y el desarrollo tecnológico.
2011 Oficinas binacionales de frontera. Facilitación del acceso a la documentación, protección social, salud y educación a ciudadanos brasileros residentes en Uruguay, a cargo del Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay.
Áreas de infraestructura y energía
2004 (en adelante) Proyectos de mejora de infraestructura de transporte. Obras: segundo puente en el río Yaguarón; restauración del puente Mauá; reactivación del tramo ferroviario que une la ciudad de Rivera con Montevideo; proyecto de hidrovía en el sistema lacustre Merín-Los Patos
2011 Acuerdo de interconexión energética. Instalación de obras de infraestructuras para la intercambio de energía y creación de un parque eólico binacional.
2012 Obres de infraestructura urbana. Construcción del Saneamiento integral de Aceguá (Uruguay) y Aceguá (Brasil).

Fuente: elaboración propia con base en De Oliveira (2014), Navarrete (2006), Rótulo y Damiani (2013)

A partir del año 2016, se frenó el impulso de integración fronteriza. Ese año se realizó la última RAM, y desde entonces no se han presentado nuevos proyectos. La asunción, primero interina, del nuevo presidente en Brasil, Michel Temer, en mayo de 2016 trajo aparejado un desinterés por parte del Gobierno brasileño sobre la integración a nivel de las fronteras (Diario El Observador, 2018).

Al mismo tiempo, la asunción de Tabaré Vázquez en el año 2015 significó bajar este tema de las prioridades de la agenda bilateral uruguayo-brasilera. Su preocupación estuvo más centrada en el comercio bilateral que en la cooperación fronteriza, a diferencia de lo sucedido durante la gestión del anterior presidente uruguayo, José Mujica.

Comentarios finales

Desde 1960, con la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), los países de la región han ensayado diferentes esquemas de integración (Asociación Latinoamericana de Integración, 2016).

Uno de estos acuerdos es el Mercosur, del cual Argentina, Brasil y Uruguay son miembros plenos desde su fundación.

Los diferentes tratados de integración regional han puesto diferentes énfasis en los aspectos económicos, políticos y sociales. El Mercosur, por ejemplo, que se inició como un acuerdo centrado en aspectos comerciales, con el paso del tiempo procuró instalar en su agenda otras temáticas de corte sociopolítica (Ríos, 2012). Las cuestiones relacionadas con la integración y el desarrollo fronterizo figuraron entre ellas. Si bien algunas instancias del acuerdo, tales como el Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF), la red Mercociudades y el Foro Consultivo de Estados y Municipios de Mercosur, se abocaron a estos temas, no lograron grandes avances. Y en general, las relaciones a nivel de frontera han tenido una fuerte impronta bilateral.

Entre Argentina y Uruguay, la cooperación fronteriza se vio afectada por el conflicto diplomático analizado. Desde el año 2002, se paralizaron todas las iniciativas de integración fronteriza, muchas de las cuales habían sido formuladas a mediados de la década de los ochenta.

Ante la parálisis diplomática que impuso el conflicto por BOTNIA, intendentes, empresarios y académicos generaron espacios alternativos para la cooperación. Estas organizaciones paradiplomáticas sirvieron para abrir caminos de diálogos entre las sociedades locales afectadas por las tensiones entre los países. No obstante, estas iniciativas no pudieron hacer prosperar proyectos de cooperación, y sus actos quedaron como meras expresiones de deseo. La mayoría de sus acuerdos no pasó de una etapa meramente declarativa de intenciones.

La asunción de Tabaré Vázquez como presidente uruguayo en el año 2015 y la de Mauricio Macri en Argentina a fines del mismo año generaron a partir del año 2016 un mejor clima de diálogo y entendimiento entre los países, y el tema fronterizo fue puesto nuevamente en la agenda bilateral. Sin perjuicio de esto, no se han registrado avances concretos en este sentido.

Por su parte, entre los años 2002 y 2016, Uruguay y Brasil lograron materializar una serie de acuerdos y proyectos fronterizos, a partir de la creación del marco institucional que brindó la firma de la NACDF, en el año 2002.

Esta agenda de cooperación fronteriza fue firmada en un contexto de afinidad ideológica durante los gobiernos liberales de Jorge Batlle en Uruguay y Fernando Henrique Cardoso en Brasil. El acuerdo tomó nuevos impulsos cuando a partir del año 2005 coincidieron Gobiernos de izquierda en ambos países.

Entre los años 2005 y 2016, los Gobiernos uruguayos, presididos en forma alternada por Tabaré Vázquez y José Mujica, y los de Brasil, encabezados por Ignacio Lula da Silva y Dilma Russeff, mantuvieron muy buenas relaciones bilaterales que se reflejaron directamente en los intentos de cooperación fronteriza.

Las siguientes palabras de José Mujica de Uruguay dan cuenta de manera gráfica de la estrategia geopolítica adoptada por su país: “Este pequeño país tiene decisión política de viajar en el estribo de Brasil” (Langone, 2014: 27).

Por su parte, el ministro de Relaciones Exteriores de Uruguay, Luis Almagro, explicitaba al mismo tiempo las intenciones diplomáticas subyacentes:

Sin Brasil el mundo a Uruguay no se le abre, se le cierra; y que la relación que tiene con Brasil le potencia otras relaciones con otros países en el mundo. Entonces trabajar la relación bilateral con Brasil de la mejor manera se suma a la inserción de la agenda externa del Mercosur y eso es lo que hemos venido logrando en los avances de las relaciones entre la Unión Europea y el Mercosur (Almagro, 2010).

Declaraciones de este tipo generaron un debate doméstico: “[…] La oposición criticó lo que consideraba un excesivo acercamiento con riesgos de subordinación y apeló al recuerdo de la Cisplatina” (Clemente, 2011).

Por su parte, Brasil, en el marco de fortalecer su posicionamiento como “actor global”, ha tratado de desarrollar espacios de negociación bilateral con los países sudamericanos, muchas veces en forma paralela y superpuesta a los acuerdos de integración regional del cual forma parte. En este contexto, también ha recurrido al uso de recursos no tradicionales, como la cultura, la cooperación y la solución de conflictos por mediación (Mejía, 2012).

En ese marco, el EFUB registró significativos acuerdos, proyectos y obras. La cooperación involucró distintos proyectos sociales y de infraestructura, sin perjuicio de que no todas las iniciativas llegaron a concretarse. En algunos casos ha existido una brecha entre la agenda de proyectos y su implementación.

Por último, más allá de los distintos niveles de cooperación registrados en los espacios fronterizos, se pueden identificar aspectos comunes de ambos procesos, los cuales se analizan a continuación.

Han existido enormes dificultades para la coordinación interorganizacional y la gobernanza multinivel, considerando la multiplicidad de actores participantes. En general, las relaciones fronterizas tienen una fuerte impronta centralista. Los Gobiernos nacionales han dado poco margen a las organizaciones locales para contribuir efectivamente a la agenda de cooperación. Esto se da de manera más notoria en el EFAU, en donde las organizaciones de la sociedad civil, el empresariado, la academia y los Gobiernos locales tuvieron que generar diferentes ámbitos paradiplomáticos como alternativa.

Se carece de un sistema de información pública que dé cuenta del estado de situación de los proyectos fronterizos en ambos espacios estudiados. La información se encuentra dispersa, es un tanto contradictoria en ciertos casos, y no siempre se puede acceder a las fuentes oficiales. Los procesos de cooperación fronteriza han evidenciado una extrema dependencia de las afinidades ideológicas entre los Gobiernos, y hasta de las relaciones personales entre los presidentes. Un ejemplo de mala relación personal se pudo verificar entre Tabaré Vázquez y Néstor Kirchner, en la cual sus diferencias traspasaron ampliamente los canales diplomáticos. Ni los países ni los acuerdos de integración como el Mercosur han acordado políticas de largo plazo para el desarrollo de las relaciones fronterizas (Perfil, 2011).

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  1. Universidad Católica del Uruguay–CerP del Litoral.
  2. Este trabajo no incluye el tramo fronterizo del Río de la Plata, debido a que, por razones geográficas, no registra un nivel de interacción urbana comparable a la que se da en el tramo del río Uruguay y en el EFUB.


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