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Naturaleza y desarrollo

El consenso de la conservación
en el Parque Nacional Islas de Santa Fe

Brián G. Ferrero[1]

En agosto del año 2022, la Legislatura de la provincia de Santa Fe sancionó la ley provincial que cede tierras al gobierno nacional destinadas a ampliar el Parque Nacional Islas de Santa Fe, que pasará de 4.096 a 10.000 hectáreas. El proyecto tuvo el consenso de todos los partidos políticos, aunque fue impulsado por el gobierno provincial bajo la premisa de que la ampliación no solo “permitirá avanzar en la conservación del área protegida sino que también será la base para el impulso de actividades turísticas, científicas y educativas”, en términos de la ministra de Ambiente provincial[2]. El proyecto estuvo directamente relacionado con las pérdidas generadas por los intensos incendios en las islas y otras áreas del país, y sobre todo a dar respuesta a la presión social que exige al Estado evitar la degradación de este ambiente, en particular por los grandes incendios que entre 2020 y 2022 afectaron a casi 1.000.000 ha (Pengue, 2022). La misma ministra señaló: “Nuestra propuesta de extensión del Parque Nacional es una de las acciones que gestionamos para proteger las áreas naturales, sobre todo luego de un año trágico como el que atravesamos con los incendios durante 2020”[3]. Mientras que, desde la oposición, un senador radical remarcó que “la preservación evita la proliferación de incendios en la zona ya que las tierras incorporadas quedan prohibidas para el uso del ganado bovino que ocasiona la quema de los pastos en la búsqueda de nuevos pastizales verdes”[4].

Las políticas de conservación y de creación de áreas protegidas se han basado en lógicas diversas. Así, los primeros parques nacionales argentinos tuvieron como objetivo de conservación de paisajes sobresalientes consolidar la presencia estatal en áreas de frontera y de desarrollo de esas regiones. En una segunda etapa, los objetivos centrales estuvieron puestos en la conservación de la diversidad de ecosistemas presentes en el territorio nacional, mientras que en etapas posteriores se sumaron objetivos vinculados al desarrollo de las comunidades locales, mientras que en determinados parques fue adquiriendo mayor peso el desarrollo turístico, lo cual puede pensarse en términos de objetivos de mercantilización de la naturaleza. En el caso del Parque Nacional Islas de Santa Fe, creado en 2010, el objetivo de compensación por las pérdidas ambientales del delta ha estado presente desde su formulación hacia mediados de la década de 2000, cuando los incendios en islas ya eran significativos y se presentaban movilizaciones sociales de organizaciones ambientalistas.

El caso de este parque nacional permite acercarnos a las discusiones sobre las relaciones entre conservación y desarrollo, y en particular sobre las formas en que el Estado, los sectores productivos y determinadas organizaciones ambientalistas piensan y organizan el territorio. La lógica en la creación y posterior ampliación de este parque se explica en función del modelo de desarrollo dominante en la región y en términos generales en el país. Se pretende compensar con pequeñas porciones de territorio las pérdidas generadas por el modelo neoextractivista que destina tierras y recursos a la producción de commodities (Svampa, 2012). A la vez, esto se vincula a necesidades estatales por ejercer control y regular aquello que sucede en tierras antes sin valorar, así como a otro nivel viene a fortalecer una distinción cualitativa entre naturaleza y sociedad o espacios naturales y espacios productivos que es funcional al neoextractivismo. Pero este caso también permite acercarnos a las tensiones sociales que genera la presencia del parque, como parte de las formas de acción colectiva que se observan en aquellas áreas donde se expanden acaparamientos de tierra (fiscales o privados) y se expulsa a las poblaciones locales.

El actual impulso agroindustrial y extractivista predominante en los países de Latinoamérica ha sido considerado como parte del consenso entre diversos actores en torno a la intensificación en la producción de commodities (Arach, 2014; Svampa, 2019). Este consenso se apoya en un modelo basado en la exportación de bienes primarios con la profundización de una dinámica de desposesión, en el marco de un régimen de dominación en un horizonte ambivalente marcado por la coexistencia y el entrelazamiento entre ideologías neoliberales y neodesarrollistas progresistas (Svampa, 2019). El consenso de las commodities expresaría la confluencia de discursos de responsabilidad social empresarial y sustentabilidad con el de la nueva diligencia política que pone énfasis en revalorizar el rol del Estado (Arach, 2014). Según Arach, hay un regreso de la noción de “desarrollo” con énfasis en la productividad, la gobernabilidad, el control estatal y la modernización. Se legitima la lógica de la expansión y acumulación, disimulando sus aspectos destructivos y neutralizando voces críticas. La noción de “consenso” remite a una serie de acuerdos entre partes con intereses diferentes, así como sugiere la subordinación del conjunto a una serie de premisas dadas por intereses dominantes. La contracara de un consenso de las commodities es un consenso de la conservación, que también genera resistencias locales, así como impone zonas de sacrificio, ya no destinadas a la destrucción del ambiente, sino a conservarlo excluyendo a la población. Pero el consenso de la conservación tiene raíces más profundas, ya que acompaña al desarrollo de la modernidad en el último siglo y medio como parte de la constitución dualista que separa naturaleza y sociedad (Descola, 2012; Latour, 2007), siendo una de las bases centrales para la expansión del capital. En el caso del PNISF, el consenso remite a una serie de acuerdos entre partes con intereses diferentes, como también a la subordinación del conjunto a una serie de premisas dominantes. De manera que, cuando, en el tratamiento de la cesión de tierras provinciales a la nación para la creación y luego ampliación del parque, no se prestaron discusiones, así como tampoco en los organismos oficiales y sectores productivos, solo el Taller Ecologista de Rosario planteó la necesidad de discutir la ampliación.

Tensiones entre conservación y desarrollo

Las áreas protegidas suelen ser consideradas frenos al progreso, barreras a la expansión de actividades productivas, o las contracaras del desarrollo. El vínculo entre conservación y desarrollo apareció tempranamente, en la creación del Parque Nacional Yellowstone, que se constituiría en el modelo para los parques nacionales a escala global. Los inicios de este parque norteamericano, en 1872, no pueden ser explicados sin considerar la influencia de las grandes compañías ferroviarias que avanzaban hacia el oeste. Runte (1974) analiza cómo en particular la empresa ferroviaria que financió la extensión de la Northern Pacific Railroad hizo un fino trabajo de lobby propiciando la creación del PN, esperando obtener beneficios en la promoción del turismo en la región. En este sentido, se estableció una “alianza pragmática” entre las empresas ferroviarias y los primeros parques nacionales norteamericanos, con objetivos en común entre conservacionistas y sectores empresariales, aunque las motivaciones de unos y otros fueron divergentes. “En ese momento, el turismo proporcionó una sólida justificación económica para la existencia de los Parques Nacionales. Ningún argumento fue más vital en una nación que no estaba dispuesta a aceptar la preservación escénica a costa de logros empresariales” (Runte, 1974: 25).

En Argentina, la creación de las primeras áreas protegidas no solo tuvo por objetivo la conservación de paisajes sobresalientes, tales como bosques, lagos en la Patagonia (PN del Sur, que luego, al ampliarse, pasó a llamarse “Nahuel Huapi”) y las cataratas enmarcadas por selvas subtropicales en el norte (el PN Iguazú). Sino que también buscó el desarrollo de esas áreas marginales al modelo productivo que se imponía para el país, fomentando el turismo e impulsando el poblamiento y la argentinización de las poblaciones locales. En tal sentido, ha sido central el rol de los parques nacionales en generar soberanía, consolidando la presencia del Estado en áreas de reciente establecimiento de las fronteras con Chile y Brasil.

Esta lógica se relaciona con la que ha sido denominada “tesis de la tierra sin valor”, referida a la tendencia de crear AP en tierras carentes de valor productivo para los parámetros dominantes (agroexportador, minero, etc.). En Argentina, por ejemplo, las ecorregiones con menor representatividad en superficie bajo protección son aquellas que han sido prioritarias para el modelo agrícola ganadero que se impulsó en el país desde el poder central durante el siglo xx y lo que va del xxi (pampas, campos y malezales). Mientras que las ecorregiones de mayor representatividad en conservación son aquellas que han tenido menor valor para el modelo agroexportador (yungas, bosques patagónicos, selva paranaense, etc.). Esto permite ver la existencia de cálculos económicos sobre las posibilidades productivas de estas tierras frente a la posibilidad de crear un AP. Pero es significativo que, una vez creadas las AP, esas mismas tierras pasasen a adquirir valor en términos turísticos, mostrando la complejidad de la relación entre conservación y desarrollo, donde no necesariamente se oponen, sino que existen complementariedades, alianzas, negociaciones de variada densidad y matices.

Las políticas de desarrollo forman parte de la misma configuración que las políticas de conservación, articulándose conservación y desarrollo en diálogos complejos de antagonismo y complementariedad. El desarrollo aquí no es entendido como la dirección natural en el proceso de desenvolvimiento de las sociedades, sino como la construcción histórica de un campo de poder. De manera que constituye una construcción histórica de una presión cultural por inducir el cambio que comenzó a esbozarse en los albores de la modernidad, pero que alcanzó sus condiciones de realización entrado el siglo xx (Wallerstein, 1996; Ferguson, 1994; Lins Ribeiro, 2005). Esta noción de “desarrollo” remite a un proceso dirigido a la modernización de territorios y poblaciones, generando condiciones que favorecen la vinculación con la economía de mercado, así como se incentiva alcanzar características de los países desarrollados en términos de industrialización, urbanización, educación y la adopción de valores de la modernidad. En tal sentido, el modelo de parques nacionales, como modelo occidental de conservación, se expandió a nivel global, “modernizando” y desarrollando territorios “marginales”. Por tanto, la patrimonialización de la naturaleza se basa en procesos de modernización de las relaciones de los Estados nacionales y la sociedad (capitalista industrial) con el medio ambiente (Vaccaro et al., 2012). Las políticas de conservación generan profundas reconceptualizaciones del espacio y de los recursos naturales. Implican cambios en las jurisdicciones, los regímenes de propiedad y el manejo de los recursos naturales, de manera de encarnar formas específicas de gubernamentalidad con consecuencias territoriales. Constituyen formas particulares de presencia del Estado, definiendo, delimitando y visualizando territorios. Por medio de las áreas protegidas, se establecen territorios estatales donde se ponen de relieve determinadas formas de conceptualizar y gestionar la naturaleza, los paisajes y las poblaciones humanas, y, por tanto, llevan a transformaciones jurídicas y en los regímenes de uso del espacio. De modo que se despliegan procesos de gobernabilidad por medio de los cuales múltiples ámbitos de la vida cotidiana son apropiados, procesados y transformados de manera creciente por los aparatos administrativos del Estado y por el conocimiento experto. La naturaleza es gubernamentalizada por los aparatos del Estado, es decir, hecha objeto del conocimiento experto, regulada, simplificada, disciplinada, administrada, planificada.

En el caso del Parque Nacional Islas de Santa Fe, el vínculo con las políticas de desarrollo tiene múltiples dimensiones. Por lo cual llevó a la expulsión de familias isleñas que, aunque tuviesen permisos provinciales, pasaron a ser intrusos y amenazas a la naturaleza por el hecho de no ser propietarios de la tierra. Pero otro de los vínculos con las propuestas de desarrollo radica en las potencialidades turísticas que se le encuentran al parque. Los parques nacionales, desde su creación, han sido pensados como atractores turísticos, lo cual, en las últimas décadas, ha sido una de las funciones que más se han privilegiado, tal como ha sido criticado por la literatura sobre “mercantilización de la naturaleza” y “conservación neoliberal” (Igoe et al., 2007; Durand, 2014). En el PNISF, el turismo es uno de los objetivos sobre los que se viene trabajando desde el año 2020, con lo que se busca el impulso económico a las localidades costeras de la zona. Aunque esto se ha dificultado debido a la falta de infraestructura y la distancia a tierra firme (unos 30 km por vía fluvial). Fue significativo que el representante de la ONG que apoya la ampliación del parque remarque en una reunión oficial que “la ampliación asimismo facilitaría el ingreso por tierra al parque ya que en la actualidad sólo se puede llegar a través de un largo recorrido en lancha por vía fluvial”. Y destacó además que

inscribiría el nombre de Santa Fe en el patrimonio natural de los argentinos junto a los Parques Nacionales Nahuel Huapi, Iguazú, Los Glaciares, Lanín, Talampaya, El Palmar, y otros, y consecuentemente ser parte de la oferta natural que nuestro país vende al mundo incorporando un área territorial sustantiva al sistema de parques nacionales[5].

Transformaciones productivas y neoextractivismo en el delta

En la década de 1990, se inició en la región central de Argentina un modelo neoextractivista basado en la producción de monocultivos, sobre todo cereales y leguminosas, que incluye la introducción generalizada de los cultivos transgénicos, insumos energéticos y químicos, destinado a la exportación de commodities, de baja generación de empleo y dependiente de la demanda externa y de la coyuntura climática y política que afecta directa o indirectamente a la rentabilidad del cultivo (Svampa, 2019).

La acelerada expansión de este modelo se debió al aumento de la demanda de materia prima en los países en desarrollo, por lo cual en treinta años se cuadriplicó la superficie plantada con soja, hasta llegar a más de 20 millones de hectáreas en el año 2020, es decir, el 55 % de la superficie cultivable del país (Svampa y Viale, 2020). En la provincia de Santa Fe, el cultivo de soja desplazó a cultivos cerealeros y a la ganadería. Hacia la década de 2000, cuando se creó el PNISF, en el norte y centro de Santa Fe la superficie sembrada se incrementó en un 70 %, incorporando unas 120.000 hectáreas anuales, ocupadas en un 66 % por soja, 24 % por trigo y 7,2 % por maíz (Castillo, 2013).

La necesidad de tierras para la ganadería puso en valor productivo a las islas del delta. La cantidad de ganado en las islas se incrementó de manera considerable durante la primera década de 2000, cuando se creó el parque. Para todo el delta, se calcula que la cantidad de cabezas de ganado aumentaron de 160.000 en 1997 a 1.500.000 en 2007 (Massa et al., 2022). En el departamento Diamante, frente al PNISF, el rodeo islero tuvo valores máximos en 2009, con un plantel de 93.968 cabezas (Massa et al., 2022). Mientras que, en la sección islas del departamento Victoria, el número de cabezas bovinas se multiplicó entre cuatro y cinco veces (Prol, 2014). Del primer relevamiento del stock bovino en islas realizado en 2006 por el Programa Ganadería de Islas, surge que, en la provincia de Entre Ríos, en el año 2000 la existencia era de 120.000, pero, teniendo en cuenta que puede haber subregistro, se señala que puede llegar a 180.000, no más que eso; en 2002, 440.000; en 2004, 567.000; y en 2006, 868.000. “Prácticamente se quintuplicó la cantidad de rodeo en el agua” (Prol, 2014).

En el incremento del plantel ganadero, confluyeron la inauguración del puente y la conexión vial entre las ciudades de Victoria y Rosario, en 2003, que favoreció el ingreso y la movilidad de hacienda a las islas. A su vez, las tierras adyacentes a la conexión triplicaron su valor inmobiliario (Prol, 2014). Con el correr de los años, esa valorización se extendió a toda el área del delta medio y superior dados los requerimientos del desplazamiento de la ganadería, con lo cual se abrió una disputa por islas fiscales disponibles, y las tierras isleras llegaron a incrementar nueve veces o más su valor (Prol, 2014: 8).

El interés por las islas se expresó en el ingreso de nuevos actores mediante la compra de grandes extensiones de tierra por parte de empresas locales o extranjeras del sector agrícola y agroalimentario, y de extensiones menores pero también importantes provenientes de los sectores agropecuario y turístico, entre otros. En algunas de estas explotaciones, se realizaron obras de endicamiento para destinarlas a la producción agrícola de culivos-commodities (Prol, 2014).

Si históricamente esta fue una zona de ganadería estacional, donde se producían novillos para engorde y terminación, hacia fines del siglo xx se comenzó a incrementar la cría, la reproducción y el engorde, por lo cual cambiaron los planteles de animales, ya que empezó a haber toros, vacas, terneros (Massa et al., 2022). En el delta superior del río Paraná, actualmente se realiza un manejo ganadero tradicional, extensivo, de bajo capital en infraestructura. E incluso muchas islas no cuentan con linderos, lo cual genera sendos conflictos entre vecinos. Con el incremento en la cantidad de vacunos, no hubo un cambio en las técnicas de manejo ganadero, actividad que continuó siendo altamente extensiva, aunque pasó a predominar el sistema de “ciclo completo”, que involucra la cría, reproducción y recría además del engorde, previamente predominante (Tomassi, 2017).

Pero una de las transformaciones más significativas que comenzó a experimentar el área se observa en el manejo de pasturas. El aumento de ganadería llevó a que se intensifique la quema de pastizales y montes para renovar e incrementar las áreas de pastaje, estos grandes incendios son la materialización más sintomática de las transformaciones que experimenta el delta. Desde el año 2002, se registran incendios de magnitud, pero fueron los de 2008 los que llevaron a movilizaciones de organizaciones ambientalistas, cuando el humo cubrió por primera vez los grandes centros urbanos de la región, como Rosario, San Nicolas, e incluso la Ciudad de Buenos Aires. Se estima que en 2008 se quemaron unas 400.000 ha del delta (Sione et al., 2009). Los incendios persistieron durante toda la década siguiente, fluctuando con las inundaciones, y una nueva crisis se presentó en 2020, cuando se vieron afectadas por el fuego unas 486.934 ha, un 21 % del área PIECAS-DP (Humedales sin Fronteras, 2021). A mediados de 2020, en plena pandemia por el COVID-19, el humo intenso cubrió durante meses la ciudad de Rosario, no solo generando problemas respiratorios, sino también alertando por la degradación del humedal. Por entonces, se inició una multitudinaria movilización de vecinos y organizaciones ambientalistas, que reclamaron por el fin de las quemas y la protección del ambiente, cortando el puente que atraviesa el delta entre Rosario y Victoria, que comenzó a ser presentado como símbolo del desarrollo que altera la naturaleza, y como una obra realizada para extraer las riquezas naturales; de hecho, esta obra formó parte del Proyecto IIRSA, destinado a obras de infraestructura en toda Sudamérica para la movilidad y exportación de commodities.

No solo los grandes ganaderos y desarrolladores inmobiliarios pusieron en valor al delta, sino que, consecuentemente también se generó una valorización ambientalista, tanto de sectores estatales y de la sociedad civil, que pusieron en discusión la forma de gestión del territorio y su preservación, un proceso que se puede denominar “de ambientalización del delta”. Organizaciones ambientalistas que ya venían trabajando en el área incrementaron sus movilizaciones. A su vez, hacia fines de la primera década del 2000, se crearon nuevas organizaciones ambientalistas en la región, y con los grandes incendios del año 2020, se organizaron grandes movilizaciones, muchas unidas en la Multisectorial Humedales, y organizaciones de diversas localidades de las costas del Paraná. Una de los objetivos que nuclean buena parte de las luchas es la sanción de una ley federal de humedales, que regule el manejo de este tipo de ambientes.

La presión social llevó al Estado (nacional, provinciales, e incluso municipal en el caso de Victoria, Entre Ríos) a realizar diversas propuestas de conservación estricta y de desarrollo sustentable del delta. Por un lado, se generaron legislación y propuestas que buscan integrar a las actividades productivas y la población islera con diversas alternativas de desarrollo sustentable y ordenamiento territorial. En septiembre de 2008, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, junto a las provincias de Santa Fe, Buenos Aires y Entre Ríos, firmaron la carta de intención para elaborar el Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná (PIECAS-DP), a fin de que se constituya en una herramienta de ordenamiento territorial[6]. Luego, entre 2015 y 2016, la provincia de Entre Ríos presentó el Plan Delta Sustentable, como un instrumento de gestión para el desarrollo sostenible del humedal. De manera que, frente a estas intervenciones asociadas a la expansión agroindustrial, con una excesiva carga de ganado y un desmedido uso del fuego, “se presentó la necesidad (para el Estado) de poner orden en la región”, tal como nos señaló un funcionario nacional al finalizar una reunión del CIM, en la costa en Diamante, en agosto de 2017.

En 2015, se creó el Sitio Ramsar Delta del Paraná, que ocupa 243.126 ha de las provincias de Entre Ríos y Santa Fe e incluye a los PN Pre-Delta e Islas de Santa Fe. El Comité Intersectorial de Manejo de este sitio tiene un funcionamiento participativo continuo, con reuniones periódicas de las que participan científicos, académicos, organizaciones de la sociedad civil, y funcionarios de diversas áreas gubernamentales. Pero no cuenta con la participación de la población isleña, más allá de situaciones puntuales. Es relevante que el sitio tiene por objetivo la protección y el desarrollo sustentable del humedal, aunque el concepto de “humedal” es distante, cuando no desconocido para la población isleña. El Sitio Ramsar está definido sobre la base de elementos cognitivos y conceptuales que no son familiares para los isleños (Ferrero y Arach, 2022).

Conservación y conflictos en el parque nacional

El Parque Nacional Islas de Santa Fe ha sido la acción conservacionista estatal de más claras consecuencias territoriales en el área. Una política de conservación que abarcase todo el delta y permitiese la presencia de poblaciones isleñas sería incompatible con el modelo neoextractivista. Dos lógicas se presentan en la creación y actual gestión de este parque nacional, también presentes en muchos otros parques nacionales de Argentina. Por un lado, una lógica que responde a intereses de soberanía estatal, que lleva a la presencia y el control oficial; es más, desde algunos organismos públicos, se considera que los problemas que presenta el área son consecuencia de la ausencia estatal. Por otro lado, una lógica compensatoria, donde se pone en juego cierta noción de naturaleza, como ámbito que conservar intocado, y que se considera amenazado por la acción humana. Por tanto, será necesario expulsar o controlar a la población, al menos la de las islas fiscales.

Frente al objetivo de compensar las transformaciones del área, el PN se constituyó en una isla de naturaleza que no puso en discusión el modelo de desarrollo general para el centro del país. Incluso una década después de su creación, en el año 2021 un funcionario de la Administración Central de Parques Nacionales rechazó que desde el PNISF se realizasen declaraciones acerca de procesos regionales que pudiesen afectar al parque, tales como el proyecto de ley para la protección de humedales que proponían las agrupaciones ambientalistas, el modelo productivo dominante, o la hidrovía Paraná-Paraguay, una obra que afecta directamente al área protegida. La perspectiva que termina dominando es la de un parque cerrado sobre sí mismo, en sus 4.096 hectáreas, sin considerar los procesos de su entorno.

Así mismo, en los informes del Ministerio de Ambiente de la provincia sobre las condiciones ecológicas del parque (Ministerio de Ambiente de la Provincia de Santa Fe, 2015), es significativa la ausencia de mención de las poblaciones isleñas, así como de las prácticas productivas y extractivas que se desarrollan en el área donde se creó el parque. Allí se especifica que el objetivo de conservación del PNISF es

proteger un conjunto de islas en el valle de inundación del Paraná con bosques ribereños y áreas internas con pajonales y varillales que contaría con un muestrario protegido de la fauna asociada a estos ambientes, en lo que se conoce como zona del predelta del río Paraná.

También es llamativo que, a pesar del detallado informe científico sobre las especies animales y vegetales del área, no se mencionan las especies con mayor densidad y presencia en el parque, tales como equinos, porcinos, cabras, y diversas aves de corral: gallinas, patos, gansos. Sí, en cambio, se menciona a la especie más frecuente en estas islas, el ganado vacuno (Bos primigenius), presentada como una amenaza, no como el medio de vida de la población isleña.

El parque se delimitó con base en la Reserva Provincial El Rico, creada en 1968 con 2.600 ha, a la que se añadieron tierras fiscales provinciales vecinas para lograr las 4.096 ha. El parámetro para delimitar el parque fue la propiedad de la tierra. La falta de título de propiedad sirvió para considerar que los pobladores vecinos a la reserva eran una amenaza para la naturaleza. Para las familias isleñas que contaban con títulos de propiedad, nada cambió, mientras que las que vivían en tierras fiscales fueron presionadas a la expulsión, aunque hubiesen vivido en el lugar por generaciones, o años antes hubiesen sido reconocidas por el Estado con permisos oficiales de “cuidador ad honorem” de las islas.

La población que quedó dentro del parque no fue integrada al área protegida, sino que fue amedrentada y desalojada, hasta que unos pocos opusieron resistencia. Estas acciones se legitimaron desde el naturalismo en que se basan las acciones de conservación del PN. Pero también forman parte de la lógica de expansión del neoextractivismo, que, tras la búsqueda de recursos y tierras, no puede reparar en las poblaciones locales. Al menos no lo puede hacer hasta que se presentan conflictos. El modelo de extracción intensiva de recursos opera sin licencia social, ni consulta a las poblaciones, con escasos controles ambientales, ya que no podría dar demasiado lugar a la participación popular. La ecuación entre “más extractivismo, menos democracia” de la que habla Svampa (2019) muestra el peligroso desliz hacia el cierre político, la manipulación de la participación con el objeto de controlar las decisiones colectivas, así como la creciente criminalización de las protestas socioambientales.

Cuando se consideró a las actividades locales (ganadería, pesca, caza, recolección) como las causantes de la degradación ambiental, no se dio importancia a la distinción de si eran desarrolladas por productores familiares o empresas agroindustriales. El modelo de conservación que se impuso fue el de una naturaleza pura, intocada, excluyendo a la gente, aunque estas islas hubiesen tenido presencia humana durante generaciones. Un poblador isleño llamaba la atención sobre esto:

A la naturaleza que ellos quieren cuidar, la hacemos nosotros cuando echamos vacas, cazamos, o cuidamos el capincho que no vengan otros a matarlo. Cuando cuidamos un monte para tener leña o protegemos las barrancas… hacemos campo.

Con la creación del PNISF, se prohibieron y fueron perseguidas todas las actividades productivas. En poco tiempo las islas que ocupó el parque se fueron despoblando, quienes tenían hacienda la quitaron, y los pescadores que tenían ranchadas en las costas del parque debieron desarmar esas tiendas precarias de lona y madera. Solo se comenzaron a aproximar a las costas del parque cazadores furtivos y unos pocos pescadores. Si bien nunca hubo prohibición de la pesca en los ríos entre las islas del parque, ya que los cursos de agua navegables no son jurisdicción de la Administración de Parques Nacionales, los guardaparques presionaban para que no se pescase, deteniendo a los pescadores en el río para pedirles documentación, o preguntando hacia dónde se dirigían; el peso de la autoridad estatal es más fuerte que los límites de una jurisdicción que solo conoce con precisión el Estado.

Quienes se arriesgan a cazar dentro del parque lo hacen bajo el cálculo de que pueden llegar a ser atrapados por los guardaparques. Pero en ese cálculo interviene el reconocimiento de que, desde la creación del parque, aumentó la cantidad de fauna silvestre. En particular, se señala que se incrementó la población de especies exóticas, como el ciervo (Axis axis) o el jabalí (Sus scrofa).

De los cinco grupos domésticos que permanecieron viviendo en las tierras ocupadas por el PNISF hacia 2015, cuatro eran familias que se dedicaban a la ganadería, dos eran tercera generación de población isleña, mientras que otra había llegado en la década de 1980, y otra hacia los 90. A estas, se suma un grupo doméstico compuesto por un hombre que vivía solo, quien se había radicado en la isla en el año 2000 para trabajar como “puestero”, cuidando hacienda de terceros. Cuando se creó el parque, este hombre permaneció en el lugar, solo criando media docena de cerdos y gallinas. Para la Administración de Parques Nacionales, el conjunto de pobladores eran “intrusos” que ocupaban tierras fiscales de manera ilegal, por lo que debían ser expulsados.

Los pobladores relatan que, desde la creación del PNISF, comenzaron a recibir visitas periódicas de guardaparques que los presionaban para abandonar las islas. Durante años fue frecuente que encontraran animales vacunos muertos, dirigiendo todas las sospechas hacia los guardaparques; incluso un poblador llegó a filmar un encuentro con guardaparques donde mataban a un porcino propiedad del puestero ya mencionado. A su vez, desde el parque se comenzó a exigir a los pobladores no recibir visitas, lo que afectó tanto a los vínculos personales, como a sus economías domésticas, ya que esas visitas solían comprar pescados y dejar víveres como arroz, yerba, harina, aceite, vino, gaseosas y combustible.

El trato con el personal del parque se fue tensionando de forma creciente. Los guardaparques también se comenzaron a sentir amenazados, pero por la presencia de los isleños; sumado a decisiones administrativas, eso llevó a que el único destacamento dejase de tener presencia permanente de guardaparques luego de un año de la creación del parque. Con el tiempo pasaría a estar habitado de forma intermitente.

Para los pobladores el parque era el intruso, mientras que los guardaparques se convirtieron en un asedio continuo. Son recurrentes los relatos de hijas e hijos de pobladores que lloraban cuando algún guardaparques llegaba a sus viviendas. Para ellos el parque y el gobierno provincial habían actuado por fuera de la ley: por un lado, al apropiarse de las tierras sin considerar la presencia de las familias isleñas; por el otro, al haber cedido esas tierras obviando el reconocimiento que años antes se les había dado. Asimismo, consideraban que la presencia del parque se debía a intereses vinculados al narcotráfico, es decir, no solo el Estado no cumplía la ley, sino que también actuaba ilegalmente. El parque nacional no contaba con legitimidad más allá de la fuerza, ni respondía a intereses locales ya que la conservación de la naturaleza en este conjunto de islas no era necesaria para ningún isleño ni isleña.

Hasta el año 2016, desde la APN no se declaró el conflicto de manera explícita, sino que lo presentaba como una serie de tensiones con pobladores que se negaban a cumplir la ley. La disputa en el parque era presentada por los funcionarios gubernamentales como tensiones interpersonales entre guardaparques y las familias, mientras que, cuando algún poblador hablaba con el intendente del parque, recibía indicaciones ambivalentes y contradictorias que referían a que debía irse de las islas ya que eran intrusos, pero que no se haría nada por fuera de las normativas de la APN. Durante este período, la política no explícita fue presionar y atomizar el conflicto, evitando respuestas grupales. Los problemas no eran con una comunidad con raíces históricas en el territorio, sino con pobladores concretos, por lo cual los guardaparques debían visitar a cada familia periódicamente, a algunas de manera semanal, a otras cada dos o tres meses.

La respuesta de los pobladores tampoco fue colectiva, sino que se polarizó en caminos individuales. Cada una de las familias consideró que una estrategia grupal llevaría a incrementar las disputas entre ellas, apelando a desconfianzas mutuas, susceptibilidades y rencillas de larga data. Hacia 2015 dos familias habían abandonado las islas debido a las presiones del parque. Una consiguió que el Estado provincial le diese permiso de ocupación provisorio de una isla más pequeña y anegadiza, aunque más cercana a Puerto Gaboto, donde pudo continuar con la actividad ganadera. Otra abandonó la isla donde había vivido por generaciones sin recibir resarcimiento alguno; se instaló en el pueblo, donde abrió un comercio y comenzó a pagar al propietario de otra isla para dejar sus animales a pastaje.

Con el cambio de gobierno nacional, en diciembre de 2015 (cuando asumió la presidencia Mauricio Macri), cambiaron las autoridades y las políticas de conservación de la Administración de Parques Nacionales. En el caso del PNISF, el conflicto tuvo un nuevo devenir, y la política fue judicializarlo. La APN presentó una denuncia ante la Justicia federal por ocupación ilegal de tierras contra los tres grupos domésticos que permanecían viviendo en el parque. En febrero de 2018, sin previamente llamar a los pobladores a declarar, el Juzgado Federal n.° 2 de Santa Fe emitió las órdenes de desalojo. Solamente se concretó la expulsión del hombre que vivía solo en la isla. Las fuerzas de seguridad y los guardaparques aprovecharon un día en que había ido al pueblo a comprar víveres para desmantelar su vivienda de chapa y madera. Todas sus pertenencias y animales de granja fueron trasladados a tierra firme, y el lugar quedó vacío, descampado, esperando a que el monte vuelva a crecer.

La judicialización unificó la estrategia de las dos familias que quedaban, con lo que dio una nueva estructura al conflicto. Estas también llevaron sus casos por vía legal, así como iniciaron una campaña mediática donde el conflicto comenzó a estar presente con cierta frecuencia en diarios y radios de la región. Entonces se entró en un largo proceso de negociaciones, acusaciones mediáticas y un primer intento de acuerdo que consistiría en trasladar a las familias a otras islas fuera del parque.

A fines de 2019, con el cambio de gobierno nacional a manos de Alberto Fernández, se inició una nueva etapa cuando asumieron nuevas autoridades en la Administración de Parques Nacionales. Primero se abrió un momento de diálogo para buscar una resolución consensuada para las familias que aún vivían en el área y las que habían tenido que abandonar el lugar. El objetivo fue buscar tierras de características semejantes o mejores a las que tenían para cada familia. Pero, frente a un nuevo cambio en la gestión del parque nacional, avizorando un retroceso en el acuerdo, las dos familias iniciaron una etapa de conflicto abierto, con quemas de neumáticos en la puerta de la Intendencia del parque y amenazas de viajar a Buenos Aires para manifestarse frente a la Casa Rosada. A su vez, una nota en un periódico de alcance nacional con una posición editorial claramente a favor de las familias isleñas generó mayor malestar en la Administración de Parques Nacionales. Por entonces, también se incentivaron los incendios intencionales en la región, muchos dentro del parque, y desde sectores gubernamentales se sospechaba de la población isleña en conflicto.

La APN venía enfrentando conflictos sociales de mayor escala en otros parques nacionales, en particular en la Patagonia, y urgía al menos resolver el del PNISF. La profundización del conflicto en 2021 y la necesidad de una resolución rápida llevaron a la APN a acordar que los pobladores quedasen habitando de manera oficial dentro del parque. En este contexto de lucha, desde la APN se optó por reconocer a estas familias como población histórica del parque nacional, actuando así de manera reactiva para frenar el conflicto. La medida no se basó en el reconocimiento de los derechos de la población isleña, lo cual hubiese llevado a también retrotraer la medida a las familias que habían sido expulsadas desde la creación del parque. Las dos familias fueron recategorizadas por la APN como “pobladores históricos”, con lo cual se les asegura la permanencia dentro del parque nacional. De manera que el “efecto de Estado” (Trouillot, 2001) que generó esta categoría de pobladores no solo refiere a una forma de dominación, sino que aquí también es fruto de la lucha social y las negociaciones. Esta respuesta oficial solo estuvo dirigida a quienes se manifestaban y amenazaban con profundizar el conflicto. Y para estas familias la lucha finalmente dio sus frutos.

Consideraciones finales

Si bien existen diferencias a lo largo de las diversas gestiones del PNISF, correspondientes a los tres gobiernos nacionales que se sucedieron entre 2010 y 2022, hay significativas continuidades. Una continuidad central radica en el objetivo de que este PN se constituya en un bastión de presencia estatal que pretenda poner orden en un territorio que se consideraba marginal y en transformación. Otra continuidad está dada en la funcionalidad del parque frente a los procesos territoriales y productivos que tienen lugar en la región. El modelo neoextractivista (Svampa y Viale, 2020) entra en colisión con las poblaciones locales, en cuanto se apoya en la extracción intensiva de recursos sin licencia social, con escasos controles ambientales, por lo que no podría dar demasiado lugar a la participación popular. En este sentido, es funcional el naturalismo (Descola, 2012) que predomina en el modelo de parques nacionales, que separa naturaleza y sociedad como ámbitos opuestos y divergentes. Esta configuración no fue pacífica, sino que llevó a conflictos dolorosos para muchas familias que debieron abandonar el área, mientras que otras continuaron luchando hasta 2022. Las luchas sociales por el territorio han marcado de manera significativa el devenir del parque, así como de otras áreas donde este modelo se ha consolidado con mayor fuerza.

Si bien la población isleña no es afectada de manera directa por actividades extractivas, sí lo es por la lógica con que son tratadas corresponde a este modelo que se expande de manera general en el país. El consenso de la conservación forma parte del consenso de las commodities, el acuerdo que responde a las preocupaciones por el estado del ambiente preservando espacios relativamente pequeños y separándolos de las comunidades humanas. Esto refuerza la lógica territorial de los espacios productivos, en oposición a los espacios de conservación donde en los hechos el avance del capital parece tener pocos límites. Así se observa en los megaincendios que se realizan en tierras de grandes explotaciones ganaderas del delta. Durante años las respuestas oficiales navegan en discusiones sobre jurisdicciones, acusaciones cruzadas, detención de pobladores, pero sin alterar un modelo productivo que, por otro lado, se considera como la única solución para los problemas económicos del país. Las respuestas concretas durante años, además de las áreas protegidas, han sido discursivas e institucionales, creando comités y espacios de discusión que son altamente valorados, pero que, a largo plazo, no consiguen detener la degradación ambiental. En este sentido, el naturalismo que opone sociedad y naturaleza, excluyendo a la primera de los “espacios naturales”, es funcional al neoextractivismo. Las lógicas productivas y de conservación son dos caras de la constitución moderna a la que refiere Latour (2007). Sin dudas, las movilizaciones sociales colectivas, como las que tienen lugar en los centros urbanos de la región, así como las luchas isleñas particulares, son la que disputan romper esos dualismos y los consensos.

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  1. Investigador independiente y coordinador del Grupo de Estudios sobre Territorio, Sociedad y Ambiente (CIT Rafaela-CONICET).
  2. En bit.ly/3TtvwWL (visto el 15/05/2022).
  3. El Litoral (4/05/2022). “Santa Fe quiere ampliar en 40 veces el Parque Nacional que protege el Delta y las islas del Paraná”.
  4. En bit.ly/3z7rJGk.
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  6. En 2014 se publicó el Plan Integral Estratégico para la Conservación y el Aprovechameinto Sostenible en el Delta del Paraná, donde se presentan recomendaciones, lineamientos, propuestas y acciones para el ordenamiento y la gestión territorial.


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