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12-2022t

Entre la dominación (persistente) y la promoción de la inclusión

La implementación de programas sociales en el conurbano bonaerense, Argentina (2003-2015)

Patricia Feliu

Resumen

La presente ponencia se propone presentar resultados de una investigación que tiene como propósito vislumbrar la configuración del entramado político desde las percepciones de los destinatarios vinculados a programas sociales compensadores. La implementación de programas sociales es un campo que brinda aportes relevantes para conocer la realidad, es un espacio donde, entre otros, se juegan aspectos de la construcción de identidad política de los sujetos y relaciones sociales que hacen posible la trama o no de sociedades más democráticas.

En un contexto que vino signado por un profundo cambio en el Estado en Argentina (2003-2015), que incorporó una concepción diferente de las políticas sociales fundada en el sujeto de derecho, nos preguntamos: ¿cómo se manifestó esta nueva orientación en la construcción cotidiana de la subjetividad de la población vinculada a los programas?

Se observó, a partir de la visualización de la cotidianeidad de los programas, que tendieron más a reproducir la dominación que a modificar estas relaciones en concordancia con sus enunciados, un entramado donde persisten mecanismos de arbitrariedad, manipulación e invisibilización, a la vez que se vislumbraron trayectorias individuales de inserción laboral y educativa promovidas desde los programas y una menor alusión a procesos de resistencia y lucha.

Este recorrido permite reflexionar acerca de la brecha de sentidos e incidencias de las políticas públicas y su aporte al bienestar social, en cuanto están más orientadas a procesos de individualización que en gran medida no empoderan, que a la constitución de actores colectivos (sí apelado en su retórica), desdibujando la noción de lo público.

La indagación se centró en la interacción de los destinatarios con los burócratas, ya que es en la implementación de los programas donde se puede observar el vínculo político, y es en esta relación donde se generan gran parte de los significados acerca del Estado y la esfera del poder. La intención no es encontrar culpabilidad, sino avanzar en el conocimiento de mecanismos sociales que configuran la relación política-social para recuperar la problemática del desarrollo (bienestar, promoción, inclusión, justicia social), considerando los sentidos que en el territorio imprimen las políticas públicas.

Es una investigación exploratoria de enfoque cualitativo; se relevaron los discursos de 50 destinatarios, con por los menos tres años de antigüedad con programas sociales, con entrevistas semiestructuradas en cinco municipios del noroeste del conurbano bonaerense, con el objetivo de puntualizar o detallar el sentido de los discursos en su identificación con los programas sociales en la etapa de la posconvertibilidad.

Palabras clave

Políticas sociales; implementación de programas; subjetividad.

I. Introducción

Las políticas sociales en Argentina dieron un importante giro a inicios del siglo XXI. Se había experimentado, a fines del XX, un modo de intervención social anclado en la asistencia, el Estado intervenía cuando fallaba el mercado; un abordaje de tipo paliativo, compensador, focalizado en los pobres, nombrado como “combate a la pobreza”, que se presentaba en un numeroso conjunto de programas sociales independientes que fragmentó la implementación y configuró inscripciones identitarias individuales. Se pasó, tras la crisis política institucional que estalló en el 2001, a una modalidad diferente de intervención que intentó dar nuevas respuestas a la llamada “deuda social” y aumentar los niveles de bienestar de la población. Se puso en marcha una nueva concepción que revalorizó al sujeto de derecho y retomó la idea de justicia social, nombrada como “producción con inclusión”. En cuanto a las políticas sociales, se las resignificó como instrumento de realización y restitución de derechos sociales y promoción de una sociedad organizada, concibiendo como imperativo ético a la persona y su realización (Ministerio de Desarrollo Social, 2007, 2010). Se sostenían en la articulación entre las jurisdicciones local, provincial y nacional, con acciones simultáneas para la inmediatez en referencia a la exclusión hasta las de mayor envergadura, desafíos como los de cobertura universal, que aspiraban a configurar inscripciones identitarias individuales como colectivas.

Otro aspecto que considerar de la presencia del Estado es el de la descentralización que se estableció con la reforma de los 90 y continúa, proceso en el cual se reorganizó la relación entre el Estado central y los gobiernos subnacionales y la sociedad, lo cual enfatizó a los gobiernos locales, ONG y movimientos sociales, entendiendo que estos tienen una mayor cercanía con la población, más conocimiento del territorio, y capacidad para articular intereses y posibilitar la participación de los diferentes actores, adecuándose a realidades particulares (Danani, 2009; Chiara y Di Virgilio, 2009). Lo que Oszlak destaca de la presencia del Estado en la vida social micro es la “capilaridad social del rol del Estado, o sea, las manifestaciones de su presencia celular en la organización de la vida de una sociedad” (Oszlak, 2011, p. 4).

Considerando estos cambios, nos propusimos indagar sobre su existencia. Pusimos el foco en la implementación de programas en cuanto espacio de intercambio de los destinatarios con el Estado, enfocando en la realidad cotidiana de los sujetos destinatarios, y recortamos en los programas compensatorios, que son aquellos orientados a la población más desfavorecida; si bien remiten a una concepción anterior, nos preguntamos sobre las evidencias de la propuesta del periodo 2003-2015. El objetivo es describir los modos de hacer del Estado a partir de la perspectiva de los destinatarios específicamente en lo referente a su construcción subjetiva en la interacción con la burocracia –es decir, ¿cómo perciben la relación con los programas sociales mediada por los burócratas?–, para identificar y especificar las diversas significaciones del poder, y detallar en los discursos los sentidos dados tanto de la burocracia como de su propia identificación.

Se presentan los resultados obtenidos de una investigación en curso del programa científico de la Universidad Nacional de Tres de Febrero con asiento en la cátedra de Intervención e implementación de políticas y programas sociales de la Licenciatura de Administración y Gestión de Políticas Sociales.

II. Marco teórico/marco conceptual

La implementación de políticas públicas es un campo de investigación[1] de variadas problemáticas. Fleury manifiesta que la coherencia entre la formulación y la implementación no es mecánica, y es en esta donde se juegan varias dimensiones, entre ellas la política, las relaciones políticas en las cuales se expresan formas de poder. Es posible observarlas en las acciones cotidianas de los trabajadores del Estado (cualquiera sea su nivel); en el caso de esta investigación, en su encuentro e interacción con la población, en los intercambios simbólicos y materiales donde se constituyen y conforman aspectos que hacen a la subjetividad de las personas involucradas (Fleury, 2007, p. 152).

La conceptualización de esta experiencia y lo que se construye en términos de subjetividad es considerado por buena parte de las ciencias sociales, hasta fines del siglo XX, un ámbito donde predominan relaciones políticas de subordinación (Fleury, Castel, Bourdieu, Wacquant), sintetizado en el tradicional concepto de “clientelismo” ampliamente trabajado en Argentina (Auyero, Duschatzky, Torres, Trotta, Alonso, entre otros), o, en términos de Fraser, subordinación del estatus en oposición a un reconocimiento en términos de un otro igual. Si bien la relación de subordinación fue presentando cambios, en el siglo XXI se comienza a registrar una transformación en relación con la emergencia de los movimientos sociales donde se asume la perspectiva de nuevas formas de hacer política en los barrios (Merklen, 2010) y (Vommaro, 2003). Posiciones que asumen contradicción, por ejemplo, en cuanto a la relación con el Estado, su grado de autonomía, es decir, si constituyen vínculos virtuosos o viciosos (Svampa, 2000).

Con el cambio de modelo (2003-2015), se utilizó el concepto de “empoderar” vinculado al concepto de “inclusión social”. Empoderar, en términos generales, es la adquisición de poder e independencia/autonomía del individuo o grupo para mejorar su situación. Le Bossé y Dufort (2002) lo entienden como un proceso general de adquisición de poder en vistas a alcanzar un objetivo preciso o llegar a ser los agentes de su propio destino. En tal sentido, Rappaport (2000)[2] lo considera como la posibilidad de las personas de controlar su vida. Montero (2003), Zimmerman (2000) y Rappaport (1988) coinciden en que el empoderamiento relaciona fortalezas individuales con conductas de ayuda proclives al cambio social.

Los programas sociales son ámbitos de socialización, son procesos de interacción donde se producen intercambios materiales y simbólicos, y, entonces, también son el ámbito donde se produce realidad, subjetividad, por lo cual se construye identidad, vinculaciones y posicionamientos y se definen cursos de acción. Son procesos de interacción, en este caso, entre la burocracia de nivel callejero y los destinatarios de los programas compensadores. Los burócratas son representantes del Estado, y, para estas poblaciones, se convierten en actores muy relevantes para reproducir sus vidas. “Cuando se trata de los pobres […] [el Estado] está profundamente implicado hasta en el más mínimo aspecto de la vida cotidiana” (Auyero, 2013, p. 20). Los necesitan para conseguir esto o aquello, procurar recursos del Estado que por sí mismos no lo logran hacer, o vincularse con los servicios estatales para sobrellevar cuestiones de su vida, lo que las más de las veces se identifica con el merecimiento, con ser merecedor de la ayuda (relación no mercantil) por ser un desvalido en la relación de mercado. En palabras de Castro Rojas (2010, p. 37):

[…] el campo de la asistencia social se pone como de “no derecho”, en tanto para ser reconocido como posible usuario, la necesidad presentada debe tener el mérito de ser atendida, y de este modo se reemplaza el “derecho de ciudadano” por el “mérito de necesidad”.

Esta es una problemática central en la política asistencial que desde los 90 plantea la focalización en la población pobre/vulnerable, lo que le propone es el incentivo monetario que desde el 2003 fue acompañado por la autogestión y participación para lograr su superación.

Lipsky afirma que los burócratas de nivel callejero[3] ejercen una importante influencia en la población de los no favorecidos, afectando sus vidas según sea el modo en que estos traspongan los programas, según los criterios que pongan en juego en sus prácticas; “lo que para algunos son las más altas cumbres del Estado benefactor, para otros son la más amplia expresión de control social” (Lipsky, 1980, p. 793). Respecto a las prácticas de la burocracia, entendemos, por un lado, aquellas que están ligadas a cumplir formalmente con las tareas, a centrarse en lo administrativo, con inclinación hacia el disciplinamiento, a no dar explicaciones ni información, a imponer su autoridad, pudiendo llegar incluso a ser abusivas respecto a sus intereses personales, lo que identificamos como una práctica burocrática asistencial (Zibecchi, 2008); y, por otro lado, aquellas más ligadas a una aplicación impersonal de criterios, a una mayor atención sobre las cuestiones que atraviesan a los destinatarios y una mayor preocupación por lo que sucede, a procurarse información y ponerla a disposición, o a mostrar ánimo de encontrar soluciones, lo que identificamos como una práctica burocrática activista (Buchely Ibarra, 2015).

A su vez, el proceso de descentralización y la focalización de la asistencia llevaron a la revalorización de la proximidad; por un lado, por su conocimiento, accesibilidad, y, por el otro, porque las relaciones primarias de intercambio y las familiares se convirtieron en su soporte, a la vez que la proximidad advirtió acerca de la diversidad y heterogeneidad de las condiciones, demandas e identidades. La proximidad, por un lado, apela al territorio, o amplía la noción de territorio, el abordaje territorial, gestión territorial, trabajo territorial, refiriéndose no solo a los ya conocidos procesos de urbanización, redes de infraestructura y transporte, espacio público, vivienda, concentración de población, y a su dimensión político jurisdiccional en cuanto territorios delimitados y administrados por una autoridad, sino también –y es en lo que hacemos hincapié– a los territorios en cuanto cotidianeidad. Según las autoras Catenazzi y Representacao, “en este plano se hace referencia al territorio de las relaciones cotidianas, de la reproducción de la población, donde se generan las condiciones materiales y sociales para la satisfacción de las demandas particularmente centradas en los medios de consumo colectivos” (Catenazzi y Representacao, 2009, p. 124).

Danani conceptualiza las relaciones de proximidad dentro de las dinámicas de individualización, como las del mercado, aunque no mercantiles. Este tipo de protección planteada por pertenencia a colectivos –familia y/o comunidad (relaciones de proximidad)– funciona asignando

la responsabilidad por el bienestar a ese par comunidad/familia que aquí se propone pensar como unidad. Esto último, porque se encuentran inspirados en el mismo principio: el de la naturalización y la primarización de la vida, que así es concebida como pre-política configurando […] la comunitarización” (Danani, 2008, p. 45).

Lo que queremos es señalar que la comunitarización, sostenimiento de la asistencia en relaciones primarias, coloca la protección dependiendo de condiciones particulares referidas a grupos, cuestión que se aleja de las garantías sociales de las instituciones públicas/estatales de responsabilidad colectiva/social. Como plantea Vommaro: “El costo de estos arreglos morales, informales y locales es, como dijimos, la incertidumbre acerca de sus sostenimiento en el tiempo” (Vommaro, 2016, p. 151).

Esta situación se aleja de la idea de lo público, que no solo significa “plural”, sino también “común”.

Es decir, […] un concepto que se contrapone al de “individuo”, y por extensión al individualismo como agrupación organizada, estructurada en torno a una serie de valores, ideas, deberes y responsabilidades, comunes o condivididas, asumidas y aceptadas por todos los integrantes (Calderón Vázquez, 2008, p. 10).

Los programas sociales compensadores asumen una dimensión territorial; su implementación es realizada por los efectores que están localizados en el territorio, en cercanía con la población. En nuestro caso, tomamos a los municipios, “los conveniados con municipio” a diferencia de los gestionados por movimientos sociales. Escogimos los municipios (gobierno local) para observar la adecuación de las gestiones locales al nuevo posicionamiento enunciado en la política social.

III. Metodología

Este trabajo intenta: descentrarse de los programas sociales y adentrarse en los procesos de significación que atraviesan los sectores subalternos del noroeste del conurbano bonaerense; realizar un recorrido recuperando una visión compleja de lo cotidiano, permitiendo describir de manera densa las prácticas y los sentidos en la vida de los sectores subalternos; y adentrarse en las percepciones de los destinatarios, habitantes de los programas, respecto de su experiencia para identificar y especificar su mundo simbólico, su construcción de sentidos sobre la burocracia y sobre sí mismos.

La investigación se aborda con un diseño exploratorio y con metodología cualitativa. Se realizaron entrevistas semiestructuradas a los destinatarios con relación a su vinculación con los programas sociales y a la forma de interacción con los burócratas. El total de datos y su posterior análisis provienen de 50 entrevistas en cinco municipios del noroeste del conurbano bonaerense recolectados entre el segundo semestre del 2016 y los primeros meses del 2017. El contacto se estableció a través del municipio, y la composición de la muestra no representativa se constituyó en su mayoría por mujeres y por tres programas de transferencia monetaria: Argentina Trabaja, Ellas Hacen (de Nación) y Envión (Provincia de Buenos Aries). El esfuerzo interpretativo estuvo puesto en considerar la perspectiva de los actores y reconocer los significados que ellos les dan a su acción, a su identificación y a las prácticas de la burocracia en un contexto dado. Se puso en práctica el análisis de contenido, una técnica de interpretación donde se realizan tareas de descomposición y clasificación del contenido. Para el procesamiento, se utilizó el programa Atlas.ti.

IV. Análisis y discusión de datos

Se procesaron los sentidos expresados en las entrevistas considerando las características de las prácticas de la burocracia y los rasgos identitarios de los destinatarios.

Los tres programas compensadores sobre los que más entrevistamos fueron dos de dependencia nacional y uno provincial. Respecto a sus objetivos, estos tres programas plantean:

  1. Argentina Trabaja se propone “que cada vez más argentinos vivan mejor y puedan tener más oportunidades de inclusión laboral”, y anuncia que su impacto es “doblemente positivo: por un lado, genera ingresos económicos que privilegian la participación colectiva y, por otro, mejora los espacios comunitarios, una obra que incide en la vida cotidiana de vecinas y vecinos”.
  2. El programa Ellas Hacen plantea: “Mujeres en acción por una vida mejor”; y anuncia: “El resultado es triplemente positivo: promovemos el desarrollo de las personas y las familias, y mejoramos la calidad de vida en los barrios y generamos nuevos ingresos”. También apuntan a la terminalidad educativa, capacitación laboral, prevención de violencia de género, etc.
  3. La propuesta del programa Envión apunta a mejorar la inserción y/o reinserción de adolescentes y jóvenes con NBI (necesidades básicas insatisfechas) en el sistema educativo, favorecer la inserción laboral de los jóvenes, reducir la situación de riesgo de adolescentes y jóvenes NBI, etc.

Los programas ubican a los destinatarios como población necesitada, ofreciéndoles ingresos condicionados. ¿Tienen alguna otra opción estos sectores? La respuesta es que no muchas. Tienen que agradar, aceptar las indicaciones y negociar ciertas cuestiones, y así se asumen como merecedores de recibir un programa.

“Si no necesitara, no estaría acá yo”.

“Lo mío es la gastronomía, yo me dedico a hacer cáterin. Soy cocinero, parrillero, y estaba flojo de trabajo, y dije ‘bueno, me voy a meter aunque es poca plata’, pero servía, me puse a trabajar [en el programa]”.

“Y, mirá, mi hija es del 2001, 3 meses tenía cuando empezamos a agarrar el carro [cartoneros]; encima alquilábamos, no la pasamos bien, vamos a ser sinceros… Me agarró el agua, me agarró la lluvia, y así anduvimos mucho tiempo en la calle, y después cuando salió esto…”

Los destinatarios, para serlo, deben hacer lo que se les dice, están de alguna manera supeditados a las prácticas de la burocracia. Los burócratas ponen en juego sus criterios, sentidos y dedicación en la implementación con cierta capacidad de autonomía, frente a lo cual los destinatarios reaccionan, acomodan, asumen diferentes actitudes y emociones, y son investidos en ellas. Las prácticas de los burócratas delimitan y regulan aspectos de la identidad y subjetividad de los destinatarios.

La práctica asistencial fue la práctica burocrática de mayor presencia en las narraciones de los destinatarios. Se limita a cumplir formalidades, a centrarse en lo administrativo con inclinación hacia el disciplinamiento, a no dar explicaciones ni información, a imponer su autoridad, pudiendo llegar incluso a ser abusiva respecto a sus intereses personales. Estas prácticas tiñen de informalidad-irregularidad a la implementación (Zibecchi, 2008). La arbitrariedad y manipulación en el uso de los criterios, como su bajo grado de capacitación y poca dedicación, caracterizan sus acciones.

La arbitrariedad en el uso de los criterios provoca espera/desgano, poca utilidad, deficiencia, intranquilidad, las insustanciales cooperativas. Estas prácticas promueven en los destinatarios una actitud de “aguante”. Algunos ejemplos:

Espera:

 

“Me cansé de ir al municipio, ya llegó el momento en que dije ‘Ya no voy más’, porque me amargaba muchísimo, todas las veces lo mismo. Y eso porque no recorren, porque si vos sos asistente tenés que ir y verdaderamente fijarte si esa familia la necesita, creo yo que es así”.

 

Poca utilidad:

 

“Vamos, limpiamos las cuatro plazas, acompañamos al barrendero a limpiar los cordones de la vereda del barrio para no quedarnos sin hacer nada. Supuestamente, la cooperativa de construcción que tiene la Argentina Trabaja y de construcción, cero, cero…”.

También es observada una deficiencia en el acceso, en la precaria información en relación con la ubicación institucional de los burócratas y de los espacios de la burocracia.

Sobre la información:

“Yo ahora, hace muy poquito me enteré […] que donde estaba la empresa X antes… ahí hay una oficina que trabajan chicas del programa… Nunca yo me había enterado, nunca”.

Sobre los libros de las cooperativas:

“No, no están ni escritos ni nada, están todos en blanco, y hay algunos que dicen: ‘¡No los toquen, no los toquen, déjenlos ahí!’. De hecho, nunca tuvimos reuniones con los contadores, ni nada de eso”.

 

Intranquilidad:

 

“Por lo que yo escucho, quieren que la cooperativa nuestra se encargue de pintar todas las fachadas de […] las casas. Y bueno, nosotros estamos esperando, porque estar acá sentados, a mí no me gusta”.

La manipulación se caracteriza por poner en juego la presión, la amenaza y el abuso. Este uso de criterios provoca inseguridad (desamparo, inestabilidad) e invisibilización. Estas prácticas sumadas a la corrupción promueven en los destinatarios una actitud de subordinación. Algunos ejemplos:

“[…] este juego, que te doy y te saco. Te juegan con el jueguito de la necesidad de la persona. Eso es lo que pasa”.

 

Inseguridad:

 

Cuando nos llevaban a hacer, por ejemplo, el relleno de las divisiones de la vereda de las calles, trabajábamos con los fusores, que era brea líquida caliente”. “A nosotros […] nos cargaron en una traffic y nos llevaban a buscar al riachuelo, que era así de pasto [gesto con las manos], a buscar a la nena a las orillas con machete rompiendo el malezal. Nos decían: ‘Ustedes están locos’”.

 

Invisibilización:

 

“[en la entrega de material] Firmo la planilla yo, pero se la quedan ellos, no es que me da a mí una copia de lo que me entregaron, no”. “Sí, pero, cuando él renunció, desde el municipio me dijeron: ‘Ustedes no van a tener más capacitadores, ni capataz’ [ya se había ido]. Y me dice: ‘Hacete cargo de la cooperativa’ [no iba a ser reconocida formalmente ni cobrar como capataz]”.

Dentro de los criterios manipuladores, se observa un avance mayor cuando se suma la corrupción, que implica sobrepasar el límite de la legalidad. Los ejemplos son en el abuso, en el uso del dinero, mercadería, pedido de pagos, negocios personales, etc.

Observamos cómo, a medida que se va explicitando el interés personal del burócrata y de la arbitrariedad se pasa a la manipulación, se va desdibujando el sentido público del programa y fraguándose todo intento de reforzar la idea de sujeto de derecho. Realidades difíciles de sobrellevar para los destinatarios, que señalan situaciones de espera, poca utilidad, deficiencia e intranquilidad, así como de inseguridad e invisibilización, que dispone al “aguante” y subordinación.

También se puede observar la práctica burocrática activista, caracterizada por la aplicación impersonal de criterios comunes y públicos. Si bien es flexible, no se aparta de los lineamientos del programa, dándole regularidad y formalidad con cierta claridad. También se caracteriza por estar ligada a una mayor atención a las cuestiones que atraviesan a los destinatarios y una mayor preocupación por lo que sucede, a procurar información y ponerla a disposición, y a mostrar ánimo de encontrar soluciones (Buchely Ibarra, 2015). Lo que se observa es que se resuelven las cuestiones, se experimenta utilidad en las tareas, cierta tranquilidad y consideración personal. Los burócratas son personas que cumplen con sus tareas, son respetados, se adecuan a las situaciones de los destinatarios, incluso llegan a motivarlos o promocionarlos.

El uso de criterios imparciales conlleva:

Confianza:

 

“[acceso al plan] Yo me anoté en la bolsa de trabajo […]. No me llamaron nunca, y, de repente, un día me llamaron y me propusieron entrar en la cooperativa”.

 

Importancia:

 

“Era parar la clase veinte veces para volver a explicar y nada. No tenía problema, se volvía a explicar”. “La verdad que las capacitaciones, la mayoría con que yo fui era gente muy instruida, gente preparada, gente que sabía que había diferentes problemáticas a lo que se tenían que enfrentar, saber explicar y para qué nos servía, eso era reimportante, se tomaban su tiempo. Las capacitaciones eran buenas, venían con buena predisposición”.

 

Utilidad de la tarea:

 

“[en la construcción] Iba el ingeniero con la gente del sindicato, le daba el OK al maestro mayor de obra del grupo que estaba capacitado para hacer, y ellos decían si estaba bien, si estaba mal y qué teníamos que mejorar”.

La dedicación en la tarea conlleva:

Inmediatez:

 

“Cuando surgía un problema, se lo enviábamos al director del programa, a la oficina de empleo, y automáticamente nos hacían las conexiones. […]. No se demoraba la respuesta”.

 

Flexibilidad:

 

“Por ellas mismas, ellas solas se juntaron y les propusieron a las coordinadoras que querían hacer eso, un emprendimiento, separadas del resto. Hacían bolsos, carteras, todo textil. Una o dos tenían máquina, necesitaban lugar, y las chicas del municipio les ofrecieron un lugar”.

 

Contención:

 

“Hace años teníamos a una chica que venía a supervisar, Estefanía […], venía todos los días. Y también nos acompañaba mucho hasta en lo personal. Después hubo muchos compañeros que si necesitaron una contención real por violencia de género, por estar situación de calle, sí, mucho trabajo sobre eso hubo”.

 

Motivación:

 

Mi coordinadora quería que yo […] pase a cumplir otra función, otro rol, entonces me mandó a hacer las carreras, […] me aguantó mucho, y después ella me dijo: “Bueno, ahora vas a ir a estudiar esto, podes hacer esto, ¿vos qué pensas?’ […]. Y bueno, hice la Tecnicatura en Economía Social en la UNSAM”. “El único requisito era que, si no habíamos terminado el secundario, teníamos que terminarlo con un Fines o con un Coas. Yo adeudaba 7 materias, que las rendí con el Coas. Cuando terminé, seguí estudiando, fue el empujón que necesitaba; ahora estoy estudiando psicología social”.

La práctica de la burocracia activista lleva a vivencias donde se experimenta la confianza, importancia y utilidad, y se valoró la prontitud, flexibilidad y contención en la resolución de problemas, que dispone al empoderamiento de los sujetos. Facilita la identificación de los destinatarios como personas íntegras y dignas, y como sujetos de derecho al tratar con un burócrata que utiliza criterios imparciales y claros y que propone una dedicación responsable de sus tareas en relación con la finalidad del programa.

Conclusiones

En relación con las prácticas de la burocracia, se describieron dos tipos contrapuestos. Por un lado, la asistencial, caracterizada por la arbitrariedad en la realización de las tareas que produce conductas/actitudes de espera y desgano, acompañadas por un sentimiento de saberse poco importantes, poco útiles, apoyados en criterios circunstanciales con los que no se puede proyectar, situación que provoca intranquilidad y desorientación; a esto se le suma la manipulación, que tensa el vínculo, presiona o amenaza al destinatario para que acepte ciertas circunstancias, incluso las ilegales. Por otro lado, la práctica activista impersonal, flexible y coherente, que está atenta a lo que sucede y con disposición resolutiva.

Lo que se desprendió en términos identitarios es que, frente a la arbitrariedad, se desplegó el aguante, y, frente a la manipulación, la subordinación, formas de ser del destinatario como tácticas de cubrirse, seguir sosteniendo la pertenencia al programa y seguir recibiendo la transferencia de dinero –que agradecen “por poco que sea”–. En contraposición, frente a la imparcialidad y regularidad se generó empoderamiento, vivencia claramente opuesta que se despliega con una misma dinámica: individualización.

Los destinatarios no relataron acciones de la burocracia en otras cuestiones tendientes al fortalecimiento vincular de los sujetos, al seguimiento de los proyectos y/o cooperativas, o a la construcción de redes sociolaborales. Tampoco se percibe un acompañamiento y/o articulación con otros organismos del Estado respecto a problemáticas varias que atraviesan las vidas de los destinatarios y sus familias.

Lo que se observó fue que predominó una dinámica de implementación de tipo individualizante, que se aleja de la idea de lo público. Predominan vínculos de proximidad, arreglos interpersonales en abordajes asistenciales circunstanciales, que establecen una protección débil y que no apuntan a garantías institucionales públicas de responsabilidad colectiva y duradera, situación que entra en tensión con algunos de los objetivos de los programas compensadores, que señalan construcción de sujetos de derecho, actores colectivos, mejoras en los barrios, etc. Si bien los derechos fueron parte esencial de los diseños de estos programas –como observamos en la investigación–, se fueron desdibujando en la implementación, primando la figura del merecedor y no la del ciudadano. Lo más positivo fue el empoderamiento en términos de autovalidación.

A todo esto, sumamos que, en el campo de la asistencia, lo que entra en tensión es el concepto de “derecho”. Si la condición de partida es la necesidad, es ser un desvalido –lo cual conlleva no lograr éxito en la relación de mercado (vivimos en sociedades de mercado capitalista)–, significa que no hay derechos. La necesidad existe; hay que abordarla con diseños de protección social acordes al diagnóstico y la realidad, y debe desprenderse de objetivos que desde estas condiciones los superan. Estos diseños deben ser acordes al menos en dos sentidos: en la procuración de la práctica activista de la burocracia y de una práctica que se conecte con instancias más agregadas de la gestión (intersectorial e intergubernamental). Esto, sin embargo, problematiza la dinámica de funcionamiento de los gobiernos locales.

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  1. Hace años, Aguillar Villanueva sintetizó el proceso por el cual fue revalorizada la implementación en cuanto campo problemático en el estudio de las políticas públicas, iniciado en los 70.
  2. Julián Rappaport, psicólogo y profesor especializado en psicología comunitaria, introduce en 1977 el concepto de empowerment.
  3. Burócratas de la calle o de ventanilla se denomina a los trabajadores de las dependencias de los servicios públicos que interactúan directamente con los ciudadanos.


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