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escritores

Las políticas públicas y la promoción de la agencia de las familias
de áreas rurales dispersas

Mónica Velásquez Pineda

Resumen

La investigación en ciencias sociales se ve interpelada por la complejidad de la realidad social y sus problemáticas. El tema de las familias y las políticas públicas no es ajeno a esta realidad, en cuanto las políticas expresan lineamientos de acción de un Estado para atender las necesidades que son consideradas socialmente relevantes, entre ellas, las de los grupos familiares. De manera particular, las políticas públicas sociales en Colombia se proponen proveer bienes y servicios a la población más vulnerable en procura de su bienestar a través de planes, programas y proyectos. Uno de los programas dirigidos a las familias consideradas “vulnerables” y en extrema pobreza que durante varios años se implementó en el país se denomina Fortalecimiento a Familias de Áreas Rurales Dispersas (FFRD). En los objetivos de este programa, subyacía el enfoque de agencia, lo cual motivó la realización de un ejercicio de investigación evaluativa alrededor de los efectos generados por el programa en el desarrollo de la capacidad de acción de las familias dirigida al logro de las metas que ellas consideran relevantes para sus vidas. Este trabajo presenta parte de los resultados de la tesis de maestría en Estudios de Familia y Desarrollo de la Universidad de Caldas realizada por la autora, que se basó en un enfoque mixto materializado desde el estudio de caso evaluativo, método que permitió la triangulación de datos cuantitativos y cualitativos. Desde el interés de la objetivación, la investigación buscó explicar la relación entre las acciones del programa FFRD y su impacto en la vida de la población atendida, que se esperaba superara la pobreza extrema. Desde el interés interpretativo, buscó comprender ciertos procesos relativos al logro de la agencia de las familias desde la óptica de los sujetos que participaron de la operación del programa (integrantes de las familias y ejecutores institucionales). El estudio de caso utilizó un diseño holístico. La unidad de análisis fue la agencia de las familias, de modo que el programa sirvió como contexto para estudiar dicha capacidad e identificar cómo se potencia o desarrolla y cuáles pueden ser los aportes desde la política pública a tal finalidad.

Palabras clave

Familias; agencia; políticas públicas.

I. Introducción

Las políticas públicas expresan lineamientos de acción de un Estado para atender las necesidades reconocidas como socialmente relevantes. De manera particular, las políticas públicas sociales en Colombia se proponen proveer bienes y servicios a la población más vulnerable en procura de su bienestar a través de planes, programas y proyectos. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) es el encargado de articular las entidades públicas con las entidades privadas responsables de la protección integral de la infancia, la adolescencia, los adultos mayores y las familias con derechos vulnerados. Para la atención de la familia como grupo, se han implementado programas como el denominado Fortalecimiento a Familias de Áreas Rurales Dispersas (FFRD), que se consideró

un modelo alternativo de atención a familias en situación de pobreza e indigencia, que viven de manera dispersa en el área rural, en la búsqueda del fortalecimiento del capital humano y social, y la vinculación de estas familias a las redes comunitarias e institucionales (ICBF, 2007, p. 1).

En los objetivos de este programa, subyacía el enfoque de agencia (que consideraba a las familias como agentes y contemplaba el desarrollo de capacidades en función de objetivos de bienestar), lo cual motivó la realización de un ejercicio de investigación evaluativa alrededor de los efectos que produjo en el desarrollo de la capacidad de acción de las familias dirigida al logro de las metas que ellas consideran relevantes para sus vidas.

En esta ponencia se presentan algunos resultados de la tesis de maestría en Estudios de Familia y Desarrollo realizada por la autora, cuyo objetivo fue analizar los desarrollos en la agencia alcanzados por las familias participantes en el programa FFRD, a cargo del ICBF y ejecutado por la Fundación para el Desarrollo Integral de la Niñez, la Juventud y la Familia (FESCO) en el municipio de Manizales (Caldas). A partir de ello, se reflexiona en torno a la perspectiva de desarrollo neoliberal y la atención que desde ella se brinda a las familias, y se presentan algunos planteamientos acerca de lo que podría hacerse en materia de política pública orientada a las familias, específicamente del área rural dispersa, para promover su agencia.

II. Marco teórico conceptual

La agencia como capacidad humana, el enfoque de capacidades y las políticas públicas fueron las bases teóricas conceptuales desde las cuales se abordó el estudio. Se retomaron los planteamientos de Margaret Archer (1997) y Anthony Giddens (1995), quienes ubican a la agencia en su relación con la estructura, señalando sus mutuas influencias, el uso de recursos por parte de los agentes en el marco de reglas de interacción social, la reflexividad y la acción intencionada de los agentes para producir cambios en un tiempo y espacio determinados. Las concepciones que fundamentan estos autores respecto a la agencia se asemejan a la perspectiva que asumió la investigación de entender la agencia como una capacidad humana. Desde allí, la acción de los seres humanos cobra un papel protagónico en el proceso de desarrollo individual, familiar y social. Sin embargo, en el sentido en que lo proponen los autores, la capacidad de lograr algo haciendo uso de la actitud reflexiva requiere del poder que se obtiene mediante diferentes recursos; es por ello por lo que se retomaron los planteamientos de Amartya Sen (2000, 2002) que ubican el papel del Estado en el acceso y uso de los recursos que contribuyen a potenciar la agencia.

Desde el enfoque de las capacidades que el autor propone, aquello que vale la pena considerar en una evaluación del desarrollo de una sociedad no es el tener, sino los diferentes quehaceres y seres que logren las personas al poder elegir entre diferentes alternativas de funcionamientos. La agencia como capacidad es esencial dentro de este enfoque. Sen define “agente” como “la persona que actúa y provoca cambios y cuyos logros pueden juzgarse en función de sus propios valores y objetivos” (Sen, 2000, p. 35). Este enfoque, y en particular las exposiciones que a partir de él se hacen de la agencia, sustenta una idea de cambio que se puede presentar en la vida de las personas y su entorno y que está ligada a conceptos como oportunidades, libertades o capacidades y funcionamientos, los cuales fueron abordados desde este autor por plantearlos desde un enfoque de justicia social que cuestiona la propuesta de desarrollo imperante.

Desde esta perspectiva, se entiende a la familia como un grupo humano diverso, que, a través de sus interacciones, cumple funciones para responder a “los requerimientos existenciales de los sujetos integrantes según género y generación” (Palacio, 2004, p. 33) y se orienta al cumplimiento de propósitos vitales valorados por sus miembros, en una relación permanente con el contexto del cual hace parte. Desde una visión construccionista, se retomaron los planteamientos de Nora Cebotarev, quien, desde el enfoque que denomina “el otro desarrollo familiar”, entiende a los grupos familiares como “unidades activas, socialmente construidas” que están solo parcialmente determinadas por fuerzas externas y que pueden transformarse a sí mismas y tener un impacto en el desarrollo” (Cebotarev, 2008, p. 195).

La comprensión de las políticas públicas y, de manera particular, del momento de la evaluación se basó en los planteamientos de Alejo Vargas (1999) y André-Noël Roth (2007). El primero entiende las políticas públicas como “el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas”, que “buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”. Dice: “La política pública es la concreción del Estado en acción, en movimiento frente a la sociedad y sus problemas” (Vargas, 1999, p. 57). En relación con el momento evaluativo de las políticas públicas, los autores indican que permite valorar a posteriori sus resultados, efectos o impactos para introducir correcciones en su ejecución o para tener aprendizajes de gestión pública (Vargas, 1999), y posibilita el análisis de la relación Estado-sociedad a partir de una lectura crítica de las intenciones de cambio subyacentes en los propósitos de las políticas y en la manera en que estas son implementadas (Roth, 2007).

III. Metodología

El abordaje metodológico del problema se hizo mediante un enfoque mixto que se materializó desde el estudio de caso evaluativo (Yin, 1994), método que permitió la triangulación de datos cuantitativos y cualitativos. Desde el interés de la objetivación, la investigación buscó explicar la relación entre las acciones del programa FFRD y su impacto en la vida de la población atendida. Desde el interés interpretativo, buscó comprender ciertos procesos relativos al logro de la agencia de las familias desde la óptica de los sujetos que participaron de la operación del programa (integrantes de las familias y ejecutores institucionales).

Los participantes de la investigación fueron 35 familias pertenecientes a 7 veredas del municipio de Manizales (Caldas): Alto Bonito, Alto del Zarzo, Alto del Naranjo, Guacas, La Pola, El Aventino y Agua Bonita. Las animadoras familiares encargadas de trabajar directamente con las familias fueron algunas profesionales de la Fundación FESCO y una funcionaria del ICBF.

Las técnicas empleadas para obtener la información fueron: una encuesta aplicada a 35 grupos familiares, orientada a identificar la ampliación de oportunidades y libertades económicas, políticas y sociales de las familias, a partir de las condiciones mínimas (estándares) que el programa debía cumplir y otras variables que fueron incluidas por ser importantes como condiciones para ampliar libertades y porque el programa pudo haber tenido alguna incidencia sobre ellas, aunque fuera de manera indirecta; una entrevista grupal semiestructurada realizada con 10 de esos grupos familiares, a fin de ampliar y profundizar el análisis de los datos obtenidos a través de la encuesta e indagar por las metas de las familias y sus posibilidades de alcanzarlas; y un grupo focal con personal a cargo de la ejecución del programa y la supervisora del ICBF, para evidenciar acciones y procesos significativos en la potenciación de la agencia de las familias y los obstáculos frente al logro de esta. La influencia del programa en los posibles cambios de las familias se indagó en todas las técnicas.

IV. Análisis y discusión de datos

Libertades y metas de las familias

Se identificó que las acciones del programa tuvieron una incidencia variada en las libertades de las familias: el programa incidió en mayor medida en las libertades sociales referidas, por una parte, a la tarea de hacer vivir que pertenecen a las dimensiones de salud y nutrición (principalmente de los niños), y, por otra parte, a la promoción de la convivencia familiar. Su influencia fue de mediano alcance en relación con la participación y el interés por participar en actividades colectivas. En todas las condiciones económicas que fueron consideradas en la investigación, el programa tuvo una baja influencia; estas hacen alusión a aspectos que tienen que ver con la ocupación y el ingreso.

Entre los integrantes de las familias, predominan las metas (funcionamientos) relacionadas con la convivencia familiar, la educación y el trabajo. Para las primeras, el programa ofreció espacios formativos en las reuniones mensuales y en las visitas realizadas a cada familia, los cuales dejaron aportes valiosos a nivel promocional y preventivo. El programa constituyó una oportunidad de aprendizaje individual y colectivo en torno a las dinámicas familiares, contribuyó al desarrollo de capacidades y actitudes –como la toma de decisiones, el manejo de conflictos, la comunicación en familia, el buen trato hacia los hijos, la autoconfianza, la autoestima y la perseverancia–, y fomentó prácticas como compartir tiempo en familia, por lo cual las personas pudieron acercarse más al alcance de este tipo de metas e incluso plantearse algunas de ellas. Puede afirmarse que este fue el aspecto en que más se enfocó el programa, aunque no en todos los casos se obtuvieron los resultados esperados, pues, por un lado, no siempre pudo movilizarse el compromiso de las familias para lograr los cambios deseados, y, por otro, ciertas problemáticas y situaciones actitudinales y emocionales requieren de un proceso de revisión personal, familiar y social profunda, de la participación de diferentes integrantes de las familias (y no solamente de las mujeres y sus hijos, como ocurrió la mayor parte del tiempo), o de una intervención terapéutica; estas condiciones no podían ser garantizadas por las animadoras familiares, que intervenían bajo ciertos parámetros de tiempo y horarios, y con limitados recursos a su disposición.

En cuanto a los propósitos educativos, la acción del programa incidió en desarrollar o mantener la motivación para estudiar, al reforzar en las familias el convencimiento de las ventajas de la educación en el desarrollo humano. Ello contribuyó a que los niños y los jóvenes que se encontraban estudiando se mantuvieran en el sistema educativo y a que quienes estuvieran desescolarizados empezaran a estudiar.

El cambio actitudinal que promovió el programa también incidió en que algunas personas adultas se animaran a hacer cursos de su interés. Tal fue el caso de una mujer de 55 años que dijo haber superado la timidez y el miedo a salir de su casa, lo cual le dio confianza para empezar a estudiar.

En la superación de otro tipo de obstáculos para el acceso y la permanencia en el nivel superior de educación, el programa no desarrolló acciones, pero, aunque en los estándares no estaba contemplado directamente que lo hiciera, sí pudo impactar en ello indirectamente realizando acciones en el ámbito laboral, que afecta el nivel de ingresos de las personas.

Los aspectos subjetivos en los que incidió el programa, como la motivación y la persistencia, son importantes en los procesos de cambio; no obstante, sin la presencia de ciertas condiciones objetivas, no es posible la realización de diferentes metas por parte de las familias. Es por ello por lo que, en materia de trabajo, vivienda e ingreso, la agencia de las familias estaba más reducida. Las acciones del programa en estos aspectos fueron mínimas, debido a las restricciones burocráticas para acceder a ciertos servicios y a la falta de dotación de recursos –de distinto tipo– al programa para poder cumplir con las exigencias del ICBF al respecto.

La perspectiva de desarrollo y la atención a las familias

Desde modelos basados en la perspectiva neoliberal de desarrollo, las políticas públicas sociales se aplican con el criterio de focalización que ubica a los más pobres dentro de los pobres, criterio que es combinado con características etarias y de género. Su acción se orienta hacia la equidad mediante estrategias de inclusión social de la población focalizada que no conducen a la igualdad, entendida como la completa proximidad socioeconómica entre los integrantes de una sociedad, sino que apenas actúa sobre la pobreza extrema haciendo que las personas en esta situación superen el umbral mediante el acceso a lo básico para sobrevivir (Danani, 2008).

En sociedades capitalistas en las que existe una escasez inducida de los bienes disponibles para todos los ciudadanos, las políticas sociales se diseñan para tratar de mantener la pobreza en unos límites tolerables, no para eliminarla. Los programas que de ellas surgen tratan de hacerla manejable y administrable para disminuir los riesgos de que la sociedad se desestabilice. En estas sociedades la pobreza no se aborda desde una perspectiva relacional, sino que se asume como una situación caracterizable, por ello se nombra a las personas de cierta manera, por ejemplo, a familias en extrema pobreza; esa pobreza se mide desde indicadores que individualizan y culpabilizan a las personas de su condición y las responsabiliza de su destino, de allí que para recibir alguna ayuda requieran demostrar que hicieron sus propios esfuerzos para superar esta situación. Esto lleva a que, aunque algunos ejecutores de los programas sociales identifiquen la carencia de servicios en las comunidades como un obstáculo para el cambio, otros aduzcan que los cambios no se dan por las actitudes de las personas.

Las políticas de superación de la pobreza no contemplan los mecanismos estructurales que les quitan a las personas y a los grupos sus posibilidades de producir riqueza, que explotan su capacidad de generar riqueza y expropian sus recursos; aunque den cuenta de la existencia de las consecuencias de la desigualdad, no reconocen sus causas estructurales, por lo cual se niega tácitamente la existencia de jerarquía social y se mantienen las desventajas. Su acción, en algunos casos, se enfoca a ofrecer oportunidades para que se compita por lo que está disponible, oportunidades que se traducen en el cumplimiento de estándares, orientados a que las personas y las familias demuestren que son capaces de hacerse cargo de sus vidas.

Como pudo verse en esta investigación, estas características de la política pública social se identifican en el programa FFRD, que aplicaba el criterio de focalización en la selección de las familias y buscaba integrarlas a la sociedad a partir del cumplimiento de indicadores relacionados con prácticas ciudadanas que las ayudaran a salir de la pobreza. El programa FFRD responde a una forma de control y asistencia estatal de las familias al promover el capital humano de sus integrantes para evitar que estén en la pobreza extrema y procurar que sean funcionales al modelo de desarrollo imperante.

Tanto en la formulación como en la implementación del programa, no se problematizó el hecho de que la situación de pobreza de las familias, excepto por las reflexiones de algunas profesionales de la institución FESCO, se deba a la distribución desigual de los recursos y el poder, y, en correspondencia con esto, las acciones no estuvieron dirigidas a crear condiciones de igualdad, por lo cual no se presentaron cambios estructurales. Las acciones fueron paliativas e impactaron principalmente el aspecto social.

Si bien en el programa se tuvo una perspectiva de las familias como agentes, se pretendió su participación activa en las acciones desarrolladas y se procuró fortalecer su sentimiento de valía, dado que, al no estar dotadas de los recursos necesarios para generar transformaciones en sus condiciones de vida, en parte se les termina responsabilizando por aquello que no pudieron lograr.

Posibilidades de cambio en la atención a las familias

En las sociedades democráticas progresistas, siguiendo el enfoque de Sen, es pobre quien no logra vivir el tipo de vida que desea vivir, debido a que no tiene suficientes capacidades y herramientas para hacerlo, entre ellas la renta. Lo que está en el fondo de la pobreza es la desigualdad, que se evidencia en la precarización laboral, la no garantía de pleno empleo, la escasez inducida de medios y fines, y la concentración del capital. Ante ello, el Estado, la sociedad y los individuos tienen responsabilidades. El Estado debe proveer suficientes bienes y servicios para garantizar derechos a través de las políticas públicas, la sociedad debe generar los espacios de discusión acerca de los tipos de vida que sus integrantes desean vivir y hacer seguimiento y vigilancia al cumplimiento de lo acordado en este sentido por parte de diferentes actores e instituciones estatales, y, a nivel individual, las personas deben asumir responsabilidades respecto al aprovechamiento de las garantías brindadas. Desde estas instancias, deben surgir las propuestas que apunten a ampliar las capacidades actuando sobre la desigualdad.

Un Estado comprometido con promover la capacidad de las familias del área rural dispersa para vivir el tipo de vida que se propongan y que valoren se tendría que interesar en conocer sus aspiraciones y sus posibilidades de realizarlas, de acuerdo con las particularidades del contexto. Asimismo, debería centrarse en modificar ciertas condiciones de vida ligadas a aspectos estructurales y coyunturales que impidan el alcance de sus funcionamientos.

Para que las familias tengan y sostengan aspiraciones diferentes a las que su posición dentro de la estructura sociocultural les ha permitido, se necesita del cambio de condiciones y de la ampliación de libertades de modo que sus perspectivas se vayan modificando y se amplíe el panorama de lo posible, ese que para los colombianos se ha estrechado cada vez más, porque, como señala William Ospina (2015), la dirigencia política nos ha acostumbrado a la resignación, a creer que ciertos proyectos son imposibles de realizar, a sentirnos mal por anhelar un país mejor. A pensar que la buena vida solo tienen derecho a vivirla algunas personas.

Este modo de proceder corresponde a un enfoque basado en la igualdad, que no se pregunta por cómo repartir las migajas entre los individuos, sino por cómo está estructurada la sociedad para que la riqueza se concentre tanto. Los programas que derivan de él operan sin procurar que se mantengan los privilegios de algunos, distribuyen para actuar sobre las causas de la desigualdad y esperan que los que reciben devuelvan para que se mantenga el vínculo social. Garantizan derechos a las familias porque comprenden que ellas contribuyen al funcionamiento de la sociedad, cumpliendo tareas de producción y reproducción que son poco valoradas en las sociedades capitalistas.

Las sociedades se desarrollan en el marco de fuerzas y dinámicas. Dirigirlas hacia la ampliación de capacidades requiere diseñar e implementar políticas públicas a partir de un modelo de redistribución, que dista de seguir el desarrollo neoliberal como modelo, porque dentro de él se desarrollan los que pueden, los que llegan a desplegar sus capacidades para ejercer la ciudadanía. La redistribución apuntaría a la incondicionalidad (Castel, 2010) y a la universalidad de los derechos, en lugar de a la focalización y a los condicionamientos para recibir pequeñas porciones de la riqueza socialmente producida.

A manera de conclusión

En un contexto neoliberal, la política social se orienta a entregar algunos bienes y servicios de asistencia a la población, que los recibe en calidad de favores[1]; eso explica que las libertades que más ampliaron las familias fueran las sociales. En cambio, las libertades políticas, que fomentan la acción de las personas por el reclamo de sus derechos y la garantía de mejores condiciones de vida y que contribuirían de manera directa a que las familias tuvieran la capacidad de “analizar situaciones y tomar decisiones para resolver situaciones de manera eficaz en el entorno personal, familiar, comunitario e institucional”[2], como se plantea en los objetivos del programa, no se contemplan en sus estándares[3]. Por otra parte, en los estándares del programa, estaban incluidas algunas condiciones referidas a las libertades económicas, pero no se dispusieron los recursos para asegurar su cumplimiento. Los aspectos de orden estructural que permitirían el ascenso o movilidad social de las personas y un mejor posicionamiento de las familias en la sociedad no son abordados por la política pública social.

Bibliografía

Archer, M. S. (1997). Culture and Agency: The Place of Culture in Social Theory. Cambrige: Cambridge University Press

Castel, R. (2010). El ascenso de las incertidumbres. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.

Cebotarev, N. (2008). Una visión crítica y política de familia y desarrollo: El legado de Nora Cebotarev. Manizales: Editorial Universidad de Caldas.

Danani, C. (2008). “América Latina luego del mito del progreso neoliberal: las políticas sociales y el problema de la desigualdad”. Ciências Sociais Unisinos, vol. 44, n.º 1.

Giddens, A. (1995). La constitución de la sociedad. Bases para la teoría de la estructuración. Buenos Aires: Amorrortu Editores.

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (2007). Grupo de Asistencia Técnica. Lineamientos de la modalidad 1. “Fortalecimiento a las familias de las áreas rurales dispersas” (ICBF).

Ospina, W. (2015). “Los invisibles”. El Espectador. Recuperado de https://bit.ly/2Z5o3jW.

Palacio, M. C. (2004). Familia y violencia familiar. De la invisibilización al compromiso político. Manizales: Editorial Universidad de Caldas.

Roth, D. A. (2007). Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación. Bogotá: Ediciones Aurora.

Sen, A. y Nussbaum, M. (comp.) (2002). Calidad de vida. México: Fondo de Cultura Económica.

Sen, A. (2000). Desarrollo y libertad. Colombia: Editorial Planeta.

Vargas, A. (1999). El Estado y las políticas públicas. Bogotá: Almudena Editores.

Yin, R. K. (1994). Case Study Research. Design and Methods. Sage Publications.


  1. En el proceso de transformación de la política social durante la hegemonía neoliberal, se construyó una desigualdad que va más allá de las brechas socioeconómicas y que incluye la desigualdad en las expectativas de los distintos sectores sociales (Danani, 2008).
  2. Tomado del objetivo general del programa según los lineamientos del año 2007.
  3. El trabajo que al respecto se realizó se debió principalmente a que la institución ejecutora procuró promover prácticas de intercambio de ideas, solidaridad y el desarrollo de actitudes de liderazgo para mejorar las condiciones de vida en las veredas.


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