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III. Evolución e impacto del marco institucional sobre el comercio agroindustrial[1]

Félix Peña

III. 1. La Argentina y el Mercosur en un mundo en plena transformación

La tensión creciente entre orden y desorden internacional acentúa la necesidad de reflexionar sobre las estrategias de inserción externa de la Argentina y de sus socios latinoamericanos, incluyendo los del Mercosur, en especial cuando aspiran a tener una proyección al mundo que sea funcional a sus intereses y a su capacidad agroindustrial.

Sin perjuicio de otros, tal reflexión debería concentrarse prioritariamente en tres planos:

  • el primero se refiere al posicionamiento de los países de la región en el rediseño de un sistema multilateral y global del comercio internacional, incluyendo sus instituciones y reglas de juego, que muestran hoy signos evidentes de estar siendo desbordados por nuevas realidades;
  • el segundo implica el análisis de modalidades prácticas que permitan a cada país de la región que le interese desarrollar estrategias para su inserción externa, incluyendo sus relaciones de cooperación con el mayor número de países en el mundo y, en especial, con aquellos que tienen capacidad para incidir en forma significativa en el comercio mundial agroindustrial y en las consiguientes inversiones transnacionales; y,
  • el tercer plano está vinculado con el objetivo de generar condiciones favorables a una más intensa cooperación económica regional en los distintos espacios conformados por los países latinoamericanos, y entre otros, el de un Mercosur renovado en sus alcances y metodologías, y ampliado en el ámbito de un acuerdo de comercio preferencial con la UE y de un acuerdo con la Alianza del Pacífico.

El primer plano –el de la gobernanza comercial global–, se presta a múltiples desdoblamientos. Uno, y por cierto el fundamental, hace a las políticas, instituciones y reglas del juego, que pueden contribuir a generar condiciones favorables al desarrollo económico y social y a preservar la paz y la estabilidad en las relaciones entre naciones. Los otros hacen, en especial, al desarrollo de las relaciones económicas, financieras y comerciales internacionales, con especial referencia al plano agroindustrial.

Cabe tener presente que hoy se nota una disminución de la eficacia del relativo orden global que surgiera al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Se observan múltiples espacios en los que se manifiestan tendencias a un creciente desorden internacional. Por lo demás, la redistribución del poder mundial, que se ha acentuado en los últimos años, torna más difícil acordar reglas del juego e instituciones que sustituyan a las que han predominado hasta el presente.

Lo mismo ocurre en el plano del sistema global de relaciones comerciales internacionales. El sistema multilateral institucionalizado, primero en el GATT y luego en la OMC, ha ido también perdiendo su eficacia, especialmente para adaptarse a los cambios en las realidades globales. Lograr puntos de equilibrio entre el espacio multilateral global y los múltiples espacios de comercio preferencial, sean ellos regionales o inter-regionales, sigue siendo un objetivo prioritario.

Ello podría implicar que el rediseño del sistema multilateral de comercio se traduzca en un ajuste de las reglas vigentes, en particular, y sin perjuicio de otros temas relevantes, en cuanto a los alcances que puedan tener en el futuro los acuerdos de comercio preferencial que se celebren entre grupos de países y, muy en especial, cuando en ellos participen países en desarrollo.

Desde los tiempos iniciales del GATT, la idea de mecanismos y reglas más flexibles para facilitar la integración económica –por ejemplo, a través de acuerdos sectoriales que no se ajustaran a interpretaciones más rígidas de lo aparentemente prescripto en el artículo XXIV del GATT– fue una demanda de países latinoamericanos que entonces tenían fuerte protagonismo en las negociaciones multilaterales del momento. Pero, salvo quizás cuando la aprobación de la Cláusula de Habilitación en la Rueda Tokio (1979), los planteamientos latinoamericanos no han tenido mucho eco en diversos países industrializados.

El segundo plano –el de las estrategias nacionales de inserción externa de cada país de la región, incluyendo sus relacionamientos con los países más relevantes del sistema comercial global– requerirá en adelante de un gran esfuerzo de organización a nivel interno del respectivo país, a fin de articular los intereses de todos sus sectores sociales.

Es en el plano interno donde un país puede, en principio y si así lo procura, decidir e intentar poner en práctica aquello que más le conviene y que, eventualmente, podría lograr en su relacionamiento externo. Nada puede sustituir la decisión y el esfuerzo nacional de adquirir un determinado protagonismo en el plano internacional, especialmente asociándose con otros países con intereses similares. Y es precisamente en el plano regional donde cada país puede desarrollar acciones conjuntas con otros países de su entorno inmediato, a fin de potenciar sus propios esfuerzos nacionales para una inserción asertiva e inteligente en el espacio global. Aquí es donde adquieren una importancia práctica las instituciones regionales latinoamericanas, con capacidad para apoyar las estrategias de desarrollo de los países que así lo procuran, tales como lo son, entre otras, la ALADI, la CEPAL, la CAF-Banco de Desarrollo de América Latina y el INTAL-BID.

Y el tercer plano –el del impulso a diferentes modalidades de cooperación económica, tanto en el espacio regional como en los múltiples espacios subregionales y, en particular, en el de la articulación entre los países de la Alianza del Pacífico y del Mercosur, especialmente aprovechando el potencial de los mecanismos incorporados en el Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI)– es probablemente el que más atención requerirá en los próximos tiempos por parte de los países latinoamericanos. En particular, por aquellos efectivamente interesados en mejorar sus condiciones de navegación en un mundo confuso, desorientado, y por momentos inhóspito. Este plano incluye el de las acciones conducentes a una efectiva renovación del Mercosur, tanto en sus alcances existenciales como en sus metodologías.

III. 2. Transformaciones globales y sus impactos en el sistema del comercio internacional

Las transformaciones que se observan en la actualidad en el poder mundial y en la competencia económica global son reconocidas como uno de los desafíos principales para la adaptación de agendas y metodologías de negociaciones comerciales internacionales. Y es una adaptación tanto más necesaria si se toma en cuenta la percepción que muchos países tienen –especialmente los protagonistas emergentes o reemergentes, según sea la perspectiva histórica en la que se los visualice- en el sentido que, en una medida significativa, instituciones y reglas existentes reflejan una realidad del poder mundial que ha sido superada.

A diferencia del mundo en el que se originó el sistema del comercio mundial institucionalizado primero en el GATT y luego en la OMC, donde pocos países tenían el poder suficiente para adoptar decisiones y generar reglas que penetraran en la realidad, el actual es mucho más diverso, complejo y dinámico. Es un mundo de muchos clubes. Pero no parece ser más el del predominio de un club dominante: el llamado “condominio oligárquico” al que se referían analistas y diplomáticos de los años sesenta y setenta del siglo pasado.

Es difícil efectuar pronósticos sobre la evolución futura del sistema del comercio internacional. Pero parece existir consenso sobre la gradual erosión del sistema multilateral de comercio institucionalizado en la OMC, que podría ser la resultante del efecto acumulado de, por un lado, los factores que permiten explicar el estancamiento de la Rueda Doha y, por el otro, de las iniciativas que han estado dirigidas a lograr la proliferación de mega-acuerdos preferenciales interregionales con un alcance superador de la propia OMC.

Resulta difícil imaginar, sin embargo, que en cortos plazos –quizás ni tan siquiera medianos– sea factible llegar a consensuar planteamientos refundacionales que impliquen una revisión de fondo del sistema de la OMC, asumiendo que ello fuera eventualmente recomendable. La dificultad de reunir la masa crítica de poder mundial que se requiere para generar nuevas instituciones y reglas de juego permite anticipar que la transición ya iniciada demandaría mucho tiempo antes de que se pueda ingresar efectivamente a una nueva etapa de estabilidad en el orden internacional.

Ello implicaría abrir el debate sobre la revisión de algunos mecanismos e instrumentos del actual sistema multilateral del comercio mundial que, de ser introducidas, pudieran contribuir a mejorar sus efectividad, eficacia y legitimidad social. O, al menos, a detener la actual tendencia al deterioro gradual de las indispensables cualidades sistémicas de instituciones y reglas destinadas a perdurar.

Administrar los efectos sobre el sistema multilateral del comercio mundial que puedan resultar de la compleja transición hacia un nuevo orden económico internacional será entonces uno de los desafíos a encarar en lo inmediato. Quizás más que inclinaciones refundacionales, se requerirá de un gran sentido práctico que permita resolver algunos de los puntos más débiles del sistema actual. No parece recomendable al respecto imaginar acciones que respondan a planteamientos ideológicos o teóricos. Un signo de los tiempos es precisamente la rapidez con que se están volviendo obsoletas muchas concepciones ideológicas o teóricas aplicadas, entre otras, a las relaciones comerciales internacionales.

Entre otras cuestiones relevantes por su incidencia en el mencionado deterioro sistémico, dos merecen una atención particular. Se refieren, en primer lugar, a cómo pueden encarar los países en desarrollo miembros de la OMC medidas de emergencia a través de válvulas de escape que impliquen una mayor flexibilidad de la que toleran las reglas actuales, y, en segundo lugar, a cómo fortalecer las disciplinas colectivas en materia de acuerdos comerciales preferenciales, a fin de evitar que contribuyan a una mayor fragmentación del sistema multilateral del comercio mundial e, incluso, a su fractura.

III. 3. El rediseño de las instituciones y reglas de juego que inciden en el comercio internacional, tanto a escala global como interregional y regional

Se ha puesto de manifiesto que una etapa del sistema mundial del comercio internacional está llegando a su fin. Es la iniciada al concluir la Segunda Guerra Mundial y que diera origen, con la creación del GATT y luego de la OMC, a las actuales instituciones y reglas del juego multilaterales de alcance global. Es también la que se inició con distintas modalidades de experiencias regionales, con incidencia en el comercio y las inversiones transnacionales, como la de la integración europea y luego la latinoamericana, entre otras.

Al menos tres factores explican la transición hacia una nueva etapa que ahora estaría emergiendo. Uno es el poblacional. No solo el mundo tiene más gente, sino que el crecimiento demográfico y las pirámides de edades generan un mapeo poblacional con diferencias a los del pasado. Es ello claro en el caso de Asia, pero también de África y de América Latina. Las tres regiones tienden a adquirir un protagonismo creciente en las relaciones comerciales internacionales. Se destacan, por lo demás, por un fenómeno con incidencia en comportamientos sociales, expectativas de vida y niveles de consumo. Es el del crecimiento de la clase media urbana, con una capacidad de consumo especialmente de alimentos, un nivel de información sobre sus opciones y, por ende, un empoderamiento relativo imposibles de ignorar en las estrategias de inserción en el mundo de un país, cualesquiera que sean su dimensión y su grado de desarrollo.

Otro factor es el de la conectividad entre naciones y mercados. Por los cambios tecnológicos, el mundo está más conectado. La conexión es física y digital, pero también económica y cultural. Bienes y servicios, ideas y valores, costumbres y pautas de consumo tienden a asimilarse, pero a la vez diferenciarse. Es un mundo más similar en muchos aspectos y más diferenciado en prioridades y expectativas. Entenderlo es una necesidad creciente para quienes intenten competir por los mercados mundiales.

Y un tercer factor es que todos los protagonistas –naciones o regiones, consumidores o productores, empresas o ciudadanos– tienen múltiples opciones para lograr los objetivos en sus estrategias de inserción en el comercio mundial. Entender la dinámica de tales opciones será en adelante una condición necesaria para competir y negociar con éxito. Implica saber qué quiere obtener un país en su inserción comercial en el mundo, pero sobre todo saber qué puede obtener. Y esto depende del conocimiento que un país tenga de su valor relativo para aquellos con los cuales le interesa interactuar.

El mundo de los próximos años será entonces más dinámico, complejo e impredecible. Ello repercutirá en las relaciones comerciales internacionales. Todos los países tendrán que tener la habilidad de identificar y valorar todas las opciones factibles para su estrategia de inserción comercial internacional. Requerirá algo que no siempre ha abundado en nuestra forma de imaginar la inserción internacional de un país. Esto es,la necesidad de conciliar, en forma simultánea, visiones e intereses de corto plazo con los del largo plazo. También requerirá la capacidad de prever y captar a tiempo lo que probablemente serán continuos desplazamientos de ventajas competitivas entre naciones y empresas, originados en cambios tecnológicos, en variaciones del poder relativo de los protagonistas, o en transformaciones culturales que incidan en preferencias y prioridades de los consumidores.

Requerirá, en particular, repensar la inserción de cada país en su propio plano interregional y regional. En la etapa que ha comenzado a desarrollarse en las relaciones comerciales entre las naciones, la inserción asertiva en la creciente red de acuerdos interregionales será fundamental para la proyección al mundo de lo que el país puede ofrecer a los otros mercados. Ello indica la necesidad de continuar abordando la cuestión de las negociaciones interregionales que, a partir del Mercosur, se puedan desarrollar con otros países y con otros acuerdos regionales.

Y con respecto al plano regional latinoamericano, tras sesenta años de distintas iniciativas orientadas a la integración económica, a la conexión física y a la articulación productiva entre países de la región, se observa un reconocimiento de que se requieren enfoques y métodos de trabajo diferentes a los empleados hasta el presente. El propio Mercosur está necesitando una puesta al día, que puede implicar cambios metodológicos significativos, sin perjuicio de preservar las razones fundamentales que llevaron a sus países fundadores a optar por trabajar juntos en el plano de sus objetivos de desarrollo económico y social, en un contexto de paz y estabilidad política del “barrio”. Sus relaciones con los países de la Alianza del Pacífico –que en algunos casos son intensas y en todos son muy necesarias–, como con los otros países de la región, requerirán sacar el máximo beneficio al no siempre aprovechado marco institucional de la ALADI, a fin de acrecentar la conectividad comercial y económica entre sus países miembros, y al menos entre los más interesados. Cuba y Panamá son países miembros, y otros países centroamericanos y del Caribe pueden tener en el futuro la oportunidad de incorporarse. Son hechos que acrecientan el valor que la ALADI tiene para llevar a la práctica los sueños que líderes latinoamericanos –entre otros Arturo Frondizi y Raúl Alfonsín– tuvieron en el pasado sobre el trabajo conjunto entre países de la región.

Lo cierto es que se observa hoy una tendencia al diseño, a través de negociaciones gubernamentales, de nuevos marcos institucionales para el impulso del comercio internacional agroindustrial –incluyendo la integración productiva–, como también al rediseño de los existentes a fin de adaptarlos a los continuos cambios en las realidades económicas y políticas.

Muchos de esos marcos son bilaterales, involucrando países pertenecientes a distintas regiones. Algunos son de alcance regional, y se han desarrollado con diversas modalidades e intensidades, en las últimas décadas. Tales son los casos del Mercosur, la Alianza del Pacífico, la ASEAN y la UE. Por lo general, tienen un claro alcance político, proveniente del hecho de que los países que los constituyen comparten un espacio geográfico. Otros tienen un alcance interregional e involucran países o bloques de países, incluso pocos conectados entre sí. Y queda siempre en pie la ya mencionada tarea de rediseñar el marco global institucionalizado en la OMC.

Diseñar y negociar nuevas modalidades de acuerdos y adaptar los que provienen de otra época no será algo fácil. Es una tarea en la que interactúan, de una manera a veces difícil de percibir, la lógica del poder, la económica e, incluso, la de la legalidad. Entender tal interacción es clave para entender y operar sobre las realidades concretas.

Y no es tarea fácil, además, por el hecho de que muchas veces se emplean categorías y conceptos provenientes de otros momentos históricos. Ellos están, al menos en algunos casos, siendo superados por profundos cambios que se observan en los últimos años, tanto en la distribución del poder mundial, como, en especial, en las modalidades del comercio internacional de bienes y de servicios –en buena medida como consecuencia de los efectos disruptivos de cambios tecnológicos y del fenómeno del empoderamiento de los consumidores de la nueva clase media urbana en muchos países en desarrollo– y en las inversiones transnacionales. En tal sentido, puede constatarse que la realidad de “hecho en el mundo”, en la expresión utilizada por la OMC, torna obsoletos enfoques, políticas e instrumentos utilizados en el pasado para incentivar el comercio mundial y, a la vez, contemplar los intereses nacionales de los diferentes protagonistas.

El concepto de “libre comercio” es hoy cuestionado como elemento central de acuerdos que los países desarrollan para impulsar el comercio mundial y para ordenar la competencia económica global. Están más claros sus alcances cuando se lo utiliza en contraste con una unión aduanera, que es el otro instrumento que prevé el artículo XXIV del GATT para legitimar excepciones al principio de la no discriminación incorporado en el artículo I, que establece el tratamiento de la nación más favorecida. Pero, en la práctica, muchas veces se lo utiliza con un carácter más amplio, casi equivalente al comercio libre de reglas.

Más que como un instrumento formal que permite, conforme a las reglas establecidas en el GATT, discriminar con respecto a quienes no son países miembros, se suelen presentar los acuerdos de libre comercio como reflejo de una visión de la política comercial contrapuesta, por ejemplo, al proteccionismo o al comercio administrado entre las naciones.Y es entonces cuando se le suele atribuir una cierta connotación ideológica, incluso dogmática, con sabor a antigüedad. Ello, en parte, puede explicar el creciente mal humor que se observa en las ciudadanías de muchos países, incluso de los más industrializados, que tienden a rechazar nuevos acuerdos que evocan la noción de “libre comercio”, y que se asocian con pérdidas de empleos y con desplazamientos de factores que generan el bienestar social, incluyendo los que tienen que ver con el medio ambiente y la identidad cultural.

No es este un dato menor a tener en cuenta al encararse el diseño o rediseño de los acuerdos de comercio e inversiones, en particular los que incluyen un número amplio de países pertenecientes a una misma región o, eventualmente, a distintas regiones. Especialmente cuando involucran la participación de países latinoamericanos. Las sensibilidades desatadas con los debates a los que diera lugar la fracasada negociación del ALCA siguen presentes. No pueden ser subestimadas en una época de crecientes complejidades políticas y económicas, tanto en el mundo como en la región. Son complejidades que incluso pueden nutrir reflejos emocionales e ideológicos en las relaciones internacionales y, por consiguiente, en el plano interno de los países. Hay muchas experiencias al respecto en el pasado, incluso en América Latina. Ello torna recomendable una fuerte prudencia en la utilización de conceptos que pueden evocar connotaciones emocionales e ideológicas provenientes del pasado.

Más complicada es la situación cuando se sostiene que hay modalidades rígidas de cómo concebir un “acuerdo de libre comercio”. Son muchas veces rigideces con un alcance dogmático del párrafo 8 del artículo XXIV del GATT. Es importante recordar que, en materia del comercio de bienes, es esa, junto a la “cláusula de habilitación”, la principal norma de validez internacional a tenerse en cuenta al apreciar la compatibilidad de un acuerdo con los compromisos asumidos en el ámbito de la OMC. La historia del artículo XXIV permite entender sus flexibilidades implícitas, y por qué puede ser considerado como un buen ejemplo de las denominadas “ambigüedades constructivas”, que caracterizan un texto del GATT que tuvo un claro origen anglosajón.

En el caso de la Argentina y sus socios en el Mercosur, los principales frentes de las negociaciones comerciales internacionales presentan opciones complementarias. Reflexionar sobre tales opciones y sus costos relativos será en adelante una de las prioridades de cualquier ejercicio de reflexión estratégica sobre la inserción internacional del país.

Un primer frente es el de la necesaria adaptación del Mercosur a las nuevas realidades mundiales y a las de sus propios países miembros, en algunos casos en plena y compleja evolución. No se trata de incurrir nuevamente en el síndrome refundacional, que se ha manifestado con cierta frecuencia –casi siempre coincidente con cambios gubernamentales en alguno de los socios de mayor dimensión económica–. Puede ser más práctico, eficaz y por ende recomendable practicar el arte de la metamorfosis. Es decir, de efectuar cambios graduales que permitan capitalizar las experiencias adquiridas –y los resultados logrados– e introducir las modificaciones que puedan considerarse necesarias.

Ello es más recomendable aún cuando un proceso de integración entre países encara más que una crisis existencial, una metodológica sobre cómo desarrollar el trabajo conjunto de las naciones que participan. Y ese parece ser el caso hoy del Mercosur. De allí que ningún país miembro ha planteado –al menos abiertamente– la idea de retirarse del pacto político, económico y jurídico que lo vincula con sus socios. Es algo así como reconocer que ninguno de los socios tiene un verdadero plan B.

Un plan alternativo imaginable, como sería transformar el Mercosur en una zona de libre comercio –en el sentido del artículo XXIV del GATT-OMC– derogando el arancel externo común (AEC) –no sería suficiente, por motivos jurídicos, la eliminación de la Decisión 32/00–, podría tener algunos costos políticos elevados y también económicos, incluyendo el comercio agroindustrial. Implicaría modificar el Tratado de Asunción. Corresponde a cada país determinar si conviene enfrentar tales costos.

Un segundo frente es el de la convergencia en la diversidad en el espacio regional latinoamericano. Fue la estrategia planteada, en su momento, por el gobierno de la expresidenta Michelle Bachelet y que fue debatida en una reunión con la participación de ministros de Relaciones Exteriores y también de Comercio Exterior de los países del Mercosur y de la Alianza del Pacífico, que tuvo lugar en el Palacio de la Moneda, en Santiago de Chile, el 24 de noviembre de 2014. Quedó claro allí que no se planteaba la necesidad de un acuerdo de integración entre ambos esquemas de integración, pero sí la de elaborar hojas de ruta conducentes al establecimiento de múltiples vasos comunicantes, entre los procesos de transformación productiva e inserción internacional de países pertenecientes a ambos bloques. No necesariamente todos. La CEPAL planteó en esa oportunidad ideas bien concretas que siguen vigentes. Y se reconoció que el Tratado de Montevideo de 1980, que creó a la ALADI, brinda un marco institucional e instrumentos más que apropiados y subutilizados –entre otros, los distintos tipos de acuerdos de alcance parcial– para llevar adelante la estrategia sugerida y compartida por los países de la región.

Y un tercer frente es de las negociaciones globales y con los grandes espacios regionales. Las negociaciones entre la UE y el Mercosur ilustran sobre las dificultades que a veces ellas implican.Es posible prever que los países que actualmente integran la unión aduanera del Mercosur –que son los socios fundacionales– avanzarán también iniciativas orientadas a ampliar la agenda negociadora con otros grandes espacios económicos, tales como China, Japón, India, Corea y la ASEAN en el Asia, y los Estados Unidos y Canadá en América del Norte. De impulsarse tales iniciativas, ellas no podrán dejar de relacionarse con la antes mencionada estrategia de convergencia con los países de la Alianza del Pacífico, y con la más amplia hacia el espacio de América Central y el Caribe, incluyendo por cierto a Cuba. El hecho de que Cuba sea miembro de la ALADI puede incluso tornar más significativo el papel de esta organización regional en el desarrollo de una más ambiciosa estrategia de inserción de los países latinoamericanos en el comercio internacional global.

En los tres frentes, los países del Mercosur y sus socios latinoamericanos podrían impulsar nuevos enfoques con respecto a las características de los acuerdos comerciales que negocien. Quizás convendría denominarlos “acuerdos estratégicos de promoción de comercio e inversiones”. No podrían limitarse al plano arancelario. En materia agroindustrial, tienen que abarcar cuestiones que inciden en decisiones de inversión productiva y cooperación tecnológica orientada al comercio transnacional. Tres podrían ser los efectos de tales acuerdos sobre el comercio y las inversiones transnacionales en los que participen empresas de países de la región: privilegiar el efecto de creación de empleos estables; asegurar la fluidez y la previsibilidad en las transacciones comerciales, en las inversiones y en la cooperación tecnológica, especialmente en el sector agroindustrial; y preservar un suficiente grado de flexibilidad en las políticas comerciales, que permita navegar condiciones económicas complejas y de marcadas incertidumbres, por ejemplo, utilizando distintas modalidades de válvulas de escape con custodios imparciales.

Todo ello implicará, por cierto, liberarse de conceptos y paradigmas que provienen de un mundo que, como ya se señaló, está siendo rápidamente superado por nuevas realidades.

III. 4. ¿Hacia una renovación de las metodologías de la integración regional latinoamericana?

Durante las últimas seis décadas, los países latinoamericanos han acumulado un rico acervo de distintos tipos de procesos de integración regional. Un rasgo común a esos procesos ha sido el de una distancia, a veces grande, entre resultados concretos logrados y objetivos formales propuestos, que a veces eran muy ambiciosos.

Ello ha contribuido, incluso, a un cierto escepticismo social sobre la viabilidad de la idea de integración regional, especialmente cuando es entendida en el sentido de la superación de los respectivos espacios nacionales, sea ello en el plano económico –expresado, por ejemplo, en el concepto de un mercado común o de una unión económica– o, más aún, en el político –expresado por ejemplo, en el concepto de una comunidad supranacional–.

Como ocurriera en otras oportunidades, los países de la región se están planteando el interrogante sobre cuáles podrían ser alternativas que se abran para continuar desarrollando sus objetivos de una mayor integración económica. Y no necesariamente la vinculan a la idea de una nueva unidad económica o política superadora de los espacios nacionales.

El concepto de “integración” está crecientemente asociado al trabajo conjunto entre naciones soberanas que no pretenden dejar de serlo, que es voluntario y con vocación de permanencia, con marcos institucionales y reglas de juego comunes que faciliten la conectividad y la concertación, la compatibilidad y la convergencia, entre los respectivos sistemas políticos, económicos y sociales nacionales. Un elemento central de la integración así entendida es que, al ser voluntaria la participación en ella del respectivo país, este puede optar en algún momento por retomar su total independencia de acción, cualesquiera que sean los costos de tal decisión. Distintos ejemplos ilustran que ello es posible: tales son los casos del retiro de Chile del Grupo Andino, de Venezuela de la Comunidad Andina de Naciones, y, en especial, del denominado Brexit, con el retiro del Reino Unido de la UE.

El mencionado interrogante se observa, en especial, en el debate interno de cada país sobre cómo continuar procurando un objetivo de una mayor integración regional. Tal objetivo en general ha tenido una consideración positiva en las respectivas ciudadanías, en la medida que se lo visualice como superador del conflicto y la confrontación entre realidades nacionales contrapuestas. Y, por cierto, en la medida que se perciba su potencial para generar progreso y bienestar para cada una de las respectivas sociedades.

Tal interrogante se ha instalado con intensidades diversas, según el respectivo país e incluso subregión, por varias razones.

Una razón es una percepción generalizada de que los procesos de integración regional no han producido los ambiciosos resultados procurados. Ha sido, en estos últimos años, el caso del Mercosur. Incluso algunos de esos procesos, si bien generaron fuertes expectativas, luego perdieron vigencia y no solo su eficacia. Fue el caso del Grupo Andino, luego transformado en la Comunidad Andina de Naciones.

Una segunda razón es que también en otras regiones del mundo procesos de integración regionales como el de la UE, que en su momento fueron presentados como modelos para la región latinoamericana, tanto por su dimensión económica como política, están hoy enfrentando significativas crisis no solo metodológicas (cómo trabajar juntos), sino incluso existenciales (por qué trabajar juntos). O también negociaciones comerciales interregionales, que no han penetrado en la realidad a pesar de la densidad mediática de su período de gestación; tal es el caso del Trans-Pacific Partnership (TPP), entró en una zona de incertidumbres tras el retiro –al menos temporario– de los EE. UU., uno de sus principales países impulsores.

Y una tercera razón es la percepción de que los cambios estructurales profundos que se están operando en el sistema multilateral del comercio mundial,institucionalizado primero en el GATT y luego en la OMC, así como el relativo estancamiento de propuestas que aspiraban a ser superadoras de tal sistema de alcance global –tales los casos del TPP y del Transatlantic Trade and Investment Partnership, que fuera impulsado por los EE. UU. y por la UE– requieren ahora la elaboración de propuestas más innovadoras para la integración económica en los espacios regionales e interregionales.

Esas tres razones están vinculadas entre sí, al menos en el caso latinoamericano. Hay en América Latina mucha experiencia acumulada en materia de integración regional, pero a la vez está la percepción de que los objetivos y métodos empleados deben ser adaptados ahora a nuevas realidades globales y también a la de los propios países latinoamericanos. Y, asimismo, se han ido erosionando modelos provenientes de otras regiones, o de planteamientos teóricos y prácticos elaborados en realidades políticas y económicas diferentes a las que hoy predominan en el mundo y en la región.

III. 5. Algunas sugerencias que pueden ser útiles

Sobre la base de la experiencia acumulada en la región en materia de compromisos de integración y cooperación económica, y a fin de contribuir al necesario debate que al respecto debe desarrollarse en los países de la región y en sus instituciones, es posible avanzar sugerencias sobre algunos enfoques recomendables para el abordaje de cuestiones prioritarias para la elaboración de bases para un acuerdo económico comercial integral latinoamericano en el ámbito institucional de la ALADI. En tal perspectiva, los países miembros del Mercosur y los de la Alianza del Pacífico pueden cumplir un papel relevante, contribuyendo a movilizar a otros países de la región y, en especial, a los centroamericanos y los del Caribe.

Al respecto parece fundamental definir una dirección estratégica –un norte– que permita tener claro cuáles son los objetivos que lograr en el corto, mediano y largo plazo, a fin de avanzar en forma creíble y sustentable en el desarrollo de un acuerdo económico comercial integral latinoamericano.

Tales objetivos tienen que estar vinculados a los que han movilizado a los países miembros de la ALADI desde su creación en 1980, y que tienen que ver con crear un entorno regional de cooperación e integración, funcional a los objetivos de desarrollo económico y social de cada país y de la región en su conjunto, y con base en principios definidos en el Tratado de Montevideo.

Asimismo, deben ser colocados en la perspectiva más amplia de los ya mencionados profundos cambios que se están operando en el sistema comercial mundial, con sus impactos en nuevos desafíos y oportunidades para cada país latinoamericano y para la región en su conjunto.

La concertación de la acción de los países de la región que son miembros de la OMC para el rediseño y perfeccionamiento de instituciones y reglas del sistema multilateral de comercio internacional tiene que ser parte de la estrategia de cooperación e integración regional.

La multiplicidad de objetivos que alcanzar en el marco de la ALADI y la dinámica de los cambios que se observan a nivel global y regional requerirán una jerarquización de objetivos y de cursos de acción para su logro y su continua revisión a fin de asegurar su adaptación a las nuevas realidades que vayan emergiendo en ambos planos.

Como se señaló antes, la flexibilidad que se requerirá en los instrumentos que se apliquen tendrá que ser compatibilizada con la previsibilidad necesaria para generar inversiones productivas en función de los mercados nacionales insertos en el espacio regional.

En tal perspectiva, una prioridad sería acordar distintas modalidades de salvaguardias y de válvulas de escape, que permitan, a la vez, preservar la previsibilidad que requieren las inversiones productivas y flexibilizar en lo necesario los compromisos asumidos, con alcance temporario y, eventualmente, con control por parte de instancias técnicas imparciales.

A su vez, conectar en forma sostenida los sistemas económicos y productivos de los países de la región, especialmente en el sector agroindustrial, requerirá intensificar la conectividad física y la de las redes de transporte y de logística, entre los países comprometidos a lograr una mayor compatibilidad y convergencia de tales sistemas.

Una prioridad será la de generar incentivos para la convergencia de los acuerdos ya existentes y celebrados en el marco de la ALADI. Tendría que ser una convergencia hacia objetivos e instrumentos más avanzados.

Facilitación del comercio basada en el aprovechamiento de nuevas tecnologías de información y en el necesario clima de confianza entre todos los protagonistas de los intercambios comerciales transfronterizos, cooperación aduanera, comercio electrónico, mecanismos de acumulación de origen –en especial en función de acuerdos que se celebren con otros países o regiones–, defensa comercial, propiedad intelectual, compras gubernamentales, comercio de servicios, cooperación técnica son otras tantas cuestiones prioritarias que abordar por medio de la profundización de los acuerdos existentes o de los que se celebren hacia adelante.

Especialmente en el sector agroindustrial, corresponde otorgar prioridad a distintas modalidades de acciones orientadas a reducir o a eliminar el efecto restrictivo en el comercio entre países interesados, resultante de pronunciadas disparidades en sus respectivas normas técnicas y sanitarias.

Otra prioridad será la de encarar acciones entre países interesados y con condiciones de avanzar para la promoción de corredores y encadenamientos productivos transnacionales y, en especial, de aquellos que permitan intensificar tendencias a la internacionalización o regionalización de las pymes.

No parece necesario que, en las acciones orientadas a profundizar la integración regional, participen siempre todos los países de la ALADI o de la región latinoamericana en su conjunto. Por el contrario, la estrategia que seguir tiene que ser de geometría variable y de múltiples velocidades. Tienen que participar los países realmente interesados en avanzar hacia los objetivos que en cada caso se persigan. Pero tienen que estar abiertos a la participación de los países que inicialmente no consideren que pueden o que les convenga participar. Una función de la Secretaría de la ALADI sería procurar que la convergencia fuera lo más amplia posible.

Una estrategia orientada a profundizar acuerdos que se celebren entre países de la región requerirá:

  • hojas de ruta que señalen pasos concretos que dar hacia las metas concretas fijadas y, en cada caso, los plazos comprometidos;
  • un fuerte impulso político expresado al más alto nivel de cada país participante;
  • una participación en las negociaciones de los respectivos sectores empresarios y sociales; y
  • una amplia transparencia en las negociaciones, orientada a lograr la legitimidad social de las acciones que se emprendan.

Tales requerimientos pueden ser considerados como condiciones necesarias para la construcción de espacios de integración regional que sean eficaces.

Los cursos de acción que se emprendan a fin de potenciar la inserción de las economías de la región en el entorno internacional requerirán de un gran esfuerzo regional de inteligencia competitiva. En tal esfuerzo, la coordinación de la ALADI con los distintos organismos de alcance regional y en especial con la CEPAL, la CAF, el INTAL-BID, el SELA –sin perjuicio de otros como la CELAC– puede ser fundamental.

En particular, y en nuestra opinión, la plena inserción de Cuba en un acuerdo económico y comercial integral latinoamericano, con fuerte énfasis en el sector agro-industrial, tiene que ser una prioridad. Ello permitiría darle a la iniciativa de la ALADI un sentido político y estratégico de relevancia actual para la región. A tal efecto deberían profundizarse acciones orientadas a intensificar el intercambio de bienes, servicios y tecnologías, así como las inversiones, entre los países miembros de la ALADI que participen del acuerdo y Cuba y a desarrollar múltiples modalidades de acciones de cooperación económica y tecnológica, incluyendo las orientadas a procurar la inserción de sus empresas en encadenamientos productivos de alcance regional.


  1. Este capítulo es un desarrollo basado en trabajos anteriores del autor, entre otros su libro La crisis en el multilateralismo y en los acuerdos regionales, editado por Colección de Bolsillo “Acontecer Mundial”, tomo 5, Centro de Pensamiento Global (CEPEG), Universidad Cooperativa de Colombia, Bogotá, 2017, incluyendo una amplia bibliografía en las páginas 125 a 142, y las referencias a otras publicaciones del autor entre las páginas 135 a 137, y su capítulo titulado “La integración regional en un mundo en transformación. Una visión desde Argentina”, en las páginas 615 a 635 del libro de Enrique García (coord.), Wagner Pinheiro Pereira e Beatriz Muriel (orgs.). Desenvolvimento e Cooperacao na América Latina. A Urgencia de una Estrategia Renovada, publicado por la Cátedra José Bonifacio, Ed-USP, Sao Paulo 2020. Un libro anterior del autor es el titulado Momentos y Perspectivas. La Argentina en el Mundo y en América Latina, publicado por Editorial de la Universidad de Tres de Febrero (EDUNTREF), Buenos Aires, 2003, y contiene artículos suyos publicados entre 1968 y 2003. En la página web del autor (www.felixpena.com.ar) se encontrarán todas sus publicaciones, además de las mencionadas, incluyendo su newsletter mensual publicado desde el 2002 hasta el presente, y que contiene la “Sección lecturas recomendadas” con las principales publicaciones que el autor sugiere a sus lectores.


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