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II. 5. La guerra comercial entre EE. UU. y China y sus impactos sobre el comercio agroindustrial

Algunas reflexiones
desde la perspectiva argentina

Eugenio Díaz-Bonilla

Introducción

Una de las noticias importantes de la reunión del G-20 en nuestro país, en diciembre de 2018, fue la conversación entre las máximas autoridades de Estados Unidos y China para tratar de llegar a acuerdos sobre las disputas comerciales y de otro tipo entre ambos países. Desde entonces han tenido lugar diferentes rondas de negociaciones con idas y venidas, pero la situación no ha mejorado, sino que más bien se ha deteriorado. La desaceleración económica mundial de 2019 ha sido atribuida en parte a la incertidumbre alrededor de los problemas comerciales. Pero esa rivalidad tiene proyecciones más generales, como lo sugiere el título de la publicación de enero/febrero de 2019 de la prestigiosa revista de relaciones internacionales Foreign Affairs: “¿Quién va a dirigir el mundo? Estados Unidos, China y el Orden Global”. Obviamente, para el mundo, y para la Argentina, es crucial la futura evolución de esa rivalidad que va de lo comercial hasta lo geopolítico, pasando por temas culturales y de valores.

No se pretende acá responder a todos esos interrogantes, sino que, simplemente, se presentan a continuación algunos elementos para ayudar a analizar ciertos aspectos de la competencia entre EE. UU. y China, en particular los aspectos de comercio agroindustrial, con énfasis en Argentina.

Marco de contexto

En la Cumbre de las Américas en 2005 en Mar del Plata, tuve la oportunidad de estar presente en la sala de los presidentes cuando tuvo lugar la discusión sobre el fallido acuerdo de libre comercio de las Américas. El entonces presidente Bush (hijo) tuvo una sola intervención, en la que argumentó que la integración de las Américas era muy importante para poder “hacer frente juntos” al tema de China. No usó la palabra confrontar ni competir, sino la palabra inglesa face, que como verbo tiene una gama de significados, incluyendo el de aceptar o hacerse cargo de una situación difícil o un problema.

Mirando los datos, efectivamente, las Américas juntas representan casi exactamente un tercio del PBI mundial (con Estados Unidos un 24 %, todo Latinoamérica y el Caribe algo más del 7 %, y Canadá el 2 %), mientras que la Unión Europea (con el Reino Unido) llegan al 21 % y China al 15 % (usando dólares corrientes de mercado de 2018). Por su parte, el gráfico 1 muestra la evolución del PBI total de EE. UU., China y América Latina y el Caribe (ALC) en dólares constantes de 2010[1].

Gráfico 1: PBI total (dólares constantes de 2010)

graf 1 cap 2.5

Fuente: WDI/WB.

El gráfico 2 muestra el PBI per cápita, en dólares corrientes o en dólares de poder de compra equivalente, en promedio de la década de 2010: con ambas métricas, el ingreso por habitante de China está por debajo de ALC (y, obviamente, es mucho menor que el de EE. UU.).

Gráfico 2: PBI per cápita

graf 2 cap 2.5

Fuente: WDI/WB.

En términos de población, las Américas sumaban en 2018 algo más de mil millones de personas (con crecimiento en ascenso), mientras que China tenía aproximadamente 1 390 millones (pero con crecimiento declinante), por lo cual ambos grupos convergerían en tamaño poblacional en los próximos 30 años.

Gráfico 3

graf 3 cap 2.5

Fuente: WDI/WB.

Las Américas son también los más importantes productores de alimentos, tienen alrededor del 45 % del agua renovable a nivel mundial (de lejos el continente más importante), un 40 % de las reservas de petróleo (solamente superadas por Medio Oriente) y un enorme potencial de energías renovables.

Estos datos son necesarios para entender el interés tanto de EE. UU. como de China por la región.

Evolución de la relación entre EE. UU. y China

Desde el punto de vista económico, la recuperación china empezó en los 70 con la reforma del sistema colectivista en la agricultura, y luego con la formación de zonas de exportación y un esquema de desarrollo industrial que transformó la economía china.

En Díaz-Bonilla (2016)[2], se discute con mayor detalle los importantes cambios estructurales en China (y a nivel mundial) de las últimas décadas, que sustentaron el importante crecimiento de ese período. Fundamentalmente, hubo un importante aumento global de la oferta laboral agregada, debido a la incorporación de millones de trabajadores en la economía mundial como resultado de cambios de política económica en China, el final de la Guerra Fría, la apertura económica en muchos países en desarrollo, y otros acontecimientos que llevaron a la expansión de la oferta de mano de obra a nivel mundial. El importante shock fue estimado por el Fondo Monetario Internacional (2007)[3] en el equivalente de una multiplicación por cuatro de la oferta efectiva de trabajo mundial entre 1980 y 2005, y la mayor parte del incremento se produjo a partir de los 90. Un componente importante de ese cambio estructural mundial fue el de China, que sacó a aproximadamente 900 millones de personas de la pobreza, primero mediante el cambio del sistema colectivista de agricultura a uno más basado en incentivos individuales, y luego por el traslado de trabajadores de la producción agropecuaria a la industrial para exportar al resto del mundo, especialmente EE. UU. y otros países industrializados (ver Díaz-Bonilla, 2016)[4]. El gráfico 4 muestra el enorme salto en las exportaciones chinas, que le han permitido llegar a los niveles de EE. UU.; a su vez, este país ha desarrollado un importante déficit comercial con China, que en 2018 superó los 400 000 millones de dólares (aproximadamente el 2 % del PBI de EE. UU. ese año).

Ese esquema de desarrollo encontró su límite económico con la crisis financiera mundial de 2008-2009. Pero también ha encontrado un límite político debido a las reacciones generadas por el desplazamiento del sector productivo y trabajador por las exportaciones chinas, especialmente en EE. UU., pero también en una variedad de otros países.

Gráfico 4: Exportaciones de bienes y servicios

graf4 cap2.5

Fuente: WDI/WB.

El fuerte repunte de la economía mundial en 2010 se debió a políticas monetarias y fiscales altamente expansionistas, especialmente en EE. UU., donde la Reserva Federal mantuvo las tasas de interés cerca del cero por más de siete años (Díaz-Bonilla, 2016)[5]. El otro elemento fue el fuerte impulso de la inversión en China, que ayudó a mantener la demanda mundial de productos primarios. El problema es que China parece haber invertido excesivamente: una estimación del FMI calculó esa sobreinversión en el período 2007-2011 entre el 12-20 % del PIB (Lee, Syed and Xueyan (2012)[6]. Esa sobreinversión fue financiada por un importante aumento de la deuda total: según algunos cálculos, China ha incrementado su deuda total en más del doble en ese período, alcanzando alrededor del 282 % del PBI, por encima de países como EE. UU. (269 %) y Alemania (258 %), pero por debajo de Japón (517 %) o España (401 %) (Dobbs et al. (2015)[7], Exhibit E7 y Resumen).

Dadas las limitaciones de las dos estrategias de desarrollo seguidas hasta ese momento (exportaciones e inversión en infraestructura), el gobierno chino ha decidido que la siguiente etapa de desarrollo se va a fundamentar en controlar las tecnologías de punta, mediante el programa llamado “Made in China, 2025”. Allí se definen objetivos de producción doméstica para 10 sectores considerados estratégicos:

  1. tecnología de información de próxima generación,
  2. maquinaria de control numérico de alta gama y robótica,
  3. equipos aeroespaciales y de aviación,
  4. equipos de ingeniería marítima y fabricación de embarcaciones marítimas de alta tecnología,
  5. equipos ferroviarios avanzados,
  6. vehículos de ahorro de energía y energía nueva,
  7. equipos eléctricos,
  8. maquinaria y equipos agrícolas,
  9. nuevos materiales, y
  10. productos biofarmacéuticos y dispositivos médicos de alto rendimiento.

Los niveles de producción doméstica esperados van de un 70 % en el caso de robots industriales y material médico, a un 95 % en el caso de maquinaria y equipos agropecuarios ( Congressional Research Service Updated, 2019)[8].

Para ese salto tecnológico, China ha invertido ampliamente en ciencia e investigación y desarrollo, y ha propiciado el intercambio de científicos y estudiantes, pero EE. UU., Europa y Japón han alegado que ese país se ha estado apropiando de la tecnología de otros países, mediante transferencias forzadas de tecnología, cuotas de contenido doméstico, compra de empresas, y aun espionaje.

Los problemas de déficit comercial y competencia tecnológica, junto con tradicionales disputas sobre geopolítica, derechos humanos y democracia, han ido cambiando de manera negativa la evaluación de China en los EE. UU. La etapa moderna de acercamiento diplomático entre ambos países comenzó con la visita de Richard Nixon a China en 1972, en un intento de separar al país asiático de la Unión Soviética. Desde entonces, y hasta recientemente, el objetivo de los gobiernos de EE. UU. había sido favorecer la integración de China dentro del sistema internacional, con la expectativa de que el intercambio económico fuera a limitar las posibilidades de confrontaciones, fuera a dar a China incentivos para ser un miembro “responsable” del sistema internacional vigente desde la Segunda Guerra Mundial, y que el crecimiento de la clase media fuera a reformar al sistema político en una dirección más democrática. Sin embargo, en este momento EE. UU. está en una profunda revisión de esta perspectiva, que va más allá de la administración Trump. La opinión generalizada en el sistema político de los EE. UU. es que la interrelación económica no disminuyó las fricciones geopolíticas, que el crecimiento económico llevó a más poder del Partido Comunista Chino y no más democracia, y que China se ha convertido en un competidor creciente en lo geopolítico y económico.

Es de desear que las profundas diferencias económicas, geopolíticas y de valores puedan manejarse de manera pacífica. Pero al mismo tiempo no puede esperarse que la relación entre ambos países vuelva al período de los 90, cuando China recién estaba emergiendo como gran poder a nivel mundial, y crecía a doble dígitos exportando productos manufacturados mientras importaba productos primarios.

Este es el contexto general en el que hay que considerar los aspectos agropecuarios que se discuten a continuación.

Producción agropecuaria

Los países en desarrollo han aumentado su participación en la producción mundial de productos agropecuarios, mientras que los países desarrollados han reducido su participación desde 1990 (de 33,1 % a 24,6 %). Es particularmente importante el avance de China, que pasó del 18 % de la producción mundial en los 90 a más del 23 %. También ALC ha incrementado su participación: de representar menos del 10 % de la producción agropecuaria mundial en los años 60 (ver gráfico 5), la región creció hasta casi el 13 % del total en la década actual. Entonces ha superado a la Unión Europea, por un lado, y a Estados Unidos junto con Canadá, por el otro; también es casi 30 % más grande que la India, pero no llega al 60 % de la producción agropecuaria total de China. Estas dimensiones deben tenerse en cuenta cuando se habla, exageradamente, de que ALC “puede alimentar al mundo”.

Gráfico 5

graf5 cap2.5

Fuente: FAOSTAT.

El crecimiento de la producción agropecuaria en China ha sido apoyado por un fuerte aumento del gasto en el sector (gráfico 6). El Estimado de Apoyo al Productor (EAP, o PSE en inglés) calculado por la OCDE históricamente se enfocó en los países industrializados, pero más recientemente ha incluido un cierto número de países en desarrollo que son productores agropecuarios importantes. El gráfico 6 muestra que estos últimos países han estado expandiendo el apoyo e inversiones en el sector agroalimentario, mientras que los países desarrollados no los están reduciendo.

Gráfico 6

graf6 cap2.5

Fuente: OECD.
Nota: los países desarrollados son Australia, Canadá, Unión Europea, Japón, Nueva Zelanda, Noruega, Suiza, y Estados Unidos. Los países en desarrollo incluyen Chile, México, Turquía, Brasil, China, Colombia, Indonesia, Kazajstán, Rusia, Sudáfrica, Ucrania y Vietnam.

Los EAP de los países desarrollados considerados (en particular la combinación de la Unión Europea, Japón y Estados Unidos) muestran grandes valores de apoyo (alrededor de 212-216 mil millones de dólares en 2010-2015), pero se han mantenido relativamente estables desde los años 90. Por otra parte, los países en desarrollo incluidos han aumentado considerablemente sus EAP, de unos 20 mil millones de dólares en los años 90 a unos 300 mil millones de dólares en los últimos años. Este incremento ha sido impulsado principalmente por el gran aumento del apoyo al sector agropecuario en China. En el caso de este país, y dadas las dificultades de continuar la estrategia de pasar trabajadores del sector rural a la industria para la exportación, se ha reforzado el apoyo al sector agropecuario. Asimismo, parece haber habido una importante expansión del crédito al sector[9]. Sin considerar a China, el valor de los EAP en los países en desarrollo considerados alcanza casi los 81 mil millones de dólares, alrededor del 40 % del nivel del grupo de países desarrollados, pero casi cinco veces más que en los años 90.

La pregunta central para un análisis prospectivo es qué puede pasar con esos niveles de apoyo en el futuro, y cuál sería el impacto, si es que hubiera alguno, de futuras negociaciones comerciales, tanto a nivel multilateral en la OMC, como a nivel regional y bilateral. Bajar el nivel de gasto público de apoyo al sector agropecuario e incrementar el acceso de mercado en el mundo, como es la estrategia de los países exportadores importantes, va a encontrarse con el problema de que la política agropecuaria en varios países en desarrollo importantes está yendo en la dirección opuesta. De todas maneras, debe notarse que no todas las intervenciones de apoyo al sector pueden ser consideradas como que distorsionan los mercados o impiden el comercio en el sentido de la OMC, sino que pueden ser medidas legítimas que expanden bienes públicos, infraestructura y crédito para el sector. Por otra parte, aquellas medidas de apoyo que efectivamente distorsionan el comercio están enmarcadas, como se ha mencionado más arriba, por una geometría más compleja de las negociaciones. En los 90, esas intervenciones eran utilizadas básicamente por países industrializados, y entonces había un frente unido de los países en desarrollo pidiendo a los países ricos que redujeran sus subsidios a la agricultura. En la actualidad, hay una variedad de países en desarrollo que no tienen el espacio fiscal para otorgar mayores niveles de apoyo, pero también están aquellos que, como China, tienen recursos financieros y el espacio legal para usar esas intervenciones bajo las disposiciones de tratamiento especial y diferenciado para países en desarrollo de la OMC[10]. Esto va a afectar la posibilidad de lograr acuerdos en las negociaciones multilaterales para la disminución del apoyo doméstico distorsivo en los próximos años (Brink, 2011)[11].

Las perspectivas son entonces el mantenimiento de las políticas de apoyo al sector agropecuario en una variedad de países, industrializados y en desarrollo. En lugar de las negociaciones, puede ser que el proceso de solución de controversias de la OMC termine siendo más importante en limitar las medidas más distorsivas del comercio agropecuario mundial (como por ejemplo el caso presentado en la OMC en septiembre de 2016 por EE. UU. en relación con diferentes medidas de apoyo doméstico utilizadas por China en varios cultivos, como trigo, arroz, y maíz; el sistema de resolución de disputas falló en contra de China, quien se encuentra en proceso de ajustar sus políticas a las regulaciones de la OMC).

El tema del apoyo al sector agropecuario en China hay que verlo en el contexto del desafío que representa para ese país el tener que atender unos 200 millones de productores agropecuarios con un promedio de tierra de menos de 2 has. En general, China sufre limitaciones de tierra arable por habitante (gráfico 7) y de agua (gráfico 8).

Gráfico 7: Tierra arable

graf7 cap2.5

Fuente: WDI/WB.

Gráfico 8: Agua fresca renovable

graf8 cap2.5

Fuente: WDI/WB.

Se ha tratado de compensar esas limitaciones de recursos naturales con un alto uso de insumos agropecuarios, como es el caso de fertilizantes. Pero este uso excesivo ha dado lugar a la contaminación de tierra y agua.

Gráfico 9: Consumo de fertilizantes

graf9 cap2.5

Fuente FAOSTAT.

Comercio agropecuario

China se ha transformado en un importador neto de productos agropecuarios, parcialmente en coincidencia con su incorporación a la Organización Mundial del Comercio (gráfico 10).

Gráfico 10

graf10 cap2.5

Fuente: FAOSTAT.

Esas mayores importaciones agropecuarias de China han beneficiado a algunos productos agropecuarios de la Argentina, pero se trata principalmente de productos primarios (cuadro 1).

Cuadro 1

Exportaciones a China. Promedio 2014-2018

Millones de dólares % Total

Total de productos en el cuadro

4519.1 95.7

Semillas oleaginosas y relacionados

2637.6 58.4

Carne y productos

440,1 9,7

Petróleo y relacionados

362,7 8,0

Pescado y crustáceos

274,2 6,1

Aceites vegetales y animales

258,8 5,7

Cueros y pieles

93,7 2,1

Tabaco y manufacturas de tabaco

70,6 1,6

Lana y fibras

51,4 1,1

Productos minerales

50,6 1,1

Lácteos

38,4 0,9

Productos farmacéuticos

26,0 0,6

Bebidas alcohólicas

21,8 0,5

Fuente: COMTRADE.

Sin embargo, esas exportaciones no alcanzan a compensar por otras importaciones de Argentina desde China, configurando un importante déficit total (cuadro 2). De hecho, el mayor déficit comercial de Argentina es con ese país.

Cuadro 2

Promedio 2015-2018 (millones de dólares)

Exportaciones Importaciones Balance

Brasil

10727 14887 -4159

UE

8898 10840 -1942

EE. UU.

4164 7872 -3708

China

4787 11515 -6727

Resto ALC

10279 7167 3112

ASEAN

5177 2414 2763

Medio Oriente

2624 864 1759

África

4269 453 3816

Resto

9730 6821 2909

TOTAL

60655 62832 -2177

Fuente: INDEC.

También hay que notar que China sigue siendo un importante exportador global de productos agropecuarios, especialmente de aquellos con alto uso de mano de obra, en varios de los cuales compite con Argentina. En general, China ha superado recientemente a la Argentina en el total de las exportaciones agropecuarias (gráfico 11).

Gráfico 11

graf11 cap2.5

Fuente: FAOSTAT.

Lo mismo sucede en una serie de productos individuales, como puede verse a continuación (gráficos 12 hasta 16).

Gráfico 12

graf12 cap2.5

Fuente: FAOSTAT.

Gráfico 13

graf13 cap2.5

Fuente: FAOSTAT.

Gráfico 14

graf14 cap2.5

Fuente: FAOSTAT.

Gráfico 15

graf15 cap2.5

Fuente: FAOSTAT.

Gráfico 16

graf16 cap2.5

Fuente: FAOSTAT.

Gráfico 17

graf17 cap2.5

Fuente: FAOSTAT.

Conflictos comerciales entre EE. UU. y China[12]

Otros aspectos con importantes implicaciones para el sector agroalimentario mundial de ALC y de Argentina va a ser la evolución de las relaciones comerciales entre EE. UU. y China. China va a reforzar la búsqueda de mercados en países en desarrollo para productos industriales que antes estaban orientados hacia los EE. UU., o simplemente por problemas de sobreproducción doméstica, como es el caso de acero y automóviles, entre otros productos. Por otra parte, parte de los productos agropecuarios que China compraba en EE. UU. puede provenir ahora de países de ALC. Un ejemplo de los impactos ha sido la caída del precio de la soja estadounidense en relación con la proveniente de Sudamérica: mientras que antes de septiembre de 2018 los precios FOB en EE. UU. y Brasil se movían conjuntamente, desde entonces han estado en trayectoria divergente. Los problemas entre EE. UU. y China han repercutido en otros mercados, como el de Europa, donde los EE. UU. han tenido que reorientar parte de las exportaciones de soja que antes iban al país asiático (Laborde y Piñeiro, 2019)[13].

Por tanto, estos conflictos comerciales hay que analizarlos a nivel mundial, considerando las diferentes interrelaciones. Desde la perspectiva de ALC, una primera aproximación es considerar la competencia de los productos de la región contra China en el mercado de EE. UU. y contra los productos de EE. UU. en China. Para ello es útil considerar el índice de similitud de exportación (ISE), de Finger y Kreinin, que mide la similitud entre las exportaciones de cualquiera de los dos países a un tercer mercado. Un valor del índice cercano a la unidad puede interpretarse como que la dupla de países analizados son competidores perfectos en un tercer mercado, mientras que un valor cercano a cero indica que no hay competencia entre los dos países en el tercer mercado considerado.

El gráfico 18 muestra el ISE entre ALC y EE. UU. en el mercado de China, y el gráfico 19 muestra el ISE entre ALC y China en el mercado de EE. UU., en relación solamente con productos agropecuarios.

Gráfico 18: ISE entre ALC y EE. UU. en el mercado de China

Fuente: Laborde and Piñeiro, 2019[14].

Gráfico 19: ISE entre ALC y China en el mercado de EE. UU.

Fuente: Laborde and Piñeiro, 2019[15].

Argentina y Brasil son muy similares a los Estados Unidos en el mercado agropecuario chino, debido a la soja. En cambio, cuando se observa a ALC y China en el mercado agropecuario de EE. UU., los números son más pequeños, lo que muestra una menor competencia entre China y ALC en ese mercado. A su vez, la diversidad de exportaciones agropecuarias de China, mencionadas previamente, hace que el país asiático compita con una variedad de países, como Chile, Argentina, Jamaica, México y Perú.

Dada la incertidumbre de la situación comercial mundial, Laborde y Piñeiro (2019)[16] consideran cuatro escenarios. En el primero se toma la situación de las tensiones comerciales entre EE. UU. y China hasta diciembre de 2018. En el segundo escenario, se consideran las medidas del escenario primero más los aranceles adicionales anunciados por EE. UU. y China inicialmente programados para su implementación el 1 de enero de 2019, pero actualmente suspendidos. También se incluyen los aumentos de varios aranceles al acero y aluminio en EE. UU. y las represalias de Canadá, India, la Unión Europea, México y Turquía. En un tercer escenario, se considera una escalada en las guerras comerciales entre los Estados Unidos, China y otros países, tratando de simular el comportamiento no cooperativo de otros episodios de colapso global del comercio (como en las décadas de 1870 o 1930) (basado en Bouet y Laborde, 2018). Finalmente, se analiza un cuarto escenario donde las tensiones comerciales entre China y EE. UU. son similares al escenario primero, pero los países de ALC implementan una estrategia de mitigación mediante iniciativas de integración regional y de reducción de costos de transporte.

Las simulaciones muestran resultados sobre una variedad de variables, tales como exportaciones, importaciones, producción, PIB, consumo, empleo y otros. A continuación, en el gráfico 20 se presentan solamente los impactos sobre las exportaciones de la región, divididas entre agropecuarias y no agropecuarias.

Gráfico 20

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Fuente: Laborde and Piñeiro, 2019[17].

En el primer escenario, las exportaciones de la región aumentan: Mercosur mejora sus exportaciones agropecuarias (desplazando a EE. UU. en China) y empeora algo las no agropecuarias (en parte porque China reorienta sus exportaciones no agropecuarias que antes iban al mercado de EE. UU.). Por su parte, México incrementa sus exportaciones no agropecuarias (desplazando a China en el mercado de EE. UU.), pero pierde exportaciones agropecuarias. En Laborde y Piñeiro (2019)[18], se presenta también el impacto en otras variables, tales como el PBI: en los dos primeros escenarios, este indicador no cambia o hay muy pequeñas mejoras para todas las regiones de ALC, pero la situación regional se deteriora a medida que el conflicto comercial se agudiza, y en el tercer escenario (con guerra comercial generalizada) toda la región, y el mundo, pierde. Por el contrario, el cuarto escenario de integración en ALC ayudaría a mitigar y aun mejorar la situación económica, si las tensiones comerciales se mantienen en el primer escenario, basándose en una expansión de la actividad en la región. De hecho, aunque no está simulado en el trabajo citado de Laborde y Piñeiro (2019)[19], un escenario de profundización de la integración regional sería la mejor opción para ALC aun en el contexto de una guerra comercial generalizada.

Algunas conclusiones

Argentina debe prepararse para un escenario mundial de mediano a largo plazo con tensiones no resueltas entre EE. UU. y China. Mientras que para China el problema es cómo ser creativo con un sistema político centralizado, el de EE. UU. es cómo articular la “creación destructiva” de su sistema económico con equidad social. Y ambos países tienen que manejar esas contradicciones internas mientras interactúan con el otro a nivel global. Ciertamente, vendría muy bien una reducción de tensiones, dada la delicada situación mundial, y, sobre todo, que se vaya definiendo un marco estratégico de mediano plazo que evite confrontaciones catastróficas. En ese difícil contexto, Argentina tendrá que manejarse con mucha inteligencia porque esta complicada dinámica nos va a acompañar por mucho tiempo.

De todas maneras, China va a seguir siendo un mercado importante para algunos productos agropecuarios, pero con varias notas de precaución. Primero, el ingreso per cápita no va a crecer al ritmo que lo ha hecho en los últimos años. El esquema de desarrollo basado en las exportaciones quedó muy acotado con la crisis mundial de 2008-2009, y fue en parte suplantado por un esquema keynesiano de construcción de casas e infraestructura, que también ha encontrado límites por la importante acumulación de deuda pública y privada en China (lo que ha sido señalado por el FMI como uno de los problemas a monitorear para la estabilidad financiera de la economía mundial).

Segundo, la población china está empezando a declinar en número y envejeciendo (gráfico 21). Por lo general, el análisis económico de la demanda de alimentos está relacionado con los ingresos, los precios, el incremento de la población, y las tendencias de urbanización. Sin embargo, hay que considerar la composición de edad y el género de la población para proyectar las demandas futuras.

Gráfico 21: Población de China y estructura de edad (millones de personas)

graf21 cap2.5

Fuente: United Nations Population database.

En este sentido, Zhong, Xiang y Zhu (2012)[20] muestran que, si no se incluye la estructura de edades, las estimaciones de demanda de alimentos de China han estado por encima de los valores efectivos, mientras que considerando la estructura de edad esas sobrestimaciones se corrigen.

Además, dada la presencia de 200 millones de productores agropecuarios, en su mayoría pequeños, con la posibilidad de moverlos del campo a la industria altamente limitada en la actualidad por las tensiones comerciales internacionales, China va a continuar el importante apoyo de gasto público para el sector agropecuario. China también tratará de administrar las importaciones y se va a mantener como exportador de productos agropecuarios que compiten en los mercados mundiales con muchas actividades de las economías regionales de la Argentina.

Nuestro país tiene que reevaluar las oportunidades y amenazas a nivel de comercio agropecuario mundial considerando la emergencia de preocupaciones por temas de salud (por ejemplo, en relación con la obesidad y enfermedades no transmisibles), por aspectos ambientales, y otros (como el tratamiento de animales). Los importantes cambios en los temas de energía (en especial el avance de energías renovables cada vez más competitivas con fuentes fósiles; ver International Renewable Energy Agency, 2018) también van a tener repercusiones en actividades agropecuarias relacionadas con biocombustibles.

Un tema central a considerar, que tanto las simulaciones presentadas como la historia muestran que es crucial, es reforzar el proceso de integración dentro de la región dadas las incertidumbres mundiales.

También Argentina va a tener que pasar de políticas agropecuarias a políticas para el desarrollo rural y del sistema agroalimentario, considerando múltiples objetivos, tales como:

  1. productividad y crecimiento;
  2. empleo, reducción de pobreza e inequidad;
  3. seguridad alimentaria, inocuidad alimentos, nutrición y salud;
  4. sostenibilidad ambiental, biodiversidad; y
  5. desarrollo y balance territorial.

Para ellos se requieren políticas macroeconómicas consistentes con un tipo de cambio real (es decir, ajustado por la inflación) estable y competitivo; mejoras institucionales con mecanismos de planeamiento estratégico y consejos de competitividad por cadenas de valor para el dialogo público-privado de mediano plazo; expansión del riego (pasando de alrededor de 2 millones de has irrigadas a por lo menos 6 millones de has); mejoras en infraestructura y logística (con la expansión del ferrocarril y la integración con otros modos de transporte); el apoyo al desarrollo de ciudades intermedias (con telefonía, internet, caminos, salud, educación); y un esfuerzo adicional en ciencia y tecnología (llevando los niveles de inversión a por lo menos 2 % del PBI agropecuario, junto a mejoras de funcionamiento del sistema de innovación (que considere los temas de cambio climático, salud y nutrición, y energía en las cadenas de valor) (ver Díaz-Bonilla, 2017)[21].


  1. Si en lugar de dólares de mercado (corrientes o constantes) se toman los dólares de valor de compra equivalente (PPP en inglés), que es la medida que hace aparecer al PBI de China más grande que el de EE. UU., igual las Américas en su conjunto son más de un 25 % del PBI mundial contra alrededor de 16 % de China.
  2. Díaz-Bonilla, E. (2016). The future ain’t what it used to be: Growth models, structural change, and history. International Food Policy Research Institute.
  3. Fondo Monetario Internacional (2007). World Economic Outlook. Spillovers and Cycles in the Global Economy. Disponible en https://bit.ly/320CeM9.
  4. Díaz-Bonilla, E. (2016). The future ain’t what it used to be: Growth models, structural change, and history. International Food Policy Research Institute.
  5. Díaz-Bonilla, E. (2016). The future ain’t what it used to be: Growth models, structural change, and history. International Food Policy Research Institute.
  6. Lee, M. I. H., Syed, M. M. H. and Xueyan, M. L. (2012). Is China over-investing and does it matter? International Monetary Fund.
  7. Dobbs, R. et al. (2015). ‘Debt and (not much) deleveraging’, McKinsey Global Institute, p. 136.
  8. Congressional Research Service Updated, 12 de abril, 2019. The Made in China 2025 Initiative: Economic Implications for the United States.
  9. Los datos más detallados son los de Gale y Callender (2006): las autoridades chinas, operando particularmente a través de las más de 30 000 Cooperativas de Crédito Rural (CCR), decidieron a principios de los años 2000 aumentar el crédito al sector agrícola a las zonas rurales; los préstamos pasaron de menos del 5 % del PBI agropecuario en 1990 a un 40 % en 2005, principalmente como resultado del programa gubernamental financiado por el Banco Central de China. Gale, F. y Callender, R. (2006). New directions in China’s agricultural lending. DIANE Publishing.
  10. El trato especial y diferenciado se refiere a que los Acuerdos de la OMC tienen disposiciones especiales que confieren a los países en desarrollo derechos especiales, tales como períodos más largos para la aplicación de los acuerdos y compromisos, o hacerlo con menores niveles que los países desarrollados. También permiten a los países desarrollados otorgar un trato más favorable en comercio a los países en desarrollo sin tener que extenderlo a todos los demás miembros de la OMC.
  11. Brink, L. (2011). ‘The WTO disciplines on domestic support’, WTO Disciplines on Agricultural Support: Seeking a Fair Basis for Trade. Cambridge University Press Cambridge UK, pp. 23-59.
  12. Esta sección está basada en D. Laborde y V. Piñeiro (2019). “Trade Tensions: Implications for Latin America and the Caribbean”, IICA and IFPRI.
  13. D. Laborde and V. Piñeiro (2019). “Trade Tensions: Implications for Latin America and the Caribbean,” IICA and IFPRI.
  14. D. Laborde and V. Piñeiro (2019). “Trade Tensions: Implications for Latin America and the Caribbean,” IICA and IFPRI.
  15. D. Laborde y V. Piñeiro (2019). “Trade Tensions: Implications for Latin America and the Caribbean”, IICA and IFPRI.
  16. D. Laborde y V. Piñeiro (2019). “Trade Tensions: Implications for Latin America and the Caribbean”, IICA and IFPRI.
  17. D. Laborde y V. Piñeiro (2019). “Trade Tensions: Implications for Latin America and the Caribbean”, IICA and IFPRI.
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