Guillermo Valles Galmés

Fue hace poco más de dos años que Martín Piñeiro me propuso coordinar con él una serie de conferencias y mesas redondas para discutir, en el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), la geopolítica de los alimentos. Se trataba de aunar los esfuerzos analíticos del Grupo de Países Productores del Sur, red de instituciones privadas y analistas del comercio agrícola que ambos integramos, a los de la institución que con augusta trayectoria ha velado en Buenos Aires por comprender el entorno internacional y muchas veces –a mi personal juicio– contribuir a mantener el rumbo exterior de la república.

Desde el inicio mismo, detecté una suerte de ambivalencia en el título que le habíamos dado a nuestra línea de trabajo. Quienes estaban más cercanos, por profesión o educación, a la disciplina de las relaciones internacionales se preguntaban en qué medida el hilo conductor de las conferencias guardaba vínculo con los conceptos del sueco Rudolf Kjellén, de Frederick Ratzel o de Harold Mackinder y la teoría del Heartland^[1], en qué medida el análisis que nos proponíamos con Martín presuponía una teoría general de la relaciones internacionales según la cual una conducta de política exterior tendría un determinismo o sino geográfico, basado en el acceso nacional a los alimentos y su producción, sobre una base territorial o espacio de dominio exclusivo. En el otro extremo, quienes provenían de otros sectores, profesiones o formación académica se preguntaban, con cierto dejo de extrañeza, sobre el propio término “geopolítica”. Me parece que no fueron pocos los amigos que dudaron sobre el uso de este y pensaron que esta denominación podría tener un dejo de esnobismo, para nombrar lo que simplemente era un examen de la política de producción y abastecimiento de alimentos en el campo internacional. Es interesante observar que, si acaso hubo de nuestra parte alguna afectación, dio paso ahora a una locución de uso vulgar: a veinticuatro meses de emprendida esta aventura, uno de los términos más utilizados hoy por la prensa y que más aparece en cualquier conversación medianamente ilustrada (a parte del vocablo “pandemia”) es justamente “la geopolítica”.

Creo que lo que nos motivó a hacer esto, que en realidad es un mapeo general e ilustrado de la política de los principales actores del comercio internacional de agroalimentos, fue esencialmente el deseo de hacer una contribución modesta al pensamiento estratégico de los cuatro países que componen nuestra red: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

¿Por qué esa necesidad? Pues bien, por varias razones que intentaré brevemente desarrollar en este capítulo introductorio, pero que en mi opinión esencialmente pasan por dos presupuestos: a) la visión de nuestros cuatro países como bioeconomías está aún en ciernes y, por paradójico que parezca, no ha logrado al interno de nuestras sociedades una centralidad política y cultural que contribuya a concebir un nuevo modelo nacional de desarrollo, basado en una desprejuiciada y aggiornada^[2] apreciación del “agro”, como el gran motor para el crecimiento de la productividad, la innovación, el empleo y también una plataforma para el posicionamiento internacional de los cuatro países, y b) la evidencia de que existen cambios en la estructuración del poder a nivel internacional. Estos movimientos son tectónicos, en el sentido de bruscos, profundos, inevitables y de amplios efectos sobre las estructuras existentes. Estos cambios nos plantean una carrera contrarreloj para asumir, mancomunadamente y a favor del progreso de nuestra región, una renovada visión sobre nuestro rol fundamental en la producción mundial de alimentos, entre otros productos y servicios derivados de la transformación de la biomasa. En pocas palabras: los agroalimentos como motor del desarrollo nacional, de integración regional y de inserción internacional exitosa.

I.1. Explorando el ángulo geopolítico

Hay al menos cuatro argumentos que explican por qué abordar la dimensión de geografía-política en un análisis que de otra forma se reduciría a los aspectos económicos y agronómicos de la producción de alimentos.

En primer lugar, los actores del comercio agroalimentario. Si bien todos los países del mundo, literalmente, son a la vez exportadores e importadores de alimentos, mirando el mapa global hay dos características a tener en cuenta: la primera es que los grandes jugadores son apenas un puñado; algo más del 50 % del comercio internacional de alimentos se concentra entre la Unión Europea, EE. UU. y China, que representan el 26 % de la población mundial.

En segundo lugar, la gran mayoría de los principales países importadores netos de alimentos se encuentran ubicados en el centro mismo de algún espacio sujeto a tensiones de carácter político-diplomático o directamente militar, por lo cual la percepción de dichos Estados sobre su seguridad alimentaria puede ser particularmente sensible y, en todo caso, constituye un objetivo estratégico.

Gráfico 1: Principales importadores netos de alimentos
(2018 en miles de USD)

 

Elaboración propia con base en WITS- World Bank UNCTAD.

Un segundo elemento geopolítico a considerar es la dinámica poblacional global, que va a cambiar la demografía del mundo en 30 años y continuará así hasta fines del presente siglo.

Si bien el crecimiento anual de la población ha venido declinando en los últimos 50 años y la tasa de fertilidad ha caído de 4,5 en 1968 a 2,5 en 2015, se estima que la población mundial para el año 2050 aumentará aproximadamente un 28 % sobre la cifra de 2018 y llegará a 9,7 mil millones. Pero no solo el crecimiento es relevante, sino la dinámica poblacional; en particular, la evolución de la edad promedio, el nivel de ingresos y el grado de urbanización de la población mundial. Hace 40 años, cerca del 60 % de la población vivía en áreas rurales. Dentro de 30 años, solo el 33 % de la población estará asentada en un medio rural y tanto las implicaciones directas para la agricultura, como los cambios aparejados en el acceso a alimento y la composición de la dieta serán muy importantes.

En suma, se estima que la producción de fibras, alimentos y combustibles de base agrícola deberán aumentar en un 50 % para responder al crecimiento poblacional. ¿Es este un desafío inalcanzable? Ciertamente no, la población se duplicó y la producción agrícola se triplicó entre 1960 y 2015. La Revolución Verde tecnológica aumentó la productividad y el período fue testigo de un notable proceso de industrialización y globalización de la alimentación y la agricultura.

Sin embargo, existen tres aspectos que efectivamente constituyen motivo de preocupación ante una mayor carga poblacional y una consecuente mayor demanda de alimentos como la mencionada: en primer lugar, el hambre y la desnutrición son persistentes en muchas partes del mundo, y la buena tasa de progreso que mantuvimos hasta el año 2016 no será suficiente para erradicar el hambre para 2030, y ni siquiera para 2050. Ya comenzaba a presentarse un retroceso, producto del escaso crecimiento económico previo a la pandemia, más aún ahora ante la recesión histórica que tenemos por delante. Al mismo tiempo, viene dándose un incremento asombroso en la prevalencia de sobrepeso y obesidad en todo el mundo. En tercer lugar, la expansión de la producción de alimentos y el crecimiento económico a menudo han tenido un alto costo para el medio ambiente natural, y en consecuencia los aumentos de producción y productividad tendrán que llevarse bajo un nuevo paradigma de sostenibilidad ambiental y social.

En suma: la seguridad alimentaria, en un contexto de crecimiento y cambio demográfico como el descrito y ante la profunda crisis económica de los próximos años, no es tan solo un imperativo ético, sino también un desafío político para la seguridad, a nivel tanto nacional, como internacional.

El tercer elemento con impacto geopolítico y relevancia en la producción de alimentos lo constituye el cambio climático y la evidencia de su aceleración. La respuesta al cambio climático conlleva una triple tensión política producto de la falta de consenso en cuanto las estrategias de adaptación y mitigación, la ausencia de acuerdo en cuanto a la distribución de responsabilidades y costos en la “des-carbonización de la economía”, y por último un aumento significativo de la presión internacional en la defensa de los recursos naturales disponibles y la competencia por ellos, en particular los suelos, el agua dulce y las forestas naturales.

En cuarto lugar, cabe mencionar el notorio cambio en el contexto internacional, habido en el último lustro. Este es determinante para comprender el funcionamiento del sistema agroalimentario, asentado en una creciente globalización.

El entorno está hoy caracterizado por una mayor presencia de la política de poder y el unilateralismo en el sistema internacional, en contraposición a la cooperación internacional y el multilateralismo, prevalecientes desde 1947 a veces como realidad y otras veces, al menos, como aspiración. Este factor es el que explica, más que ninguno, la referencia creciente y laxa a “la geopolítica” y lo que nos llevó a considerar las corrientes de producción y comercio de alimentos bajo esta óptica.

De un mundo kantiano que aspiraba, por aproximaciones sucesivas, a la utopía de la paz perfecta, el fiel de la balanza se inclina ahora a un mundo hostil basado en la fuerza nacional, del que la tiene y la puede ejercer. La norma jurídica, siempre vulnerable en el ámbito internacional, por la falta de coerción posible, se hace más débil en estos tiempos. El deber-ser, cede ante los hechos y el supuesto pragmatismo de líderes populistas.

Las explicaciones para el retorno al nacionalismo económico son variadas y complejas, y suele hacerse referencia al enfrentamiento entre China y EE. UU. y sus ecos planetarios. Hay quienes se refieren a este conflicto como una competencia tecnológica, que comienza por el 5G y se traslada a todos los terrenos donde se está dando la cuádruple revolución de las TIC, la nanotecnología, la biogénesis y la robótica. Otros, como el profesor G. Allison^[3], ven una nueva manifestación de la “Trampa de Tucídides”, según la cual el crecimiento rápido de una nación que desafía al poder hegemónico existente conlleva un conflicto que la mayoría de las veces termina siendo de carácter bélico. Esparta y Atenas en la época del padre de la historia, EE. UU. y China hoy. No deja de resultar paradójico y no exento de consecuencias que esta relación de tensión se da entre el principal productor mundial y el principal importador neto de alimentos.

Pero la erosión del multilateralismo no tiene una causa o responsable único. Más allá de la posición americana respecto de las normas y pactos internacionales que desde 1945 había construido y de las que ahora se distancia (ONU, OTAN, OMC, etc.), es necesario recordar que muchas de estas organizaciones internacionales comenzaban ya desde hace tiempo a encontrar sus límites y presentar desafíos profundos de legitimidad, de organización y de efectividad operativa.

La aparición autoconvocada del G20, como emanación del G7 financiero, no fue demasiado auspiciosa, luego del inicial éxito en contribuir durante la crisis financiera del 2008. En la OMC, por su parte, las fallas se sentían desde hace años, y no solo en el sistema de solución de diferencias, sino en la falta de notificación y transparencia de la política comercial de grandes países comerciantes, como China e India, para una mejor administración de los acuerdos existentes.

La OMC en su función legislativa, si bien en 2016 logró un importante avance con la prohibición final de los subsidios a las exportaciones agrícolas, mostró falta de efectividad para acompasar normativamente el desarrollo tecnológico y la mayor presencia económica y comercial de múltiples actores del mundo en desarrollo. Se fue así relegando a la institución a una posición relativamente marginal a la que tuviera entre 1995 y 2010. Los escasos avances normativos, como los habidos en materia del Acuerdo de Facilitación de Comercio en 2016, generaron un soft-law, no sujeto a la jurisdicción obligatoria de los órganos de solución de controversias, y plantean obligaciones seleccionables y sujetas a condiciones de los miembros. Una suerte de menú à la carte.

Quizás, en fin, estemos enfrentados no solo a una aceleración de la revolución tecnológica a la que se hace difícil alcanzar desde la administración y el gobierno. Tal vez, como lo plantea el economista Dani Rodrick, estemos enfrentándonos a un trilema de difícil resolución entre la híperglobalización, el Estado nacional y la democracia política^[4].

Analizar el punto requeriría una línea de trabajo diferente a la que nos hemos propuesto, y, cualquiera fuera el caso, es natural imaginar que la recuperación económica mundial nos dejará un mundo de mucha mayor intervención estatal, producto de los rescates de la producción y apoyo al consumo que, naturalmente, los gobiernos ya han encarado. Esta respuesta conlleva necesariamente la cuestión de las asimetrías y las fricciones, entre aquellos Estados con recursos financieros para hacerlo y quienes no disponen de tales espacios de política. Es previsible de cualquier forma que las tendencias nacionalistas, precedentes a la crisis sanitaria y económica, se acentúen. Si así fuera, el sistema agroalimentario mundial funcionará con mayores desvíos de comercio provocados por fallas ya no de mercado, sino de la política.

Asimismo, como se ha visto siempre, luego de las grandes crisis surgirá un nuevo orden, asentado en una nueva gobernanza y nuevas o renovadas instituciones. La construcción paulatina de dicha gobernanzarequerirá a nuestras sociedades y nuestros líderes un protagonismo atento e implicará un buen conocimiento de la economía política subyacente. Esto requerirá, a su turno, de una mayor inteligencia de la geopolítica, en este caso de los alimentos.

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