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V. Los países del Mercosur

Opciones y oportunidades en la geopolítica de los alimentos

Martin Piñeiro

El Mercosur ha sido el proceso de integración regional de mayor envergadura en América Latina. Su creación fue producto de la convicción de los gobiernos de Raúl Alfonsín en Argentina y José Sarney en Brasil sobre la necesidad de lograr un compromiso de cooperación en el área nuclear que sentara las bases para evitar una posible competencia entre ambos países en el área militar.

Su impacto económico ha sido importante pero limitado. Ha generado un mayor comercio intrazona, especialmente entre los dos socios mayores, y ha facilitado la integración productiva en algunos sectores industriales como el automotor.

En los cuatro países que son socios fundadores del Mercosur, el sector agroindustrial es un componente importante de la economía y el principal sector exportador. Consecuentemente, los intereses comerciales, los principales socios comerciales y la inserción internacional en el área agroindustrial han sido bastante similares en los cuatro países.

Por otra parte, esta similitud en cuanto a la importancia de las exportaciones agroindustriales y la relativa similitud en el patrón productivo han resultado en que el comercio intrarregional no sea muy importante y que en el comercio internacional la relación ente los cuatro países haya sido más competitiva que cooperativa.

La existencia del Mercosur tampoco ha resultado en una sólida integración productiva o comercial entre los cuatro países en el sector agroindustrial, lo cual se hace evidente a través de las siguientes dos observaciones:

  1. hay una escaza integración de las cadenas de valor con algunas muy pocas excepciones. Una excepción significativa ha sido, durante algunos períodos, la carne vacuna, en la cual Brasil hizo importantes inversiones en los otros tres países. Sin embargo, este proceso se limitó a la inversión en plantas frigoríficas, pero no hay comercio intrafirma y tampoco integración productiva dentro de la cadena en cada uno de los países;
  2. el comercio intrarregional de bienes agroindustriales es muy limitado y está concentrado en unos pocos productos de los cuales cada país no es capaz de autoabastecerse. Los más importantes son las exportaciones de café y frutas tropicales, desde Brasil, y de trigo, frutas de clima templado, ajos, lácteos y aceite de oliva desde Argentina y Uruguay.

La situación descripta no significa que el Mercosur no sea una alianza estratégica importante para el sector agroindustrial de los cuatro países a pesar de su débil impacto en la integración comercial. El gran potencial del Mercosur y su importancia estratégica es ser un facilitador de la integración productiva de las cadenas agroindustriales y actuar como plataforma institucional y política a través de la cual los países miembros puedan proyectarse al mundo. Una proyección que potencie su capacidad exportadora y profundice una inserción internacional inteligente. Para esto el Mercosur debe utilizar plenamente su capacidad productiva y exportadora que, tal como se describió en el capítulo IV, lo ha convertido en el principal exportador neto de alimentos y, por lo tanto, en un participante principal del comercio agroindustrial y de la geopolítica de los alimentos.

V. 1. La situación del Mercosur

Un elemento central del Mercosur ha sido el arancel externo común (AEC) que ha obligado a que las negociaciones comerciales con terceros países tengan que ser hechas en forma conjunta por los cuatro países. Esto ha sido una de sus fortalezas y también una fuente de discordia entre sus miembros como consecuencia de la inacción que el bloque ha tenido, al menos hasta el 2019, con relación al comercio internacional.

Esta discordia ha sido particularmente notoria con relación al Uruguay y en menor medida a Paraguay, países que están interesados en lograr una mayor inserción internacional para su sector agroindustrial a través de la apertura de nuevos mercados y su disposición, frente a la inacción del Mercosur, para lograr acuerdos comerciales de carácter bilateral. Las diferencias de opinión e intereses entre estos dos países con Brasil y Argentina están basadas en la importancia y peso político del sector industrial de estos últimos. Un sector industrial desarrollado como elemento central de la estrategia de sustitución de importaciones seguida por ambos países, con una baja competitividad internacional, generó intereses defensivos poderosos en contra de una mayor apertura comercial. La ausencia o escasa significación del sector industrial en Uruguay y Paraguay ha permitido que los intereses ofensivos del sector agroindustrial encuentren una mayor expresión en las políticas públicas y las estrategias de inserción internacional.

Esta situación histórica tuvo un vuelco importante con el 2019, que fue un año de especial importancia, cuando el Mercosur logró acuerdos comerciales con la UE y con el EFTA y ha iniciado diversas negociaciones, entre las que se destacan las iniciadas con Canadá, Corea, la India y Singapur. Este cambio histórico fue posible gracias a la decisiva participación del gobierno de Argentina en las negociaciones, la consolidación de una postura más favorable a la apertura comercial por parte de Brasil y el progresivo fortalecimiento político de las posiciones a favor del libre comercio en Uruguay y Paraguay.

Los cambios políticos recientes en Argentina, Brasil y Uruguay, sumados a las dificultades económicas generadas por la pandemia del covid-19, han llevado a nuevas situaciones de tensión al interior del Mercosur que se exacerbaron a partir de tres hechos particulares:

  1. las declaraciones realizadas por la Cancillería Argentina que indicaban su resistencia a que el Mercosur avanzara rápidamente en la negociación de acuerdos comerciales ya iniciados especialmente con Corea del Sur,
  2. los avances realizados por Brasil para lograr un acuerdo comercial bilateral con los EE. UU., y
  3. la insistencia de Uruguay para lograr una autorización por parte del Mercosur para iniciar negociaciones relacionadas a acuerdos bilaterales con diversos países, en especial China.

Estos hechos puntuales han creado rispideces y nerviosismo, pero en todos los casos los gobiernos involucrados han hecho declaraciones reafirmando su compromiso con el Mercosur y dando seguridades con respecto a la continuidad del acuerdo regional y, consecuentemente, con las negociaciones iniciadas por este para lograr nuevos acuerdos comerciales.

En este contexto, y mirando al futuro, la pregunta central a analizar es cuáles son las opciones que el Mercosur debería explorar en cuanto a su inserción internacional en un mundo crecientemente conflictivo y cambiante, tomando en cuenta los intereses particulares del bloque en términos de la geopolítica de los alimentos. Este análisis tiene dos pilares fundamentales: la evolución de la geopolítica global y los espacios que existen para la inserción internacional del Mercosur, y las condiciones del comercio agroindustrial y los posibles caminos a seguir.

La geopolítica global y las opciones del Mercosur

Tal como se analiza en el capítulo IV, durante el siglo XXI y especialmente después de la pandemia del covid-19, está surgiendo un mundo multipolar con dos actores principales, los EE. UU. y China, pero con por lo menos otros tres actores importantes, la UE, la región del Indopacífico, liderada por Japón y la India, y la comunidad económica de Eurasia, liderada por Rusia.

El Mercosur tiene actualmente relaciones comerciales y políticas importantes con los cinco bloques, aunque más desarrollados con los EE. UU. y la UE, construidos sobre la base de las sólidas relaciones históricas y culturales que la región tiene con ambos. Más recientemente, a partir del año 2004, las relaciones con China, primero comerciales y después políticas, han aumentado rápidamente, y hoy dicho país es el principal importador de bienes agroindustriales.

Este posicionamiento amplio y diverso es una ventaja estratégica importante, y la profundización del relacionamiento con los cinco principales actores en la geopolítica global debería ser una primera prioridad en la política internacional del bloque. En este sentido, y más aún frente a una posible profundización de la conflictividad entre los EE. UU. y China, la región debería evitar a toda costa quedar alineada en forma unilateral con ninguno de los dos países.

La plena implementación del Acuerdo Mercosur-UE es un instrumento central de esta estrategia. Por otra parte, un mayor acercamiento con la región del Indopacífico y la Comunidad Económica Euroasiática parecerían ser prioridades importantes a considerar para mantener un máximo grado de amplitud y flexibilidad en la inserción internacional del bloque, como también para ampliar los posibles mercados para el sector agroindustrial.

Un segundo tema a considerar, de especial importancia para los países del Mercosur, es el devenir del multilateralismo en general y más en particular en sus aspectos vinculados al comercio internacional.

Durante la última década, el crecimiento del comercio internacional ha sido el más bajo desde la Segunda Guerra Mundial. Esto es consecuencia de las reacciones contrarias a la globalización expresadas en algunos países importantes y el debilitamiento del marco regulatorio multilateral. A esta tendencia sistémica, se le agregan ahora el conflicto comercial entre los EE. UU. y China y la pandemia del covid-19, que han afectado negativamente el comercio internacional.

Por otra parte, el papel de la OMC como órgano rector del comercio ha sido cuestionado, y la propia supervivencia del organismo está en riesgo. América Latina ha expresado su preocupación a través de distintas voces, adelantando y justificando la necesidad de una transformación de la OMC para adecuar al organismo al nuevo contexto internacional, pero preservando su papel central de ser el ámbito en el cual se definen y administran las reglas que rigen el comercio multilateral.

Para los países del Mercosur, que son periféricos y de mediana importancia económica, pero altamente dependientes del comercio agroindustrial para su desarrollo, es de fundamental importancia la preservación de un comercio regido por reglas multilaterales y la existencia de un órgano de apelaciones para la resolución de conflictos comerciales. La ausencia de ellos generaría una altísima vulnerabilidad frente a conflictos o diferencias con países de mayor tamaño y desarrollo económico.

Sin embargo, dada la actual situación del contexto internacional y las posiciones expresadas por algunos de los principales países, preservar y fortalecer la OMC seguramente requerirá algunos cambios fundamentales en sus reglas de funcionamiento. Tres de ellas han sido adelantadas en diversas oportunidades: cambios en el órgano de apelaciones, modificaciones al mecanismo a través del cual se define el estatus de país en desarrollo, y la posibilidad de establecer acuerdos plurilaterales entre dos o más países que estén abiertos a la posible incorporación de terceros países.

Estas modificaciones o flexibilizaciones responden a cambios en el contexto internacional y serían elementos contributivos para lograr un nuevo acuerdo que permita preservar los elementos centrales del multilateralismo comercial y revitalizar a la OMC.

Un tercer elemento a considerar es el marco geopolítico en el ámbito más limitado del comercio agroindustrial. Es decir, cuáles países son los principales competidores y cuáles los posibles aliados o socios en el ámbito del comercio internacional de alimentos.

El comercio internacional de productos agroindustriales es amplio y virtualmente todos los países del mundo participan en él. Sin embargo, el comercio agroindustrial de muchos de estos países no es significativo en términos cuantitativos, y ninguno de ellos tiene una mayor significación en el comercio internacional o en la geopolítica de los alimentos.

Tal como se ha argumentado en secciones anteriores, los actores principales del comercio agroindustrial que tienen un papel relevante en él y en los procesos de definición de las reglas comerciales internacionales son un grupo limitado de ellos que fueron agrupados en tres grupos: los grandes participantes en el comercio agroindustrial, los exportadores netos, y los grandes importadores netos. Es con respecto a estos grupos de países con respecto a lo que, dados sus intereses y posicionamiento internacional, se puede evaluar los espacios de competencia y colaboración que el Mercosur podría construir.

Dos países/bloques son los principales participantes del comercio agroindustrial y los grandes constructores de las reglas del comercio multilateral en la agricultura, los EE. UU. y la UE, y son, desde distintas perspectivas, principalmente competidores del Mercosur.

Los EE. UU. son, para el Mercosur, un mercado limitado, muy competitivo y centrado en algunos pocos productos, como cítricos, biocombustibles y carne vacuna, pero ha sido un aliado histórico en cuanto a la defensa del libre comercio y el multilateralismo. Sin embargo, en la actualidad la deriva autoritaria y aislacionista, acompañada por una visión crítica del multilateralismo, y el regreso a la implementación de proteccionistas lo han convertido en un socio poco confiable. Por otra parte, su gran presencia internacional como exportador de productos agroindustriales lo convierte en un importante competidor directo del Mercosur.

La UE es un socio comercial importante para el sector agroindustrial del Mercosur, y esta relación se fortalecerá con la implementación del Acuerdo Mercosur-UE. Sus posturas con respecto al multilateralismo han sido y son positivas a pesar de la importancia de los intereses defensivos que siempre han tenido en cuanto a la protección de su mercado interno. La implementación del Brexit convertirá a la UE en un importante exportador neto de alimentos y, por lo tanto, en un competidor directo de las exportaciones agroalimentarias del Mercosur.

El segundo grupo de países, compuesto por Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Tailandia, Ucrania, y algunos otros países más marginales, son exportadores netos de alimentos, pero no tienen individualmente una gran dimensión económica o peso político. Por lo tanto, si bien son competidores directos del Mercosur, también pueden ser aliados en su posicionamiento internacional con respecto al multilateralismo y a la necesidad de respetar las reglas que han sido acordadas.

Un tercer grupo, y el más importante desde el punto de vista de la geopolítica de los alimentos, está compuesto por los países que son grandes importadores netos: China, Japón, Corea del Sur, Arabia Saudita, Reino Unido pos-Brexit y algunos otros de menor dimensión en Asia y África del Norte. Este grupo de países representa el gran mercado actual, y más aún a futuro, de productos agroindustriales. Son los principales socios comerciales actuales y futuros del Mercosur, para quienes el comercio de alimentos es visto como un elemento de vital importancia que afecta a su seguridad nacional.

El comercio internacional agroindustrial y las posibles estrategias para el Mercosur

Los países del Mercosur, tomados en conjunto, son los principales exportadores netos de alimentos e importantes contribuyentes a la seguridad alimentaria mundial, una condición que, por un lado, genera responsabilidad y crea compromisos humanitarios y, por el otro, otorga elementos de negociación comercial.

El reconocimiento sobre la existencia de estos compromisos humanitarios ha puesto en evidencia la conveniencia de establecer mecanismos supranacionales que contribuyan a un marco general a una mayor estabilidad de los precios internacionales de los alimentos[1].

Por otra parte, la condición de grandes exportadores de alimentos obliga a los cuatro países a una activa política comercial para abrir nuevos mercados, profundizar los existentes y adecuarse a las crecientes exigencias tanto sanitarias como ambientales. Sin embargo, esta condición de gran exportador neto también le da un papel importante en el comercio internacional y las negociaciones comerciales internacionales. Visto este papel, un tema a considerar es si este protagonismo puede ser también una fuente de poder concreto en la determinación de las condiciones del comercio y, aún más, de los precios internacionales que recibe por sus exportaciones agroindustriales.

Hace muchos años Mariano Turzi, en su tesis doctoral, planteó la pregunta de si los países del Mercosur, que juntos con los EE. UU. exportan más del 90 % de la soja que se exporta a nivel mundial, podían crear una OPPEP de la soja. Tanto el propio Turzi como otros analistas han considerado que una acción de este tipo es inviable, principalmente porque para ello es necesario que la exportación esté en manos del Estado, cosa que no ocurre en ninguno de los países exportadores de soja mencionados[2].

A pesar de ello, la propuesta pone sobre la mesa un tema que debe ser incorporado en el análisis de la inserción internacional del Mercosur en relación con su sector agroindustrial. La pregunta central es: ¿qué debe y puede hacer el Mercosur para fortalecer su papel en la geopolítica de los alimentos y hacer valer su condición de ser el principal exportador neto de productos agroindustriales? Es decir: ¿qué pueden hacer los países miembros del Mercosur de manera colaborativa y concertada para fortalecer y potenciar las acciones que realizan en forma individual?

Obviamente un componente principal de esta acción conjunta es participar activamente en la preservación de las reglas que ordenan el comercio internacional. Los países del Mercosur, actuando en conjunto, pueden contribuir a la preservación de un comercio multilateral que esté regido por reglas y no por el poder de países que, por su dimensión económica, lo pueden ejercer.

Sin embargo, adicionalmente a esta participación en la construcción del multilateralismo, la respuesta a la pregunta formulada más arriba no tiene una sola respuesta. Por el contrario, la forma de abordarla es considerar un conjunto de acciones interrelacionadas que sean partes constitutivas de una estrategia integrada de inserción internacional en el comercio agroindustrial.

Siguiendo esta línea de razonamiento, surgen seis líneas de trabajo que podrían contribuir a un fortalecimiento de la posición internacional de los países del Mercosur en su papel de exportadores de alimentos. Las primeras son de índole económico y comercial, mientras que las cuatro siguientes son de índole político-institucional.

La primera línea de trabajo y la de mayor importancia es la búsqueda de acuerdos comerciales entre el Mercosur y otras regiones y/o países. El acuerdo logrado con la UE debería ser ratificado y puesto a funcionar lo antes posible. No solo serviría de puente entre el Mercosur y uno de los grandes mercados del mundo, sino que también facilitaría la integración regional entre los países de América Latina que tiene acuerdos comerciales con la UE. Otros acuerdos que ya están iniciados con Canadá, Singapur, Líbano, Corea del Sur y la India podrían ser el paso siguiente de un proceso de integración comercial con el mundo.

Una segunda línea, estrechamente vinculada a la anterior, es la promoción y perfeccionamiento de acuerdos comerciales de carácter sectorial con los grandes importadores netos de alimentos como China, Japón, Reino Unido pos-Brexit, Arabia Saudita y otros que lo serán en un futuro no lejano, como Vietnam.

En todos estos países, tal como fue descripto en el capítulo IV, el acceso a los alimentos en forma segura y a precios estables son temas de seguridad nacional. La mayor parte de ellos ha desarrollado políticas explicitas para asegurar su acceso a los alimentos a través de acuerdos comerciales y de inversiones en las cadenas globales agroalimentarias. Una forma de dar seguridad y fortalecer los lazos comerciales del Mercosur con estos países sería lograr acuerdos comerciales sectoriales a través de los cuales se construyen lazos comerciales estables, se acuerdan estándares de inocuidad y calidad y se establecen pautas de un comercio administrado, similares al acuerdo actualmente en negociación entre los EE. UU. y China, en los cuales se podrían incluir acuerdos de inversión dirigidos al desarrollo de cadenas globales de valor.

Estos acuerdos podrían ser de carácter plurilateral y establecerse en el marco de la OMC, por lo cual quedarían abiertos para que terceros países puedan acceder a ellos. De esta manera, dichos acuerdos, según la probable evolución de la OMC, estarían enmarcados en los principios fundamentales del nuevo multilateralismo que comienza a desarrollarse.

Acuerdos de este tipo darían una mayor seguridad a los países importadores netos en cuanto al acceso a los alimentos y a los exportadores netos en cuanto a la seguridad y estabilidad de sus exportaciones.

Las otras cuatro líneas de trabajo de carácter político e institucional son las siguientes:

  1. la búsqueda de una mayor coordinación política con relación al comercio internacional entre los países del Mercosur y los grandes exportadores netos de alimentos tanto actuales como potenciales, entre los que sobresalen Australia, Nueva Zelanda, Canadá, Tailandia y Ucrania, que, al ser economías medianas, tienen intereses similares al Mercosur. Esta coordinación debería buscarse en las negociaciones agrícolas en el marco de la OMC, en el intercambio de información y análisis y en las deliberaciones que se dan en otros foros internacionales en temas agroindustriales. En cierta forma, una reedición del Grupo Cairns con membresía más acotada y objetivos claramente definidos.
  2. Una mayor coordinación e intercambio de información entre los países del Mercosur en sus actividades comerciales a los efectos de disminuir y regular la competencia entre los cuatro países en aquellos mercados en los cuales ya están establecidos.
  3. Una mayor colaboración y coordinación entre los países del Mercosur en las actividades dirigidas a la apertura de mercados con gran potencial en los cuales los cuatro países no están plenamente posicionados y hay que realizar tanto actividades de promoción como de negociación de aspectos sanitarios o ambientales. En este caso el intercambio de información, la realización de ferias y otras actividades de promoción podrían hacerse en forma conjunta compartiendo costos, oficinas y actividades de promoción para lograr una mayor densidad de presencia y mayores volúmenes exportables. La creación de marcas o estándares Mercosur serían instrumentos efectivos para instalar la presencia de dichos mercados, de cada uno de los países en forma individual y del Mercosur como bloque, y aumentar la capacidad de penetración y competencia en relación con terceros oferentes.
  4. Finalmente, la profundización de la integración regional. En un mundo incierto y cambiante en el cual la globalización está cuestionada y muchos países implementan políticas proteccionistas, la dimensión regional adquiere un nuevo valor. El Mercosur podría desarrollar mayores vínculos comerciales con los países de la Alianza del Pacífico, promoviendo la sustitución de importaciones agroindustriales que se originan en los EE. UU.

Estas líneas de trabajo, y otras que puedan proponerse, le dan una gran importancia a la coordinación y cooperación entre los países del Mercosur en su papel de principales exportadores de alimentos. El desafío es construir juntos tanto los marcos regulatorios multilaterales, como una mayor presencia y competitividad internacional en la geopolítica de los alimentos.


  1. Pérez del Castillo, C. “Achieving Food Security. The opportunities and responsibilities of large net exporters”. En Piñeiro, M, M. Myers y L. Uzquiza. Securing Global Food Supplies,. The Dialogue and GPS. Washington DC, 2019.
  2. Turzi, M. “The Political Economy of Agricultural Booms: Managing Soybean Production in Argentina, Brazil and Paraguay”. Palgrave, 2017, y Turzi, M. “Grown in the cone: South America Soybean Boom”. Current History, febrero de 2012.


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