Temas centrales y posible evolución

Martín Piñeiro

IV. 1. Introducción

En los capítulos II y III, se presentan un conjunto de trabajos en los cuales se desarrolla la situación productiva y comercial en el sector agroindustrial de la mayoría de los países que son importantes actores en la geopolítica de los alimentos. Estos países, a través de su participación en el comercio agrícola, en acuerdos comerciales bilaterales y regionales y en la OMC, expresan sus intereses y objetivos en relación con su comercio e inserción internacional. La situación y comportamiento de estos países son parte integrante y constitutiva de una trama mayor que es la geopolítica de los alimentos.

Estos intereses geopolíticos en el ámbito agroindustrial están enmarcados en intereses objetivos y necesidades más amplias que tienen que ver con su participación en los procesos de globalización que han tenido lugar en los últimos años y que es un elemento central de la geopolítica global.

Durante la última parte del siglo XX y la primera parte del siglo XXI, el mundo experimentó una expansión y profundización de la globalización que marcó y definió las características cualitativas y las relaciones internacionales de este importante periodo de la historia de la humanidad.

La globalización tuvo impactos importantes en las características cualitativas del crecimiento económico, la distribución del ingreso y la reducción de la pobreza y el hambre. Pero también ha generado una crisis global inesperada y de final incierto. A su vez, el desigual crecimiento económico experimentado por los distintos países y regiones del mundo, y en particular el crecimiento económico y modernización en el Asia liderado por China, ha creado un nuevo espacio para la competencia y el realineamiento de las principales alianzas internacionales que se crearon a partir del final de la Segunda Guerra Mundial. Lo que está en juego son los espacios de poder económico y político y las formas organizacionales y reglas de juego de un nuevo ordenamiento mundial. Los alimentos, la seguridad alimentaria y el comercio agroindustrial son un componente importante en este mosaico de relaciones económicas y políticas.

IV. 2. El marco general de la geopolítica

Elementos centrales de la crisis de la globalización

La crisis que se está instalando en el mundo responde a cinco fenómenos interrelacionados, que tienen una cierta causalidad en el orden en que están expuestos.

a. El impacto globalizado de las nuevas tecnologías asociadas a la informática y comunicaciones, la inteligencia artificial, la biología y otras que afectan de manera central a la organización y productividad de amplios sectores de la producción. Uno de los impactos más importantes tiene que ver con la productividad de los factores y consecuentemente sobre la distribución del ingreso entre el capital y el trabajo y la generación de nuevas formas de empleo, más flexibles y potencialmente más precarias. Este impacto sobre el empleo y la distribución del ingreso afecta las bases del contrato social existente y obliga a buscar otras formas de organización económica y social que satisfagan de manera adecuada las expectativas de la sociedad.

 

b. El desencanto de sectores importantes de la sociedad con las nuevas condiciones económicas, especialmente las vinculadas a la distribución del ingreso y el acceso a los bienes públicos como educación y salud, ha llevado a cierto desencanto con la democracia y los valores republicanos, lo que dio lugar al surgimiento de nuevos populismos que incluyen visiones nacionalistas en lo político y proteccionistas en lo comercial. La fuerza y extensión de este proceso político es muy significativo e incluye a países como EE. UU., Italia, Hungría, Polonia, Brasil y, en cierta forma, India^[1]. Tal como muestra el gráfico 1, estas tendencias populistas y proteccionistas han resultado en un aumento significativo de las medidas proteccionistas durante la última década.

Gráfico 1: Medidas arancelarias y no arancelarias aplicadas 2008-2019

Fuente WTO, en www.wto.org.

c. Una crisis de las instituciones que se construyeron como parte central del multilateralismo y la globalización, que constituyen los elementos centrales de una gobernanza mundial efectiva. Esta situación es especialmente manifiesta en el caso del comercio y las crecientes tendencias proteccionistas, incluyendo a países que han sido los adalides de la apertura comercial. Una expresión central de esta situación es el debilitamiento de la OMC y las crecientes dificultades en lograr nuevos acuerdos comerciales de carácter regional. Sin embargo, es importante resaltar que la crisis institucional de las organizaciones que construyeron y representan al multilateralismo es mucho más amplia y afecta también al Sistema de las Naciones Unidas en general y al Consejo de Seguridad en particular.

 

d. La creciente relocalización geográfica del crecimiento económico. El Asia y en particular China, con un crecimiento del PBI muy superior al resto del mundo y, consecuentemente, con una proporción creciente del PBI mundial. La economía china, medida en PPA, es ya muy similar a la de Estados Unidos. Este efecto aparece magnificado con el impacto de la pandemia del covid-19. Estimaciones del FMI realizadas en abril del 2020 proyectan una caída del GDP mundial para este año del 5 %. Sin embargo, la caída para los países desarrollados será mucho mayor. Del 7 % en los EE. UU., casi el 8 % para la zona del Euro y 5 % para Japón. Por el contrario, China tendrá un crecimiento positivo de algo más del 1 %, y la India, de casi el 2 %.

 

e. La aparición de la amenaza del cambio climático asociado a una extraordinaria expansión del consumo per cápita de bienes de uso, transporte y energía, a cambios en los patrones de consumo que resultan en una mayor presión sobre los recursos naturales, y a un mayor uso de la energía fósil que se considera inviable para la sostenibilidad del planeta.

Este conjunto de fenómenos ha traído una creciente sensación de inestabilidad e incertidumbre en las principales empresas del mundo –tal como puede verse en el gráfico 2 de la sección II.1–, las cuales se han agravado de manera geométrica con la pandemia del covid-19 desatada en febrero-marzo del 2020.

La eclosión de la pandemia del covid-19 con una potencia devastadora ha puesto a la economía global y el comercio internacional de rodillas. Las proyecciones del FMI de abril de 2020 estiman una caída del comercio mundial de entre 13 % en una estimación optimista y del orden del 30 % en una estimación pesimista. Tal como dijeron Rebeca Grynspan y Larry Summers, la pandemia del covid-19 es el verdadero comienzo del siglo XXI y de un nuevo momento de la historia^[2].

Frente a esta amenaza global, los países han respondido de manera desigual y con menor solidaridad y coordinación de lo que hubiera sido deseable. Más allá de los profundos impactos de corto plazo sobre la actividad económica, el empleo y la pobreza, incluyendo la seguridad alimentaria, se ha generado una discusión sobre las características y condiciones que el mundo tendrá a la salida de la pandemia. Es decir, cuando se regrese a la normalidad. Muchas voces han planteado que el mundo cambiará profundamente y que la pandemia podría resultar en un profundo retroceso de la globalización, lo que, a su vez, alteraría los ejes fundamentales de la geopolítica. Otros autores han argumentado convincentemente que la pandemia no resultará en el fin de la globalización, sino que solo muestra y expone su fragilidad y la creciente vulnerabilidad de los países frente a crisis globales y sistémicas^[3].

En forma concordante con esta postura, Richard Hass (Hass, Richard. Foreign Affairs, abril de 2020) ha señalado que, en su opinión, el mundo no cambiará tan fundamentalmente y que simplemente se acentuarán las tendencias que ya estaban presentes. Es decir, pospandemia el mundo será parecido al actual, con la diferencia de que las principales tensiones, conflictos, debilidades y falencias que tenemos en la actualidad estarán agravados y más evidentes, lo cual afectará los pilares o ejes fundamentales dentro de los cuales se desarrolla la geopolítica.

Es posible que la verosimilitud de estos distintos pronósticos esté determinada principalmente por la rapidez y eficacia con la cual se logre una solución sanitaria para el covid-19. Si la solución, ya sea una vacuna o un tratamiento efectivo, es relativamente rápida, la pandemia será controlada, el daño al sistema económico mundial será limitado y habrá posibilidades para reconstruir la economía mundial sin quiebres importantes. Por el contario, si la existencia de una solución sanitaria efectiva se dilata en el tiempo, el shock sobre la economía mundial será profundo y será difícil reconstruirla sobre la base de patrones similares a los actuales. Entonces, seguramente emergerá un mundo distinto con diferentes condiciones y reglas, en donde el transporte físico de personas y de algunos bienes podría verse fuertemente afectado.

Las nuevas condiciones y reglas afectarán también la geopolítica mundial. Los países enfrentarán las nuevas condiciones en forma diferente, habrá ganadores y perdedores y las alianzas políticas y comerciales también podrán tener configuraciones distintas a las actuales.

Un elemento central a analizar en relación con esta posible nueva configuración es la continuidad del papel hegemónico de la Alianza Atlántica liderada por los EE. UU. o, por el contrario, la posibilidad de que surja una nueva configuración de características distintas en la cual otras potencias jueguen un papel preponderante.

¿Hacia un país hegemónico, mundo bipolar o multipolar?

Desde una perspectiva histórica, el mundo estuvo organizado, durante largos períodos, alrededor de potencias que tuvieron un considerable grado de capacidad para imponer reglas comerciales y económicas al resto, es decir, que ejercieron algún grado de hegemonía global. Ejemplos evidentes de esto son las Provincias Unidas de los Países Bajos durante el siglo XVII, Gran Bretaña en la primera mitad del siglo XIX, y Estados Unidos entre 1945 y principios de la década del 70 y, luego, por segunda vez a partir de la caída del Muro de Berlín en 1998 y hasta nuestros días^[4].

Durante estos periodos de hegemonía, los países que la ostentaban eran los principales rule makers, los cuales tuvieron un papel dominante en las relaciones económicas y políticas a nivel global. No solo dominaron a su beneficio los flujos comerciales, sino que también difundieron o impusieron sus principales valores culturales y formas de organización política.

El hecho más importante que modifica la situación existente es el enorme crecimiento económico de las últimas tres décadas en la región del Indopacífico y de China en particular, y más recientemente en la India. El desarrollo económico de estos dos países y de otros tales como Indonesia, Malasia y Vietnam resultó en un crecimiento muy significativo de la participación de la región en el PBI global.

China es el caso más relevante. En el año 2000 representaba alrededor del 4 % del PBI mundial, mientras que en el 2018 pasó a tener alrededor del 18 % a precios de mercado en tanto los EE. UU. bajaban, durante el mismo periodo, de representar el 32 % al 24 %. Diversas proyecciones sugieren que, con las tasas de crecimiento actuales y proyectadas, China será la principal potencia mundial en unos pocos años y no más allá del 2050 según las proyecciones menos favorables para China.

Por otra parte, también es el principal país exportador y comienza a competir en un plano de igualdad con los Estados Unidos, la UE y Japón en el campo tecnológico. En función de este nuevo posicionamiento global, China ha desarrollado la vocación de ser una potencia mundial y la convicción de que para lograrlo debe tener competitividad internacional en las áreas tecnológicas vinculadas a la inteligencia artificial y las comunicaciones, que son considerados como elementos imprescindibles para lograr la autonomía y capacidad defensiva militar que se desea^[5].

Por otra parte, y tal como lo señala Díaz-Bonilla en la Sección II. 5., la visión generalizada del sistema político de los EE. UU. sobre China es que el crecimiento económico de China y la creciente interrelación económica entre ambos países llevó a más poder del Partido Comunista Chino y no a más democracia, al contrario de lo que se esperaba. Este es el punto central del conflicto entre China y los EE. UU.: las expectativas y ambiciones de China de ser una potencia en el ámbito global y la decepción de los EE. UU. en cuanto a que los procesos políticos en China no aseguran su evolución política hacia un sistema democrático de gobierno que dé seguridad a las alianzas políticas y económicas que se puedan instrumentar. Esta perspectiva política que los EE. UU. tienen de China se ha acentuado y materializado durante la administración Trump, pero no es una creación de ella. El malestar se fue creando a lo largo de la última década y es ahora un componente significativo del pensamiento político de una vasta mayoría del pueblo estadounidense. Por lo tanto, el posible cambio de gobierno a finales del 2020 con un triunfo del partido democrático podría alterar las formas y la intensidad de la competencia entre los dos países, pero no la eliminará.

Frente a este escenario, la expectativa es que el conflicto se profundice y prolongue en el tiempo con el riesgo de que se transforme en un conflicto similar al que los EE. UU. tuvieron en el pasado con la Unión Soviética.

Es por esto por lo que, aunque la expresión más visible del conflicto sean los aspectos comerciales entre ambos países, incluyendo restricciones a las importaciones a través de la utilización de una batería de políticas comerciales, en realidad los objetivos centrales por parte de los EE. UU. son la contención del desarrollo de China en las áreas de las comunicaciones y la inteligencia artificial que tienen fuertes connotaciones para la seguridad nacional.

Dado este contexto, es un tanto sorprendente que China haya elegido, como un instrumento central de la guerra comercial, restringir las importaciones de alimentos provenientes de los EE. UU. La lógica de esta decisión está basada en la importancia económica y política de la producción agroalimentaria en los EE. UU., en especial para una importante masa de votantes del partido republicano. Por lo tanto, las restricciones a las importaciones de alimentos provenientes de dicha región, como la soja y el maíz, que son los principales productos importados por China, y los efectos sobre los precios internos de dichos productos en los EE. UU. afectan políticamente a la administración Trump. Una muestra del impacto negativo sobre los precios y rentabilidad de los productores agropecuarios en los EE. UU. son los subsidios que el gobierno de los EE. UU. ha reimplantado en apoyo a dichos productores.

La evolución del conflicto es muy dinámica e incierta. Nuevos hechos y decisiones, muchas veces sorprendentes, ocurren con gran frecuencia y en forma permanente. Un ejemplo de esto es el acuerdo de primera fase logrado hacia fines del año 2019, que eliminó la aplicación de aranceles por parte de EE. UU. a las importaciones de China, a cambio de lo cual este último aumentará las compras de bienes agrícolas en los EE. UU. Este hecho y las promesas de lograr rápidamente una segunda fase del acuerdo sugieren una voluntad bilateral de lograr avances que impidan una profundización del conflicto. Sin embargo, aun si se avanza en esta dirección, las bases fundacionales del conflicto seguirán presentes y es poco probable que la competencia entre los dos países por lograr una posición de privilegio en el orden mundial desaparezca en el corto o mediano plazo^[6].

Cómo evolucionará el conflicto y la forma en que ambas potencias se irán posicionando en la geopolítica internacional dependerá en gran medida del devenir económico de cada uno de ellos y de las alianzas de que sean capaces de desarrollar con otros centros de poder. Los EE. UU. no tendrán un camino fácil en su esfuerzo por sostener una cierta hegemonía mundial. Con una China en ascenso, una Rusia desafiante aun desde una posición de debilidad relativa y un creciente debilitamiento de la alianza atlántica, EE. UU. enfrenta un espacio internacional más difícil y multifacético.

El posible impacto de la pandemia en las fortalezas de China y de los EE. UU. es difícil de predecir, pero, tal como argumenta Kevin Rudd, lo más probable es que ambos países terminen más débiles al final de la pandemia. Esto aumentará la anarquía en el orden internacional y las posibilidades de un fortalecimiento relativo de otras potencias de rango medio^[7].

En este sentido, la nueva configuración de las relaciones internacionales también dependerá, de manera muy significativa, de las estrategias internacionales y el éxito económico de estos otros países y particularmente de la UE, India, Japón, Rusia y otros que, individualmente o a través de alianzas, podrán mediar, interceder y también competir con los dos principales actores en el ámbito internacional. En la medida que estos países y grupos de países sean exitosos en su propio desarrollo económico, definan estrategias de posicionamiento internacional ambiciosas y tengan cierta capacidad militar, las posibilidades de que se afiance un mundo multipolar aumentarán sustantivamente.

Posibles contendientes, principales espacios geográficos de conflicto y construcción de alianzas

La Alianza Atlántica ha sido un instrumento central de la construcción de la hegemonía de los países occidentales en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, durante la última década, y en particular durante la administración Trump, las bases de esta alianza han comenzado a debilitarse.

Frente a esta nueva situación, el papel de la UE es particularmente relevante. Si bien la comunidad está pasando un momento complejo con un debilitamiento de la cohesión interna, es la tercera economía del mundo y, a través de la OTAN, la segunda potencia militar mundial. A su vez, la UE ha comenzado a dar indicaciones políticas de una nueva vocación de ser un actor principal en la gobernanza mundial. Tanto el presidente Macron como los actuales miembros de la comisión han hecho declaraciones públicas en esta dirección. Tal como ha argumentado la Fundación Konrad Adenauer, la propia firma del Acuerdo de Asociación Estratégica con el Mercosur, después de 20 años de negociaciones, solo puede ser explicada a partir de su significación geopolítica desde la perspectiva europea.

Estas consideraciones son aún más relevantes después de la concreción del Brexit y consecuentemente no solo la pérdida de las preferencias comerciales que existen hoy entre el Reino Unido y la UE, sino también el realineamiento de las alianzas militares y el posible debilitamiento de la Alianza Atlántica y consecuentemente del papel tutelar que los EE. UU. tienen en ella.

Estas preocupaciones y las posibles alternativas para la UE se expresan en diversas declaraciones recientes del presidente de Francia con respecto tanto a la alianza atlántica como a la necesidad de reconsiderar las relaciones de la UE con Rusia, reconociendo la pertenencia de esta a un espacio europeo amplio.

No es fácil imaginarse la evolución de las relaciones de la UE con Rusia en el contexto actual, más aun con la invasión de Crimea aún fresca en la mente de los europeos. Sin bien parecía que las condiciones políticas en Rusia podrían variar en el corto plazo una vez que el presidente Putin estuviera obligado a dejar el poder en 2024, los acontecimientos más recientes ponen en duda esta visión esperanzadora. La aprobación por parte de la Duma de las reformas constitucionales impulsadas por el propio Putin para hacer posible su permanencia en el poder auguran un futuro de continuidad autoritaria para Rusia, con menores posibilidades de una evolución política en la cual se fortalezcan los principios de una mayor participación ciudadana y de los principios y prácticas republicanas.

En este nuevo contexto político, la expectativa de que la UE pueda negociar con Rusia una solución al conflicto de Ucrania y Crimea y que, a partir de este hecho político, se generen las condiciones necesarias para una convergencia de intereses entre la UE y Rusia se alejan como escenario posible. No obstante, no se trata de un escenario imposible. Las enormes y urgentes necesidades de aprovechar las complementariedades naturales entre ambos bloques, basadas en los importantes recursos energéticos que tiene Rusia y el potencial industrial y tecnológico de la UE, están presentes y definen intereses económicos de largo plazo entre ambos bloques tanto en el sector público como en el privado.

Una convergencia de este tipo contribuiría a la estabilidad global. Sería la construcción de un nuevo eje de poder global con capacidad para intervenir en un pie de igualdad con las dos potencias dominantes, equilibrar la discusión y abrir espacios de negociación y participación para otros países o grupos de países de menor dimensión económica. Este posible escenario pone de manifiesto y realza la enorme importancia geopolítica del acuerdo UE/Mercosur tanto para Europa como para el Mercosur.

En relación con China, la UE ha intentado jugar un papel componedor en el conflicto que China mantiene con los EE. UU. Sin embargo, a partir de principios de 2020 ha adoptado una actitud más beligerante reconociendo que sus posicionamientos respecto a China han pecado de ingenuidad y que en términos del multilateralismo China está interesada en un “multilateralismo selectivo”, eligiendo las oportunidades que son favorables para los intereses de China^[8].

Este nuevo posicionamiento podría acercar a la UE con los EE. UU., especialmente si hubiera un cambio de gobierno en este último país, en cuanto a cómo enfrentar a una China más competitiva y contestataria en el ámbito internacional. Este posicionamiento también le daría a la UE una posición más sólida y relevante en el mundo y fortalecería su potencial papel de tercera potencia mundial.

Un elemento adicional de carácter disruptivo es el Brexit, que pondrá en marcha una serie de modificaciones en el tablero político, económico y comercial. El 31 de enero de 2020, el Reino Unido acordó con la UE su salida de la UE, y esta salida será completa tanto en las esferas políticas, como en las económico-comerciales.

Si bien es difícil predecir las consecuencias políticas del Brexit en general y sobre la continuidad de la permanencia de Irlanda y Escocia dentro del Reino Unido, dos hechos políticos posibles serían:

1. Un nuevo llamado a referéndum en Escocia que seguramente resultaría favorable a su permanencia en la UE;
2. una posible convergencia y finalmente reunificación de las dos Irlandas y consecuentemente la permanencia de una Irlanda reunificada en el ámbito de la UE.

La concreción de estos procesos políticos resultaría en un desmembramiento de hecho del Reino Unido, el cual quedaría reducido a Inglaterra y Gales. En este contexto, un acuerdo comercial entre Inglaterra y EE. UU., alternativa que se ha proclamado como inminente por ambos países, tendría un mayor atractivo para Inglaterra, aunque estaría obligada a negociar con los EE. UU. desde una posición de mayor debilidad.

Por otra parte, es posible que un efecto indirecto de este reacomodamiento político resultara en un debilitamiento del compromiso, participación y contribuciones económicas y militares de los EE. UU. en la actual Alianza Atlántica, lo cual obligaría a la UE a desarrollar una política internacional y una estrategia en temas de defensa con una mayor autonomía y con substancial aumento de sus contribuciones económicas. Cuál será la actitud y compromiso del Reino Unido es una incógnita aun sin respuestas claras.

La región del Indopacífico

El término “Indopacífico” como concepto geopolítico existe desde hace más de una década y fue propuesto oficialmente por los EE. UU. durante la presidencia de Obama. Posteriormente, Trump la oficializó en su visita al Asia en el año 2017, reemplazando al concepto utilizado previamente de “Asia-Pacífico”. En junio de 2019, los EE. UU. publicaron el “Indo-Pacific Strategy Report”, incorporando el concepto de manera completa a su estrategia en dicha región^[9].

Esta región ha experimentado un enorme crecimiento económico durante el presente siglo, por lo cual se convirtió en la región de mayor población, mayor crecimiento económico y con el mayor aumento de las tasas de comercio internacional. Dos países, además de China, aparecen como los principales actores reales y potenciales en la geopolítica mundial: Japón e India.

Japón ha tenido, a partir de la Segunda Guerra Mundial, una relación especial y privilegiada con los EE. UU. y ha dependido de esta alianza para su seguridad nacional. Sin embargo, dos elementos de la geopolítica moderna están generando una creciente inseguridad e incertidumbre con respecto a sus actuales políticas y alianzas de largo plazo. Por un lado, el rápido crecimiento económico de China y sus obvias ambiciones de tener una ascendente influencia tanto en el Sudeste Asiático como en el orden mundial generan reacciones ambivalentes que se nutren de antiguas rivalidades entre ambos países. En segundo lugar, la creciente conflictividad de las relaciones comerciales y políticas entre EE. UU. y China y la creciente indefinición y falta de claridad del primero en su política exterior hacia la región del Sudeste Asiático son un elemento de incertidumbre, especialmente en relación con la alianza militar y la consecuente debilidad militar de Japón.

Frente a esta situación, Japón, apoyándose en la propuesta lanzada por EE. UU. unos años antes, lanzó formalmente, en 2016, su propia iniciativa denominada “Free and Open Indo-Pacific Strategy”, a través de la cual propone el desarrollo de la región del Indopacífico como un área de paz, respeto a las reglas de convivencia global, un compromiso de observancia con respecto a los acuerdos regionales y globales y un incremento del comercio.

Esta iniciativa es conceptualmente interesante y ambiciosa. Al ser Japón el primer país en lanzar una iniciativa englobante, que intenta comprometer al conjunto de los países involucrados en una visión y tarea conjunta, tendrá un papel fundamental en su potencial desarrollo. Para Japón el objetivo principal es desarrollar una estrategia que le permita construir alianzas, ganar tiempo para poder observar y entender los cambios globales y regionales y poder así adecuarse progresivamente a las transformaciones geopolíticas que finalmente se definan en la región y el mundo^[10]. El lanzamiento de dicha iniciativa también muestra la nueva vocación de Japón para participar más activamente en la construcción de alianzas geopolíticas y en el desarrollo del nuevo orden internacional.

El éxito de esta estrategia, que aumentaría la presencia de los EE. UU. en la región y el poder regional de Japón, dependerá no solo de la claridad y energía con la cual estos dos países intenten implementarla, sino también de la actitud y convicción de otros países involucrados, especialmente la India y China. Otros jugadores con alguna importancia son los países del ASEAN, que hasta ahora han tenido una actitud ambivalente que se acentúa a medida que progresa el conflicto entre EE. UU. y China, y de este último con Australia.

La India es una de las principales potencias ascendentes de este siglo. Su dimensión poblacional y su extraordinario crecimiento económico durante la última década han transformado tanto a la sociedad India como a la presencia e influencia del país en el mundo (ver Carlos Moneta, sección II. 9.).

Su proyección internacional en aspectos comerciales y geopolíticos es aún endeble, probablemente como consecuencia de su tradicional posicionamiento como país independiente y, en cierta forma aislado, que ha puesto en práctica políticas no expansionistas, no agresivas y de no interferencia basadas en su cultura y valor por lo histórico (Ver Moneta, sección II. 9.). Por otra parte, no tiene alianzas fundamentales y fuertes con ninguna de las otras potencias regionales o mundiales, con la posible excepción de su relación histórica y especial con el Reino Unido. Tiene posiciones independientes en muchos de los temas de relevancia internacional con un ojo puesto en sus intereses particulares de corto plazo. Un ejemplo de este comportamiento ha sido su activa pero un poco errática participación en las negociaciones de la OMC.

En años recientes, y frente a los grandes cambios en la geopolítica mundial, India ha comenzado a definir una nueva visión con respecto a su lugar en el mundo y, consecuentemente, en su política exterior. Esta está basada en construir una relación funcional de “iguales e independientes” con las grandes potencias, especialmente EE. UU., UE, Japón y Rusia, consolidando su cooperación con ellos. En este marco se considera a la UE, Japón y Rusia como socios de gran interés económico y geopolítico y muy especialmente para lograr con ellos situaciones de balance de poder en el sistema internacional haciendo esfuerzos por contribuir a la emergencia de un mundo multipolar (ver Moneta Sección II. 9.).

Con China la política exterior de la India también enfatiza el incremento de las relaciones comerciales y de cooperación, pero desde una óptica más competitiva, particularmente en términos de equilibrar la actual superioridad china en el ámbito económico y comercial.

Este posicionamiento refleja su histórica desconfianza y rivalidad latente con China, que se expresa con mayor claridad después de la Segunda Guerra Mundial. Posiblemente en respuesta a esta desconfianza, alimentada por el reciente desarrollo económico y comercial de China y su creciente influencia en la región del Indopacífico, el interés de la India y su participación en la iniciativa del Indopacífico han aumentado muy sustancialmente en años recientes. En este sentido, la búsqueda de acuerdos con otros países como una estrategia de contención con respecto a China, especialmente ante una posible retirada de los EE. UU. de la región, es un componente importante de su participación e interés en la iniciativa Indopacífico^[11].

Con el correr del tiempo, la creciente importancia económica de la India, su importante desarrollo tecnológico, como lo muestra su exitosa presentación en marzo del 2019 de un arma antisatelital, y la internalización de su economía harán más necesaria y perentoria su búsqueda de un posicionamiento geopolítico en defensa de sus intereses comerciales y de seguridad nacional. Estos intereses y su creciente peso económico y político lo convertirán en un actor importante en la construcción de un mundo multipolar^[12]. Más aún si la iniciativa Indopacífico se consolida y se convierte en un eje de poder geopolítico como mínimo de carácter regional, y potencialmente de alcance global.

La Federación Rusa y la Unión Económica Euroasiática

Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, la Unión Soviética emergió como la segunda potencia mundial y rápidamente se convirtió en el principal desafío global de la Alianza Atlántica liderada por los EE. UU. por más de cinco décadas. La resultante Guerra Fría duró alrededor de cinco décadas, hasta que la caída del Muro de Berlín impulsó la implosión de la Unión Soviética y la emergencia de la Federación Rusa como una potencia de segundo orden en lo económico, pero muy importante, poderosa e influyente en términos militares y políticos en el orden internacional.

No obstante ello, tanto el pueblo ruso como sus gobernantes y en particular el presidente Putin han mantenido y expresado un pensamiento nacionalista en el cual el resurgimiento de Rusia como potencia internacional es un objetivo central. Lograr este objetivo no parecería ser una empresa fácil. La economía de Rusia se ha deteriorado y achicado en relación con sus principales competidores. El PBI de Rusia es aproximadamente el 10 % del PBI de los EE. UU. y su industria no es competitiva a nivel internacional. Por otra parte, su producción agrícola no está muy tecnificada, pero podría expandirse sobre la base de los buenos recursos agrícolas de tierra y agua que el país posee.

Rusia también enfrenta una muy baja tasa de crecimiento poblacional y un bajo nivel de preparación técnica de su población en comparación con los países de la UE. Para escapar de estas condiciones, Rusia tiene dos espacios geográficos y políticos para afianzar su papel en el mundo. El primero, que es el más evidente y tiene mayores probabilidades de éxito, es la consolidación de una alianza con los países de Eurasia sobre los cuales ejerce un evidente liderazgo.

Esta alianza denominada Unión Económica Euroasiática (UEEA) es una idea de integración que nació hace un cuarto de siglo y se consolidó con la firma de un tratado el 29 de mayo de 2014. Hoy conforma un mercado de 1,9 billones de dólares, incluye a 184 millones de personas, abarca el 14 % de la superficie del planeta y tiene en forma conjunta importantes reservas petroleras^[13].

Todos sus miembros habían sido integrantes de la URSS (Rusia, Bielorrusia, Kazajstán, Armenia, Kirguistán), y Rusia, tanto por su relación histórica como por su tamaño y poder relativo, ejerce un liderazgo natural y no discutido. No obstante ello, todas las decisiones que se hacen al interior de la alianza se toman por consenso y cada país tiene un voto. Esto hizo posible que los países integrantes aceptaran ceder parte de su poder político para conformar, en 2012, un órgano superior de gobierno (La Comisión Económica Euroasiática).

Con esta estructura de gobierno y la aceptación de las cuatro libertades clásicas, que están garantizadas casi por completo, como son la circulación de bienes, servicios, capital y mano de obra, la Unión Económica Euroasiática es un logro significativo y ha permitido un aumento sustancial del comercio intrarregional. Asimismo, la UEEA está activa en el ámbito internacional y ha concretado acuerdos de intercambio comercial con una serie de países. También, y esto es importante resaltarlo, es un instrumento poderoso para la proyección internacional de Rusia. La consolidación de la Unión Económica Euroasiática le daría a Rusia una plataforma para fortalecer su economía y proyectarse, con mayor fuerza y un poder económico basado en las reservas energéticas, para pelear una posición relevante en un mundo multipolar.

El segundo espacio es la posibilidad del ya comentado progresivo acercamiento con la UE. Este acercamiento estaría basado en dos realidades económicas: la primera es la creciente dependencia de la UE de la energía de Rusia y la segunda es la imperiosa necesidad de Rusia de lograr un aumento del comercio y la transferencia de tecnología industrial y agropecuaria desde la UE. Esta alternativa sería una opción que abriría nuevos espacios políticos para la conformación de un mundo multipolar.

Un mundo multipolar

Las posibilidades de que el mundo evolucione hacia un sistema multipolar con otras potencias o grupos de países compitiendo con las dos potencias mundiales EE. UU. y China dependerán de muchos acontecimientos políticos y económicos y son, por lo tanto, difíciles de predecir. Esta opción no inhabilita el hecho cierto de que China y los EE. UU. tendrán un papel central y serán las principales potencias en cualquier escenario previsible. Sin embargo, un escenario en el cual otras potencias o grupos de países fuertemente integrados emerjan como centros de poder económico e influencia política de carácter regional es, como sugiere la discusión anterior, altamente posible.

La UE, a pesar de las dificultades actuales, incluyendo el Brexit, es el principal contendor especialmente a partir de las diversas alianzas que podría, y está, construyendo. Adicionalmente, la Unión Económica de Eurasia o los países del Indopacífico son ejemplos de posibles ámbitos de poder geopolítico, por lo menos de carácter regional.

En un escenario más multipolar, el poder de los dos países hegemónicos para definir e imponer las reglas de juego internacionales estará más distribuido y compartido. La presencia de más actores con peso propio define una situación geopolítica con más espacio para la institucionalidad multilateral y más grados de libertad para que otras regiones y países con menor dimensión económica y menor poder militar y político puedan buscar diversas formas de inserción en el mundo.

Un aspecto particular y específico es cómo ejercerán estos actores internacionales su influencia y poder relativo en el ámbito más específico de la producción y el comercio de alimentos. Los intereses y necesidades de estos países con respecto a la producción agropecuaria y más aún de la producción y comercio de alimentos son muy distintos entre ellos y bastante particulares para cada uno. Algunos son grandes productores y exportadores de alimentos y algunos exactamente lo contrario. Pero para casi todos ellos los alimentos son un tema de alta relevancia tanto económica como política.

Geopolítica de los alimentos

La importancia de los alimentos en la geopolítica

El contexto general de la geopolítica global está principalmente determinado por consideraciones vinculadas a la seguridad nacional y, en consecuencia, por cuestiones militares y tecnológicas. Sin embargo, el cuadro completo también incluye otros elementos que forman parte de las preocupaciones geopolíticas de los países y son también pilares fundamentales de su inserción internacional y determinantes importantes de sus respuestas políticas y económicas.

Uno de estos pilares que ha estado en el centro de las consideraciones de la geopolítica y es un instrumento principal a través del cual los países interactúan globalmente es el comercio de bienes y servicios. Dentro de estos bienes, uno de importancia particular –pero que no ha sido considerado con la profundidad que merece– es el comercio de bienes agroalimentarios.

El acceso a los alimentos, incluyendo el que se logra a través del comercio, ha jugado un papel importante en las relaciones internacionales. En la Antigüedad fue el motivo subyacente de muchas guerras y conquistas territoriales que buscaban el acceso y control de tierras fértiles o cursos de agua que aseguraran la posibilidad de producir alimentos. Aun hoy muchos conflictos regionales recientes, como los que se desarrollaron hace unos años en Ruanda y Burundi o actualmente en Sudán o Yemen, estuvieron vinculados a conflictos impulsados por la búsqueda de un mejor acceso a recursos naturales agrícolas.

Similarmente, el comercio agrícola tuvo un papel muy importante en el comercio global hasta mediados del siglo XX, a partir de cuando comenzó a declinar su participación relativa. En la actualidad representa alrededor del 10 % del comercio total y es uno de los temas centrales de discusión y negociación tanto en la OMC como en los acuerdos regionales de libre comercio.

Gráfico 2: Evolución del comercio total y comercio agrícola global
(en miles de millones de USD-CUCI Rev. 3, 1980-2018)

En la actualidad los intereses geopolíticos vinculados a los alimentos, excluyendo las situaciones de conflictos focalizados de carácter regional, como los ya mencionados, se expresan principalmente en dos ámbitos de acción específicos.

El primero se refiere a los posicionamientos e intereses específicos que se expresan en las relaciones bilaterales que se desarrollan entre dos países. En estas relaciones los países de mayor dimensión económica, y más aún si son activos participantes del comercio agrícola, serán los que definan las condiciones de la relación bilateral en general y del comercio agrícola en particular. Esta relación comercial también incluirá las inversiones que los países de mayor dimensión económica, especialmente si son importadores netos de alimentos, hacen en el sector agroindustrial destinadas a posicionar al país inversor en las cadenas globales y regionales de valor del sector agroindustrial.

El segundo, que es el más importante como expresión de los intereses y posicionamiento de los países en la geopolítica de los alimentos, se manifiesta a través de los posicionamientos y negociaciones en los ámbitos institucionales en los cuales se tratan las relaciones comerciales, principalmente la OMC y los acuerdos regionales de comercio. Esta centralidad de las negociaciones comerciales no es casual. El acceso a los alimentos en forma estable y a precios razonables es un elemento central para garantizar la seguridad alimentaria de la población y, consecuentemente, uno de los principales temas económicos y políticos para casi todos los países del mundo y sus respectivos gobiernos.

Para analizar este ámbito, es útil describir algunos elementos centrales del comercio agrícola mundial para luego identificar las posiciones que dichos países han asumido y las formas en que han expresado sus posiciones y preferencias.

Es importante tener en cuenta que estos posicionamientos han variado a lo largo del tiempo acompañando las ideas y circunstancias dominantes en cada momento de la historia. Por ejemplo, durante las décadas del 90 y la primera de este siglo, hubo una tendencia claramente globalizante y de apertura del mercado, mientras que durante el último quinquenio el comercio agropecuario ha estado dominado por nuevas tendencias nacionalistas y más proteccionistas. Adicionalmente, nuevos temas o tendencias han surgido durante la última década, tales como el cambio climático y la revolución tecnológica asociada al concepto de la agricultura de precisión o agricultura 4.0, que introducen nuevas necesidades y oportunidades en la producción y el comercio y consecuentemente afectan el comportamiento de los países en el comercio internacional.

Por otra parte, la reciente pandemia asociada al covid-19 está ocasionando profundos impactos sobre la organización social y económica de los países y ha acentuado las preocupaciones vinculadas al abastecimiento de alimentos, por lo cual se han generado nuevas iniciativas para la implementación de políticas proteccionistas en la agricultura.

El comercio mundial de alimentos

Tal como puede verse en el gráfico 3, el comercio mundial de alimentos ha aumentado en forma sostenida durante las últimas dos décadas.

Gráfico 3: Evolución de importaciones agrícolas globales
(en miles de millones de USD-CUCI Rev. 3, 1980-2018)

Tres fenómenos han estado detrás de este incremento del comercio:

1. la demanda generada por el crecimiento poblacional y el incremento del ingreso per cápita en algunos países, especialmente en el Asia,
2. los desequilibrios geográficos que existen tanto en relación con la demanda de alimentos como con la capacidad para producirlos, y
3. la creciente apertura comercial y el aumento del comercio logrado al amparo de las regulaciones de la OMC y de una infinidad de acuerdos comerciales de carácter bilateral o regional.

El gráfico 4 muestra los principales flujos comerciales de bienes agroindustriales. Puede verse la complejidad y multiplicidad de canales comerciales en donde resalta la preeminencia del hemisferio americano como proveedor de alimentos, y de Asia, especialmente China y Japón, como destino de dichas exportaciones.

Gráfico 4: Principales flujos del comercio agroindustrial

Fuente: https://bit.ly/2CJCwfr.

A pesar de que el comercio agroindustrial está bastante concentrado en algunas regiones y países, hay que tener en cuenta que la mayor parte de los países del mundo participan activamente del comercio internacional. Ciento sesenta y cuatro de ellos consideran al comercio internacional suficientemente importante como para ser miembros de la OMC, que es el organismo internacional en el cual se negocian y acuerdan las reglas multilaterales del comercio. Un número importante de ellos, alrededor de dos tercios de todos los miembros de la OMC, participan activamente en el Comité de Agricultura.

Sin embargo, desde el punto de vista de la participación cuantitativa del comercio agrícola, y tal como se verá en la sección siguiente, un grupo bastante limitado de países representan un muy alto porcentaje del comercio agrícola y son, por lo tanto, quienes deciden tanto las reglas de juego como las tendencias comerciales concretas.

Los principales países participantes del comercio de los alimentos

Los principales participantes en el comercio internacional están identificados en el gráfico 5.

Gráfico 5: Principales participantes del comercio agrícola (en miles de millones de USD-CUCI Rev. 3, 2018)

Puede verse la enorme importancia de los EE. UU. y la UE tanto como importadores y exportadores de alimentos. Otros países como China, Japón, el Reino Unido pos-Brexit y los países árabes productores de petróleo son importadores relevantes, y el Mercosur, Australia y Nueva Zelanda y Canadá son grandes exportadores de alimentos.

Estos ocho países y grupos de países son los grandes participantes, en términos cuantitativos, del comercio mundial de alimentos y por lo tanto son los principales actores en la geopolítica de los alimentos. Sus posicionamientos se expresan en diversos ámbitos de las relaciones internacionales, incluyendo los acuerdos bilaterales, los acuerdos regionales de libre comercio y la participación en los acuerdos multilaterales de la OMC.

Caracterización de los países que son simultáneamente grandes importadores y exportadores de alimentos

EE. UU. y la UE son los principales importadores y exportadores de alimentos y por lo tanto tienen una importancia principal en el comercio internacional y en las negociaciones vinculadas al comercio agrícola. Prueba de ello fue el enorme papel jugado por ambos países en la ronda del GATT y el papel definitorio del acuerdo de Blair House en noviembre del 1992, cuando las negociaciones se habían estancado y EE. UU. y la UE se reunieron y definieron los términos principales de un posible acuerdo, que más tarde fueron aceptados por todos los países en el marco de la Ronda Uruguay del GATT. Unos pocos años más tarde, también tuvieron un papel predominante en la creación de la OMC en enero de 1995.

Un tercer país que puede ser incluido en este grupo de países es India, que ya es un gran importador y exportador de alimentos y que lo será mucho más en un futuro cercano.

EE. UU. es el principal actor en el comercio global de alimentos. Sus exportaciones agropecuarias representan alrededor del 35 % del comercio mundial y ha tenido a lo largo de los años una política agresiva en los mercados internacionales.

Por otra parte, el sector agropecuario es una actividad de gran importancia en la economía y más aún en la política de los EE. UU. El voto del Corn Belt es cortejado por todos los políticos y el Farm Bill ha sido siempre un instrumento importante de la política económica y legislativa del país, que ha sido utilizado para proteger a la producción agropecuaria (Illescas, sección II. 1.b). Esto se explica en gran medida por la forma en que se integra el Congreso de los EE. UU. y la fuerte presencia de los senadores que representan estados con una importante producción agrícola. Esto explica por qué los EE. UU., a pesar de tener una agricultura muy competitiva internacionalmente, ha tenido una política agrícola bastante proteccionista a lo largo de la historia (Albertoni y Martínez, sección II. 1.a).

Es importante señalar que la política de protección de la producción agropecuaria ha tenido un cierto grado de variabilidad. Entre los años 2012 y 2016, hubo una evidente liberalización que acompañó un proceso de apertura comercial generalizado. Sin embargo, a partir del año 2016, con la administración Trump, y en parte como consecuencia de la guerra comercial con China, la protección al sector agropecuario ha aumentado de forma significativa. Los pagos directos de 12 mil millones de dólares iniciados en 2018, que exceden lo comprometido en el Farm Bill, fueron extendidos en el año 2019 para compensar las pérdidas de mercado en China. Estos montos de ayuda interna amenazan con superar los límites comprometidos con la OMC (Albertoni y Martínez, sección II.1.).

Desde el punto de vista del posicionamiento en la geopolítica de los alimentos, los EE. UU. han tenido una posición dual. Por un lado, han tenido como objetivo importante proteger su producción agropecuaria de la competencia externa y, consecuentemente, han implementado políticas defensivas a través de ayudas internas y protección arancelaria. Pero también han tenido una agresiva presencia exportadora en el mercado internacional que se traduce en acuerdos bilaterales y una amplia acción de promoción de sus exportaciones. Esta presencia exportadora ha estado acompañada por posturas públicas aperturistas, como lo sugiere su participación en el Grupo Cairns y también por el uso de sus excedentes agrícolas como instrumento activo de su política exterior. Esto último está ejemplificado en la Ley 480 a través de la cual se entregaba excedentes agrícolas a países en necesidad utilizando la monetización de dichos excedentes para programas de ayuda de diversa índole. Más recientemente, estas ayudas han sido canalizadas a través del Programa Mundial de Alimentos (PMA), del cual los EE. UU. son el principal contribuyente.

Este posicionamiento dual, con posiciones ofensivas en el comercio exterior y políticas defensivas diseñadas para proteger de la competencia externa a su propia producción agrícola, ha sido consistente a lo largo de los años. Está ilustrado, por ejemplo, por las enormes dificultades que los países del Mercosur han tenido para establecer corrientes exportadoras de productos agropecuarios a los EE. UU. También, de manera aún más explícita, está ilustrado por la inclusión de las exportaciones agropecuarias como un elemento principal de la negociación reciente con China. La imposición a China para que esta compre productos agropecuarios de los EE. UU. en condiciones acordadas fuera de los marcos regulatorios de la OMC es un claro ejemplo de la importancia que los EE. UU. da a las exportaciones de origen agropecuario y su disposición a utilizar su capacidad de negociación para asegurar dicho comercio. Otras dos evidencias de la centralidad del comercio agropecuario para los EE. UU. son: que, en un contexto de menor interés por los TLC regionales, sus prioridades actuales son las negociaciones bilaterales concentradas en Japón, Gran Bretaña y la propia UE, tres socios comerciales que son importantes importadores de alimentos; y el tradicional desinterés que los EE. UU. han mostrado para progresar en acuerdos bilaterales con los países del Mercosur, y en particular con Argentina y Brasil, que son grandes productores de alimentos a pesar del evidente interés político que dichos tratados podrían tener por ser estos países parte del hemisferio americano.

La UE es el segundo mayor participante del comercio agrícola mundial y el principal importador de alimentos por un valor de 150 mil millones de dólares, situación que cambiará como consecuencia de la implementación del Brexit. Su posicionamiento internacional ha tenido un carácter más explícitamente proteccionista anclado en su tradicional Política Agrícola Común (PAC), dirigida a sostener el ingreso de los pobladores rurales, el paisaje rural y la preservación de altos estándares sanitarios y de calidad en beneficio de los consumidores europeos.

En las últimas dos décadas, la UE ha ido modificando, lenta pero consistentemente, sus políticas de apoyos internos directos dirigidas al sostenimiento del precio interno de los productos alimentarios, reemplazándolas por transferencias directas a los productores. Este cambio hacia políticas menos distorsivas con menor impacto sobre la producción y más impacto sobre el ingreso de los productores europeos ha resultado en una menor necesidad de exportar y, por lo tanto, en la posibilidad de tener una política y un posicionamiento menos agresivo en los mercados internacionales. En forma simétrica, también han mantenido la protección arancelaria y aumentado las restricciones a las importaciones a través de medidas no arancelarias vinculadas a cuestiones sanitarias y reglamentaciones técnicas y más recientemente a restricciones vinculadas a cuestiones ambientales. Es decir, un comportamiento geopolítico con un posicionamiento comercial defensivo, más propio de un país importador que regula y controla las importaciones al tiempo que protege su producción nacional.

Un hecho reciente, la implementación del Brexit, modificará la relación entre exportaciones e importaciones agrícolas de la UE a favor de la primera, por lo cual la UE se trasformará en un exportador neto de alimentos. Es posible que el Reino Unido y la UE logren un acuerdo comercial conveniente que permitiría que la UE se mantenga como el principal proveedor de alimentos del RU. De todos modos, especialmente si el acuerdo que se logre no sea muy favorable, esta situación podría modificar los intereses geopolíticos de la UE y aumentar sus necesidades de implementar políticas más ofensivas, tanto en las negociaciones comerciales bilaterales, como en las políticas de promoción de exportaciones, para poder colocar sus saldos exportables de alimentos en terceros mercados. En un escenario de este tipo, la UE adoptaría una posición y tendría una participación distinta en la geopolítica de los alimentos, y estaría obligada a implementar un posicionamiento dual que integrase tanto políticas ofensivas en el comercio internacional, como defensivas para sostener su importante, pero compleja, estructura de producción agrícola comunitaria. En una situación de exportador neto significativo, necesitará dichas políticas ofensivas para intervenir más agresivamente en el comercio internacional dirigido a asegurar el acceso a los mercados de países importadores y también para posicionarse en las cadenas de valor agroindustriales.

Por otra parte, en este contexto la aprobación y posterior implementación del Acuerdo Mercosur-UE podría encontrar obstáculos adicionales a los que ya se enfrenta debido a la resistencia por parte de ciertos intereses agrarios dentro de la UE. También y como consecuencia de esta nueva disponibilidad de bienes exportables, la UE hará mayores esfuerzos y tendrá una actitud más agresiva para penetrar en el mercado de alimentos del Mercosur, especialmente en algunos productos procesados de alta calidad, como los lácteos y los vinos.

La India es el tercer país en importancia desde el punto de vista de su participación en el comercio agroindustrial. Actualmente tiene un pequeño saldo favorable en el comercio de productos agroindustriales, pero las proyecciones señalan que en pocos años se convertirá en un importante importador neto de alimentos. Se proyecta que el incremento de la demanda de alimentos se profundizará rápidamente en respuesta al aumento esperado del consumo como consecuencia del rápido crecimiento económico y el fuerte aumento de la clase media.

Esta demanda no podrá ser abastecida por la producción nacional dada la escasez de recursos naturales con relación al rápido incremento poblacional, que en pocos años llevará a la India a ser el país más poblado del mundo. Este inminente desequilibrio entre oferta y demanda de alimentos, sumado a una histórica situación de subalimentación de las clases más pobres y de ocasionales hambrunas, que han ocurrido a lo largo de la historia como consecuencia de desastres climáticos, ha consolidado una preocupación generalizada, tanto en la población como en los gobiernos, por asegurar el acceso a los alimentos.

Como consecuencia de esta preocupación, la India dedica ingentes recursos para apoyar la producción nacional, ha implementado políticas comerciales proteccionistas muy defensivas y ha tenido una activa y en general negativa participación en las negociaciones multilaterales en la OMC. Un ejemplo de ello es la posición obstruccionista que India mantuvo en las recientes negociaciones sobre reservas públicas de alimentos.

Sin embargo, debido a su histórica política de “no alineación” y a su consecuente relativo aislamiento internacional, es difícil imaginar que la India pueda tener un papel central o de liderazgo en las negociaciones internacionales o en posibles acuerdos regionales. Es razonable esperar que su posicionamiento internacional en el tema de los alimentos continúe siendo de carácter oportunista, defendiendo su capacidad para proteger e impulsar todo lo posible su producción nacional y participando en el mercado, tanto en su papel como comprador como en el de vendedor, con una estrategia que privilegie las oportunidades comerciales de corto plazo. También es posible que, en la medida que se convierta en un importador neto significativo, sus preocupaciones por asegurar un acceso seguro, eficaz y a precios estables aumenten sustancialmente y su posicionamiento internacional incluya políticas comerciales y de inversión dirigidas a consolidar y asegurar su capacidad de importación de alimentos de terceros países, incluyendo el posicionamiento en algunas cadenas globales agroalimentarias.

Los países que son grandes importadores o grandes exportadores netos de alimentos

La sección anterior describe los intereses y posibles posicionamientos geopolíticos en el tema de los alimentos de los tres países que, por el volumen de sus importaciones y exportaciones, son los principales participantes del comercio internacional de alimentos. Sin embargo, ninguno de ellos es un importador o exportador neto de alimentos, con la parcial excepción de la UE, que se convertirá en un exportador neto después de la plena implementación del Brexit.

El gráfico 6 muestra las regiones del mundo que son grandes importadores o exportadores de alimentos. Puede verse que dos regiones son las grandes importadoras de alimentos: Asia, dominada por China y Japón, y, en segundo lugar, el norte de África y algunos países árabes como Arabia Saudita y Egipto. En ambos casos las necesidades de importar alimentos son el resultado de la enorme concentración de la población, sumada a una creciente afluencia económica, las que resultaron en un rápido aumento del consumo de alimentos. Adicionalmente, después del Brexit, el Reino Unido será un importante importador neto de alimentos.

Gráfico 6: Principales regiones exportadoras e importadoras netas de alimentos actuales y futuras

Fuente: elaboración propia.

El gráfico 6 también muestra dos regiones, el Mercosur y Australia y Nueva Zelanda como las dos principales regiones que son exportadoras netas de alimentos, a las que se unirá la UE después de la implementación del Brexit.

Los países que son importadores netos de alimentos tienen una vulnerabilidad importante. Deben asegurarse, a través de las importaciones, suministros externos que les garanticen a todos sus habitantes un acceso estable y a precios razonables de los alimentos necesarios. Este requerimiento se hace más difícil de cumplir y puede convertirse en un grave problema de estado en situaciones de conflicto abierto y también en situaciones de crisis originadas en otras causas, como podría ser la pandemia del covid-19. Esto hace que las políticas comerciales vinculadas a los alimentos tengan, en estos países, un elemento de seguridad nacional que no lo tienen en países de condiciones más cercanas al autoabastecimiento.

A diferencia de los importadores netos, para los países que son fuertes exportadores netos de alimentos, dichas exportaciones tienen una importancia macroeconómica especial. Las exportaciones agrícolas son, en estos países, una fuente importante de actividad económica y la base del equilibrio de la cuenta corriente. Por lo tanto, asegurar el acceso a los mercados internacionales de forma estable y con precios remunerativos es un elemento central de la política económica y del posicionamiento internacional.

Consecuentemente, estos países que son grandes importadores netos o grandes exportadores netos de alimentos son participantes importantes, activos y muchas veces determinantes de los resultados de las negociaciones internacionales. Para entender la forma en que estos países se posicionan en los temas internacionales con relación al comercio de alimentos, es conveniente verlos en su papel ya sea de importadores o de exploradores netos. Esta condición es la que mejor define sus intereses económicos reales y consecuentemente su perfil negociador en el ámbito internacional.

La presencia y participación de estos países en el contexto de la geopolítica de los alimentos se manifiesta en dos ámbitos principales: los ámbitos institucionales del multilateralismo, es decir, la OMC y los TLC regionales, y relaciones bilaterales que se expresan en los TLC bilaterales y las acciones comerciales en sí mismas.

Caracterización de los grandes importadores netos

El gráfico 7 presenta los principales países importadores de alimentos en orden de importancia relativa.

Gráfico 7: Principales 10 importadores netos de productos agrícolas
(en miles de millones de USD-CUCI Rev. 3, 2018)

Puede verse la enorme importancia de Japón, China, los países árabes del Golfo Pérsico –en menor medida– y el Reino Unido –ahora pos-Brexit– como países importadores netos de alimentos. Para estos países el comercio alimentario y especialmente la certeza de tener acceso a los alimentos en forma estable y segura es un tema de seguridad nacional y, por lo tanto, de alta jerarquía política. La dimensión de las importaciones netas de estos países tiene un peso especial en determinar el equilibrio mundial en cuanto al abastecimiento de alimentos. Cada uno de ellos ha tenido una presencia particular en el comercio mundial y ha desarrollado políticas y posicionamientos particulares para asegurarse el abastecimiento de alimentos en el largo plazo.

China es actualmente el primer importador neto de alimentos del mundo. Su preeminencia como importador neto es un hecho relativamente reciente y es el resultado de la enorme expansión de demanda que el país comenzó a tener a partir de comienzos de este siglo. En el gráfico 5 puede verse que en los diez años transcurridos entre el 2008 y el 2018 sus importaciones netas de alimentos pasaron de ser alrededor de 40 mil millones a alrededor de los 70 mil millones de dólares.

China ha tenido a lo largo de su historia una política que busca un alto grado de autoabastecimiento. Este objetivo de política ha estado expresado en diferentes documentos oficiales y ha sido un aspecto medular de la política agraria de China. No obstante esta intencionalidad política, alimentada por la historia del país y las crueles experiencias de hambrunas y desabastecimiento alimentario que el país ha sufrido a lo largo de la historia, las dificultades para lograrlo se han ido imponiendo en el pensamiento de la dirigencia política.

La rápida expansión de la demanda de alimentos, especialmente en las últimas tres décadas como consecuencia del extraordinario crecimiento económico y distribución del ingreso logrado por China, ha resultado en un muy alto aumento del consumo de alimentos, tanto en cantidad como calidad. Esto ha convertido al autoabastecimiento de alimentos en un objetivo inalcanzable a pesar de las políticas de apoyo al sector productivo. En la sección II. 2. se muestra el muy significativo aumento de las ayudas internas, que pasaron de ser de aproximadamente 50 mil millones de dólares anuales en el 2008 a 250 mil millones anuales en el periodo 2015-2018, más del doble de lo que desembolsaron tanto los EE. UU. como la UE durante el mismo período.

La razón principal de esta imposibilidad es que China tiene muy pocos recursos naturales para hacer frente a esta creciente demanda de alimentos (ver Díaz-Bonilla, sección II. 3.b) y, por lo tanto, ha tenido que modificar este objetivo extremo y diseñar una estrategia sustancialmente distinta.

Tal como señalan Pierini et al. en la sección II. 2., estos cambios se han venido plasmando en los sucesivos Planes Quinquenales y muy especialmente tanto en el referido al periodo 2016-2020, como en el Documento Central de Políticas n.º 1 publicado anualmente todos los febreros por el Comité Central del Partido y el Consejo de Estado, que desde el año 2004 se refiere a la cuestión agrícola. El tratamiento que se le da a la agricultura en estos documentos demuestra la importancia y máxima prioridad que el gobierno le asigna a la cuestión agraria. El Documento de Políticas n.º 1 publicado en el año 2016 establece “confiar en los mercados y recursos nacionales e internacionales para alcanzar la seguridad alimentaria en granos”.

Consecuentemente, el gobierno de China ha ido abandonando progresivamente la idea de la autosuficiencia alimentaria, especialmente en granos, para implementar un conjunto de políticas para la agricultura que aseguren la independencia nacional para el aprovisionamiento de los alimentos necesarios, incluyendo una creciente apertura a las importaciones^[14].

Como consecuencia de esta apertura de las importaciones, la tasa de autosuficiencia en granos cae de un 94 % en 2015/2016 al 84 % en 2019/2020 (ver sección II. 3.), de forma que dio lugar a una rápida expansión de las importaciones por parte de China, lo cual la ha convertido en el primer importador neto de alimentos.

Frente a estas crecientes necesidades, China está implementando una agresiva política de abastecimiento de alimentos que tiene cuatro ejes principales:

• políticas de apoyo a la producción nacional, que incluyen precios mínimos al productor, altos stocks, etc.,
• un importante esfuerzo dirigido a la modernización de la producción con el uso de alta tecnología, especialmente en el mejoramiento genético y las prácticas agronómicas,
• una sofisticada política comercial tanto en relación con la política tarifaria y el uso de barreras para arancelarias, en particular de carácter sanitario, como en relación con una agresiva política para el establecimiento de acuerdos comerciales, y
• una agresiva política de inversiones en países productores que buscan posicionarse en las cadenas globales agroalimentarias.

Esta política ha sido especialmente importante en los países del Mercosur, y un ejemplo de ello es la compra de las compañías comercializadoras de granos Nidera y Noble, que ahora, bajo el nombre de COFCOS, es la principal exportadora de cereales en la Argentina.

Esta política alimentaria integral y agresiva muestra la preocupación de China para asegurar su abastecimiento alimentario frente a situaciones en las cuales la incertidumbre del mercado internacional las pueda poner en duda. También explica el acercamiento político y el establecimiento de alianzas comerciales con los principales países exportadores netos de alimentos, que son a su vez sus principales proveedores de productos agrícolas. Esto ha sido especialmente notable con relación al Mercosur, que provee el 27 % de las importaciones chinas de productos agroindustriales, y a Australia, que provee el 7 %.

Por otra parte, el segundo proveedor de alimentos a China son los EE. UU., que aportan el 17 % de sus importaciones totales agroindustriales. Dada esta alta dependencia alimentaria de las importaciones provenientes de los EE. UU., llama la atención que China eligiera a las importaciones agrícolas como un arma defensiva en el conflicto que tiene con EE. UU. por la supremacía mundial. Si bien las restricciones a las importaciones impuestas por China a las exportaciones agrícolas tienen un impacto económico y más aún político sobre los EE. UU., también tienen un impacto potencialmente importante y negativo sobre el abastecimiento alimentario de China. Si bien China se ha protegido aumentando las importaciones desde Brasil y parcialmente de Argentina, esto ha introducido una inestabilidad en el mercado poco favorable a los países que son importadores netos de alimentos. Estas consecuencias negativas son especialmente importantes en China por su condición de principal importador neto de alimentos y también por la enorme sensibilidad política que el abastecimiento alimentario tiene en China.

Estas necesidades de China probablemente explican por qué las restricciones a las importaciones agropecuarias fueron una de las principales concesiones otorgadas en la primera etapa del acuerdo parcial que lograron recientemente los dos países y el movimiento hacia la normalización del comercio alimentario entre ellos. Es también una ilustración de la importancia que China le da al acceso seguro y estable a la enorme cantidad de alimentos que necesita. En este sentido, China es muy vulnerable y necesita establecer y mantener buenas relaciones comerciales con los principales exportadores netos que son los únicos que tienen saldos exportables actuales para satisfacer la creciente demanda de alimentos por parte de China.

Desde esta perspectiva, es importante señalar que, aparte de EE. UU. y Canadá, los países que están mejor posicionados para aumentar las exportaciones de alimentos a precios razonables y acompañar la creciente demanda de alimentos por parte de China son los del Mercosur, Australia y Nueva Zelanda, y en el futuro mediato algunos países del este europeo, y unos pocos países de África. En este sentido, es razonable suponer que, frente a la expectativa de un conflicto de larga duración con los EE. UU., motorizado por la manifiesta rivalidad global, China hará esfuerzos especiales para vincularse comercialmente con los países del Mercosur, Australia y Nueva Zelanda y algunos países de África que tienen potencial agrícola. Este elemento estratégico está ilustrado por las ofertas para establecer acuerdos comerciales que China le ha hecho a los países del Mercosur.

Japón fue el primer importador neto de alimentos hasta hace unos poco años, cuando fue sobrepasado por China. A pesar de su alta dependencia de las importaciones agroindustriales, su política agrícola ha sido extraordinariamente proteccionista y ostenta los más altos niveles de protección arancelaria en algunos productos de importancia como el arroz. A pesar de estos niveles de protección y apoyo a la producción y debido a sus muy escasos recursos naturales agrícolas, Japón requiere importar una amplia gama de alimentos, que incluye cereales como el maíz y el trigo, oleaginosas, carnes, y productos pesqueros.

Esta alta vulnerabilidad externa ha resultado en que las crisis alimentarias sufridas por el país a lo largo de la historia sean de origen externo, lo cual ha marcado fuertemente su política comercial en relación con los alimentos. Estas políticas se vieron fortalecidas a fines de los 90, cuando Japón incluyó formalmente la temática de la seguridad alimentaria en la agenda estratégica del país (ver Polski y Pena, sección II. 6.).

A pesar de sus esfuerzos para fortalecer la producción de alimentos, a través de importantes ayudas internas, Japón no ha logrado mejorar sus niveles de autoabastecimiento, que son hoy del 37 %. Esto ha obligado al país a desarrollar una estrategia de importaciones que ha estado basada en una relación especial con los EE. UU., su principal proveedor de alimentos, y más recientemente con Canadá, Australia y, en menor medida, China y Tailandia, que son también proveedoras de alimentos a Japón.

Adicionalmente a su estrategia de importaciones de alimentos, ya en la década del 70 y más intensamente en la del 90, Japón comenzó a complementar dicha estrategia con un fuerte posicionamiento a nivel global en las cadenas globales de valor agrícolas. Ejemplos de ello son proyectos desarrollados en Tailandia e Indonesia, y más recientemente en Vietnam y Myanmar, para producir y exportar a Japón cereales y otros productos con un mayor nivel de procesamiento, incluyendo carnes, y los grandes proyectos para producir soja y maíz en el Cerrado de Brasil.

Durante los últimos diez años, las inversiones internacionales de Japón en el sector alimentario casi se duplicaron, aunque siguen siendo un porcentaje menor de sus inversiones internacionales totales. Dichas inversiones tuvieron dos cambios cualitativos importantes. Por un lado, se concentraron en la producción de alimentos manufacturados y, por el otro, estuvieron concentradas en la UE y América del Norte.

Estos elementos centrales de la estrategia agroalimentaria seguida por Japón sugieren una respuesta sofisticada a su gran preocupación con respecto a asegurar un acceso seguro y estable de alimentos con atributos de alta calidad e inocuidad. En adición a la firma de tratados de libre comercio (TLC) con un número de países, la estrategia parecería estar basada en dos pilares principales:

• la firma de acuerdos de complementación económica (EPA) para establecer lazos comerciales preferenciales y sólidos con países que tienen los atributos de ser importantes exportadores de bienes agrícolas, cierta confiabilidad comercial y una buena reputación en cuanto a la inocuidad de los alimentos, y
• asegurarse una posición en algunas cadenas globales agroindustriales a través de inversiones en la producción primaria de commodities esenciales y en productos con alto valor agregado en industrias de punta de países con los atributos ya señalados. Es decir, su posicionamiento en la geopolítica está dominado por una clara estrategia dirigida a asegurar el acceso a los alimentos bajo ciertas condiciones de confiabilidad e inocuidad.

Esta estrategia se ha apoyado hasta el momento en los acuerdos firmados en el año 2019 con EE. UU. y la UE. En el futuro Japón necesitará expandir las fuentes de aprovisionamiento, para lo cual deberá seleccionar países con grandes capacidades exportadoras y brindar las condiciones cualitativas mencionadas. Dos posibles corolarios a esta estrategia por parte de Japón serían: la firma de acuerdos bilaterales muy abarcadores que excedan ciertas normativas de la OMC con un número muy limitado de países que cumplen ciertas condiciones productivas y comerciales, y la exclusión, al menos parcial, de terceros países a los cuales Japón considera que no cumplen con las condiciones deseadas.

Reino Unido, por ser miembro pleno de la UE, no tenía hasta ahora posicionamientos propios en la geopolítica de los alimentos. Sus políticas, esencialmente aperturistas y promercado, quedaban subsumidas en las posiciones institucionales más proteccionistas sostenidas por la UE. A partir de la implementación del Brexit, el Reino Unido surgirá como un nuevo protagonista en el comercio internacional agrícola.

El Reino Unido es un importante importador neto de alimentos. Hasta ahora este déficit de producción con relación al consumo es provisto en el orden del 70 % por países que son miembros de la UE que aprovechan las condiciones comerciales que gozan los miembros de la UE para el comercio intrarregional. Los niveles de protección arancelaria de la UE son muy altos, van desde casi el 70 % para las carnes hasta el 11,80 % para el cacao, y han servido como una importante barrera arancelaria para otros exportadores de alimentos (ver Nogués, sección II. 6.). Una vez implementado el Brexit, el Reino Unido se convertirá en un mercado de alimentos importante en el cual los exportadores de alimentos como el Mercosur, EE. UU. y otros grandes productores de alimentos como Oceanía y también, progresivamente, Ucrania y otros países del este europeo competirán con la UE en las nuevas condiciones comerciales que se creen.

El Reino Unido tendrá, en relación con su abastecimiento alimentario, cuatro caminos que podrá transitar en paralelo:

1. lograr un acuerdo comercial con la UE en el cual se mantengan ya sea las condiciones actuales, o condiciones muy similares, de tal manera que los flujos comerciales no se vean mayormente afectados,
2. lograr un acuerdo bilateral beneficioso con los EE. UU., que se transformaría en un importante abastecedor de alimentos,
3. reconstruir algunos aspectos del Commonwealth y darle cabida, en condiciones preferenciales, a las exportaciones de alimentos de Australia y Nueva Zelanda, y
4. construir relaciones comerciales con terceros países, especialmente grandes exportadores netos, como el Mercosur o el este Europeo.

Es posible que los dos primeros caminos sean, en definitiva, los predominantes. Tanto la existencia de una logística comercial altamente desarrollada con la UE, como lo que hoy parece un inminente acuerdo con los EE. UU., en el cual estos obtendrían condiciones comerciales ventajosas para el comercio agrícola, son antecedentes y realidades concretas que influenciarán el camino a seguir.

Si esto ocurriera, el abastecimiento alimentario estaría garantizado y el Reino Unido no necesitaría desplegar una estrategia específica para asegurar su acceso a los alimentos importados que necesita. Esto también significa que no será un actor importante en la geopolítica de los alimentos más allá de su tradicional apoyo al libre comercio.

Otros importadores netos relevantes son Corea, Hong Kong y Arabia Saudita, países que disponen de escasos recursos naturales agrícolas y que consecuentemente aumentarán progresivamente su participación en el comercio internacional agroalimentario. Sin embargo, hasta el momento han tenido poca participación en las negociaciones internacionales y relativamente poco peso en la geopolítica de los alimentos.

Caracterización de los grandes exportadores netos

En el gráfico 8 puede verse que más del 70 % de las exportaciones netas de alimentos están en manos de unos pocos países, principalmente los del Mercosur –del cual Brasil es el 60 % del total–, Australia, Nueva Zelanda, Canadá, Tailandia y algunos otros exportadores netos de menor relevancia.

Gráfico 8: principales exportadores netos de productos agrícolas (en miles de millones de USD-CUCI Rev. 3, 2018)

Es importante notar la enorme presencia del Mercosur y además el notable crecimiento de sus exportaciones en el periodo 2008-2018, solo comparable con el de Australia y Nueva Zelanda, y la aparición, después del Brexit, de la UE como el tercer exportador neto de alimentos.

Para este grupo de países, los alimentos son una parte importante de las exportaciones totales, y, por lo tanto, los precios internacionales, la estabilidad de mercados y el acceso a los principales mercados importadores tienen una significativa importancia macroeconómica. Sus posturas internacionales están fuertemente influidas por las necesidades y condiciones del comercio agrícola y su política internacional comercial está dirigida a la apertura de mercados en los países importadores de alimentos.

El Mercosur es el principal exportador neto de alimentos. En estos cuatro países las exportaciones agroindustriales representan una parte fundamental de sus exportaciones totales, yendo desde alrededor del 70 % en Paraguay hasta alrededor del 40 % en Brasil. En todos los casos, son un elemento definitorio de la balanza comercial de los cuatro países y un aporte importante a la seguridad alimentaria global.

A pesar de esta gran importancia económica de la producción agroindustrial para los cuatro países y la potencial influencia que estos países pueden tener en los mercados internacionales, el Mercosur no ha tenido una estrategia clara y perdurable en relación con su participación en el comercio internacional. Esta participación puede ser evaluada en tres dimensiones interrelacionadas: las acciones que se toman en el ámbito del comercio bilateral, la participación en acuerdos de libre comercio, y la presencia y participación en la OMC.

El comercio bilateral ha estado en manos de cada uno de los cuatro países en forma independiente, aunque limitado por la regulaciones y obligaciones que los países tienen por ser miembros del Mercosur. Las estrategias e intensidad de las acciones de cada uno de los cuatro países han sido diferentes entre sí y han variado a lo largo del tiempo bajo la influencia de las percepciones políticas de cada uno de sus distintos gobiernos. Paraguay y, más aún, Uruguay han tenido una política bastante consistente en cuanto al apoyo y promoción de la producción agropecuaria y las exportaciones agroindustriales. Brasil y sobre todo Argentina han tenido políticas cambiantes con respecto a las exportaciones agroindustriales a lo largo de la historia, incluyendo, en el caso argentino, el uso de políticas restrictivas como los derechos de exportación. Sin embargo, desde principios de siglo Brasil ha cambiado esta postura y está implementando una política agresiva y muy exitosa de promoción de las exportaciones agroindustriales, y se ha convertido en el principal exportador mundial de carne bovina, carne aviar y soja.

En cuanto a la firma de acuerdos de libre comercio (TLC), los cuatro países están restringidos por su pertenencia al Mercosur, que impide la firma de acuerdos comerciales de carácter individual. Esto ha resultado en que los países no hayan formado acuerdos comerciales en forma individual, y el Mercosur ha tenido dificultades políticas para hacerlo. A pesar de ello, hasta el año 2019 se habían firmado los siguientes acuerdos comerciales: un acuerdo marco con México, cinco acuerdos de libre comercio y tres acuerdos de complementación económica.

El 2019 ha sido un año bisagra en este sentido, y el Mercosur ha logrado dos acuerdos comerciales de gran trascendencia política y económica con la UE, después de 20 años de negociaciones, y con el EFTA, que están cumpliendo requerimientos técnicos y jurídicos para su firma. Adicionalmente, están en proceso de negociación once acuerdos bilaterales y regionales, entre los cuales se destacan los iniciados con Canadá, Corea, Israel, India, Libia y Singapur. Tanto la firma de los acuerdos con la UE y el EFTA, como las otras negociaciones en curso podrían ser afectadas por la pandemia del covid-19 y sus impactos sobre el humor político y las nuevas tendencias que puedan surgir con relación al comercio internacional.

En cuanto a la participación y presencia de los países del Mercosur en el ámbito de las negociaciones multilaterales, estas han sido significativas, pero de impacto limitado. Los cuatro países tuvieron un papel significativo en las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT, especialmente Uruguay como país anfitrión, y fueron miembros fundadores y muy activos, especialmente Argentina, en el grupo Cairns, agrupación que tuvo su momento de relevancia, pero que tiene ahora una escasa significación.

Por otra parte, el papel de los cuatro países en la OMC ha sido de una significativa presencia y han participado activamente en los trabajos de la organización, pero su impacto ha sido limitado. Esto es consecuencia, al menos en parte, de la falta de coordinación entre los cuatro países, que no siempre han actuado como un bloque con posiciones y acciones homogéneas.

Esta relativa debilidad de la presencia e influencia de los países del Mercosur en el ámbito de las negociaciones internacionales referidas al comercio agroindustrial llama la atención dada la gran importancia de la región como el principal exportador neto de alimentos. Tal vez, la explicación principal ha sido, por un lado, la falta de continuidad de las propias políticas nacionales referidas a la producción y comercio agroindustrial, especialmente en Argentina, y, por otro, la incapacidad de los cuatro países para definir e implementar una estrategia común de presencia internacional. Esta falencia es particularmente notable dado que la de los alimentos es un área del comercio internacional en la cual juntos son una potencia mundial con capacidad de incidir tanto en los mercados internacionales como en la seguridad alimentaria global.

Australia y Nueva Zelanda han tenido, durante los últimos 20 años, un rápido crecimiento económico apoyado en una economía abierta y altas exportaciones con relación al PBI, en las cuales la agroindustria tiene un papel muy importante. En los últimos años ambos países, pero especialmente Australia, han establecido fuertes vínculos económicos con China, y sus exportaciones a China son el 26 % de las exportaciones totales del país.

Como puede verse en el gráfico 7, Australia y Nueva Zelanda tomados en forma conjunta son la segunda potencia exportadora neta del mundo. Históricamente, y más definidamente después de fines de la década del 70, han tenido una estrategia de apertura comercial apoyada en el sector más competitivo de su economía, la agricultura, y, en el caso de Australia, también la minería. Asimismo, han sido consistentes defensores de la apertura comercial y la globalización y han participado activamente en las negociaciones agrícolas en el contexto de la OMC.

Sin embargo, la escasa dimensión económica de ambos países en el contexto mundial limita su impacto e influencia en las tendencias del comercio internacional agrícola y la geopolítica de los alimentos. Esta situación se ha agravado en años recientes por la concentración de sus exportaciones agroindustriales en el Asia y especialmente en China, lo cual les ha quitado presencia y relevancia en otros mercados internacionales. No obstante ello, la consistencia de sus posiciones, la capacidad técnica que los dos países despliegan en su presencia internacional, y su compromiso y activismo los han convertido, al igual que Canadá –con quien comparten un posicionamiento internacional similar– en importantes actores de las negociaciones internacionales.

Australia tiene una posición dual y difícil en la geopolítica global. Está fuertemente vinculada comercialmente y en cuanto a inversiones trasnacionales con China, pero tiene un acuerdo militar con los EE. UU. que garantiza la mutua defensa frente a potenciales agresiones de terceros países, y es parte activa de la estrategia del Indopacífico diseñada como un mecanismo regional para la contención de China y su política expansionista en la región.

Esta situación limita, hace muy compleja y obliga a una mayor cautela por parte de Australia en relación con su posible participación en las grandes definiciones de la geopolítica de los alimentos. Un ejemplo muy reciente de su vulnerabilidad frente a China está dado por la reacción retaliativa estrictamente comercial que China adoptó como respuesta a la fuerte intervención de Australia en favor de que se investigue el papel del gobierno chino y del Estado de Wuhan en la aparición del covid-19 a fines del año 2019. China amenazó con imponer restricciones arancelarias importantes a una serie de productos australianos y quitó las habilitaciones a cuatro frigoríficos de Australia.

Canadá es actualmente el cuarto exportador neto de alimentos y ha sido un activo participante en las actividades de la OMC, pero no en cuanto a su participación en acuerdos regionales. Su integración económica con los EE. UU. a través del NAFTA y más recientemente del T-MEC ha sido el elemento dominante de su estrategia de integración regional y ha resultado en que una proporción muy importante de sus exportaciones agrícolas estén dirigidas a los EE. UU.

Por otra parte, sus exportaciones agrícolas están concentradas en unos pocos productos, principalmente trigo, arvejas, canola y lácteos.

Si bien es miembro del Grupo Cairns y ha defendido consistentemente el libre mercado, su política agraria y comercial ha incorporado tanto elementos defensivos con respecto a su producción interna, como ofensivos en relación con los mercados externos.

Su fuerte dependencia de los mercados de los EE. UU. y de México a través del T-MEC le ha quitado necesidad y urgencia a la búsqueda activa de nuevos mercados para sus exportaciones agrícolas, y consecuentemente su participación en la geopolítica de los alimentos ha sido menor excepto en cuanto a sus activas intervenciones en las negociaciones de la OMC y en la defensa del multilateralismo.

Algunos otros exportadores netos relevantes son Tailandia, Indonesia, Chile y potencialmente Ucrania. Estos países tienen perfiles exportadores muy diversos, y consecuentemente su presencia y participación en el comercio internacional y las negociaciones agrícolas han sido también distintas y relativamente poco influyentes.

Algunas reflexiones sobre la posible evolución de la geopolítica y el comercio de los alimentos

Posicionamientos de los grupos de países

La geopolítica de los alimentos está, por lo menos en parte, determinada por los grandes intereses geopolíticos de los países dominantes en el ámbito global. Sin embargo, para entender la posible evolución del comercio y las negociaciones comerciales referidas al sector agrícola, es necesario identificar y entender los intereses geopolíticos específicos de los países que son los principales participantes en el comercio agrícola.

En este sentido, es necesario enfatizar que el comercio de productos agroalimentarios ha tenido históricamente una considerable importancia y representó hasta el año 1980 alrededor del 15 % del comercio mundial (ver el gráfico 3). Por otra parte, este porcentaje hubiera sido seguramente mucho más significativo si el comercio agrícola no hubiera sido el sector que ha tenido, en el comercio internacional, más trabas y políticas explícitas de protección de los mercados internos. Esta característica del comercio agrícola está vinculada a la importancia estratégica de la producción nacional de alimentos y a los objetivos de política nacional dirigidos a proteger estructuras productivas que en muchos países están asociadas con temas vinculados a la identidad cultural.

El análisis de las condiciones productivas y comerciales de los principales países que actúan en el comercio internacional agrícola, realizado en secciones anteriores, sugiere que estas determinan intereses y objetivos geopolíticos en el área de los alimentos que a su vez condicionan tres tipos de comportamiento explicitados en estrategias y políticas comerciales muy diferenciadas, que podrían identificarse como: ofensivas, defensivas y proacceso a los alimentos.

Los tres países seleccionados por ser importantes importadores y exportadores, EE. UU., UE y la India, no tienen intereses idénticos y han definido estrategias de inserción internacional distintas y, consecuentemente, implementado políticas diferentes. Por un lado, los EE. UU. han tenido una estrategia sólida y han implementado políticas ofensivas y defensivas claras y vigorosas. Por el otro, el posicionamiento de la UE estuvo dominado por sus políticas defensivas y de alta protección a sus pobladores rurales. Aunque esta seguramente se modificará en el periodo pos-Brexit a una estrategia más equilibrada y que utilice políticas tanto ofensivas como defensivas. Más aún, es posible que, pos-Brexit, en la medida que la UE se convierta en un exportador neto de alimentos, su relación con los EE. UU. vire hacia una posición de competidor directo en los mercados de terceros países. Por lo tanto, no habrá una base objetiva para que se establezcan alianzas de largo plazo en este campo de la actividad comercial.

Por último, la India ha tenido una política predominantemente defensiva que seguramente se trasformará en una mucho más enfocada en garantizar el acceso a los alimentos a medida que se convierta en un importador neto.

Los principales países importadores netos de alimentos, China, Japón y, en cierta forma, también Corea, han tenido dos objetivos principales. Por un lado, han implementado políticas defensivas para proteger sus propias producciones. Estas políticas han buscado aumentar su capacidad productiva y, por lo tanto, el autoabastecimiento alimentario, como lo muestran los planes estratégicos de China y también por razones culturales como es el caso de Japón y Corea del Sur, que tienen políticas muy definidas y muy bien financiadas para sostener la vida rural.

Sin embargo, estos tres países, y en particular China y Japón, también han tenido una clara estrategia dirigida a asegurarse el acceso a los bienes agroalimentarios que necesitan. Tal como se describió más arriba, esta estrategia ha estado basada en dos elementos principales:

1. la búsqueda de acuerdos comerciales tanto bilaterales como regionales que los vinculen con los países que son grandes exportadores netos de alimentos, y
2. inversiones dirigidas a posicionarse en la cadena global de valor del sector agroindustrial.

Los principales países exportadores netos de alimentos, los del Mercosur y Australia y Nueva Zelanda, han implementado, en forma consistente y agresiva, políticas ofensivas para aumentar sus exportaciones agroalimentarias que son la base de sus exportaciones totales y, por lo tanto, un importante instrumento para lograr el equilibrio tanto de su balanza de pagos, como de otras variables macroeconómicas. El éxito de estas políticas ha sido variable a lo largo del tiempo, no obstante lo cual su posicionamiento exportador a nivel mundial ha sido muy relevante durante los últimos 20 años, ya que ampliaron sus exportaciones a los principales importadores netos y aumentaron el número de mercados en los cuales participan, aun cuando su política interna y externa han sido bastante disímiles.

Los ámbitos institucionales en los que se expresan los intereses y posicionamientos geopolíticos de los principales países

Los intereses y necesidades de los países que son los principales actores en el comercio internacional se traducen en acciones y posicionamientos en la geopolítica de los alimentos. Estos posicionamientos se expresan en tres ámbitos principales de las relaciones comerciales internacionales. El ámbito en el cual los posicionamientos geopolíticos de los países se manifiestan de manera consistente y con mayor trasparencia es en las negociaciones multilaterales y en especial el funcionamiento de la OMC. También, aunque en forma a veces menos consistente u obvia, en la participación que tienen en los acuerdos regionales de libre comercio y en las relaciones bilaterales entre países.

Las negociaciones multilaterales en el contexto de la OMC

El multilateralismo se consolidó definitivamente a través de los acuerdos logrados en la Ronda Uruguay del GATT, en donde se definieron un conjunto de reglas multilaterales que flexibilizaron y reglamentaron, de manera muy significativa, el comercio internacional, especialmente en los sectores no agrarios. Con relación al comercio agrícola, aunque se hicieron avances importantes, se mantuvieron restricciones y mecanismos de protección muy significativos en tres áreas principales: protección arancelaria, subsidios internos y subsidios a las exportaciones. Estos tres tipos de apoyos a la producción agropecuaria nacional han sido los principales tres pilares de las negociaciones agrícolas en el ámbito de la OMC.

La OMC fue creada en al año 1995 y expresa una continuidad y consolidación de los acuerdos logrados en la Ronda Uruguay. Es el principal ámbito institucional en el cual se desarrollan las negociaciones y acuerdos con respecto a las reglas multilaterales del comercio mundial. Es también el ámbito en el cual se manifiestan los intereses comerciales y geopolíticos que los países tienen con relación al tema de la agricultura, la alimentación y el comercio agrícola. En sus comienzos sus miembros eran un número limitado de países, lo cual facilitaba el logro de acuerdos por consenso, que es la forma en que se toman las decisiones en la organización. Más aún, a lo largo de su historia existió un liderazgo claro y manifiesto por parte de los EE. UU. secundado por la UE, como lo ilustra el acuerdo de Blair House ya mencionado. Si bien en sus comienzos los miembros de la organización eran un número limitado de países, hoy la membresía ha llegado a los 164 países, es decir, casi el 90 % de los 194 países que integran las Naciones Unidas. Estos 164 países tienen –además de muy diferentes dimensiones económicas, niveles de PBI per cápita y niveles de desarrollo– estructuras productivas agrarias, saldos comerciales alimentarios y niveles de seguridad alimentaria muy distintos. Más aún, en años recientes muchos países en desarrollo han implementado políticas de apoyo a la producción y barreras al comercio de considerable magnitud. Consecuentemente, la tradicional confrontación entre países desarrollados que protegían su agricultura y los países en desarrollo que buscaban mayores oportunidades para exportar se fueron diluyendo, convirtiéndose en un ámbito de conflicto de geometría compleja y variable (ver gráfico 6 en Díaz-Bonilla, sección II. 5.).

Esta nueva configuración de intereses y necesidades hace que las posiciones adoptadas por los países frente a los distintos temas vinculados al comercio agrícola sean no solo muy diferentes entre sí, sino también cambiantes y no siempre predecibles. Esto ha creado enormes dificultades para lograr consensos entre todos ellos, más aún cuando el papel protagónico y de liderazgo de los países que han sido los principales participantes del comercio agrícola aparece como muy debilitado y en algunos casos poco constructivo.

En este sentido, el papel de los EE. UU. y de la UE es un elemento principal de esta situación. El posicionamiento expresado recientemente por los dos principales actores del comercio internacional en el ámbito de la OMC muestra intereses muy distintos con respecto al multilateralismo. Por un lado, EE. UU. está embarcado en una estrategia de debilitamiento del organismo multilateral exigiendo reformas en el órgano de apelaciones, en el reconocimiento de la condición de país en desarrollo a países de ingreso medio y el reconocimiento como economía de mercado a China y varios otros temas de menor envergadura, que de hecho alterarían de manera fundamental las reglas de funcionamiento bajo las cuales la organización opera. Esta política implementada por la administración Trump podría variar en cuanto a su intensidad y formas si hubiera un cambio de gobierno, pero seguramente no cambiaría en sus elementos fundamentales.

En contraposición a esta postura de los EE. UU., la UE ha mantenido en forma consistente el apoyo a la organización buscando fórmulas que incorporen algunos cambios necesarios en sus reglas de funcionamiento, pero preservando los elementos centrales del multilateralismo existente. Un ejemplo de ello es la propuesta presentada por la UE con el acompañamiento de otros 15 países para constituir un sistema temporal que sustituya al órgano de apelaciones con jurisdicción sobre los países que adhieran. En este papel la UE es un aliado natural de los países que son actualmente exportadores netos de alimentos, quienes han sido los mayores defensores de las reglas del multilateralismo asociadas al libre comercio de los productos agroindustriales y, en general, han apoyado las negociaciones multilaterales y el funcionamiento de la OMC.

En el otro extremo los países importadores netos que incluyen en sus estrategias de inserción internacional políticas comerciales defensivas y la India, que ha sido recientemente una gran impulsora de políticas similares, han apoyado y defendido al multilateralismo, pero no han contribuido a que las negociaciones agrícolas avancen en una liberalización de su comercio.

China es un caso particular entre los países importadores netos de alimentos, porque en los últimos años ha quedado en evidencia que, dada la impresionante expansión de la demanda interna, sus sueños de tener un alto grado de autosuficiencia son inalcanzables. Esta evidencia ha fortalecido el posicionamiento de China en la dirección de desarrollar una estrategia que busca y privilegia el acceso a los alimentos y, por lo tanto, la existencia de mercados agrícolas abiertos y competitivos, para lo cual ha iniciado un proceso para ajustar sus políticas a las regulaciones de la OMC (Díaz-Bonilla, Sección II. 5.). Este posicionamiento está reflejado también en su activa y en general constructiva participación en la OMC, en la cual el país aprovecha las condiciones preferenciales de los países en desarrollo. En ese sentido, China está interesada en participar en la reformulación de las reglas de la OMC de una forma compatible con la magnitud de su peso en la economía global.

Los países que son los grandes exportadores netos de alimentos han sido soportes del comercio multilateral y de la defensa del libre comercio como un instrumento para revertir las políticas proteccionistas implementadas por la mayoría de los países importadores. Su capacidad de incidencia en las deliberaciones y decisiones en la OMC ha sido limitada como consecuencia de su escaso número y su reducida importancia cuantitativa en la economía global. Una ilustración de esto fue la escasa relevancia del Grupo Cairns en los resultados de las negociaciones agrícolas multilaterales a pesar de la actividad técnica y política desplegada especialmente durante los primeros años de existencia del grupo.

Las fuertes diferencias en los intereses y posicionamientos de los principales actores del comercio agroindustrial, sumadas al gran número de países que intervienen en las negociaciones, han dificultado el funcionamiento de la OMC y la posibilidad de progresar en acuerdos para ordenar y liberalizar el comercio agrícola. Es difícil imaginar que en un mundo más desordenado y anárquico como el que seguramente surgirá después de la pandemia esta situación cambie para mejor. La renuncia adelantada del director general en mayo del 2020, un año antes de la expiración de su mandato, lo hace, por lo menos en el corto plazo, aún más difícil.

Participación en acuerdos regionales

En adición a la OMC, el marco institucional del comercio agrícola está determinado por los acuerdos de libre comercio (TLC), tanto regionales como bilaterales, que fueron acordados a lo largo de los años y principalmente en el periodo 1992-2018. Los acuerdos regionales notificados a la OMC a enero del 2020 son 303^[15].

Gráfico 9: Acuerdos regionales de libre comercio (TLC)
informados a la OMC

Fuente: www.wto.org.

Sin embargo, tal como puede verse en el gráfico, durante los últimos años el interés en los TLC regionales ha caído y algunos acuerdos de gran importancia que parecían estar vigentes, como, por ejemplo, el TPP, se debilitaron y quedaron en suspenso.

Esta afirmación no es totalmente aplicable al Mercosur, que, si bien está en una situación interna compleja como consecuencia de las diferencias comerciales y políticas entre Argentina y Brasil, ha logrado completar las negociaciones en relación con dos acuerdos de complementación económica de carácter interregional con la UE y el EFTA. Si bien dichos acuerdos aún necesitan transitar un proceso político y administrativo de ratificación y puesta en marcha, el camino transitado tiene una gran importancia económica y política para el Mercosur que, después de años de inacción en el ámbito internacional, ha logrado construir dos acuerdos interregionales en un momento en que este tipo de tratado se ha debilitado a nivel global. El éxito logrado a través de estos acuerdos birregionales también muestra el interés de la UE en proyectarse globalmente y en especial con América Latina, con quien existen fuertes lazos históricos y culturales.

En el contexto de esta situación de debilitamiento del multilateralismo y también del interés en los acuerdos tanto regionales como interregionales, es razonable esperar una mayor actividad negociadora en el ámbito de los acuerdos bilaterales. Sin embargo, también es posible que estos nuevos acuerdos bilaterales tengan características propias y sean un vehículo para establecer un comercio administrado entre los países firmantes. En cierta forma, incluso a pesar de su incumplimiento parcial, el acuerdo bilateral entre China y los EE. UU. es un precursor de esta metodología ya que establece condiciones, como por ejemplo compromisos cuantitativos de importaciones agroindustriales por parte de China, que responden al concepto de comercio administrado.

Esta modalidad podría extenderse a otros países importadores netos quienes podrían estar interesados en lograr acuerdos similares con los exportadores netos con el fin de asegurarse el acceso estable a los alimentos en un contexto de inestabilidad mundial.

Reflexiones en torno al posible impacto de tres grandes tendencias disruptivas del comercio agroalimentario: el cambio climático, las tendencias del consumo y la pandemia del covid-19

Durante la última década, la amenaza de los efectos del cambio climático y sus potenciales y peligrosas consecuencias sobre la salud del planeta tomaron una importante dimensión política y económica y generaron una preocupación global sobre los medios para disminuir las actuales tasas del calentamiento global.

Consecuentemente, en relación con la agricultura y los alimentos, la atención social se ha centrado en dos temas específicos:

1. los efectos negativos derivados de los actualmente altos y excesivos patrones de consumo, incluyendo el de los alimentos, y
2. las altas contribuciones de GEI que se les atribuyen a las actividades relacionadas a la producción de alimentos.

Si bien investigaciones recientes están poniendo en evidencia que la producción de alimentos, si no incluye el desmonte (cambio de uso de la tierra) y se realiza utilizando las correctas prácticas agrícolas, no es un contribuyente importante de gases de efecto invernadero, las preocupaciones siguen vigentes en amplios sectores de la sociedad^[16].

Estas preocupaciones generadas por el cambio climático han comenzado a generar importantes acciones en las políticas públicas dirigidas a lograr tres objetivos:

1. alcanzar una producción agropecuaria con menores emisiones de GEI a través de prácticas agronómicas correctas,
2. cambiar los patrones de consumo, especialmente para disminuir el de productos de origen animal, a los que se atribuye un papel especialmente importante en la emisión de GEI, y
3. disminuir las pérdidas poscosecha y el mejor aprovechamiento de los subproductos a través de la economía circular.

Estas preocupaciones medioambientales son especialmente intensas en la UE y algunos otros países desarrollados como Japón, y se están traduciendo en la implementación de nuevos y muy exigentes estándares ambientales que se traducirían en nuevas barreras al comercio.

Una segunda tendencia que se afianza son los cambios en los patrones de consumo de alimentos, motivados en parte por el cambio climático, como se argumenta más arriba, pero más centralmente por preocupaciones vinculadas a la salud humana. Dos preocupaciones centrales han comenzado a instalarse en el imaginario público y progresivamente se están expresando en políticas públicas concretas: la asociación del consumo de productos de origen animal con patologías vasculares, y el sobrepeso, especialmente en niños, asociado al consumo de “comida chatarra” de alto valor calórico y que crea un cierto grado de adicción.

Estas preocupaciones seguramente tendrán un impacto especialmente importante en la evolución de los patrones de consumo en los países desarrollados. Diversas proyecciones sugieren que hay una fuerte tendencia hacia la disminución en el consumo de carne y parcialmente de lácteos, que además serán parcialmente sustituidos por proteínas de origen no animal^[17].

Estas tendencias se traducirían en una disminución de la demanda global y consecuentemente del comercio internacional de los alimentos de origen animal y en un fortalecimiento de la demanda por productos vegetales frescos producidos a través de cadenas de producción cortas y crecientemente de cercanía, que tienen una mucha menor participación en el comercio internacional.

Por otra parte, también están generando el desarrollo de nuevos estándares alimentarios y la utilización de etiquetados que indican la composición de los alimentos procesados, señalando especialmente su contenido de azúcar. Este etiquetado, en la medida que se extienda bajo normas definidas exclusivamente a nivel país y sin una coordinación global, se podría transformar en una nueva barrera al comercio.

Finalmente, a principios de 2020 se declaró la pandemia del covid-19, que está generando la mayor recesión económica mundial desde la Gran Depresión de principios de la década del 30. Dicha recesión, unida a la disrupción de la logística, medios de pago y otros efectos económicos derivados de las cuarentenas impuestas en todos los países con diversos grados de profundidad, está generando una caída en el comercio mundial que ha sido estimada por la OMC para el año 2020 de entre el 13 % y el 32 %. Sin embargo, es importante enfatizar que el impacto disruptivo sobre la producción y el comercio de alimentos ha sido mucho menor, como lo muestran las estimaciones de la OMC con respecto a la disminución del comercio agroindustrial durante el año 2020, estimada en el 1 %.

Es difícil evaluar cuál será el impacto de la pandemia sobre el comercio internacional. Sin embargo, es posible augurar que, aunque mucho menores que lo que ocurrirá en la economía en general, los impactos sobre la agricultura serán significativos y en general adversos al comercio multilateral.

Por de pronto, algunos países, especialmente del este europeo, pero también Argentina, Vietnam y algunos otros más, han implementado medidas restrictivas al comercio de algunos alimentos, principalmente trigo y arroz. Sin embargo, hasta mayo de 2020 solo se han impuesto 16 medidas restrictivas, un número inferior a las 33 implementadas durante la crisis del 2008-2009.

Aunque estas medidas específicas puedan ser de corto plazo, es posible que el restablecimiento de los flujos comerciales prepandemia lleve un tiempo en reestablecerse. Más aun, la pandemia podría tener efectos más de largo plazo en cuanto a las políticas económicas y comerciales de algunos países, especialmente los importadores netos de alimentos, que los inducirían a tener una perspectiva que privilegie la producción nacional.

Esta preocupación resultaría en una tendencia a diversificar las fuentes de bienes intermedios y, por lo tanto, a acortar y ampliar las cadenas de producción. Esto ya se ha puesto de manifiesto en relación con la producción de bienes vinculados a la salud, en los cuales existe una alta dependencia de unos pocos países, como China, Alemania y Suiza, que son los grandes oferentes de medicamentos y equipos hospitalarios^[18].

Por otra parte, la pandemia acelerará las preocupaciones más generales que se venían manifestando con respecto a la inocuidad de los alimentos. Nuevos y más estrictos estándares se han venido desarrollando y aplicando especialmente por parte de los países más desarrollados. Es razonable esperar que la pandemia acelere las exigencias de los países importadores con respecto a ciertas transformaciones en la producción, procesamiento y transporte de los alimentos en los países exportadores. Estas exigencias se expresarán a través de estándares en general para todos los alimentos y especialmente en los perecederos y, más especialmente aún, en los de origen animal. La eliminación de los “mercados húmedos” en el Asia, mayores exigencias sanitarias en la producción, transporte y faena de animales en los países exportadores y mayores controles sanitarios en la pesca son consecuencias predecibles.

Es extremadamente complejo y tal vez imposible predecir el efecto agregado que estas tres tendencias disruptivas podrían tener sobre el comercio mundial y la geopolítica de los alimentos. Pero, tal como se ha señalado, la pandemia tendrá, como mínimo, el efecto de acelerar y profundizar las tendencias que ya estaban presentes antes de que comenzara. Con esta perspectiva, es posible aventurar, en forma preliminar y tentativa, algunas observaciones generales:

1. se acelerará la implantación de nuevos y más estrictos estándares comerciales relacionados a la emisión de GEI, la protección del medio ambiente y la inocuidad de los alimentos;
2. algunos países, y especialmente los que son más dependientes de las importaciones de alimentos, tenderán a reforzar sus políticas dirigidas a aumentar el nivel de autoabastecimiento y a mejorar el acceso a los alimentos provenientes de terceros países que den confianza y seguridad con respecto a los estándares ambientales y de inocuidad;
3. la pandemia, al aumentar la inestabilidad global en los mercados de alimentos, acentuará la ya existente sensibilidad de los países que son grandes importadores netos en relación con asegurar su acceso a los alimentos que necesitan. Como consecuencia de esto, sus políticas comerciales y de inversión incluirán con mayor énfasis la seguridad del acceso a los alimentos;
4. una posible consecuencia de a, b y c es un mayor debilitamiento del comercio multilateral agrícola y un paso más hacia el comercio administrado. Esto podría tener una expresión especifica en el caso de los alimentos a través de acuerdos especiales impulsados por los grandes importadores netos con el fin de garantizarse una oferta estable de alimentos provenientes, principalmente, de los grandes exportadores netos;
5. adicionalmente, la pandemia profundizará los procesos de desmembramiento y relocalización (reshoring) de las cadenas globales de valor que ya estaban en marcha. Estos efectos serán especialmente importantes en las cadenas de valor vinculadas a la salud y a otros sectores estratégicos, y serán menos importantes en las cadenas agroalimentarias en las cuales la ubicación geográfica de los recursos naturales impone ciertas restricciones objetivas;
6. la pandemia ha expuesto la falta de liderazgo de los EE. UU. y ha debilitado la imagen pública de China; por lo tanto, ha creado nuevos espacios de influencia y poder a potencias intermedias. Un ejemplo de esto es el liderazgo de Australia en las investigaciones dirigidas a descubrir el origen del patógeno, a pesar de la virulenta reacción negativa de China a esta iniciativa. Frente al debilitamiento de las dos grandes potencias, el resto de los países tendrá un mayor espacio para construir un mundo multipolar^[19];
7. las tres tendencias disruptivas han puesto de manifiesto el papel del Estado en situaciones de crisis. En la mayor parte de los países, las tendencias descriptas y muy especialmente la pandemia han resultado en un sustancial aumento de la participación del Estado en el ordenamiento de la sociedad y la economía. Si esto se acentuara y perdurara en el tiempo, los posibles efectos sobre el funcionamiento de las instituciones democráticas y republicanas podría ponerse en peligro;
8. finalmente, y tal como lo ha señalado el secretario general de las Naciones Unidas, el mundo enfrentará un dilema que no es nuevo, pero que es ahora más evidente como consecuencia de las tres tendencias disruptivas descriptas más arriba: cómo enfrentar y construir la creciente necesidad de una acción coordinada a nivel global para hacer frente a los efectos de las tres tendencias en un mundo en el cual se debilitan las instituciones del multilateralismo^[20].

Estas observaciones preliminares sugieren que la geopolítica tendrá reajustes importantes a medida que los impactos económicos de las tres tendencias disruptivas mencionadas se manifiesten plenamente y los países recalibren sus políticas económicas y comerciales. Estos efectos estarán concentrados en algunos sectores económicos como el turismo y las industrias asociadas, la industria de la salud y algunas otras en las cuales las cadenas globales de valor tendrán un reshoring significativo.

Por otra parte, la globalización tendrá cambios en algunos elementos cualitativos, como, por ejemplo, una creciente importancia de los servicios intangibles basados en el conocimiento y la tecnología, el acortamiento de las cadenas globales de valor, una menor actividad de la inversión extranjera directa (IED). Estos cambios cualitativos podrían alterar la forma en que se distribuyeron los beneficios de la globalización. En el pasado los mayores beneficiados fueron los países en desarrollo que pudieron cerrar parcialmente la brecha de ingresos con los países desarrollados. En el futuro el debilitamiento de la IED y del offshoring, sumado a la mayor capacidad que los países desarrollados tienen para la provisión de servicios basados en el conocimiento, podría salir beneficiado.

Los nuevos equilibrios de poder en el ámbito internacional también se harán evidentes y comenzarán a manifestarse a nivel global a través de los nuevos objetivos y las nuevas políticas internacionales y comerciales que serán impulsados por los principales actores globales.

El sector agroindustrial saldrá de la pandemia menos afectado y tendrá en general, y especialmente en los principales cultivos que se comercializan a nivel internacional, una rápida vuelta a la normalidad. En este proceso recuperatorio, la agroindustria será un componente importante para reiniciar el crecimiento económico, aunque este tendrá nuevas características cualitativas, descriptas más arriba, y las tendencias generales que existían en la geopolítica de los alimentos se verán fortalecidas.

Los países del Cono Sur son grandes productores agroindustriales y los principales exportadores netos de alimentos. Por lo tanto, su participación en la recuperación del comercio agroindustrial y en la geopolítica de los alimentos será fundamental. Examinar este papel es el tema del capítulo siguiente.

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