Julio Nogués

Introducción

El objetivo de este ensayo es ofrecer una estimación del impacto que un Brexit duro –es decir, un divorcio entre el Reino Unido y la Unión Europea donde ambos dejan de comerciar libremente y en su lugar para el comercio bilateral adoptan los aranceles que tienen consolidados ante la Organización Mundial del Comercio (OMC)– podría tener sobre el comercio agroindustrial entre:

1. el Reino Unido (RU) y la Unión Europea (UE27), y
2. el Mercosur y el RU.

Han transcurrido más de tres años desde el referéndum de junio de 2016, y tanto para el RU como para la UE las distintas etapas vividas desde entonces han elevado los grados de incertidumbre y consiguientemente los costos económicos de este largo periodo de transición. ¿En cuánto disminuiría el comercio bilateral entre el RU y la UE como consecuencia de un Brexit duro? Un orden de magnitud que parece estar cercano a las conclusiones de varios trabajos empíricos es que un Brexit duro podría disminuir el comercio bilateral entre el RU y la UE en 30 %. De acá se deduce la disminución en la tasa de crecimiento de mediano plazo que sufriría el RU y algunos países de la UE (por ejemplo, Coutts y otros, 2017). También hay estimaciones más alarmistas^[1], y estas importantes diferencias sobre los costos del Brexit han alimentado al periodismo, que en una gran mayoría de artículos se mantiene crítico tanto por los posibles costos del Brexit, como por sus raíces sociales asociadas a sentimientos nacionalistas en oposición a los objetivos centrales del Tratado de Roma. La balanza parece inclinarse a favor de las estimaciones menos alarmistas, una de las razones es que, en términos del comercio de bienes, el ingreso del RU a la UE le trajo beneficios que fueron bastante menores que los obtenidos por otros países miembros cuando ingresaron a la UE (Gudgin y otros, 2017)^[2].

El RU está pagando un elevado costo político como consecuencia del referéndum y de los sucesivos fracasos en las negociaciones de una salida acordada con la UE. Hasta el momento el Brexit ha originado la renuncia de dos primeros ministros: David Cameron, como resultado del referéndum de 2016 que él empujó esperando un resultado opuesto, y, más recientemente, Theresa May, tras fallidas negociaciones (fallidas en el sentido de que no obtuvieron apoyo político domestico para su estrategia). Boris Johnson, actual primer ministro, ha logrado un acuerdo con la UE que desde el punto de vista comercial se asemeja a un Brexit duro.

Si bien se han enfatizado los costos del Brexit para el RU, es importante recordar que el PBI de este país es equivalente a la suma de los trece países que ingresaron a la UE durante el nuevo milenio, más los tres que ingresaron en 1995 (Austria, Finlandia y Suecia). En este sentido, el Brexit retrotrae la UE al tamaño que tenía aproximadamente hace casi un cuarto de siglo. Dado sus patrones de comercio, en la UE los grandes perdedores serían Francia, en menor medida, y Holanda e Irlanda, de una manera más importante. La razón es que estos tres países exportan valores considerables de productos agroindustriales al RU y, como se verá en las estimaciones que siguen, un Brexit duro disminuiría este comercio de manera significativa.

Es útil estimar los posibles efectos comerciales de un Brexit duro sobre el comercio agroindustrial del RU por al menos cuatro razones:

1. hay muy pocos estudios que hayan medido el impacto del Brexit sobre este comercio;
2. prácticamente no hay trabajos que cuantifiquen los efectos sobre los países en desarrollo;
3. no hay trabajos que evalúen los impactos que podría tener sobre el Mercosur; y
4. el RU ha explicitado que, inmediatamente después de implementado el Brexit, liberará las importaciones de alimentos principalmente a través de la firma de tratados de libre comercio (TLC) con socios seleccionados.

Es decir, el RU ha adelantado que, con posterioridad al Brexit, su patrón de producción y comercio por lo menos en lo que se refiere a productos agroindustriales no quedará definido por las barreras con terceros países que actualmente tiene consolidadas ante la OMC, sino que quedará definido por un conjunto de políticas liberalizadoras que alejarán al RU de las irrazonablemente elevadas barreras asociadas a la Política Agrícola Común (PAC) de la UE.

A continuación, presentamos una breve discusión cuantitativa sobre estos temas y, sobre esta base, ofrecemos algunas consideraciones sobre las oportunidades de exportación que un Brexit duro podría significar para el comercio agroindustrial entre el RU y la UE, como también entre el primero y el Mercosur.

Dinámica del comercio agroindustrial del Reino Unido con la UE y con el Mercosur

El cuadro 1 muestra que, entre 2001 y 2016, el valor de las importaciones agroindustriales del RU se duplicaron, mientras que las importaciones totales de bienes aumentaron solo un 77 %. Esta creciente dependencia de las importaciones de alimentos del RU es particularmente acentuada para aquellos provenientes de la UE que durante el mismo período aumentaron 2,3 veces desde USD 18,65 mil millones en 2001, a USD 43,48 mil millones en 2016. Para algunos productos, la dependencia aumentó de manera muy acentuada. Por ejemplo, entre los años mencionados, la participación de la UE en las importaciones del RU creció de la siguiente manera: carne deshuesada congelada, del 40 % al 80 %; carne de pollo, del 78 % a 90 %, y vino, del 40 % a 70 %.

La creciente dependencia del RU de productos agroindustriales importados desde la UE no caracteriza a ningún otro origen (Nogués, 2019)^[3]. En particular se destaca el hecho de que, durante este período, la participación de los productos agroindustriales del Mercosur en el total de las importaciones del Reino Unido cayó de 4 % en 2001 a 3,3 % en 2016 (cuadro 1). En gran medida, la disminución de la participación del Mercosur en los distintos mercados de la UE, incluyendo el RU, debe atribuirse a dos hechos. Primero y fundamental, a los desvíos de comercio originados por los elevados aranceles de la PAC. Segundo, y este es un hecho que la literatura no ha enfatizado lo suficiente, a la expansión de la UE hacia los países del centro y este europeo con ventajas comparadas en productos agroindustriales (Nogués, 2017)^[4]. Al igual que los antiguos miembros de la UE (UE15), estos nuevos miembros también deben cumplir con las reglas de la PAC, por lo cual su incorporación a la UE también originó desvíos de comercio en contra de exportadores eficientes como el Mercosur.

Veamos el caso de las carnes. En 2016 el 86 % de las importaciones de carne del RU provinieron de otros países de la UE, mientras que del Mercosur solo importó un 3 %, cuando en 2001 esta participación era del 7%. En gran parte, esta caída se explica por la expansión de la UE15 a los trece países del centro y este europeo que se incorporaron a partir de 2004. En 2001 el RU importaba solo el 0,1 % de carnes desde Bulgaria, Hungría, Polonia y Rumania, mientras que en 2016 estos orígenes explicaban el 14 % de las importaciones de este país (Nogués, 2019)^[5].

Impacto de un Brexit duro sobre el comercio agroindustrial del Reino Unido

Un Brexit duro eliminará una parte sustancial del comercio agroindustrial entre el Reino Unido y la UE. Esto se debe, por una parte, a los elevados aranceles de NMF que recaen sobre estos productos y, por la otra, a los obstáculos comerciales no arancelarios, que incluyen las regulaciones sanitarias y fitosanitarias, que son mucho más restrictivas del comercio para estos productos que para los restantes, los cuales llamaremos “manufacturados” (ver por ejemplo Bellora y otros, 2017)^[6].

Una gran mayoría de trabajos ha estimado el impacto de un Brexit duro sobre el comercio de bienes a través de modelos gravitacionales que son muy intensivos en datos. Nosotros seguimos una metodología simple que ha mostrado tener más precisión que los modelos gravitacionales. Basándose en el promedio de los aranceles NMF y las elasticidades de importación a nivel de dos dígitos del sistema armonizado (SA), Lawless y Morgenroth (2016) estimaron que un Brexit duro reduciría el comercio total entre el RU y la UE en un rango que varía entre 22 % y 31 %^[7]. Sin embargo, como se dijo, al igual que una gran mayoría de los trabajos que cuantifican los posibles impactos de un Brexit duro, estos autores no estiman los efectos para distintos grupos de productos, incluyendo los agroindustriales. Utilizamos los datos y la metodología presentados en este trabajo para distinguir el impacto de un Brexit duro sobre

1. los productos agroindustriales (identificados en este trabajo con los primeros 24 capítulos del SA), y
2. el resto, es decir, los que identificamos como “productos manufacturados” (capítulos 25 a 99 del SA)^[8].

La tercera columna del cuadro 2 muestra el promedio simple (por capítulo del SA) de los aranceles NMF para productos agroindustriales (16 %) y para los manufacturados (4 %), mientras que la cuarta columna presenta el promedio simple de la reducción proporcional del comercio bilateral que surge de los efectos individuales correspondientes a cada capítulo del SA. Como se aprecia, la diferencia entre los impactos de un Brexit duro sobre el comercio bilateral es sustancialmente mayor para los productos agroindustriales (50 % de reducción) que para los manufacturados (22 % de reducción)^[9]. De acuerdo con estos supuestos, y utilizando las cifras de comercio de 2016, concluimos que un Brexit duro reduciría las importaciones agroindustriales del Reino Unido provenientes de la UE en USD 21,65 mil millones a precios de 2016 (equivalente al 50 % del valor importado desde este origen en 2016, que, según los datos del cuadro 2, es de USD 43,48 mil millones)^[10].

Política comercial del Reino Unido pos-Brexit

A principios de 2018, el secretario de Estado del Reino Unido para el Medio Ambiente, la Alimentación y los Asuntos Rurales presentó al Parlamento un documento para consulta pública titulado “Salud y armonía: el futuro de la alimentación, la agricultura y el medio ambiente en un Brexit verde” (Department of Environment, Food and Rural Affairs, 2018)^[11]. El documento subraya los objetivos para el sector agropecuario, los cuales se alejan marcadamente de aquellos prevalecientes bajo la PAC. Algunos extractos del prólogo afirman lo siguiente:

Durante más de cuarenta años, la Política Agrícola Común de la UE ha decidido cómo cultivamos nuestras tierras, los alimentos que producimos y cómo protegemos el medio ambiente. En este período, el medio ambiente se ha deteriorado, se ha frenado la productividad agropecuaria y la salud pública se ha visto comprometida […]. El daño ambiental que hemos sufrido dentro de la PAC ha sido significativo. La salud del suelo se ha deteriorado. El número de aves en las tierras agrícolas ha disminuido y los hábitats se han erosionado.

Además, el documento plantea que los subsidios de la PAC, concentrados en latifundios, “han mantenido elevados los precios de la tierra y de las rentas […] mientras que ha frenado la innovación”. No es fácil escribir una crítica más dura de la PAC proveniente del gobierno de un país que todavía es miembro de la UE.

De acuerdo con el documento, se espera que las propuestas de política den como resultado un sector agrícola “más dinámico, más autosuficiente […] y más competitivo”. Si bien el documento propone una política de subsidios para el sector, este no estaría vinculado al tamaño de la propiedad como en la PAC, sino a objetivos ambientales: la frase clave es “dinero público invertido en bienes públicos”. Con respecto a las políticas comerciales, la propuesta enfatiza la firma de tratados de libre comercio (TLCs) con países que actualmente tienen acuerdos con la UE, y también “con países que muestreninterés en hacerlo”.

El gráfico 1 muestra el promedio del arancel de NMF para los doce capítulos agroindustriales del SA que están más protegidos por la PAC. Para fines de la comparación, recordemos que nuestra estimación promedio del arancel NMF para productos manufacturados es del 4 % (cuadro 1), es decir, este promedio representa una tercera parte del capítulo correspondiente a cacao, que en el gráfico 1 es el capítulo menos protegido.

Para la población del RU, adoptar estos aranceles como consecuencia de un Brexit duro tendrá un impacto general importante sobre los precios de los alimentos. Sobre este tema, el trabajo de Clarke y otros (2017) concluye que, bajo un Brexit duro, los precios de los alimentos subirían muy por encima de la inflación. Esta es una razón central por la cual pos-Brexit el RU se encaminaría hacia una liberalización del comercio agroindustrial, ya sea a través de TLC, o unilateralmente. De esta manera, el gobierno del RU le aseguraría a su población el suministro de alimentos a precios bastante más bajos que los que quedarían definidos por la adopción de aranceles de NMF.

Brexit como una oportunidad comercial para el Mercosur

Con el propósito de ofrecer una primera aproximación al impacto que el Brexit podría tener sobre el Mercosur, supondremos en lo que sigue que pos-Brexit el gobierno del RU buscará cerrar la brecha de importaciones desde la UE provocada por esta política (es decir, USD 21,7 mil millones) y que para ello recurrirá principalmente a reorientar las importaciones hacia terceros países que son productores eficientes de alimentos. Ofrecemos primero una simulación a nivel de capítulo para concluir con una estimación agregada.

El cuadro 3 muestra el promedio de los aranceles NMF para los cinco capítulos agroindustriales del SA más comercializados entre el RU y la UE. A excepción de las bebidas alcohólicas, los aranceles para los otros capítulos son muy altos, siendo las carnes y los productos lácteos los más protegidos. Por lo tanto, pasar de un régimen de libre comercio como a la adopción de estos elevados aranceles de NMF provocaría una reducción de 71 % en las importaciones del RU de estos productos desde la UE equivalente a USD 14,99 mil millones, a precios de 2016. Esta disminución representa el 69 % de la disminución total de productos agroindustriales desde la UE indicada en el cuadro 2 mencionado^[12].

Entonces, ¿qué se puede decir del impacto de un Brexit duro sobre las exportaciones agroindustriales totales del Mercosur al RU? Bajo un acuerdo de libre comercio con el RU, las oportunidades de exportación agroindustrial del Mercosur hacia este destino son importantes, pero, de lo contrario, hay suficientes elementos para concluir que estas oportunidades se reducen considerablemente o desaparecen. La razón es que el RU ha iniciado conversaciones comerciales con exportadores agroindustriales eficientes, que incluyen a algunos del Commonwealth, como también a EE. UU. Pos-Brexit, y una vez que el RU haya firmado TLC con estos otros países eficientes, al Mercosur le será difícil y en muchos casos imposible competir con ellos en el mercado del RU. Esta situación sería una más de las muchas oportunidades comerciales perdidas por el Mercosur como consecuencia de su espíritu proteccionista. La situación es peor aún porque ante un Brexit duro la UE se encontraría ante un saldo exportable considerable que entraría en competencia con el Mercosur en terceros países. Este es un aspecto que no analizamos en este trabajo.

Asumiendo que surja un TLC entre el Mercosur y el RU, una estimación aproximada manteniendo constantes las participaciones indica que los países miembros podrían aumentar sus exportaciones agroindustriales al RU en aproximadamente USD 1,8 mil millones, es decir, podrían duplicar sus exportaciones en relación con las realizadas durante 2016. En este cálculo, suponemos:

1. que el Reino Unido vuelve a su nivel previo al Brexit duro de importaciones agroindustriales provenientes de la UE (es decir, a través de ALC el RU recupera el valor de las importaciones que bajo un Brexit duro disminuyen desde la UE);
2. ii) que, con posterioridad a un Brexit duro y bajo un ALC entre el RU, la UE este recupera el 25 % de las exportaciones; y
3. iii) que terceros países se reparten el 75 % restante.

¿Cómo se dividiría este comercio entre los distintos exportadores eficientes de agroalimentos? Nuestra primera aproximación a una respuesta se basa en la participación que cada uno de estos países (o grupo de países) tiene en las exportaciones agroindustriales mundiales netas del comercio intra-UE, ya que este comercio está altamente distorsionado por las políticas de la PAC. En 2016, la participación del Mercosur en las exportaciones agroindustriales mundiales netas de este comercio fue de 11,3 %. Aplicando este porcentaje al aumento de las importaciones agroindustriales del RU netas de las que eventualmente le vendería la UE bajo un supuesto ALC, se obtiene un resultado de USD 1,83 mil millones (es decir 0,113×16,24 mil millones)^[13].

Consideraciones finales

Dada la elevada protección a los productos agroindustriales brindada por la UE bajo la PAC, estimamos que un Brexit duro reduciría las importaciones del RU de esta procedencia en aproximadamente 50 %, cifra que contrasta con una reducción del 22 % correspondiente a productos manufacturados. Tras el desmantelamiento de la PAC, el gobierno del RU ha propuesto implementar reformas profundas a sus políticas agrícolas para lograr un sector más competitivo y también ha anunciado su intención de firmar ALC con exportadores agrícolas eficientes.

Bajo estas políticas, los países proveedores eficientes de agroalimentos que firmen TLC con el RU eliminarían una parte sustancial de la brecha comercial dejada por la disminución de las importaciones desde la UE, y al hacerlo evitarían el aumento en el precio de los alimentos que, de otra manera, provocaría un Brexit duro para la población del RU. En el caso de que el Mercosur aprovechara la oportunidad y también lograra firmar un ALC con el RU, una primera estimación sugiere que el Mercosur podría duplicar sus exportaciones agroindustriales al RU. Dado que es razonable suponer que el RU se moverá rápidamente para firmar TLC con países que son productores eficientes, las oportunidades exportadoras disminuirían considerablemente si el Mercosur no lograra firmar un TLC con la UE.

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