II. 7. Acuerdo de Asociación Estratégica Mercosur-Unión Europea

Martín Piñeiro, Guillermo Valles Galmés (coordinadores)

Una vinculación geopolítica

Pablo Elverdin^[1]

Introducción

Luego de años de estancamiento, en junio de 2019 el Mercosur y la Unión Europea (UE) alcanzaron un entendimiento básico que se plasmó en la firma “en principio” del acuerdo. Sin lugar a dudas, y aunque aún queden pendientes procesos formales antes de su ratificación, el alcanzar un acuerdo birregional de esta magnitud ya debe ser considerado como un logro en sí mismo.

No obstante, este ha despertado múltiples reacciones en diferentes sectores, e incluso hasta en algunos representantes gubernamentales, a uno y otro lado del Atlántico. En la mayoría de los casos, estas reacciones responden a la falta de conocimiento de los textos y listados de concesiones negociadas, los que todavía no han sido publicados en forma completa.

Entonces, si bien no puede declararse que las negociaciones están totalmente cerradas, ello no implica que lo acordado pueda renegociarse. La única etapa de negociación pendiente, y a la que hay que prestarle la debida atención, es la correcta transcripción de las negociaciones en la revisión del texto legal. Una vez que este esté disponible, se iniciará la fase de las respectivas ratificaciones parlamentarias y posterior instrumentación.

Sin dudas, la instrumentación del acuerdo plantea algunas dificultades y desafíos significativos, mayormente sustentados en las asimetrías entre los bloques. No obstante, cabe resaltar que prácticamente todos los estudios de impacto señalan beneficios positivos para los países del Mercosur. Si bien en algunos casos los impactos son de magnitud limitada, los efectos dinámicos del acuerdo pueden potenciar significativamente esos beneficios.

En cualquier caso, los beneficios del acuerdo solo se harán visibles en el mediano plazo y no dependerán solo de los aspectos específicamente negociados, sino que también estarán influidos por otras variables externas. Estas variables abarcan múltiples situaciones, en especial, la consecución de una mayor estabilidad macroeconómica de los países del Mercosur, que definitivamente logre encaminarlos hacia un sendero sostenido de crecimiento y desarrollo económico.

En adición a los beneficios económicos, el acuerdo también plantea la posibilidad de alcanzar otros beneficios indirectos. La vinculación con uno de los bloques económicos más importante del mundo tendrá un impacto significativo sobre la orientación que el Mercosur defina para su política exterior. Dicho esto, el presente estudio se orienta a analizar la relevancia del acuerdo para la geopolítica agroalimentaria y para el posicionamiento regional en el concierto internacional, con especial énfasis en los mercados agroindustriales.

El acuerdo

Desde sus inicios, ambos bloques buscaron llevar a cabo una negociación integral que abarcara a todos los sectores y que postulara resultados equilibrados, teniendo en cuenta la sensibilidad de ciertos productos. La negociación no fue sencilla, ya que, por sus propias características, se constituyó como el proceso negociador más ambicioso del Mercosur, de forma que dio creación a un mercado unificado de 800 millones de personas y de casi un cuarto del PIB mundial.

Debido a su largo proceso negociador y a las dificultades para avanzar, el objetivo del acuerdo quedó enfocado en eliminar o reducir barreras comerciales, al que se incluyeron algunos apartados adicionales, pero quedó bastante lejos de constituirse en un acuerdo de “nueva generación”, donde se incluyen más disciplinas. Esto es muy relevante si se tiene en consideración el reciente viraje de la política comercial de la UE, abocada a la consecución de este tipo más amplio de acuerdos comerciales.

Estos últimos no solo contemplan la reducción de aranceles y de barreras no arancelarias, sino que también incluyen la incorporación de una amplia serie de normas regulatorias que tienden a facilitar el movimiento de bienes, servicios y flujos de inversión, además de incorporar disposiciones relativas al medio ambiente, los mercados laborales o los derechos de la propiedad intelectual. El Acuerdo Económico y Comercial Global firmado con Canadá (más conocido como CETA) es un buen ejemplo de estos acuerdos de “nueva generación”.

En cualquier caso, el acuerdo alcanzado debe celebrarse como un gran logro para ambos bloques. En vistas de la complejidad y prolongación extrema del proceso negociador, difícilmente se podría haber imaginado alcanzar un acuerdo más “moderno” y ambicioso.

Principales rasgos del acuerdo

En todo momento, la Unión Europea puso de manifiesto su necesidad de alcanzar mejoras arancelarias para, al menos, el 90 % del comercio vigente entre los bloques para ratificarlocomo Acuerdo de Libre Comercio. Sin dudas, ello tensó las negociaciones, porque exigía incorporar algunos productos “sensibles” dentro del proceso de acercamiento.

A pesar de ello, la negociación permitió lograr cierto equilibrio entre la exigencia de incorporación de nuevos productos (hasta alcanzar ese umbral del 90 %) y la contemplación de cronogramas de desgravación diferentes que permitan dar tiempo suficiente para la adaptación de sectores con mayor sensibilidad.

En virtud de las asimetrías actualmente existentes, la Unión Europea se comprometió a una eliminación arancelaria más amplia y veloz que el Mercosur. La UE eliminará, de manera inmediata, aranceles para el 76 % de las importaciones provenientes del Mercosur, mientras que el resto se liberalizará en 4, 7 y 10 años.

Dentro de ese cronograma, la eliminación de aranceles de parte de la UE alcanza al 92 % de las exportaciones del Mercosur, otorgando acceso preferencial a un 7,5 % adicional (dentro de cuotas, cupos y otras modalidades de acceso que no implican eliminación total de aranceles). Como consecuencia, la exclusión en la reducción arancelaria alcanzó a menos del 1 % del comercio.

Por su parte, la desgravación inmediata del Mercosur solo alcanza al 13 % del comercio, mientras que el resto se reparte en plazos de 4, 8, 10 y 15 años. De hecho, aproximadamente el 60 % de las importaciones desde la UE se encuentran en los plazos más largos de desgravación, de 10 o 15 años.

Al final del cronograma de desgravación, la eliminación de aranceles por parte del Mercosur alcanzará al 91 % de las importaciones desde la UE, por lo cual quedan finalmente excluidos algunos de los productos más sensibles del bloque, que representan un 9 % del comercio.

Los plazos de desgravación mayores a 10 años (límite sugerido por la normativa de la Organización Mundial de Comercio –OMC– para acuerdos de libre comercio), la desgravación más lenta y el mayor porcentaje de comercio excluido del acuerdo por parte del Mercosur son el resultado de un “trato especial y diferenciado” por parte de la UE, que reconoce la diferencia del grado de desarrollo de las economías.

Asimismo, el acuerdo profundiza los compromisos del Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC proporcionando una operatoria comercial rápida y simplificada para el tránsito de bienes. Se reducen las inspecciones físicas y se ofrece mayor transparencia y previsibilidad en el acceso a través de la obligación de las partes de elaborar sus reglamentos técnicos con base en normas internacionales relevantes. De esta manera, se minimiza la creación de barreras no arancelarias al comercio.

La negociación del acuerdo también contempló mecanismos de contención, ya sea para evitar el fraude aduanero, o para establecer mecanismos de salvaguardias bilaterales que permitan suspender temporalmente las preferencias arancelarias o reducirlas en caso de amenaza o daño grave a un sector^[2]. El protocolo sobre normas de origen brinda la posibilidad de rechazar el tratamiento arancelario preferencial para casos de fraude relacionado con el origen de un producto. Por último, el acuerdo también estipula la implementación de un mecanismo de solución de controversias.

El acuerdo tampoco cambia las reglas de juego en materia de propiedad intelectual, algo fuertemente defendido por el Mercosur y finalmente acordado por la UE. La implementación de los compromisos en materia de propiedad intelectual estará de acuerdo a las legislaciones nacionales y los objetivos de política pública de cada país. No implica aumentar los niveles de protección en materia de patentes, datos de prueba o variedades de plantas.

En lo que refiere a servicios, el comercio bilateral se beneficiará con la remoción de la mayoría de las barreras existentes, los oferentes de la Unión Europea y del Mercosur podrán acceder al mercado de la contraparte en las mismas condiciones que los nacionales. Sin lugar a dudas, esto presenta una gran oportunidad para la exportación de servicios basados en el conocimiento.

La negociación en bienes agrícolas

Cada año la Unión Europea importa más de USD 150 mil millones, de los que el Mercosur solo provee un 4,2 %. Sin embargo, el potencial indicativo de comercio (PIC) estima que las exportaciones podrían superar los USD 50 mil millones (Elverdin, 2018)^[3].

Como es sabido, hasta la fecha la UE mantiene aranceles agrícolas más elevados en comparación con el resto de los sectores, lo que dificulta el acceso de ciertos bienes. El promedio arancelario de los productos agrícolas es del 11,1 % frente al 4,2 % para el resto de productos, con picos arancelarios que alcanzan el 104 % para productos animales y hasta el 157 % para frutas.

Con el acuerdo, la UE liberalizará el 99 % de su comercio agrícola con el Mercosur. La eliminación de los aranceles de importación alcanzará el 84 % de los productos, mientras que el 15,5 % restante quedará alcanzado por cuotas o preferencias fijas. A pesar de que algunas de las posiciones de alto interés del Mercosur quedaron alcanzadas por cuotas o preferencias fijas, la concreción del acuerdo permitiría ampliar y diversificar las exportaciones agroindustriales a aquel destino.

Por su parte, el Mercosur liberará el 88 % de su comercio agrícola con la UE. En algunos casos específicos, se ofrecen contingentes arancelarios (como leche en polvo, quesos y ajos), donde la apertura está limitada al volumen ofrecido.

En materia de medidas sanitarias y fitosanitarias, el acuerdo otorgará previsibilidad en el acceso a mercado a través de reglas que restrinjan la posibilidad de emplearlas como barreras no arancelarias al comercio. En un contexto de creciente proteccionismo, esto se torna extremadamente relevante a fin de generar condiciones de acceso claras en uno de nuestros principales mercados de exportación de productos con mayor valor agregado.

En este sentido, si bien no se avanzó en demasía hacia una mayor armonización sanitaria y fitosanitaria, se acordó la creación de un mecanismo de consultas bilateral en materia sanitaria y fitosanitaria que permitirá resolver problemas comerciales en forma rápida. Además, se crearon diálogos especializados en temas centrales como la biotecnología y la inocuidad alimentaria.

En lo que refiere a la legislación ambiental, el acuerdo reconoce los compromisos internacionales asumidos en materia de medio ambiente (cambio climático, biodiversidad, entre otros), así como también normas vinculadas con la responsabilidad social empresarial. En este marco, establece un mecanismo transparente de consultas que permite la participación de la sociedad civil y un panel de expertos que podrá examinar la conducta de un Estado que aplique, a través de su legislación ambiental (o incluso laboral), normas que restrinjan al comercio o actúen de manera discriminatoria.

Por su parte, la cuestión de indicaciones geográficas (IG) no fue un punto sencillo de negociar y conllevó a un largo debate que concluyó en un punto de confluencia entre las dos posiciones. De este modo, la UE reconocerá al Mercosur 220 IG que tendrán exclusividad en el mercado europeo. Por su parte, el Mercosur dará protección a 355 IG europeas.

Pero lo más importante es que, en aquellos casos en que dichas denominaciones ya constituían una marca o parte de una marca existente en los países del Mercosur, se acordó su coexistencia sin tener que abandonarse el uso marcario. Es decir, cuando la indicación geográfica ya fuera previamente utilizada en la comercialización de productos dentro del Mercosur, se resguardó el derecho de dichos usuarios. Solo en algunos casos icónicos para la UE se acordaron plazos para el abandono de este. En general, los plazos son suficientemente prolongados para que los gobiernos y las empresas puedan trabajar en la redenominación de los productos y su posicionamiento en los mercados.

La importancia del Acuerdo para el Mercosur

Luego de casi veinticinco años, el espacio intrazona continúa presentando dificultades de acceso y escasa integración, con sectores excluidos del libre comercio (como automotor e industria azucarera), multiplicidad en el cobro del Arancel Externo Común (AEC), armonización regulatoria limitada y numerosas barreras al comercio regional de servicios.

La falta de normas comunes sanitarias y fitosanitarias, reglamentos técnicos y de facilitación del comercio dificulta la conformación de cadenas regionales de valor, en especial en la agroindustria, en donde todos los miembros del bloque poseen importantes ventajas comparativas. Estas limitaciones a la circulación al interior del bloque tienen impactos en las decisiones de inversión y radicación geográfica de estas, en general, orientadas a abastecer los mercados internos, y por consiguiente, tendientes a asentarse en los de mayor tamaño.

Sin embargo, el esquema de integración regional parece abandonar paulatinamente el estancamiento característico de los últimos años hacia una decisión estratégicamente inteligente de mayor vinculación con el mundo. Aunque con vaivenes, la tendencia regional así parece indicarlo. En especial, por el cambio de posición de los sectores productivos de Brasil, que se han convertido en los principales promotores del proceso de apertura, y que hoy han encontrado eco en las más altas esferas gubernamentales.

La creciente participación de los agronegocios en la balanza comercial regional, el crecimiento sostenido de la demanda y la posibilidad de generar todo un sistema de innovación y generación de valor alrededor de la cadena de producción permiten pensar en un nuevo esquema de crecimiento sostenido en el largo plazo, más abierto y orientado a la bioeconomía.

Los procesos sustitutivos de importaciones con protección del mercado interno y escaso énfasis en la productividad y competitividad internacional, sumados a las recurrentes crisis políticas, han llevado a la región a un prolongado estancamiento, en especial en los dos mayores socios del bloque, que hacen necesario repensar la agenda de crecimiento a largo plazo, la que necesariamente deberá estar acompañada por un fuerte impulso exportador.

En función a ello, es necesario redefinir los objetivos de crecimiento y desarrollo, invirtiendo estratégicamente en las principales potencialidades de la región a la luz de sus recursos productivos y humanos. En función de la necesidad de potenciar las exportaciones para poder sostener el crecimiento a largo plazo, esta estrategia no puede ser ajena a los cambios en el contexto internacional.

En un escenario de debilitamiento de los organismos multilaterales que regulan el comercio y en donde la mayoría de nuestras exportaciones a terceros mercados compiten en desventaja frente a otros competidores internacionales que poseen preferencias de ingreso –a las que acceden a través de acuerdos comerciales específicos–, la agenda de vinculación externa debe incluir, necesariamente, la concreción de un mayor cúmulo de acuerdos con nuestros principales socios comerciales.

De hecho, de manera simultánea al estancamiento de la Ronda de Doha, se observó una aceleración y mayor proliferación de acuerdos comerciales internacionales entre diferentes países y bloques, en especial de Acuerdos (o Tratados) de Libre Comercio (TLC), que lentamente fueron erosionando las preferencias arancelarias a las que los países del Mercosur accedían en el marco de lo acordado en la OMC.

Gráfico 1: Acuerdos comerciales regionales por tipo. Cantidad de acuerdos según período de entrada en vigor

AAP: acuerdos de alcance parcial. TLC: tratados de libre comercio. UA: uniones aduaneras.
* Datos de 2019 correspondientes al primer bimestre.
Fuente: Rozemberg, R. y Gayá, R. (2019). Mercosur en tiempos de cambio: implicancias para una negociación con la Unión Europea. Fundación Carolina, Madrid, España.

En ese período, el Mercosur estuvo prácticamente ajeno a lo que acontecía y avanzó escasamente, contabilizando algunos acuerdos de alcance parcial y solo cinco TLC, casi todos ellos en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), y solo cuatro extrarregionales. Incluso, en ningún caso los acuerdos involucraron a los principales socios comerciales de la región.

Gráfico 2: Acuerdos comerciales vigentes del Mercosur

TLC= Tratado de Libre Comercio. ACP= Acuerdo Comercial Preferencial.
Fuente: Elverdin, P. (2018). Hacia una priorización de las negociaciones comerciales del Mercosur. Grupo de Países Productores del Sur (GPS), Buenos Aires, Argentina.

En este marco de permanente erosión de preferencias, la falta de acuerdos comerciales parece haber afectado la capacidad exportadora del Mercosur. En especial de exportar bienes de mayor valor agregado, lo que se refleja en la alta dependencia de los socios del bloque para productos manufacturados y cierta mercantilización de las exportaciones agroindustriales hacia terceros mercados desde el comienzo del milenio. En estos segmentos de productos, las barreras comerciales son más relevantes, y aquí es donde las negociaciones comerciales se vuelven esenciales para lograr una mayor y mejor penetración externa (Elverdin, 2018)^[4].

En este sentido, el acuerdo con la UE implica un cambio en los mecanismos de vinculación externa y hasta en la propia estrategia de desarrollo. Sin dudas, iniciar este nuevo paradigma de relacionamiento externo con uno de los bloques más desarrollados del mundo plantea algunos desafíos adicionales que la región deberá afrontar si quiere aprovechar los beneficios del acuerdo en todo su potencial.

El acuerdo genera un marco estable y previsible de relacionamiento que potenciará las inversiones y la transferencia tecnológica, de forma que facilitará la conformación de cadenas birregionales de valor y la reducción de aranceles a insumos; asimismo, la posibilidad de acumulación de origen promoverá la creación de una plataforma exportadora en el Mercosur dirigida a la Unión Europea, pero también a terceros mercados.

Sin embargo, si todos los países del Mercosur quieren aprovechar los beneficios del nuevo arreglo comercial, es necesario revitalizar la agenda interna del bloque sudamericano a fin de reducir barreras y asimetrías que permitan avanzar en el fortalecimiento del proceso de integración. Caso contrario, se corre el riesgo de que el nuevo acuerdo termine vinculando al bloque europeo con los países del Mercosur, de manera individual.

Ese esquema de bilateralidad se presenta como una potencial amenaza, puesto que la instrumentación del acuerdo podría llevar a un proceso de profundización de las asimetrías existentes, que tradicionalmente han favorecido a la economía de mayor tamaño del Mercosur. Ello es un aspecto muy importante si se tiene en consideración el hecho de que todos los acuerdos firmados por la UE se han visto seguidos por un importante crecimiento de las inversiones europeas en los territorios de sus nuevos socios, lo que podría incluso acrecentar esas asimetrías (Carciofi, Gayá y Campos, 2019)^[5].

No obstante, vale resaltar que prácticamente todos los estudios de impacto señalan beneficios positivos para todos los países del Mercosur independientemente de la localización de esas inversiones. Si bien en algunos casos los impactos son de magnitud limitada, los efectos dinámicos del acuerdo pueden potenciar significativamente esos beneficios estacionales.

En cualquier caso, los beneficios del acuerdo solo se harán visibles en el mediano plazo y, tal lo mencionado, no solo dependerán de los aspectos negociados, sino que los impactos también dependerán de otras variables externas. Estas variables abarcan situaciones que van más allá del proceso de integración. En especial, la obtención de una mayor estabilidad macroeconómica de los países del Mercosur, que definitivamente logre encaminarlos hacia un sendero sostenido de crecimiento y desarrollo económico.

En resumen, el modelo de crecimiento del Mercosur pareciera haberse agotado. La necesidad de una mayor vinculación externa que permita potenciar las exportaciones para sostener el crecimiento a largo plazo es impostergable.

En este marco, quizás hubiera sido deseable iniciar este proceso de apertura con países con el que Mercosur tuviera menores asimetrías, pero, debido a que es la única negociación con algún grado de maduración, y dada la aceleración de los tiempos políticos que acaecieron a ambos lados del Atlántico, se precipitó un cierre que se anunciaba desde años.

No obstante, existen grandes potencialidades que surgen del acuerdo para el Mercosur no solo en el ámbito comercial y económico, sino también en lo institucional y político que los países del bloque sudamericano no deberían dejar de aprovechar.

Más allá de los números, las implicancias del acuerdo para la geopolítica

El comercio internacional ha constituido una fuente importante de crecimiento económico en las últimas décadas, tanto para las economías desarrolladas, como para los países en desarrollo. Su dinamismo se vio impulsado por las negociaciones comerciales de carácter multilateral que tuvieron lugar en el marco de la OMC. Incluso con el fracaso de la Ronda de Doha, y el estancamiento de los mecanismos de integración de carácter multilateral, el comercio continuó creciendo significativamente (la irrupción de China en los mercados globales y su reconocimiento como “economía de mercado” explica una parte sustancial de este).

Al mismo tiempo, las relaciones internacionales se han vuelto extremadamente complejas debido a un nuevo proceso revolucionario de relacionamiento, en el que la tecnología, internet y los patrones que dominaban el comercio internacional se han alterado profundamente hacia modelos más integrados. Gran parte del comercio de bienes está comprendido dentro de la lógica de cadena global de valor, donde el comercio intrafirma explica una parte sustancial de él. Ello indefectiblemente lleva a redefinir el patrón de relacionamiento entre países, planteándoles la necesidad de remodelar sus políticas estratégicas de crecimiento y desarrollo.

No obstante, incluso con estos cambios en los patrones comerciales, se observa un estancamiento de las exportaciones en los últimos años. De hecho, en el lustro 2014-2018 el comercio de bienes creció a una tasa de solo 1 % anual (aunque mostró una fuerte recuperación en 2017 y 2018 luego de la caída de los primeros años).

Junto con esta ralentización, aparecieron nuevos cuestionamientos al proceso de globalización en muchos sectores. Incluso en algunos países desarrollados, en donde se puede apreciar un incremento del proteccionismo, contribuyendo a la debilidad evidenciada en el intercambio comercial en los últimos años.

De hecho, las medidas proteccionistas aumentaron significativamente en la última década (en especial en el comercio agrícola), con un incremento superior al 110 % (las barreras no arancelarias en vigor pasaron de 18 168 a 39 776 entre 2009 y 2018) (Piñeiro y Elverdin, 2019)^[6].

Gráfico 3: Total de medidas no arancelarias notificadas a la OMC (SPS+TBT)^[7]. Período 2009-2018, acumulado

Fuente: Piñeiro, M. y Elverdin, P. (2019). “Tendencias globales que afectan lo rural. 2030 – Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe”, n.º 4, Santiago de Chile, FAO, p. 24.

Sin embargo, a pesar de la aparición de nuevas restricciones, el comercio de servicios continuó creciendo a una tasa de 2,3 % anual entre 2014-2018. En un contexto en donde el contenido de servicios dentro de los bienes es cada vez mayor, junto a la proliferación de nuevos servicios digitales asociados a la economía del conocimiento y la facilitación del acceso directo al consumidor, esto lleva a prever un proceso irrefrenable de integración comercial y tecnológica, y, por consiguiente, de globalización.

En cualquier caso, lo cierto es que hoy se aprecia un preocupante deterioro del escenario político y comercial internacional, que ha dado lugar a una crisis del multilateralismo y del marco institucional internacional vigente por más de medio siglo, y que contribuyó al crecimiento del comercio y de la economía mundial.

A ello se le agregan las tensiones entre las dos potencias económicas actuales, China y Estados Unidos de América (de acá en más Estados Unidos), así como otros procesos preocupantes que cuestionan sistemas de vinculación que funcionaron durante décadas (como el Brexit en el Reino Unido), lo que da lugar a un escenario global incierto, con impactos indeseables para el resto de países.

Asimismo, la cooperación birregional se convierte en una estrategia equilibrada e inteligentemente ideada a fin de limitar, al menos parcialmente, los impactos negativos del bipolarismo y de las presiones de Estados Unidos o China sobre los países de la región.

En otras palabras, el acuerdo permite al Mercosur conformar una alianza estratégica con una de las regiones más importantes y estables del mundo, lo que ya resulta muy significativo, en especial en un escenario internacional complejo como el actual.

La relevancia para los mercados agroindustriales

Desde sus inicios, el proceso negociador generó resistencias en algunos sectores a uno y otro lado de la mesa de conversación. Tampoco fue distinto en el caso del sector agroindustrial, observándose una fuerte presión antiacuerdista por parte de los productores agrícolas de varios países de la UE.

Esta presión fue creciendo durante el proceso negociador, puesto que a lo largo de los años la UE fue ampliando su conformación, desde 15 países en 2004 hasta los 28 miembros que integran el bloque desde 2013. En general, estas nuevas ampliaciones de la UE incorporaron a países con una fuerte presencia de bienes agroindustriales en sus exportaciones, como Polonia, Bulgaria o Croacia, que sumaron presiones adicionales a la negociación.

De hecho, no debe perderse de vista que, conjuntamente, los países de la UE (28) son por lejos los principales exportadores de bienes agroindustriales del mundo, superando con creces a los países del Mercosur.

Gráfico 4: Principales exportadores agroindustriales*. Período 2015-2017 (USD miles de millones)

* Capítulo 1 a 24 del Sistema Armonizado.
Fuente: elaboración propia con base en TradeMap.

De este modo, la UE representa el 37,9 % de las exportaciones globales de productos agroindustriales, mientras que el Mercosur significa el 8,5 %. Los dos bloques, sumados a las exportaciones de Estados Unidos (10 %), representan más del 56 % de la oferta agroindustrial internacional. Sin dudas, una alianza con Europa a través de la concreción de un acuerdo comercial de esta naturaleza puede tener implicancias para los mercados globales.

En este sentido, es importante notar que, si bien las exportaciones de los países de la UE son un 300 % mayor en monto a las de los países del Mercosur, la mayoría de esas exportaciones se comercializan al interior del bloque, mientras que el bloque sudamericano mayoritariamente envía sus productos fronteras afueras del Mercosur.

En otras palabras, mientras que la UE como bloque muestra un equilibrio de su balanza comercial agroindustrial, lo que le dejaría poco excedente para volcar en los mercados globales, el Mercosur ostenta una gran oferta externa, con más del 35 % de los saldos netos de exportación mundial.

Gráfico 5: Saldo exportador agroindustrial*. Período 2015-2017
(USD miles de millones)

* Capítulo 1 a 24 del Sistema Armonizado.
Fuente: elaboración propia con base en TradeMap.

En este marco, el acuerdo plantea un nuevo escenario potencial, la apertura del mercado europeo para las exportaciones del Mercosur puede generar cambios en la oferta, liberando excedentes de la UE que hoy se dirigen dentro del bloque.

Asimismo, la posición de la UE como exportador neto de alimentos cambia radicalmente si el Brexit se termina concretando. Si el Reino Unido definitivamente activa su salida del bloque continental, la UE se convierte automáticamente en el tercer exportador neto de alimentos, puesto que el 65 % de las importaciones británicas provienen de sus socios continentales. Esto generaría un importante excedente en la oferta de la UE por unos USD 42 mil millones, que eventualmente podrían competir en los mercados globales (aunque es esperable que gran parte de esas exportaciones continúen dirigiéndose al Reino Unido, incluso con este fuera del bloque).

Del mismo modo, el Reino Unido pasa a ser el 3.° importador neto de productos agroindustriales, y viéndose disminuidas las preferencias de ingreso de la Unión Europea, Gran Bretaña se convierte en un mercado muy atractivo para otros exportadores globales, lo que podría provocar cambios en los actuales flujos de comercio.

En cualquier caso, el mayor acceso (aunque algo limitado) para los bienes agroindustriales ofrecidos por ambos bloques no plantea un escenario de grandes cambios en los actuales patrones de comercio agroindustrial global. Sin embargo, los compromisos asumidos por ambos bloques ofrecen un marco de mayor estabilidad que, probablemente, dará mayor previsibilidad a los mercados internacionales.

Conclusiones

Este artículo examina el Acuerdo Mercosur-UE desde la óptica de su impacto sobre la geopolítica agroalimentaria, abordando su importancia estratégica para la región. En un contexto donde los países de la región adolecen de una estrategia perdurable y consistente a mediano y largo plazo, este capítulo se enfoca en la generación de una metodología proposicional basada en una política de integración estratégica de una manera pragmática para producir bienes agroindustriales de manera competitiva y sostenible.

La región ha consolidado confirmar su rol como importante productor de alimentos para su propia población y también para la exportación. Sin embargo, aún no ha logrado escapar del estigma del exportador de productos básicos. Para ello, la región debe proponerse, de una vez por todas, el dar a conocer la relevancia de sus cadenas agroindustriales de valor y convertirse en un protagonista importante en el comercio mundial agroindustrial.

Esto implica generar políticas estables de mediano y largo plazo, tanto al interior como al exterior del bloque. Aumentar la inversión y la incorporación de ciencia y tecnología en la producción, ampliar la cadena de valor, fortalecer la vinculación regional y negociar acuerdos comerciales con los principales países importadores que permitan aliviar las restricciones que enfrentan nuestras exportaciones son medidas absolutamente necesarias.

Luego de años de estancamiento, la integración de los países del Mercosur trasciende cualquier reserva ideológica de la agenda política del momento, y se convierte en un imperativo geopolítico. A medida que los organismos de gobernanza comercial global son cada vez más cuestionados (en especial la OMC), es imperioso que el Mercosur establezca nuevos mecanismos de vinculación con el mundo. En un escenario internacional dominado por la incertidumbre y ostensiblemente más proteccionista, el logro de acuerdos comerciales bilaterales es cada vez más relevante.

La industria regional aún sufre los efectos del proceso de sustitución de importaciones con protección del mercado interno y poco énfasis en la productividad y la competitividad internacional. Ello se refleja en la alta dependencia de los socios del bloque para productos manufacturados, e incluso hasta en cierta mercantilización de las exportaciones agroindustriales hacia terceros mercados.

El solo anuncio del acuerdo y los detalles posteriores han movilizado a la región. Desde distintos ángulos y con apreciaciones algunas veces encontradas, se detecta un punto de convergencia, la necesidad de avanzar en una agenda de políticas que permita minimizar riesgos, pero también fortalecer los cimientos para aprovechar la potencialidad del acuerdo. Ello plantea la posibilidad de que el Mercosur supere las dificultades que viene arrastrando de larga data y que han perjudicado su desempeño y la capacidad de crecimiento de sus socios.

En un contexto de creciente incertidumbre y de incremento del proteccionismo, la cooperación birregional con Europa se convierte en una estrategia equilibrada e inteligentemente ideada a fin de generar cierta previsibilidad en las exportaciones hacia ese mercado.

Pero, aún más relevante, esta nueva vinculación estratégica permitirá limitar, al menos parcialmente, los impactos negativos de las tensiones comerciales entre China y Estados Unidos y las presiones que esas desavenencias ejercen sobre los países de la región. Ambas potencias representan importantes destinos de exportación y significativa fuente de financiamiento para nuestros países, lo que se representa como un grave problema económico (en especial en términos de exportaciones) y un difícil dilema político, que la asociación con la UE permite sopesar.

En ese marco, un acuerdo entre dos bloques relevantes en el escenario internacional, como lo son el Mercosur y la Unión Europea, manifiesta explícitamente la construcción de una posición común y compartida respecto de la necesidad de contar con un espacio internacional basado en normas y en un sistema de derecho previsible y estable. Esta sociedad necesariamente debe ser ampliada con la incorporación de países que coincidan en la necesidad de generar ese marco. Con esa lógica, la UE ha avanzado fuertemente en ello (Canadá, Japón, Australia, etc.).

Por su parte, y pesar de la relevancia de ambos bloques en lo que a producción agroindustrial refiere, es poco probable que se planteen grandes cambios en los actuales patrones de comercio agroindustrial global. Los países de Asia seguirán traccionando la mayor parte de la demanda, y los mayores cambios en la disponibilidad de oferta en el Mercosur y la Unión Europea podrán venir de algunos desplazamientos menos significativos en los orígenes de los bienes y en la capacidad de generación de nuevas cadenas birregionales de valor.

No obstante, la posición de la UE como exportador neto de alimentos cambiaría radicalmente si el Brexit se termina concretando. Si el Reino Unido definitivamente activa su salida del bloque continental, la UE se convierte automáticamente en el tercer exportador neto de alimentos, con un excedente de unos USD 42 mil millones, que eventualmente podrían competir en los mercados globales.

En cualquier caso, y más allá de estas previsiones, el acuerdo con la UE posibilita al Mercosur recuperar algo de relevancia en el concierto internacional, a la vez que dinamizar la aletargada agenda interna.

Sin embargo, la capacidad productiva del Mercosur solo podrá ser aprovechada si se amplía esa red de vínculos que permitan mejorar nuestra performance exportadora. La proliferación de acuerdos comerciales y el incremento de barreras no arancelarias hacen necesaria una profundización de las negociaciones, en particular con países importadores de alimentos, segmento en el que los países del Mercosur poseen capacidad productiva y competitividad suficiente para continuar creciendo de manera sostenible en los próximos años.

Para ello, debe dejar de pensarse a la agroindustria como un segmento separado del resto de la actividad productiva. El nuevo modelo de desarrollo que impulsa la bioeconomía permite integrar visiones, incorporando nuevos segmentos y sectores, donde las nuevas tecnologías son las protagonistas, lo que genera nuevas oportunidades para la generación de empleos, mayor diferenciación en la producción y un desarrollo territorialmente más equitativo.