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Documento de incidencia: la lucha por un censo nacional anónimo en la Argentina

Reflexiones desde la mirada de las migraciones internacionales

Carolina Rosas, Ana Paula Penchaszadeh y Victoria Mazzeo

Introducción

El presente capítulo tiene por objetivo reconstruir la lucha desplegada por colectivos académicos, sociales y de derechos humanos, entre otros, con el fin de enfrentar la iniciativa de indagar el número de documento nacional de identidad (DNI) de las personas, propuesta por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), a través de una pregunta por incorporar al formulario censal del relevamiento del año 2022 en Argentina. Asimismo, con el fin de contextualizar esta lucha colectiva, también reflexiona sobre los alcances y las atribuciones del DNI en el acceso a derechos de la población migrante y la consecuente responsabilidad del Estado argentino, según la legislación migratoria vigente. Antes de seguir, queremos agradecer a Susana Novick, quien tuvo un papel destacado en esta lucha, por los valiosos comentarios y sugerencias que realizó a este texto.

El debate que aquí desplegamos y argumentamos se inserta en el corazón de la racionalidad de la agencia estatal moderna: desde los albores del Estado nación, el registro del capital humano sito en el territorio ha sido concebido como una herramienta clave para el diseño de las políticas, de ahí el origen indisociable de Estado-estadísticas (Barreto-Villanueva, 2012). El registro estatal entraña siempre un intercambio de información entre los individuos y el Estado que debe ser legitimado con base en ciertos fines específicos, procurando no romper el equilibrio entre cuidado y control estatal, por un lado, y los derechos y las garantías, por el otro. El refrán popular “No se puede cuidar (controlar) aquello que se desconoce” ilumina la gran paradoja de la obtención de información por parte del Estado: la protección y el resguardo de derechos y garantías individuales constituyen el fundamento por excelencia del cuidado y el control estatal legítimo.

El censo y el DNI son dispositivos de registro estatal que persiguen fines distintos y, por lo tanto, se legitiman política y socialmente de manera diferente. Como indica Susana Novick (2019), la necesidad de realizar censos por parte del Estado se remonta a los orígenes del proceso emancipador argentino. Ya la Constitución Nacional de 1853 indicó en su artículo 35 la necesidad de realizar un censo cada diez años para definir el número de diputados que integrarían la Cámara de Representantes. Con ese fin, durante la presidencia de Urquiza, se dictó la primera norma que legitimó la realización de un censo (Novick, 2004). En efecto, el Estado argentino tempranamente se interesó por los asuntos de población, lo que se manifestó no solo en la sanción de leyes emblemáticas durante el período de construcción de la nación, sino también en la creación de áreas especializadas dentro del aparato estatal. Dichos espacios institucionales fueron cambiando –de nombre, de competencias, etc.– con el correr del tiempo. En enero de 1968, durante la dictadura militar de Juan C. Onganía, se dictó la norma que creó el Indec, que estaría a cargo de un director designado por el Poder Ejecutivo (Novick, 2004).

La referencia histórica pone de relieve la trascendencia que, desde 1869, los datos censales han tenido en la formulación y ejecución de políticas estatales y, por lo tanto, en la transformación de la realidad y en el origen de nuevos procesos de cambio político-social (Novick, 2004, 2018). Asimismo, esta herencia ha definido que los censos tienen una finalidad puramente “estadística”, es decir, que deben favorecer el estudio cuantitativo de los hechos sociales para medir su intensidad, deducir las leyes que los rigen y hacer su predicción próxima (Barreto-Villanueva, 2012). En este sentido, si el objetivo de los censos es realizar un recuento exhaustivo de población para conocer sus características sociales y demográficas, una de sus piedras angulares es la garantía del secreto estadístico que, entre otras cosas, implica que los datos no puedan individualizarse. El contrato implícito suscrito por los individuos censados implica ofrecer de manera excepcional información intensiva acerca de sus condiciones de vida para contribuir a definir estrategias generales de incidencia en los colectivos de los que forman parte.

En cuanto al DNI, hasta el gobierno de Roca, cuando se creó el Registro Civil por medio de la ley n.º 1.565, sancionada en 1884, el registro de las personas (bautismos, matrimonios y muertes) estuvo a cargo de la Iglesia católica. A partir de ese momento, los datos de las personas comenzaron a ser organizados y administrados por el Estado. Años más tarde, en 1911, se estableció el enrolamiento general para los ciudadanos varones, al cumplir los 18 años, excepto los inmigrantes que no se hubieran nacionalizado. Recién en el año 1947, durante el gobierno de Juan D. Perón, se implementó la libreta cívica para las mujeres como consecuencia del otorgamiento del voto femenino. Fue en 1968 cuando entró en vigor el DNI, a través de la Ley n.º 17.671 de Identificación, Registro y Clasificación del Potencial Humano Nacional, durante el gobierno de facto de Juan C. Onganía. Finalmente, en el año 2021, mediante el Decreto 476, firmado por el presidente Alberto Fernández, Argentina pasó a reconocer en los DNI identidades por fuera del sistema binario masculino y femenino. En síntesis, según la información oficial, la finalidad del DNI es permitir la identificación e individualización de las personas argentinas (en el país o en el exterior) y de las personas extranjeras con domicilio en la Argentina. Según el Estado, la relevancia del DNI radica en que permite probar la identidad y ejercer el derecho a la identidad y a otros derechos fundamentales.

Se trata de dos históricos y poderosos dispositivos de registro estatal, cuyas normativas vigentes permiten inferir que la información individualizada que provee el DNI, en cuanto dispositivo de identificación personal exclusivo, colisiona con la finalidad puramente estadística del censo. También puede comprenderse que, si ambos se articularan, podría generarse un daño irreparable en el ya de por sí delicado equilibrio entre cuidado y control estatal que referimos anteriormente, en especial sobre la población migrante. Esa fue una preocupación medular, aunque no la única, que nos motivó a iniciar la lucha que a continuación describimos.

Trabajo colectivo y argumentos frente a la incorporación de la pregunta por el número del DNI en el censo nacional del año 2022

El trabajo de incidencia se remonta al año 2019, cuando la gestión del Indec –dirigida por aquel entonces por Jorge Todesca durante el gobierno de Mauricio Macri– convocó a algunas investigadoras a participar en reuniones de expertas en temas migratorios para que brindaran su opinión respecto de la construcción del cuestionario censal. Allí, ellas conocieron una versión preliminar del formulario, donde ya constaba una pregunta sobre el DNI. Preocupadas porque, por primera vez en la historia argentina, el censo dejaría de ser anónimo y por las consecuencias que eso acarrearía, las investigadoras organizaron las primeras reuniones presenciales en el Área de Migraciones del Instituto de Investigaciones Gino Germani (IIGG), perteneciente a la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). En esa primera instancia, con el Área de Migraciones del IIGG, se reunieron integrantes de la Asociación de Estudios de Población de Argentina, Fundación Vía Libre, Amnistía Internacional, Clínica Jurídica de la Universidad Nacional de Lanús y Comisión Argentina para Refugiados y Migrantes. Así, este colectivo construyó los primeros argumentos contra la inclusión de esa pregunta, que dieron lugar a notas periodísticas (Rojas, 2019), a una Declaración del Comité Académico del IIGG –de fecha 13 de noviembre de 2019– y a una nota dirigida a las autoridades del Indec.

A fines de ese año, luego de perder las elecciones nacionales, la gestión macrista decidió delegar el diseño conceptual del cuestionario a la nueva administración del organismo, ya durante el gobierno de Alberto Fernández, a cargo de Marco Lavagna. En cuanto asumió esta nueva gestión, el 12 de diciembre de 2019, le solicitamos una reunión para plantear este importante tema, pero no fuimos convocadas.

Debido a la pandemia del covid-19, el Indec postergó el censo para el año 2022. No obstante, el proyecto de incluir la pregunta del DNI prosiguió. Ante este panorama, volvimos a convocar al colectivo: unas pocas asociaciones no respondieron, pero muchas otras se sumaron, de modo que el colectivo se acrecentó con la presencia de organizaciones internacionales (Transparencia Internacional, Access Now, Grupo de Trabajo Migración Sur-Sur de Clacso, entre otras) y nacionales, como el Centro de Estudios Legales y Sociales, el Observatorio de Derecho Informático Argentino, así como instituciones y redes académicas de todo el país, entre las que se encuentra IAMIC-Red de Investigación Argentina sobre Migraciones Internacionales Contemporáneas. Asimismo, fortalecieron su presencia las organizaciones de migrantes, como la Asociación Civil de Derechos Humanos Mujeres Unidas Migrantes y Refugiadas en Argentina, Red de Migrantes y Refugiadxs en Argentina, Frente Patria Migrante, Red de Inmigrantes Latinoamericanos, Red Nacional de Líderes Migrantes, Centro de Participación Popular Monseñor Enrique Angelelli, Frente Social Migrante, Asociación Senegalesa de La Plata, Asociación de Residentes Senegaleses en Argentina (ARSA), Konbit Club Cultural Haitiano en Córdoba, Instituto de Presencia Afro de Córdoba, Asociación Civil Haitiana de Rosario, entre otras.

Como resultado, este colectivo comunicó y defendió sus argumentos ante las autoridades del Indec –tanto por escrito como presencialmente en diversas reuniones–, a la vez que consiguió también informar al Poder Ejecutivo y a sus asesores y ejercer presión desde las redes sociales.

Con la convicción de que el censo constituye una herramienta insustituible para la definición de políticas públicas, en principio nos opusimos a la inclusión de esta pregunta porque atentaba contra la calidad del relevamiento. Cuando la población no ha sido consultada ni informada adecuadamente sobre un cambio tan profundo en las estadísticas nacionales, se puede generar desconfianza, lo que impide así la correcta recolección de datos y aumenta los niveles de omisión (UNECE, 2018; Naciones Unidas, 2010). En el seminario “Aspectos conceptuales de los censos de población y vivienda: desafíos para la definición de contenidos incluyentes en la ronda 2020”, organizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal-CELADE) en Santiago de Chile, en noviembre de 2018, se indicó:

Respecto a la inclusión del registro del número de cédula en los censos, la preocupación generalizada de los y las participantes giró en torno a la desconfianza de la ciudadanía frente a la pregunta y, en consecuencia, ver comprometida la calidad del resto de preguntas (Cepal-CELADE, 2018: 34).

En el caso argentino, los informes oficiales del Indec (2019, 2020) que analizaron los resultados de la segunda prueba piloto del censo dieron indicios de incomodidad en la población, dado que se registraron altos porcentajes de no respuesta, de ignorado y de error en esta pregunta, a la vez que se observó malestar en algunas personas. Por lo tanto, en términos técnicos, existían valiosos argumentos para descartar la incorporación de esta pregunta en el cuestionario censal.

Por otro lado, si los grupos vulnerabilizados no son captados debidamente en las estadísticas censales, puede afectarse de manera esencial su efectivo acceso a derechos. En el caso de la población migrante, sabemos que esta se ve subregistrada en los relevamientos censales (Lattes, Comelatto y Levit, 2003), generalmente debido al temor de ser identificado. Por ello, es fácil deducir que la falta de respuesta de esta población se ampliaría si se indagaba el número de DNI, pues, en caso de no tenerlo, quedaría registrada la falta administrativa junto con el lugar de nacimiento y el domicilio, datos que –en el caso de ser difundidos– fácilmente permitirían su localización.

También argumentamos que el objetivo de facilitar la integración de distintas bases de datos del Estado resulta absolutamente ajeno a la finalidad estadística de los censos nacionales. Tampoco es imprescindible la vinculación entre bases de datos para garantizar el bienestar de la población. Es más, nos causaba gran preocupación la posibilidad de que el censo se transformara en una herramienta de control directo que, a su vez, pudiera ser conectada con otras bases de datos nacionales e internacionales.

Asimismo, señalamos que esta pregunta avanzaba sobre la expectativa de privacidad de las personas. Y que, en caso de un uso incorrecto de los datos, rápidamente se pondría en riesgo el secreto estadístico –establecido por la ley n.º 17.622 y reafirmado en la disposición n.º 176/99 del propio Indec–. Por otra parte, indicamos que esa pregunta resultaba violatoria del principio constitucional de habeas data. A esto se suma que, con la incorporación del DNI al cuestionario censal, el Indec perdería la excepción del artículo 28 de la Ley de Protección de Datos Personales para la Información Estadística, lo que convertiría el censo de población en una gran base de datos de información personal resguardada por la ley n.º 25.326. En ese caso, el censo requeriría inmediatamente la implementación de diversas salvaguardas, pero, lamentablemente, en la Argentina las políticas de seguridad de la información siempre han sido insuficientes y no se ha llegado a estandarizar una buena práctica en la materia, en gran medida por falta de presupuesto (Fundación Vía Libre, 2021).

No es difícil entender que la captación del DNI incorpora un alto riesgo, dado que, en caso de una difusión incorrecta de la información recopilada (ataques informáticos, filtraciones, etc.), se permitiría obtener una base de datos nacional con información personal sobre cada uno de los habitantes del país, como son domicilio, datos laborales, origen étnico, lugar de nacimiento, identidad de género, condición socioeconómica y sanitaria, entre otros, algunos de los cuales son propios de la definición de “datos sensibles”. Las experiencias de hackeos que se han dado en la Argentina en los últimos años, así como las debilidades que el Estado ha manifestado frente a ello, confirman la posibilidad concreta de ese peligro.

En el plano internacional, varias de las escasas experiencias censales que incluyeron preguntas identificatorias generaron boicots masivos, judicialización de los censos y, en un caso, un ataque informático contra la infraestructura censal (Global Voices, 2016) con graves consecuencias políticas. Por ejemplo, durante la preparación del censo de 2020 de Estados Unidos, surgió una gran controversia por el intento de incluir una pregunta sobre ciudadanía, que está ligada a la cuestión documentaria (Ximénez, 2018). Muchos sectores llamaron a ese censo “antiinmigrante” y consideraron que esa pregunta era intimidatoria. La cuestión fue tratada por la Corte Suprema y hasta se debió realizar un sondeo específico para evaluar la opinión pública, que dio como resultado un alto grado de rechazo.

Luego de una ardua lucha, basada en las estrategias y los argumentos descriptos, se logró finalmente que el Indec excluyera la controvertida pregunta por el DNI en el censo de 2022.

Entre el 16 de marzo y el 18 de mayo de 2022, por primera vez en la historia argentina, se implementó una modalidad virtual de relevamiento censal, mientras que, en la última fecha mencionada, se realizó la modalidad presencial. Dadas las molestias y los reclamos que públicamente expresaron miles de habitantes por tener que incluir el DNI de la persona respondente en el censo virtual, resulta pertinente suponer que el descontento hubiera sido mayor si se preguntaba el DNI a todas las personas, lo que habría provocado de esa manera un inmenso perjuicio al censo y, consecuentemente, a las estadísticas y políticas nacionales en su conjunto, así como a los derechos y la seguridad de las personas.

Migración y derechos: tensiones entre el garantismo jurídico y las prácticas normativo-administrativas con relación con el DNI en la Argentina

A pesar del marco jurídico garantista vigente en Argentina, la exigencia del DNI se encuentra naturalizada y generalizada en el ámbito público y privado como llave de acceso a bienes, derechos, servicios, beneficios y contratos de toda índole. En los hechos, las personas migrantes encuentran grandes obstáculos para acceder a las garantías de permanencia en el territorio y a los derechos reconocidos en la ley como “universales”, ya sea por no poseer una situación migratoria y documentaria regular o, más concretamente, por no contar con el DNI.

La Ley Nacional de Migraciones n.º 25.871, de 2004, en su letra desvincula el goce de derechos (a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social) de la situación migratoria y documentaria de las personas. A su vez, si bien esta norma redefinió la “irregularidad” migratoria y documentaria como una mera contravención administrativa que es deber del Estado subsanar (y no como un delito que debe ser combatido), también dispuso la eventual expulsión de migrantes que eluden el control migratorio o no cumplen con los criterios o requisitos de radicación (Penchaszadeh y García, 2019). Esta “deportabilidad” –que define a priori uno de los aspectos clave de la condición de extranjería asociado al ejercicio soberano de selección y expulsión de los no nacionales por parte de los Estados anfitriones– encendió rápidamente la alarma entre quienes trabajamos la cuestión migrante en Argentina y motivó en gran medida el rechazo de la inclusión de la pregunta por el DNI en el censo de 2022.

El DNI es un indicador claro, pero no único ni exhaustivo, de regularidad migratoria y documentaria. En la Argentina, el trámite de regularización es un proceso que, en el mejor de los casos, puede tomar años. Sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos (aplicar a alguno de los criterios de radicación, ingreso regular al territorio, certificado de antecedentes penales, documentación del país de origen en regla, etc.), el primer “documento” al que accede la persona migrante es una residencia “precaria”, con vigencia por tres meses y renovable. Aproximadamente un año después, puede obtener la radicación temporaria y, con ella, la posibilidad de tramitar el DNI, cuya obtención no es inmediata, sino que puede demorar hasta un año. Según el país de origen o el criterio de radicación que solicitó la persona migrante, deben pasar dos o tres años luego de haber obtenido la residencia temporaria para tramitar finalmente la residencia permanente. Este esquema normativo “ideal” solo beneficia a quienes tienen facilidades de radicación, por hallarse contemplados en los criterios de radicación previstos por la ley, pero deja afuera de manera sistemática a todas aquellas personas de países con los que la Argentina no tiene acuerdos de residencia o no están contempladas en las categorías especiales.

Incluso en el caso de las personas amparadas por la ley, en la práctica la tramitación de la documentación se ha tornado más morosa en los últimos años. La política de regularización implementada por el Estado argentino, bajo el gobierno de la Alianza Cambiemos (2015-2019), sufrió importantes reveses (Penchaszadeh, 2021; Jaramillo, Gil Araujo y Rosas, 2020). Durante el gobierno de Mauricio Macri, la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) implementó en 2017 un sistema automático de adjudicación de turnos que generó grandes demoras y rezagos y, luego, en 2018 –aún hoy vigente– un sistema virtual de radicación a distancia, conocido como RADEX, que terminó de ralentizar y, en muchos casos, bloquear el acceso de las personas migrantes a la documentación. Además de estas barreras tecnológicas impuestas a una población con limitaciones en el acceso digital y en la conectividad, las tasas migratorias de radicación sufrieron aumentos de hasta 1000 %, se discontinuó el Programa de Abordaje Territorial y se eliminó la opción de exención de pago de tasas por razones humanitarias o de pobreza en el RADEX. El resultado fue evidente: como puede apreciarse en el siguiente gráfico, el número de radicaciones (temporarias y permanentes) resueltas disminuyó por primera vez en 2018, desde que fueran implementados los programas nacionales de regularización documentaria en 2006, al tiempo que se intensificó la criminalización y persecución estatal de la irregularidad.

Gráfico: número de radicaciones temporarias y permanentes resueltas por la Dirección Nacional de Migraciones. Argentina, 2016-2021

Fuente: elaboración propia con base en datos provistos por la DNM.

En diciembre de 2019, asumió el nuevo gobierno del Frente de Todos y, en marzo del año siguiente, advino la pandemia de covid-19, circunstancias que produjeron la caída estrepitosa de los trámites de radicación en 2020. Con la normalización de las instancias de administración pública en 2021, se aprecia una importante recuperación del número de trámites resueltos por la DNM. Este cambio puede asociarse con un giro en la política de regularización evidenciado en ciertas medidas concretas: el relanzamiento del Programa de Abordaje Territorial, el fortalecimiento de la red Centros de Integración de Migrantes, promovidos por la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación, con el apoyo de la Organización Internacional de las Migraciones y la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados, la participación de la DNM y de otras agencias públicas clave en el acceso a derechos de la población migrante, la inclusión en el RADEX de la opción de exención de pago de las tasas migratorias, así como la implementación de regímenes especiales de regularización dirigidos a niñas y niños venezolanos (2021) y a migrantes provenientes de Senegal y de países del Caribe, quienes sufrían una situación prolongada de irregularidad (2022).

Según datos del Anuario Estadístico Migratorio de la Argentina 2020 (Debandi, Nicolao y Penchaszadeh, 2021), recopilados a través de una encuesta no probabilística online, el 3 % de las personas migrantes que la respondieron cuenta con una residencia precaria y, aunque este certificado las habilita a permanecer legalmente en el territorio, estudiar y trabajar, lo cierto es que opera en la práctica como una barrera a derechos, servicios y bienes. Asimismo, un 6 % de los encuestados informó encontrarse en una situación migratoria irregular, es decir, no ha podido realizar los trámites de radicación, situación documentaria que lleva, entre otras cosas, a dificultades para acceder a trabajos formales, contratos de alquiler reglados y ciertos derechos (en la letra “universales”) como la seguridad social, la salud y la educación. Dados los límites que contiene cualquier encuesta de este tipo, cabe considerar la posibilidad de que sea mayor el porcentaje de población migrante en situación irregular en Argentina.

La consolidación de la situación documentaria de las personas migrantes en Argentina, asociada, entre otras cosas, al acceso al DNI, es fundamental para garantizar tanto su permanencia en el territorio como su incorporación integral a la sociedad argentina. Desde una perspectiva de derechos humanos, si el objetivo del Estado es subsanar irregularidad migratoria y documentaria –que expone directamente a las personas migrantes a situaciones de precariedad, informalidad y marginalidad–, es preciso abrir canales normativos e institucionales seguros no tanto para “exponer” tal situación (tal como se pretendía hacer con la incorporación de la pregunta por el DNI en el censo), sino para darle curso y solución, asumiendo que ninguna persona migrante elige la irregularidad y sus males asociados, como la amenaza de expulsión siempre latente.

Notas finales

En estas páginas buscamos reflejar de manera sintética la lucha colectiva que logró evitar la inclusión de la pregunta por el número de DNI de las personas en el formulario del censo nacional argentino del año 2022. Mostramos que tanto el censo como el DNI son dispositivos de registro estatal, pero persiguen fines distintos: mientras que el DNI es un dispositivo de identificación personal exclusivo, el censo tiene una finalidad puramente estadística. Como argumentamos, la conexión entre ambos podría producir más daño en el delicado equilibrio entre cuidado y control estatal, en especial sobre la población migrante.

Nos apoyamos en distintos argumentos, tanto demográficos y jurídicos, como de protección a la seguridad y los derechos de las personas. Sobre la falta de razonabilidad, por ejemplo, indicamos que la inclusión de esta pregunta podría haber entorpecido el flujo normal de la entrevista, al tiempo que ha suscitado temores fundados respecto del uso de esta información por parte del Estado.

En definitiva, el retroceso del Indec en su intención de incorporar la pregunta por el DNI confirma la importancia del trabajo colectivo sustentado en el conocimiento científico acerca de los vínculos contemporáneos entre Estado y población con énfasis en la defensa de los derechos de las personas y, por lo tanto, crítico de las facultades y los dispositivos de cuidado y control desplegados por el poder.

Bibliografía citada

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