Juan Ignacio Camio Bavasso^[1]

1. Introducción^[2]

El peso de las cuestiones económicas en la agenda internacional de los países es una realidad innegable. Tanto el comercio internacional como el apoyo a la internacionalización de la economía y las empresas son elementos necesarios para el crecimiento económico sostenible y el desarrollo integral de la sociedad, por lo que se han vuelto temas de gran relevancia dentro de la política exterior de los Estados.

En este contexto se torna fundamental entender la extensión y las implicancias de los conceptos tanto de “diplomacia económica” como de “diplomacia comercial”, en cuanto ambos constituyen importantes instrumentos con los que cuentan los Estados para fomentar los procesos de internacionalización económica. Por ello el presente capítulo busca realizar una aproximación a las principales formas de concebir esas ramas de la diplomacia y describir los modos a través de los cuales estas se llevan a cabo en el mundo globalizado.

Con carácter previo a avanzar sobre esas cuestiones, es necesario realizar las siguientes aclaraciones. En primer lugar, las tareas y funciones que en la actualidad recaen bajo los tipos de diplomacia analizados son el resultado de la evolución de un conjunto de factores y circunstancias históricas. El estudio de esos factores, en cuanto ayuda a comprender no solo los desafíos actuales que enfrenta la disciplina, sino también a realizar una proyección hacia el futuro, ha sido incorporado a la primera parte del capítulo.

En segundo lugar, una de las cuestiones teóricas centrales en el análisis de la diplomacia económica es hasta qué medida esta se conjuga con la amplia gama de actores económicos y grupos de interés no estatales. De la respuesta que se le dé a ese interrogante, va a depender la manera que se conciba su ejercicio, en particular en lo referido a la etapa de planificación y ejecución de las políticas tendientes a apoyar el proceso de internacionalización de la economía y de las empresas.

A su vez, esas respuestas se relacionan con las distintas teorías de las relaciones internacionales. Bajo esta óptica, en el apartado tercero se tratarán dos enfoques sobre la diplomacia económica. El primero, que podría catalogarse de estado-céntrico, se vinculará con las posturas realistas y neorrealistas; el segundo, de tipo multidimensional, con la teoría de la interdependencia.

Adicionalmente, en los apartados 3 y 4 se brindarán distintos conceptos de “diplomacia económica” y “diplomacia comercial”, se describirá su objeto, instrumentos y parte del trabajo que realizan los ministerios de relaciones exteriores, comercio internacional y las misiones diplomáticas en el extranjero.

En la última parte, el capítulo busca ofrecer una noción sobre las perspectivas de esas ramas de la diplomacia en un contexto marcado por el creciente peso de las economías asiáticas sobre la internacional y por el uso de las tecnologías de la información y las plataformas sociales. El enfoque adoptado tendrá en consideración un conjunto de cuestiones que impacten, o tengan la capacidad de hacerlo, sobre el carácter instrumental de la diplomacia económica y comercial.

2. Aspectos históricos que influyeron en el surgimiento de la diplomacia económica y comercial contemporánea

El desarrollo y la consolidación de la diplomacia económica contemporánea están relacionados a la aparición y evolución de un conjunto de hechos y procesos históricos que le fue dando forma y contenido. Entre esos hechos se destacan la institución del consulado, la consolidación del Estado moderno, el desarrollo e incremento de las negociaciones comerciales entre Estados y la aparición de nuevas teorías sobre el comercio internacional, los patrones comerciales y las inversiones.

El antecedente más directo de las funciones comerciales que actualmente se desarrollan a través de las misiones diplomáticas en el extranjero se encuentra en el rol de los cónsules durante la baja Edad Media^[3]. Sin embargo, la institución del consulado, que perdura hasta nuestros días y es una parte esencial de la labor que realizan los diplomáticos, en la actualidad tiene características muy diferentes a las de ese entonces^[4].

Con las cruzadas, convocadas por primera vez por el papa Urbano ii en el año 1095, hubo un importante crecimiento del comercio. Por un lado, se necesitaba abastecer a los ejércitos –situación que implicó una demanda creciente de bienes y favoreció el surgimiento de varias industrias, como, por ejemplo, la naval en Venecia–. Por otro, quienes regresaban de las cruzadas introdujeron nuevos productos, principalmente en Europa Occidental.

Esa situación tuvo un impacto directo sobre la institución del consulado, en particular en lo referido a sus funciones comerciales, y condujo a un cambio gradual en el rol de los cónsules. Si bien en un primer momento la misión de estos era resolver las disputas sobre comercio marítimo entre los comerciantes del puerto donde se encontraban y sus compatriotas, posteriormente fueron ampliando su jurisdicción a otras cuestiones comerciales. Entre los siglos xii y xiii, las ciudades de Pisa, Génova y Venecia suscribieron distintos acuerdos con Bizancio y con diversos sultanatos a través de los cuales establecieron que un grupo de sus ciudadanos tuviese jurisdicción comercial sobre sus “compatriotas” en los puertos centrales del Imperio bizantino y del norte de África.

Sin embargo, como afirman Leira y Neumann (2006), en general durante ese periodo muchos de esos cónsules no tenían contacto con los reinos a los que pertenecían los compatriotas que representaban y, en la mayoría de los casos, eran elegidos y designados directamente por los mercaderes de su “ciudadanía” que se encontraban residiendo en territorio foráneo.

Otro de los factores que alteró sustancialmente tanto las funciones comerciales de los cónsules, como, en general, la forma de concebir y ejercer la diplomacia fue el proceso de consolidación del Estado moderno. Si bien varios de los efectos de ese proceso son discutidos por distintos académicos y escapan al objeto del presente capítulo, no puede desconocerse que este impactó sobre la forma en que evolucionaron las funciones comerciales llevadas a cabo primero por los consulados y luego por las embajadas.

En general, durante la Edad Media los cónsules eran seleccionados y designados por los propios mercaderes. Sin embargo, existen pruebas de que, para fines de ese período histórico y comienzos de la Edad Moderna, esa situación había empezado a cambiar y de que varios de ellos eran designados por los reyes e incluso, en algunos casos, enviados desde el Estado de origen.

Dicho cambio implicó que, a partir de entonces, el cónsul pasase a ser un servidor público del Estado, tal como ocurre en la actualidad. Esa situación tuvo importantes consecuencias en el desarrollo posterior de la institución y sobre las funciones comerciales, las que paulatinamente comenzaron a considerarse una parte esencial de la labor diplomática ejercida tanto por los consulados como por las embajadas.

Por otro lado, ese vínculo con el Estado acreditante, así como las necesidades económicas y políticas del siglo xvii, reforzó la función de información que ejercían los cónsules y los funcionarios de las legaciones diplomáticas en general. Dicho fenómeno se dio tanto en cuestiones políticas como comerciales y financieras.

Durante ese período, la centralización del poder y la paulatina aplicación del derecho sobre la base de la territorialidad y no de la nacionalidad de la persona implicaron que las funciones judiciales de los cónsules disminuyeran sustancialmente y que estos se centraran en la defensa de los intereses comerciales del Estado de origen y de sus comerciantes. Adicionalmente, las ideas mercantilistas imperantes en la Europa del siglo xvii, junto a la competencia entre Estados y a la necesidad de asegurarse recursos para las expediciones militares, generaron incentivos para que los gobiernos apoyasen la actividad comercial de sus ciudadanos tendiente a incrementar la acumulación de metales preciosos –fundamentalmente, oro y plata–.

En ese contexto, se empezó a generalizar la idea de que los acuerdos bilaterales podían asegurar los intereses comerciales de los Estados que los negociaban. Bajo esa concepción, desde mediados del siglo xviii se reforzaron y proliferaron las negociaciones diplomáticas con contenido comercial y, consecuentemente, se produjo un importante incremento en la cantidad de tratados suscriptos entre los Estados nación.

En un primer momento, esos tratados tenían características y objetos muy diferentes a los actuales. Con la finalidad de apoyar a los comerciantes nacionales, en particular de protegerlos de la detención e incautación arbitraría de su mercadería por parte de las autoridades del otro país, los instrumentos suscriptos buscaban que un Estado otorgase a los comerciantes del otro Estado el mismo trato que les daba a aquellos de su propia nacionalidad. Esto constituyó un antecedente directo del principio de “trato nacional”, incluido en el siglo xx en los acuerdos del gatt y de la Organización Mundial del Comercio.

Por otro lado, en ese tipo de acuerdos se comenzó a incluir la cláusula de la nación más favorecida. Tal como señala Brown (citado en Organización Mundial del Comercio, 2011), en un primer momento la incorporación de esa cláusula no tenía por objeto desmantelar los sistemas de protección nacional del comercio establecidos en los marcos de las relaciones coloniales de ultramar, sino simplemente “asegurar que los comerciantes extranjeros que comerciaban por mar recibieran un trato no menos favorable que otros comerciantes extranjeros” (Brown, en Organización Mundial del Comercio, 2011, p. 49).

En el siglo xix, como consecuencia de los cambios económicos ocasionados por la Revolución Industrial, iniciada en el 1700, y de la aparición de la teoría económica liberal^[5], se produjo una mayor tendencia a la liberalización del comercio, la cual tuvo impacto sobre los objetivos de los tratados. Sin embargo, esa tendencia no fue lineal y estuvo fuertemente influencia por los procesos de expansión y contracción económica.

Durante ese siglo, hubo un importante incremento en la negociación de acuerdos de preferencias comerciales y en la inclusión de la cláusula de la nación más favorecida (nmf). Uno de los principales hitos en materia de acuerdos comerciales y de la nmf fue el tratado Cobden-Chevalier, suscripto entre Francia e Inglaterra en 1860. Ese instrumento tuvo especial relevancia porque incluyó dicha cláusula –disponiendo que, si una de las partes negociaba un tratado con un tercer país, la otra se beneficiaría automáticamente de cualquier arancel más bajo que se le concediese a ese tercer país– y porque fue el puntapié que disparó la negociación y suscripción de acuerdos comerciales entre las potencias europeas entre 1860 y 1870.

Como señala Cameron (2005), en la década de 1860 Francia negoció tratados con Bélgica, Zollverein, Italia, Suiza, los países escandinavos y prácticamente todos los países europeos excepto Rusia. A su vez, otros países europeos también firmaron tratados entre sí, incluyendo en todos los casos la cláusula de nación más favorecida, por lo que, cada vez que uno nuevo entraba en vigor, se producía una reducción de los aranceles de importación. Está situación llevó a citado autor a afirmar que, entre los años 1860 y 1870 –aunque en rigor debería considerarse 1873 cuando se inició la primera gran depresión en la economía mundial–, “Europa estuvo más cerca del librecambio completo de lo que nunca lo estaría hasta después de la Segunda Guerra Mundial” (Cameron, 2005, p. 469).

En el siglo xx, las funciones comerciales y de negociación comercial por parte del Estado ya estaban bien consolidadas. Sin embargo, ello no significó que, en materia de diplomacia económica y comercial, no se hayan reportado cambios. Por el contrario, desde la segunda posguerra, se inició un período de vertiginosos cambios marcado por diversos fenómenos, entre los que se destacaron el fortalecimiento de la diplomacia multilateral a través del gatt en un primer momento y luego de la omc, y el surgimiento y la consolidación de bloques económicos y de las relaciones interbloques. Todos esos elementos generaron que se incorporasen y desarrollasen nuevas materias en el ámbito de las negociaciones económicas y comerciales, las que, debido a su creciente complejidad, requieren cada vez un mayor grado de especialización.

Al igual que las teorías económicas liberales y los cambios tecnológicos del siglo xviii y xix influyeron sobre las políticas económicas y comerciales de los Estados, en el siglo xx y a comienzos del siglo xxi encontramos que aparecieron nuevas teorías que buscaron explicar los patrones del comercio internacional e impactaron sobre la formulación de esas políticas, a la vez que los avances tecnológicos generaron consecuencias en diversos niveles. Conforme Palmieri, las nuevas teorías “intentaron dar cuentas de un mundo en el cual el capital es altamente móvil y los productos se intercambian en todos los estados del proceso de producción” (Palmieri, 2019, p. 15). En este contexto tanto la innovación como los cambios tecnológicos tienen un rol cada vez más relevante en el crecimiento económico y en el desarrollo.

A diferencia de los modelos clásicos y neoclásicos que partían del análisis de mercados de competencia perfecta, las nuevas teorías reconocieron las imperfecciones de los mercados y, sobre esa base, la posibilidad de establecer incentivos para crear ventajas comparativas donde no las había (Palmieri, 2019). Se estima que esto último impactó sobre el diseño y la ejecución de las políticas comerciales e industriales, implicando un mayor reconocimiento del rol del Estado en materia de promoción económica, en un primer momento en el ámbito interno y luego en el internacional.

Asimismo, los cambios tecnológicos de los últimos años impactaron sobre los procesos económicos y las formas en que interaccionan los distintos actores de la sociedad civil. Por un lado, aparecieron nuevos sectores, procesos industriales y mecanismos de comercialización de bienes y servicios, lo cual puso en un primer plano la necesidad de mejoras en la conectividad de la infraestructura, la transferencia de tecnología, la integración a las cadenas internacionales de valor, las inversiones y el comercio. Dado que todos esos son elementos necesarios para el desarrollo y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, el apoyo a la internacionalización de la economía se ha vuelto un aspecto de peso en la política exterior de los países.

Por otro, la mayor interconexión entre los distintos actores con influencia sobre los procesos económicos –entendiendo por tales no solo a los Estados nacionales, sino también a las distintas agencias y unidades subnacionales que los componen, así como a las empresas y los grupos de interés– generó desafíos en, al menos, dos niveles. En primer lugar, se vio desafiado el concepto de “diplomacia económica” del pensamiento realista y neorrealista. En segundo lugar, se tornó más compleja la coordinación de las políticas de promoción económica en el extranjero, motivo que llevó a que cada vez tengan mayor relevancia los ámbitos de diálogo público-privado, como, por ejemplo, los consejos empresariales.

3. La diplomacia económica

Tras haber realizado una aproximación histórica al proceso por el cual se fueron perfilando algunas de las distintas acciones y labores que se desarrollan bajo la denominada “diplomacia económica”, es necesario avanzar sobre el concepto que se le suele atribuir a esta rama de la praxis diplomática, así como su contenido, instrumentos, formas y actores.

Si bien, como se analizó en el apartado precedente, la conformación de las funciones económicas y comerciales dentro de la práctica diplomática es consecuencia de un proceso histórico, multicausal, dinámico y en constante evolución, la aparición de conceptos claros sobre la diplomacia económica es relativamente reciente –década de 1980–.

El concepto de “diplomacia económica” y la manera en que esta se lleva a cabo varía según los distintos enfoques y cosmovisiones que se tenga de las relaciones internacionales, en particular en lo referido a los actores que influyen sobre los procesos de negociaciones diplomáticas y a las formas en que se conjugan los intereses estatales.

Desde un enfoque estado-céntrico, generalmente vinculado a las teorías realistas y neorrealistas, la diplomacia económica, en cuanto rama de la diplomacia en general, podría entenderse como un medio por el cual los Estados buscan instrumentar su política exterior con el objetivo de incrementar la seguridad económica dentro de un sistema internacional anárquico.

Según esta perspectiva, la diplomacia económica –y también la comercial– es parte de la diplomacia en general y, al igual que esta, está ligada a los actores e intereses estatales. En este sentido, la diplomacia comercial es dirigida por funcionarios gubernamentales y vista como un medio para promover los intereses económicos del Estado en los países extranjeros.

Por lo tanto, la diplomacia económica concebida de esta manera se ocuparía de la agenda económica de la diplomacia en general y no implicaría un tipo diferente de diplomacia o un conjunto diferente de actores diplomáticos (Lee y Hocking, 2010).

En este sentido, conforme Morillas, la diplomacia económica podría entenderse como “la utilización de la capacidad de influencia política de los Estados a favor de sus intereses económicos en los mercados internacionales” (Morillas, 2000, p. 41). Según esta visión, podría diferenciarse a la diplomacia tradicional de la económica en que la primera se focalizaría en aquellos temas de índole político considerados como alta política, mientras que la segunda se enfocaría en cuestiones vinculadas al comercio internacional y a los flujos de inversiones llevados a cabo por las empresas.

Desde esta perspectiva, la diplomacia económica se centraría en el uso de herramientas diplomáticas tradicionales (la inteligencia, el lobby, la representación, la negociación y la promoción de las políticas económicas del Estado) para lograr los objetivos económicos del Estado.

Quienes sostienen estas posiciones entienden que

para conseguir buenos resultados, la diplomacia debe ejercer además como catalizador entre la capacidad comercial y económica del país y los rendimientos que pueden aportar otros sectores; desde la política cultural y la innovación tecnológica, a la cooperación internacional. La cohesión que se obtenga de todos ellos constituiría el peso político real del Estado. Y cuánto mayor sea ese peso, mayores serán los créditos –primero políticos, y luego económicos– que reciba el país (Carrascosa, 2011, p. 8).

Dentro de las posiciones realistas y neorrealistas, existen algunos autores como Baldwin que ponen énfasis en el concepto de Economic Statecraft –entendiendo por tal el uso estratégico de incentivos económicos positivos y negativos (embargos comerciales y programas de ayuda, entre otros) con la finalidad de obtener un determinado objetivo, que puede ser tanto económico como político–. Es importante aclarar que, si bien utilizan ese concepto, este no describe una realidad nueva; por el contrario, el uso de incentivos económicos ha sido un fenómeno que se registró bajo diversas formas a lo largo de la historia y fue ampliamente tratado por la literatura.

Por otro lado, no todas las visiones concuerdan en incluir ese concepto dentro de la diplomacia económica. Sin embargo, quienes niegan que uno sea parte del otro no dejan de reconocer la relación entre ambos. En materia de incentivos positivos, según esas posiciones, la relación podría considerarse de tipo instrumental. Al respecto, alegan que, mientras que el concepto de Economic Statecraft hace referencia a la utilización del sistema de incentivos, el otro (“diplomacia económica”) implica, en muchos casos, la negociación de acuerdos para la efectiva instrumentación de esos incentivos.

El enfoque multidimensional, generalmente vinculado a las teorías de la interdependencia, toma en consideración un espectro más amplio de actores –estatales y no estatales– que influirían en los procesos de negociaciones diplomáticas, lo cual hace que la definición de diplomacia económica sea más compleja.

Desde ese punto de vista, conforme Lee y Hocking (2010), la diplomacia no se limita a las relaciones interestatales, sino que amplía su espectro a las relaciones sociales, económicas, culturales y políticas entre diversos actores del ámbito interno e internacional. A su vez, la forma en que se desarrollan esos vínculos se lleva a cabo tanto por mecanismos formales como informales.

En ese escenario, facilitado por el proceso de globalización y las mejoras en materia de telecomunicaciones, se observa una creciente interacción entre los actores estatales y no estatales pertenecientes a las distintas unidades políticas, así como una proliferación en la cantidad de actores que intervienen en los procesos transfronterizos.

Junto a los Estados nacionales, aparecen en el ámbito internacional actores subnacionales (regiones, provincias, comunidades autónomas, etc.), actores supranacionales (por ejemplo, Unión Europea) y actores no estatales (organizaciones no gubernamentales, empresas y grupos de interés, entre otros). Todos ellos participarían en la conformación de relaciones internacionales.

Ante esa multiplicidad de actores, según Lee y Hocking (2010), los estudiosos de la diplomacia económica que adhieren a los enfoques multidimensionales se centrarían en el papel de los actores diplomáticos y en los vínculos, actividades e instituciones en las que estos trabajan mientras buscan crear y gestionar las relaciones de interdependencia y dependencia económica. En ese esquema, según los mencionados autores, los diplomáticos son figuras claves en la negociación de reglas, la difusión de normas, la promoción e implementación de políticas económicas y el apoyo a los intereses económicos tanto del Estado como de las empresas originarias del país que representan.

Asimismo, del estudio de la diplomacia económica, se derivarían dos cuestiones centrales y estrechamente vinculadas a esta. La primera hace referencia a los diplomáticos en cuanto agentes de la economía internacional, y la segunda, a cómo desarrollar y mantener una estrategia diplomática integrada y coordinada entre los diversos actores.

Conforme la opinión de los autores citados, los diplomáticos a cargo de la diplomacia económica son actores centrales en la creación y mantenimiento de las prácticas, instituciones y reglas que rigen las relaciones económicas internacionales. Por ello los llaman “servidores invisibles de la economía mundial” (Lee y Hocking, 2010, p. 2), remarcando que no solo cumplen un papel importante en el desarrollo de las relaciones interestatales, sino también en el de las relaciones entre los actores económicos privados e, indirectamente, de los mercados internacionales.

Con relación a la segunda cuestión, es importante tener presente que la diplomacia económica debe ser integrada a la estrategia diplomática de un país, es decir, la primera no es independiente de la segunda ni tampoco puede estar disociada de ella. En un contexto de multiplicidad de actores estatales y no estatales, se torna indispensable la coordinación a los efectos de mantener dicha integralidad y coherencia. En este sentido, la coordinación, llevada a cabo por los ministerios de relaciones exteriores, involucra temas que también pueden ser de interés de otras carteras gubernamentales y de actores no estatales (empresas, ong, etc.).

3.1. Objeto e instrumentos más utilizados dentro de la diplomacia económica

Otra cuestión a considerar está relacionada al objeto sobre el cual recae la diplomacia económica. Esta tiene un importante foco en las negociaciones internacionales, realizadas tanto a nivel multilateral como bilateral, y en la realización de cabildeo –lobby– para concretar apoyos a las posiciones que un país pueda tener en temas económicos.

Las negociaciones en la práctica suelen estar relacionadas al sistema de gobernanza económica, sus procedimientos y las reglas bajo las cuales se desarrolla el comercio internacional, el acceso a mercados, así como a cuestiones vinculadas a propiedad intelectual, cooperación fiscal, protección de inversiones, etc. En este sentido, se puede afirmar que los temas son variados y los acuerdos alcanzados constituirán los marcos institucionales y los estándares bajo los cuales interactuarán y se relacionarán los actores económicos no estatales y también los estatales.

Los distintos enfoques sobre la diplomacia económica se ven reflejados de diversas maneras en la forma en que se conciben los procesos negociadores y, en particular, en la manera en que estos se llevan adelante. Desde una perspectiva estado-céntrica, se podrían considerar las negociaciones principalmente como un juego de suma cero realizado exclusivamente en el nivel interestatal (fenómeno unidireccional).

En cambio, existen un conjunto de teorías más complejas. Estas entienden que, dada la cantidad de actores e intereses involucrados en las negociaciones económicas internacionales, los procesos negociadores son multidireccionales en cuanto implican un conjunto de negociaciones que no se limitan a aquella que ocurre exclusivamente entre Estados. Según esas posturas, sostenidas por autores como Putnam, las negociaciones se realizarían en, al menos, dos niveles. Por un lado, hacia afuera, es decir, entre Estados, y, simultáneamente, hacia adentro, o sea, con los diferentes actores estatales internos –incluyendo entidades subnacionales–, así como con los grupos de interés, de presión y el sector privado.

Con relación a esta cuestión, debe tenerse presente, a modo de ejemplo, que los tratados internacionales negociados por los ministerios de relaciones exteriores (poder ejecutivo) en gran parte de los países requieren seguir procedimientos internos, tales como la aprobación legislativa, necesarios para la ratificación del instrumento y su respectiva entrada en vigor. Asimismo, es habitual que los acuerdos comerciales entre países tengan un impacto sobre los diversos sectores de la economía y sobre la distribución del ingreso, generando a nivel doméstico diversas posiciones, a favor o en contra, en función de que sectores se consideren beneficiados o perjudicados por los eventuales resultados de la negociación.

En otro orden de ideas, tal como se mencionó arriba, las negociaciones económicas internacionales se dividen en multilaterales y bilaterales según la cantidad de Estados involucrados en ellas. Las negociaciones llevadas en el marco de la Organización Mundial del Comercio y que derivan en tratados internacionales vinculantes para los Estados signatarios (una vez cumplidos los requisitos de ratificación) son un ejemplo claro de negociaciones multilaterales.

Las negociaciones bilaterales son aquellas que se realizan entre dos Estados y que, en la práctica, derivan, por ejemplo, en un acuerdo entre ambos. En este sentido, uno de los aspectos centrales de la diplomacia económica entendida de la forma que se presenta en este capítulo consiste en la negociación bilateral de acuerdos de naturaleza económica, ya sean de contenido comercial o vinculados a cuestiones variadas, tales como la cooperación fiscal –por ejemplo, intercambio de información tributaria o instrumentos para evitar la doble imposición– o la creación de mecanismos institucionales de diálogo económico, entre otros temas.

A nivel bilateral, con carácter adicional a las negociaciones señaladas y al contacto diario que las embajadas mantienen con las diversas carteras gubernamentales del Estado receptor, es importante destacar, en el ámbito de la diplomacia económica, la relevancia de los mecanismos de diálogo entre países. Estos últimos, si bien no se encuentran ampliamente analizados por la literatura, en la práctica diplomática son un instrumento no solo habitual, sino central de las relaciones económicas bilaterales.

Los mecanismos de dialogo económico, entre los que se destacan las denominadas “comisiones mixtas económico-comerciales”, comprenden la realización de reuniones de alto nivel entre dos países, en las que prácticamente se tratan todos los temas de la relación económica bilateral. En este sentido, este tipo de mecanismos constituye un espacio donde dos países pueden, por ejemplo, identificar conjuntamente ámbitos de cooperación económica –ya sea en materia de inversiones, transferencia de tecnología, infraestructura y financiamiento–, discutir todos los aspectos de la relación comercial, incluyendo cuestiones vinculadas a la estructura del intercambio, temas aduaneros e impositivos, y supervisar tanto las negociaciones sanitarias como las fitosanitarias, etc.

En el marco de esas comisiones, los países también pueden identificar ámbitos para mejorar la complementariedad económica y crear subcomisiones o grupos de trabajo específicos en función de los intereses comunes y con el objeto de impulsar acciones específicas de cooperación en áreas acordadas, así como avances en cuestiones consideradas relevantes para ellos.

Respecto a los mecanismos de diálogo económico, es importante tener presente los siguientes elementos:

• Las comisiones económico-comerciales son el tipo más habitual de estos mecanismos. Ello no quita que existan otros mecanismos institucionales de diálogo económico de alto nivel que se desarrollen conjuntamente a las comisiones.
• Involucran siempre a dos países, es decir, son de naturaleza bilateral.
• Se estructuran sobre la base de reuniones entre las partes.
• En general, surgen de acuerdos bilaterales en los que se establecen los objetivos generales que tendrán los mecanismos de diálogo, la periodicidad en que se realizarán las reuniones, los criterios básicos para determinar los lugares en que estas se llevarán a cabo y quiénes las presidirán. No obstante, esto último no se observa necesariamente en todos los acuerdos.
• Los mecanismos de diálogo son presididos por funcionarios de alto nivel, generalmente de los ministerios de relaciones exteriores, los cuales, a su vez, encabezan las delegaciones.
• Las partes acuerdan previamente la agenda que tratarán durante las reuniones. Los temas incluidos en dicha agenda suelen comprender las principales cuestiones de la relación económica bilateral, por lo que, como se señaló arriba, pueden abarcar cuestiones de lo más variadas.

Asimismo, la composición de los funcionarios que integran las delegaciones que participan en las reuniones de los mecanismos de diálogo de alto nivel suele reflejar la variedad de temas de la relación económica bilateral entre los países, así como la multiplicidad de actores estatales involucrados en ella.

En todas las cuestiones tratadas en el presente apartado sobre diplomacia económica – negociaciones multilaterales y bilaterales, la realización de cabildeo para concretar apoyos a las posiciones de un país y el proceso de recolección, siempre por medios lícitos, de la información necesaria para encarar una negociación o desarrollar una posición–, las embajadas cumplen un rol fundamental en cuanto son las que en la práctica instrumentan, bajo instrucciones de sus cancillerías, todos esos procesos.

Adicionalmente, las representaciones diplomáticas tienen un papel central en la organización de las reuniones de los mecanismos de diálogo económico de alto nivel. Ese papel se manifiesta, prácticamente, en todos los aspectos de la actividad, es decir, desde las cuestiones logísticas hasta los temas de fondo vinculados al establecimiento de la agenda, su contenido y, fundamentalmente, el contacto con las autoridades del Estado receptor.

4. La diplomacia comercial

No se considera la diplomacia comercial solo una parte de la diplomacia en general, sino de la diplomacia económica. A pesar de que existan varios autores que la describan de manera genérica como un fenómeno independiente o semiindependiente de la rama económica, se entiende que, entre las cuestiones económicas y las comerciales, existe una relación genero-especie.

En este sentido, se puede afirmar que todas las cuestiones comerciales son económicas, pero no todas las económicas son comerciales. Respecto a esto último, debe tenerse presente que, siguiendo a Paul Krugman (2016), la teoría de la economía internacional se divide en dos grandes campos de estudio: el comercio y las finanzas internacionales. Dicho autor, a la vez, identifica un conjunto de grandes temas dentro de la economía política internacional en los que las cuestiones vinculadas al comercio ocupan un lugar preponderante. Entre esos temas se destacan las ganancias del comercio, el patrón de comercio, la relación librecambismo-proteccionismo y la coordinación de políticas comerciales, por ejemplo, en el marco de la Organización Mundial del Comercio.

En cuanto la diplomacia comercial es una parte de la económica, a la primera se le aplican las observaciones respecto a los enfoques estado-céntricos y multidimensionales realizadas en el apartado donde se trataron los aspectos generales de la diplomacia económica. Ello no significa que no existan algunas cuestiones particulares y específicas de la diplomacia comercial; de hecho, en esta última, la participación de actores no estatales es mucho más amplia que en varios de los temas –no comerciales– tratados en otros ámbitos de la diplomacia económica. Esto se observa particularmente en la materia de promoción comercial, donde se suele encontrar al Estado trabajando junto a las empresas.

Siguiendo a Enrique Fanjul, la diplomacia comercial se puede definir como “la política de internacionalización de la economía y la empresa que se ejecuta a través de las representaciones diplomáticas de un país” (Fanjul, 2013, p. 1). Esta definición encierra varios elementos importantes.

Por un lado, la política de internacionalización de la economía y de las empresas, aspecto central de la definición, ha pasado a integrar en el mundo contemporáneo un tema de peso dentro de la política exterior de los Estados. El segundo elemento contenido en la definición está dado por el rol instrumental de la diplomacia en cuanto esta constituye un medio para la ejecución de la política exterior y, por ende, de la aludida política de internacionalización.

No obstante, la definición mencionada tiene importantes limitaciones. Estas principalmente se vinculan al hecho de que no incluye ninguna referencia al rol que cumplen los ministerios de relaciones exteriores y comercio internacional en materia de planificación de las actividades específicas de promoción comercial, así como de recopilación de la información necesaria para evaluar cuáles negociaciones de acceso a mercado se estiman viables y prioritarias. Al omitir la referencia a ese rol, también se omite el hecho de que dichos ministerios son el canal de comunicación, enlace y coordinación con el sector empresarial de su país.

Habiendo hecho las aclaraciones respectivas sobre la limitación de la definición suministrada por Fanjul, es necesario determinar cuáles son las principales variables en las que, desde la perspectiva de la praxis diplomática, se descompone el concepto de “internacionalización de la economía y las empresas”. Al respecto, siguiendo a dicho autor, se identifican al menos tres:

1. Favorecer el acceso a los mercados en el extranjero.
2. El incremento de las exportaciones, situación que implica una mayor participación de las empresas de un país en el mercado internacional.
3. La captación de inversiones extranjeras y el fomento al desarrollo de asociaciones estratégicas entre empresas nacionales y extranjeras.

Sobre la base de esas variables, se puede hablar de diplomacia comercial en dos sentidos. El primero hace referencia a las reglas bajo las cuales se desarrolla el comercio internacional y a la facilitación del acceso a los mercados. El segundo se focaliza en el apoyo al sector empresarial a través de la promoción comercial y de las inversiones.

4.1. La diplomacia comercial: las reglas del comercio internacional y el acceso a terceros mercados

Uno de los aspectos centrales de la diplomacia comercial entendida en el primero de los sentidos es el de las negociaciones vinculadas a las reglas bajo las cuales se lleva a cabo el comercio internacional, tanto en el ámbito multilateral como bilateral. Respecto a este último, el concepto de “reglas” tiene un sentido amplio y, como se verá, incluye también cuestiones tales como las condiciones y requisitos para el ingreso de productos a terceros mercados.

Al igual que lo remarcado en el apartado sobre diplomacia económica, en el ámbito multilateral las negociaciones comerciales están relacionas al sistema de gobernanza global, sus procedimientos y reglas bajo las cuales se desarrolla el comercio internacional, así como al acceso a mercados, entre otros temas. En este sentido, se puede afirmar que esas negociaciones hacen referencia a cuestiones “macro” que en la práctica constituyen los marcos y estándares bajo los cuales se desarrollarán tanto la competencia como el intercambio de bienes y servicios entre empresas pertenecientes a distintos países.

En cambio, las negociaciones bilaterales son aquellas que se realizan entre dos Estados y que, en la práctica, derivan en un acuerdo comercial entre ambos. En este sentido, uno de los aspectos centrales de la diplomacia comercial entendida de la forma que se presenta en este apartado consiste en la negociación bilateral de acuerdos comerciales, categoría bajo la cual se identifican tres grandes tipos de acuerdos.

El primero corresponde a los denominados “acuerdos de libre comercio”, que se pueden definir como instrumentos vinculantes suscriptos entre las partes (Estados), que tienen como principal objeto reducir o eliminar aranceles a las importaciones de bienes y servicios de un país a otro y que comprenden una parte significativa del comercio bilateral. Asimismo, ese tipo de acuerdos no suele limitarse a cuestiones arancelarias, sino que en la práctica también incluyen temas vinculados al acceso a mercados, inversiones, compras públicas, servicios financieros, propiedad intelectual y, en la actualidad, comercio electrónico, entre otros asuntos.

En segundo lugar, se encuentran los acuerdos preferenciales. Estos, a diferencia de los primeros, se focalizan en las reducciones arancelarias para un conjunto de productos acordados por las partes y no cubren un porcentaje tan alto del comercio bilateral.

Los acuerdos de libre comercio y los preferenciales tienen una característica particular. Esta consiste en que ambos, junto con las uniones aduaneras, constituyen una excepción al principio de la nación más favorecida.

Las definiciones de “tratado de libre comercio” y de “acuerdo preferencial” suministradas no pretenden ser dogmáticas, sino solamente remarcar un grupo de elementos básicos que faciliten su comprensión. Por esto último, se hizo referencia a ambos desde la perspectiva de las negociaciones Estado-Estado. Sin embargo, en la actualidad, como consecuencia de las uniones aduaneras, muchas de esas negociaciones presentan un espectro más amplio ya que pueden ser llevadas a cabo entre bloques económicos o entre un bloque económico y un país.

Por otro lado, en cuanto el comercio exterior tiene impacto sobre los diversos sectores de la economía y sobre la distribución de la renta, acuerdos comerciales como los mencionados requieren, con carácter previo a que se inicien sus negociaciones, un análisis económico donde se evalúe su conveniencia y extensión. En ese análisis es habitual que se consideren costos y beneficios por sector, se determine cuáles se podrían liberalizar, cómo se realizaría la liberalización y cuál sería su cronograma, entre otras cuestiones técnicas.

En tercer lugar, se pueden mencionar otras negociaciones de acceso a mercado focalizadas no en cuestiones arancelarias, sino en las condiciones y requisitos que debe cumplir un producto procedente de un país para poder ingresar y ser comercializado en el mercado de otro país. Un claro ejemplo de este tipo de negociaciones se da en el sector de los alimentos.

Habitualmente, los países establecen requisitos sanitarios y fitosanitarios para el ingreso y la comercialización de productos alimenticios de origen animal y vegetal. Cuando el sector exportador de un producto particular (por ejemplo, peras) de un país está interesado en exportar ese producto a un segundo país, es corriente que, con carácter previo a la operación de exportación, ambos hayan tenido que negociar un protocolo donde acuerden los requisitos que las empresas exportadoras del primero deben cumplir para que su producto pueda ingresar al segundo (certificados, inspecciones, habilitaciones especiales y registros, entre otros).

La decisión de un país de solicitar a otro el inicio de una negociación sanitaria o fitosanitaria en la práctica implica un análisis previo de diversas variables, las que suelen incluir aspectos vinculados a cuestiones tales como la oferta exportable del producto en cuestión, la dimensión del mercado para ese producto, las preferencias de los consumidores del mercado de destino y su estructura, entre otros elementos.

En las negociaciones de instrumentos internacionales en los que se traten temas relacionados con la forma en que se lleva adelante el comercio internacional, así como en las negociaciones que deriven en los distintos tipos de acuerdos comerciales tendientes a facilitar el acceso a un tercer mercado, las embajadas –ya sea que estas sean representaciones diplomáticas ante organismos internacionales como la Organización Mundial del Comercio o ante países– juegan un papel central en prácticamente todas las etapas del proceso negociador.

Debe tenerse presente que son ellas las que negocian, recopilan la información necesaria para delinear una estrategia negociadora y las que promueven el interés nacional. A su vez, la función de representación de los diplomáticos implica la comunicación habitual con las autoridades gubernamentales de los países ante los cuales estos están acreditados y, en el caso de los organismos internacionales, con las representaciones de los otros países, comunicación que es un elemento central, sin el cual sería muy difícil llevar a cabo las negociaciones.

4.2. La diplomacia comercial: la promoción del comercio y las inversiones

En la definición general de “diplomacia comercial” de Fanjul, se hizo referencia a esta como un instrumento para la implementación de la política de internacionalización de la economía y la empresa. Asimismo, se señaló la limitación de esa definición en cuanto no incluye el rol central de coordinación y planificación que realizan los ministerios de relaciones exteriores, comercio internacional y sus agencias de promoción.

Al hablar del segundo sentido que se le asigna a la diplomacia comercial, se hace referencia a las acciones de apoyo al sector empresarial que se realizan a través de las representaciones diplomáticas en el extranjero –no solo las embajadas, sino también los consulados–. Esas acciones tienen por objeto promover los procesos de internacionalización de las empresas desde la perspectiva de la segunda y la tercera variable mencionadas (el incremento de las exportaciones y la captación de inversiones extranjeras).

Dado que las diversas acciones que realizan los gobiernos están orientadas a ayudar a las empresas a sortear las principales barreras que enfrentan para internacionalizarse, si se quiere comprender esas acciones es necesario previamente identificar dichas barreras.

En el ámbito externo, se observa que los mayores desafíos están relacionados al problema de la información y a los costos. Varios autores especializados en la materia incluyen también la falta de experiencia exportadora entre las denominadas “barreras externas”.

El problema de la información se manifiesta de diversas maneras. Por un lado, las empresas pueden encontrar dificultades para acceder a aquella información necesaria para evaluar y determinar cuáles mercados le serían de interés en función, por ejemplo, del tamaño de la demanda y de las características de su producto. Por otro, una vez identificados los mercados, es habitual que las compañías enfrenten desafíos para recabar información sobre aspectos centrales de estos, tales como los requisitos de ingreso, la cadena de comercialización del producto por ofrecer, los principales competidores, importadores y distribuidores, las preferencias del consumidor y aspectos legales, entre otras variables.

La cuestión del costo también se relaciona con el problema de la información. Es habitual que las empresas sin experiencia exportadora consideren la salida a los mercados internacionales como un proceso complejo y oneroso para el cual no se sienten preparadas, especialmente si se tiene en cuenta que difícilmente tengan un departamento de comercio exterior especializado en realizar un proceso de exportación o en identificar mercados de interés y potenciales clientes. Por otro lado, no debe minimizarse la existencia de barreras y desafíos relacionados a cuestiones idiomáticas y culturales.

A los efectos de ayudar a las empresas a sortear esas barreras, los gobiernos, a través de sus representaciones diplomáticas en el exterior, suelen realizar un conjunto de acciones específicas de promoción comercial y de apoyo al sector empresarial. Esas acciones son variadas, permiten a las compañías bajar los costos de internacionalizarse, e incluyen instrumentos tales como informes de mercado, relevamiento de oportunidades comerciales, organización de misiones y ferias comerciales, seminarios de negocios y roadshows^[6]. A continuación, se tratarán brevemente esas herramientas, junto al papel de los ministerios y de sus representaciones diplomáticas en su planificación y ejecución.

4.2.1. La inteligencia comercial y las oportunidades comerciales

La inteligencia comercial implica la recolección ordenada de datos sobre un mercado particular para poder procesarlos, interpretarlos y analizarlos. Este tipo de actividad, realizada con un enfoque cuantitativo más que cualitativo, busca sobre la base de datos duros –por ejemplo, de tipo estadístico– comprender un mercado determinado, predecir sus tendencias y preferencias, identificar nichos con potencial de crecimiento y conocer la competencia, entre otros objetivos.

Si bien los principales conceptos e instrumentos de la inteligencia comercial provienen del ámbito empresarial, esta se ha convertido en una herramienta central y de gran relevancia dentro de la diplomacia comercial. Ninguno de los objetivos de esta rama de la diplomacia, considerada tanto en el primer sentido (negociación) como en el segundo (promoción), sería posible sin la realización de trabajos previos de inteligencia comercial.

Desde el aspecto de las negociaciones, la inteligencia comercial tiene relevancia en el proceso de evaluación y decisión respecto a qué mercados abrir y, una vez determinado eso, cuáles priorizar –es decir, el orden que se les dará a los procesos de apertura–. Debe tenerse presente que, en un escenario de recursos limitados, se torna fundamental la correcta administración de estos, la cual implica una concentración de los esfuerzos negociadores en aquellos productos y sectores con mayor potencial de crecimiento en un mercado dado.

Por otro lado, la inteligencia comercial también cumple un papel central en materia de apoyo al sector empresarial, en particular a las empresas interesadas en realizar los primeros pasos dentro del proceso de internacionalización, así como en aquellas que buscan expandirse en nuevos mercados o en uno existente.

Una de las principales herramientas de la inteligencia comercial son los informes, ya sean estudios o perfiles de mercado. A través de estos, se busca realizar una evaluación detallada de todos los datos disponibles acerca de uno o varios productos en un mercado determinado. Dentro de esa información, se suelen incluir desde datos generales sobre la economía del país de destino hasta estadísticas sobre exportación-importación del producto de interés, condiciones de acceso, principales importadores y competidores, canales de distribución, preferencias de los consumidores, marcos regulatorios e información sobre las ferias especializadas vinculadas al producto o al sector al cual este pertenece.

Es habitual que, por diversas circunstancias, tales como la falta de experiencia en comercio exterior y de presencia física en los mercados de interés, las firmas tengan dificultades para el acceso a esa información. También es usual el desconocimiento sobre los instrumentos disponibles para salir a buscar clientes en el extranjero. Es en esta materia precisamente donde el diálogo de las empresas con las áreas especializadas en promoción comercial dentro de los ministerios de relaciones exteriores y comercio internacional, así como el trabajo que realizan las representaciones en el extranjero, cumple un rol central.

Las carteras gubernamentales en el país de origen tienen un papel clave en el proceso de comunicación con el sector empresarial, compuesto tanto por empresas como por cámaras y asociaciones. Ese dialogo permite, por un lado, conocer los principales intereses de los distintos rubros y, por otro, canalizar la información comercial generada por las embajadas y consulados en el extranjero.

Las secciones a cargo de la promoción económico-comercial de las representaciones diplomáticas, dados su especialización, su mandato y su presencia física en el mercado del país en el cual se encuentran, realizan un importante trabajo en materia de recolección y análisis de datos –informes de mercado–. Mediante la inteligencia comercial, buscan identificar nuevos nichos para los bienes y servicios ofrecidos por las empresas de su país, así como productos o sectores cuyo potencial en el mercado de destino no esté siendo lo suficientemente explorado. También desentrañan los principales desafíos y barreras de ingreso que enfrentarán las compañías interesadas en proveer bienes y servicios, lo cual es un elemento necesario para ayudarlas a sortearlos.

Para todas estas tareas, es de gran importancia no solo contar con bases de datos adecuadas, sino también con el trabajo de campo, que solo se puede realizar cuando hay presencia física en el lugar. Es por ello por lo que las oficinas comerciales de las embajadas y consulados son un instrumento central. Por un lado, mantienen contacto habitual con las asociaciones y cámaras sectoriales del lugar donde se encuentran, con las empresas y las carteras gubernamentales de diversos tipos, entre otras entidades. Por otro, las representaciones diplomáticas son la primera cara visible de un país en el extranjero. Cuando ese país es conocido mundialmente por su desempeño y calidad en uno o varios sectores determinados (por ejemplo, alimentos, vinos y software), es normal que las secciones económicas y comerciales de sus embajadas y consulados reciban solicitudes de información por parte de importadores o usuarios de esos bienes y servicios y que incluso estos comuniquen su interés en identificar nuevos proveedores, lo que da lugar al surgimiento de oportunidades comerciales.

A su vez, las representaciones también tienen una actitud proactiva en cuanto a la detección de ese tipo de oportunidades. Muchas veces ellas surgen en ocasión o como consecuencia de las reuniones con las cámaras empresariales, importadores y empresas, así como de las redes de networking que se arman y administran desde las secciones económicas.

En todos los casos, las representaciones diplomáticas comunican las oportunidades comerciales a las oficinas encargadas de la promoción comercial dentro de los ministerios de relaciones exteriores y comercio internacional del país al cual representan para que estas distribuyan la información entre empresas y cámaras sectoriales por los canales institucionales correspondientes. A modo de ejemplo, en el caso de Argentina, las oportunidades comerciales relevadas por las embajadas y consulados se encuentran disponibles en el portal Argentina Trade Net.

4.2.2. Misiones comerciales

De manera genérica, se puede definir una misión comercial como un viaje, coordinado y organizado por una entidad empresarial o gubernamental de un país o por ambas, en el que un grupo de empresas pertenecientes a ese país visita un segundo país con el objetivo de mantener rondas de negocios que les permitan establecer los primeros contactos con los empresarios del lugar de destino y así facilitar tanto una operación de exportación-importación, como el inicio de una relación comercial entre privados. En este sentido, las misiones comerciales, al igual que las ferias, buscan facilitar el contacto directo entre las firmas exportadoras de un país y los importadores –potenciales demandantes de los productos o insumos– del otro.

Esta definición busca captar los aspectos centrales de una misión comercial de manera sencilla. No obstante, es importante remarcar que, en cuanto es general, no hace referencia a si las empresas que viajan al otro país buscan ofrecer sus productos o, por el contrario, son potenciales demandantes de aquellos ofrecidos por las firmas del país al cual están viajando. Dicha omisión es intencional y se debe al hecho de que existen diversas clases de misiones comerciales y formas de categorizarlas.

Si las misiones comerciales consisten en un viaje a un segundo país en el que las empresas participantes de la misión están interesadas en identificar potenciales clientes, es decir, demandantes de sus bienes y servicios en ese segundo país, se las cataloga como misiones comerciales directas. Estas son el tipo más habitual.

No obstante, existe una segunda categoría, también muy importante, denominada “misiones comerciales inversas”. Estas se dan cuando un país invita a un grupo seleccionado de empresas de otro a que mantengan rondas de negocios y visitas a las empresas del primero con el objetivo de que compren sus productos o demanden sus servicios. Es decir, por contraposición a la misión directa, en las inversas el viaje lo realizan las empresas del segundo país sobre la base de una invitación cursada desde el país interesado en promover las exportaciones de sus compañías.

Desde la perspectiva de los sectores involucrados en una misión comercial, también se las puede clasificar en sectoriales y multisectoriales. Mientras que las primeras son aquellas en que las empresas participantes se especializan u ofrecen bienes y servicios pertenecientes a un solo sector (por ejemplo, tecnologías de la información), las segundas pueden abarcar una pluralidad de sectores, no necesariamente relacionados entre sí. En la actualidad existe una preferencia por las misiones comercial de tipo sectorial, entendiendo que su organización no solo es más sencilla, sino también más eficiente y con mejores resultados.

Por otro lado, también pueden existir misiones comerciales directas de tipo comprador. Sin embargo, estas no son tan comunes y, salvo excepciones, no es habitual que los gobiernos a través de sus ministerios y representaciones en el exterior organicen este tipo de actividad. En general, los esfuerzos de las carteras gubernamentales se focalizan en la promoción de las exportaciones.

Los ministerios, agencias de promoción, embajadas y consulados tienen un rol fundamental en la planificación, organización y coordinación de las misiones comerciales. En materia de planificación, es central el diálogo que mantienen con el sector empresarial, incluyendo las cámaras y las asociaciones.

Debe tenerse presente que tanto las misiones comerciales como las ferias implican la asignación de recursos monetarios y humanos por parte de los gobiernos, con la finalidad de impulsar la internacionalización de sus empresas. Es por ello por lo que estas actividades, en cuanto están hechas para apoyar al sector privado, deben responder a sus intereses en los mercados de destino y a la existencia de oportunidades o nichos de mercado.

Las embajadas y consulados realizan un trabajo central en la organización de las misiones comerciales directas e inversas. Ese trabajo implica tareas que abarcan desde aspectos logísticos y técnicos –elección de los lugares donde se llevarán a cabo las rondas de negocios y los seminarios que habitualmente se incluyen en este tipo de actividades, así como aspectos relacionados a la gráfica de la misión, folletería, proyecciones de videos e imágenes, entre otros– hasta cuestiones de fondo, tales como el armado de las rondas de negocio.

En el caso de las misiones comerciales directas, esto último implica la concertación de las reuniones que serán mantenidas por las empresas que integrarán la misión con las del lugar de destino. Esas reuniones son acordadas con carácter previo al viaje y, en la práctica, demandan meses de trabajo preparatorio. Para poder concertarlas y para que sean adecuadas –es decir, que exista una correlación entre el producto que ofrece una empresa y el que la otra estaría interesada en adquirir–, es indispensable el estudio tanto de los productos y servicios que se ofrecerán, como el de las empresas a contactar. También es  central para el éxito de una misión contar con buenas bases de datos de información comercial –las que suelen incluir listado de importadores– y con un diálogo fluido con las empresas, cámaras y asociaciones empresariales locales.

El trabajo que implica una misión comercial inversa, si bien tiene varias similitudes con el de una directa, también presenta diferencias importantes. Las empresas que participan en este tipo de misiones son seleccionadas e invitadas por el país de destino, que es el interesado en promover sus exportaciones. Esas invitaciones –que pueden cubrir, según los casos, total o parcialmente los gastos del viaje– implican un proceso previo de selección en el que representaciones diplomáticas cumplen un papel importante en cuanto suelen aportar información sobre los principales demandantes de bienes y servicios dentro del sector en el que se focalizará la misión y sus respectivos perfiles. Esto último permite que los organizadores –invitantes– puedan seleccionar aquellas que estimen más adecuadas y, posteriormente, cursar –en muchos casos también a través de las embajadas y consultados– las respectivas invitaciones.

4.2.3. Las ferias comerciales

Bajo una perspectiva moderna, se pueden definir las ferias comerciales como una suerte de vitrina en las que cientos de empresas de distintos lugares del mundo exponen sus productos y servicios ante un público, generalmente especializado –que en muchos casos incluye a potenciales demandantes de esos productos y servicios–, permitiéndoles mantener reuniones de negocios, preacordadas o no, en ocasión del evento. Una ventaja adicional de la participación en las ferias es que las empresas pueden asistir a seminarios sobre determinados desafíos que enfrenta el sector al cual pertenece su actividad, entrar en contacto con nuevas tecnologías y conocer la competencia.

Las ferias implican una entidad organizadora, que muchas veces suelen ser asociaciones empresariales sectoriales –que, en algunos casos, pueden estar apoyadas por diversas carteras gubernamentales–, empresas expositoras –que participan con un stand o puesto de trabajo– y público. Si bien no es una condición necesaria, es habitual que estos últimos sean especializados en la temática del evento. A modo de ejemplo, el Private Label Trade Show, una de las principales ferias de marca blanca de los Estados Unidos, es organizado por la Private Label Manufacturing Association, y cuenta como exhibidores a empresas especializadas en productos de marca blanca y como asistentes a compradores del sector (supermercados, farmacias, distribuidores, etc.).

Las ferias y exposiciones son costosas para las empresas. Es por ello por lo que, con el objetivo de apoyarlas, los gobiernos suelen participar en este tipo de eventos con pabellones nacionales. En la práctica esos pabellones consisten en un espacio amplio, contratado por un país, dentro del cual participa un número determinado de empresas con pequeños puestos de trabajo. Todo lo incluido en el pabellón –los puestos de trabajo, uno o varios espacios para reuniones, la cartelería, el mobiliario, etc.– responde a un diseño realizado en función de varios elementos que incluyen desde los reglamentos de construcción dispuestos por los organizadores del evento hasta la marca país que se quiere promover junto a los productos de las empresas.

Al igual que con las misiones comerciales, la organización y coordinación de un pabellón nacional en una feria requiere, tanto por parte de los ministerios de relaciones exteriores y comercio internacional, como de las embajadas y consulados involucrados, un rol activo. Este se traduce en un conjunto de acciones previas entre las que se destacan, a modo de ejemplo, la contratación del espacio físico del pabellón nacional, la negociación de su ubicación, y el estudio del reglamento del evento, especialmente en lo referido al diseño y construcción del pabellón, así como a la publicación de catálogos y al uso de las plataformas digitales de matchmaking, entre otras cuestiones.

En particular, los catálogos, especialmente los digitales, son de gran relevancia para que el público que atienda a la feria pueda conocer y evaluar con anticipación a las empresas expositoras a quienes visitará durante el evento. Adicionalmente, en la actualidad las ferias también ofrecen plataformas digitales para la realización del matchmaking, es decir, para el armado de reuniones de negocios, en función de los perfiles cargados por las empresas. El correcto uso de esas plataformas y de los sistemas de mensajería online asociados a ellas permite a las compañías optimizar los resultados de su participación en la actividad.

Cuando leemos que una feria es, por ejemplo, del 10 de abril al 13 de abril, entendemos que ello haría referencia a lo que se podría denominar la “materialidad” del evento. Dados los esfuerzos que se requieren para su organización, así como el hecho de que las empresas deben tener un rol activo en la carga anticipada de la información y en el manejo de las distintas plataformas digitales, en rigor las ferias comienzan con bastante anticipación a su inicio formal.

En el caso de los pabellones nacionales, si bien la carga de la información en las plataformas digitales es responsabilidad de las empresas que integrarán el pabellón, los ministerios de relaciones exteriores y las agencias de promoción, junto a las representaciones diplomáticas, tienen un papel central en la cuestión. Son ellos quienes están en contacto con los organizadores, reciben la información y los reglamentos que se deben cumplir, conocen los cronogramas en los que se deben llevar a cabo las distintas acciones previas al evento, incluyendo los plazos en los que las empresas participantes del pabellón deben subir la información a las plataformas, y comunican a tiempo esos plazos para que se pueda hacer un uso óptimo de los recursos disponibles.

4.2.4. Viajes de negocios, roadshows y seminarios

Junto a las misiones y las ferias, los viajes de negocios, roadshows y seminarios son herramientas centrales para la promoción del comercio y las inversiones. Todos ellos son mecanismos complementarios entre sí, por lo que, en muchas ocasiones, se realizan de manera conjunta –por ejemplo, es práctica habitual que en una misión comercial se incluya un seminario de negocios dentro de su programa–.

Los viajes de negocios presentan varias similitudes con las misiones comerciales descriptas en el presente capitulo. La principal diferencia radica en que, mientras que en una misión comercial hay una delegación organizada por un gobierno, por una cámara empresarial o ambos y compuesta por varias compañías, en un viaje de negocios solo hay una empresa que normalmente viaja de manera privada –es decir, ella misma organiza el viaje y solicita colaboración a las representaciones diplomáticas–.

El objeto del viaje será mantener reuniones de negocios que permitan explorar el mercado, establecer los primeros contactos con potenciales clientes o consolidar relaciones existentes. Su armado requiere un modus operandi similar al de las misiones comerciales (estudio de los productos y servicios que se ofrecerán, contar con buenas bases y con un diálogo fluido con las empresas, cámaras y asociaciones empresariales del lugar de destino, etc.).

Los roadshows, por su parte, son un instrumento cada vez más utilizado, especialmente en materia de promoción de turismo e inversiones. Básicamente, consisten en giras por diversas ciudades y países en las que una o varias empresas presentan ante un público especializado (por ejemplo, operadores turísticos o fondos de capitales de riesgo) las oportunidades que ofrecen. En materia de promoción de inversiones, en los roadshows se pueden presentar proyectos de inversión concretos para los cuales las empresas estén buscando capital o socios estratégicos. También se pueden utilizar para difundir el lanzamiento de procesos licitatorios de grandes obras de infraestructura y energía por ser llevadas a cabo; por ejemplo, bajo la modalidad de inversión pública, por los diversos gobiernos nacionales o por entidades subnacionales.

En la organización de todas estas actividades las representaciones diplomáticas tienen un papel central. Esa centralidad se manifiesta tanto en cuestiones logísticas como de fondo. Respecto a las primeras, las oficinas económico-comerciales habitualmente coordinan todos los aspectos vinculados a la parte técnica, los que abarcan la selección del lugar donde se realizará la actividad, la contratación del equipamiento necesario (audio, video, mobiliario, etc.) y los procedimientos de registración.

Las cuestiones de fondo son varias y se vinculan al conocimiento del sector sobre el cual versará la actividad, a la identificación de las empresas que serán su target, al armado del programa y de la convocatoria, a la extensión y administración de la red de contactos –networking– y al diálogo fluido –no ocasional– con las asociaciones, cámaras y empresas locales. Esto último constituye un elemento fundamental y es el resultado de la presencia física en el lugar llevada a cabo por los países a través de sus embajadas y consulados.

5. Perspectivas de la diplomacia económica y comercial en el siglo xxi

En el presente apartado, se busca dar una noción de las principales perspectivas de la diplomacia económica y comercial en un contexto marcado por la aparición de criptoactivos, por un peso creciente de las economías asiáticas dentro de la mundial y por el impacto de las tecnologías de la información –en particular aquellas relacionadas al comercio electrónico y a las plataformas sociales– sobre las estrategias de marketing e internacionalización de las empresas.

El enfoque que se le dará a estos temas será de tipo instrumental, es decir, no se tratará el fondo de las cuestiones, ni las diversas posiciones de los países, sino que se hará mención de ellas en cuanto impacten, o tengan la capacidad de hacerlo, sobre la diplomacia económica y comercial, entendidas ambas como un instrumento para la ejecución de la política exterior.

Entre las principales cuestiones que afectarán al ejercicio de la diplomacia económica y comercial, se vislumbran las siguientes: necesidad de avanzar en estándares y marcos regulatorios en ciertas cuestiones financieras; mayor multidireccionalidad en los procesos de negociación diplomática y de radicación de inversiones; incremento del peso económico de Asia sobre la economía internacional; e impacto del comercio electrónico y de las plataformas sociales sobre las formas que los gobiernos apoyan al sector empresarial.

5.1. Necesidad de avanzar en estándares y marcos regulatorios en ciertas cuestiones financieras

Dentro de la diplomacia económica, se estima que en los próximos años se fortalecerá la rama financiera. En rigor, este fenómeno ya viene ocurriendo en el marco del Comité de Basilea y del G-20, en particular del Consejo de Estabilidad Financiera, como consecuencia de la crisis de 2007-2009. Esta puso de manifiesto la relevancia de contar con un mayor nivel de coordinación en cuestiones regulatorias del sistema financiero a los efectos de mitigar riesgos sistémicos que puedan afectar a la economía mundial, así como de reducir la inestabilidad de ese sistema.

Desde fines de la segunda década del siglo xxi, cada vez son mayores las preocupaciones de los ministerios de finanzas y bancos centrales por los vacíos legales y carencias de estándares en torno a las criptomonedas. Varios gobiernos y entidades, entre ellas el Consejo de Estabilidad Financiera, estiman que en la actualidad los criptoactivos no representan un riesgo sistémico para la estabilidad del sistema financiero global; no obstante, entienden que ello no significa que no existan riesgos actuales y emergentes que puedan afectar la estabilidad financiera, la protección de los inversionistas y la efectiva aplicación de los regímenes de prevención de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo.

Por todos esos motivos, junto al hecho de que el crecimiento en el uso y cantidad de criptomonedas podría generar en el futuro la aparición de riesgos financieros sistémicos, se espera en los próximos años una mayor actividad de coordinación entre los gobiernos y, consecuentemente, un fortalecimiento de la diplomacia financiera.

5.2. Mayor multidireccionalidad en los procesos de negociación diplomática y de radicación de inversiones

En un marco de flujos de información creciente y mayor participación de la sociedad civil, se espera que se profundice el carácter multidireccional de las negociaciones dentro de los procesos diplomáticos, tornándose vital el diálogo con los diversos grupos de interés y de presión tanto para cuestiones vinculadas a negociaciones comerciales, como para aquellas relacionadas a la radicación de inversiones. Asimismo, en materia comunicacional, es de esperar una mayor integración de la diplomacia económica y comercial con la diplomacia pública.

Por otro lado, dado que las acciones de promoción del comercio y las inversiones coordinadas e impulsadas por los gobiernos tienen como destinatario al sector empresarial, el diálogo con este se vuelve fundamental a los efectos de poder conocer sus intereses y desafíos en materia de internacionalización. Es por ello por lo que se estima que en los próximos años no solo continúe, sino que se incremente la utilización de consejos empresariales público-privados, con el objeto de fortalecer la interacción entre ambos sectores y así permitir una mejor planificación de actividades y un uso más eficiente de los recursos.

5.3. Incremento del peso económico de Asia sobre la economía internacional

Asia ha sido una de las regiones de mayor dinamismo en términos de crecimiento económico. Sus altas tasas de crecimiento han generado que los países pertenecientes a esa región se transformasen en importantes motores de la economía internacional, ocupasen un rol central en materia de comercio exterior y, en el caso de China, India e Indonesia, se proyectasen como la primera, segunda y cuarta economía del mundo para el año 2050.

Entre 1978 y 2020, China creció a una tasa anual promedio del 9,3 %, lo que le permitió a partir del 2010 transformarse en la segunda economía del mundo. En el caso de la India, entre el 2010 y 2019, su pbi reportó un crecimiento anual promedio del 6,7 %, lo cual le permitió consolidarse como el quinto más grande. Los países pertenecientes a la asean también tuvieron importantes tasas de crecimiento en los últimos 20 años, las que les facilitaron una rápida recuperación de la crisis de 1997 y un peso destacado en materia económico-comercial.

Ese dinamismo de la región se refleja en las proyecciones sobre la dimensión de sus clases medias. Conforme Buchholz (2020), se espera que los sectores medios de los países asiáticos crezcan de 2.000 millones a 3.500 millones de personas entre el 2021 y el 2030. A modo de ejemplo, según Hamel (oecd, 2019), para el 2030 la clase media china pasaría a estar constituida por 1.200 millones de personas, tras incorporar 370 millones, y la india, actualmente compuesta por 400 millones de personas, incorporaría otros 600 millones.

El crecimiento económico, de los procesos de urbanización y de las clases medias asiáticas llevará a que en las próximas décadas haya un incremento en la demanda de productos y una modificación en los patrones de consumo por parte de esos sectores, cuya dimensión, en términos agregados, será superior a la de la clase media europea y estadounidense.

Desde la perspectiva de la diplomacia comercial, se espera que los cambios aludidos, que implicarán un mayor peso de Asia en la economía mundial, se reflejen en un incremento tanto de las negociaciones comerciales, como de la realización de trabajos de inteligencia comercial y de acciones específicas de promoción del comercio y las inversiones.

5.4. Impacto del comercio electrónico y de las plataformas sociales sobre las formas en que los gobiernos apoyan al sector empresarial

El comercio electrónico permite a los consumidores beneficiarse de una mayor cantidad de opciones y variedades de productos provenientes prácticamente de todas las latitudes del planeta, a precios más competitivos y, especialmente en el caso de bienes importados, con tiempos de entrega más reducidos.

Conforme la unctad, en el 2019 aproximadamente 1.500 millones de personas, es decir, más de un cuarto de la población mundial mayor de 15 años, realizaron compras online. Si bien el citado organismo aún no ha publicado los datos agregados correspondientes al 2020, se espera que, como consecuencia de la crisis sanitaria internacional y de las medidas de confinamiento dispuestas por una gran cantidad de países, durante ese año se reporte un fuerte crecimiento en el comercio de bienes realizado a través de plataformas online.

En términos absolutos, según datos preliminares de consultoras independientes, a pesar de los desafíos que enfrentó el comercio minorista en el 2020, durante ese período las ventas minoristas online en todo el mundo habrían superado los usd 4 billones. Por otro lado, esos mismos estudios prevén que la tendencia continúe y que para el 2022 las ventas trepen a los usd 5 billones.

El crecimiento del comercio online tiene consecuencias en materia de diplomacia comercial, tanto sobre las negociaciones internacionales que llevan a cabo los países, como sobre las acciones de apoyo a la internacionalización de las empresas planificadas y desarrolladas por los gobiernos. Respecto a las primeras, más de 80 países se encuentran negociando un conjunto de normas y estándares sobre comercio electrónico en el marco de la Joint Statement Iniciative, adoptada durante la 11.º Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio en la Ciudad de Buenos Aires en diciembre del 2017, y de la Declaración Conjunta emitida durante la reunión de ministros celebrada al margen del Foro de Davos en el 2019.

Existirían importantes diferencias entre los países sobre la forma y extensión de las negociaciones. Algunos entienden que se debería alcanzar un instrumento amplio que facilite una mejora en los marcos normativos sobre comercio electrónico, en la confianza, las condiciones de la competencia, la seguridad y la protección de datos. Otros preferirían un enfoque más restringido que se centrase en el comercio de bienes realizado a través de Internet.

El apoyo a la internacionalización de las empresas que brindan los gobiernos a través de sus ministerios, agencias y representaciones diplomáticas no es, ni lo será, ajeno al impacto de las tecnologías de la información, los medios sociales y las plataformas de comercio electrónico sobre las conductas de los consumidores y las estrategias de marketing. Especialmente para las firmas pequeñas y medianas, las tecnologías digitales les permiten incrementar su exposición, reducir los costos de comercialización de sus productos y ampliar sustancialmente su presencia tanto en el mercado interno como en terceros países.

Las embajadas y consulados, en coordinación con los ministerios de relaciones exteriores y de comercio internacional y con sus agencias de promoción, juegan un papel central como facilitadores de herramientas e información que les permita a las empresas poder aprovechar dichas ventajas. Ese papel se puede manifestar de diversas maneras.

La primera es la identificación de influencers para fomentar las relaciones entre estos y las empresas, así como su utilización para la promoción de la marca país y de sectores de interés. En la actualidad existe una rama dentro del marketing denominada influencer marketing. En ese marco, las empresas buscan desarrollar asociaciones y relaciones con influencers con el objeto de difundir sus marcas y productos ante una audiencia específica, asignando presupuesto para ello. Una de sus principales ventajas consiste precisamente en la segmentación de la audiencia en función del “área de influencia” en la que el influencer se especialice.

Los influencers varían entre los países e incluso entre las ciudades, por lo que las representaciones diplomáticas pueden jugar un rol fundamental tanto en su identificación como en el manejo de las relaciones con estos, quienes a su vez pueden constituir un canal adicional para la difusión de la marca país y de productos específicos –vinos, productos alimenticios, turismo, entre otros– ante un público determinado.

Algunos países han desarrollado programas especiales con el objeto de fortalecer el conjunto de sus marcas en el extranjero. Por ejemplo, en el caso de España, el programa icex Influencers busca ayudar a las empresas españolas a que optimicen su inversión en marketing digital e identifiquen qué agencias se adecuarían mejor a sus necesidades^[7].

La segunda consiste en la identificación de plataformas de comercio electrónico que puedan ser usadas por las empresas para comercializar sus productos en el mercado de un tercer país y de canales digitales para que los gobiernos puedan promocionar su marca país, bienes de consumo y el turismo. Al igual que los influencers, las plataformas de comercio electrónico y los canales digitales pueden variar de un país o de una región a otra. Las representaciones diplomáticas pueden cumplir un rol central en su identificación y en la generación de marcos institucionales que faciliten a las empresas exportadoras hacer un uso óptimo de las plataformas.

A modo de ejemplo, Argentina suscribió un acuerdo con Alibaba con el objeto de crear un marco institucional para la realización de campañas por categoría de productos a fin de posicionarlos en las plataformas de la firma china y facilitar la capacitación para que las empresas argentinas incorporen el uso de tecnologías digitales y generen tiendas virtuales que les permitan aprovechar nuevos métodos de comercialización. Un caso similar sería el programa eMarketServices del icex, cuyo objetivo consiste en facilitar a las empresas españolas la venta internacional a través de sistemas online.

Finalmente, la tercera forma está dada por el rol que las embajadas y consulados pueden tener en materia logística, por ejemplo, a través del apoyo para el desarrollo de hubs logísticos. Estos últimos consisten en un conjunto de servicios provistos generalmente por una empresa del mercado de destino a una empresa exportadora de otro país a través de una zona franca. Entre esos servicios se suele incluir: la recepción, el despacho, la declaración y la inspección en aduana de la mercadería; su transporte, almacenamiento y acondicionamiento según las reglas necesarias para la comercialización (etiquetado, reempaquetado, etc.); y la entrada y salida al depósito y gestión de inventario.

Una de las ventajas de ese sistema es que permite a las empresas de un país contar con stock en el mercado de destino y, de esa forma, reducir el tiempo de entrega de sus productos, responder a la inmediatez y celeridad esperada por los consumidores, operar más ágilmente en plataformas online y disminuir costos de comercialización.

Un ejemplo de hubs logísticos son los centros de distribución argentinos en diversas ciudades de China, Panamá, Emiratos Árabes y Bélgica. En los procesos de identificación de empresas proveedoras de servicios en los puertos de esos países, así como en la negociación de los contratos y en su seguimiento, las embajadas tuvieron un papel central.

6. Reflexiones finales

La diplomacia económica puede entenderse como un medio por el cual los Estados buscan instrumentar su política exterior con el objetivo de incrementar la seguridad económica dentro de un sistema internacional anárquico –enfoque de corte realista– o como la creación y gestión de relaciones de interdependencia y dependencia económica –enfoque multidimensional vinculado a la teoría de la interdependencia–. A diferencia del primero, este último reconoce explícitamente la existencia de una multiplicidad de actores, estatales y no estatales, que influyen sobre los procesos negociadores y entiende que una de las cuestiones centrales de la diplomacia económica es cómo y hasta qué medida se conjugan sus intereses. Sin embargo, no debería afirmarse que las posturas realistas descarten per se la existencia de otros actores, sino que reservan para la diplomacia el carácter interestatal, al ser los Estados los que establecen prioridades, planifican y ejecutan tanto las negociaciones como las políticas de apoyo a los procesos de internacionalización de la economía.

Independientemente de la posición que se adopte, no puede desconocerse que la diplomacia económica y comercial es una parte de la diplomacia en general y, en cuanto tal, las funciones de las secciones económicas y comerciales de las embajadas y consulados continúan siendo las de representación, protección de los intereses del Estado, negociación, remisión de información obtenida siempre por medios lícitos y fomento de las relaciones amistosas. Como afirma Manfredi, “el corazón de la misión no ha cambiado: el diplomático pivota entre el Estado y el ciudadano de modo que cumple un servicio de titularidad pública esencial” (Manfredi, 2014, p. 20). Han aparecido nuevos entornos y formas a través de las cuales se llevan a cabo las funciones descriptas, pero no se ha alterado la naturaleza de estas.

Como consecuencia de la globalización y del incremento en el flujo y en la cantidad de información disponible, tanto en la prensa como en los medios sociales, los ciudadanos tienen y reclaman una mayor participación en los temas domésticos e internacionales, a la vez que la frontera entre ambos se torna cada vez más borrosa. El ámbito económico no es ajeno a esa realidad y la aparición de una multiplicidad de actores pone de manifiesto la importancia de contar con redes diplomáticas-empresariales y con un diálogo fluido con los diversos integrantes de la sociedad civil, todo ello para facilitar la planificación y ejecución de las políticas de internacionalización de la economía.

El fortalecimiento de la diplomacia multilateral desde la segunda posguerra, los cambios tecnológicos y las diversas crisis financieras, económicas y sanitarias del siglo xxi implicaron e implican nuevas materias en el ámbito de las negociaciones económicas y comerciales, las que, por su complejidad, requieren cada vez un mayor grado de especialización. En todas esas negociaciones, así como en las acciones de promoción comercial y de inversiones, los ministerios de relaciones exteriores, comercio internacional y la figura del diplomático y la diplomática juegan un rol fundamental en cuanto coordinadores, facilitadores y ejecutores. Desde esta perspectiva cobra pleno sentido la afirmación de Lee y Hocking de que estos son servidores de la economía internacional, cumpliendo un papel central no solo en el desarrollo de las relaciones interestatales, sino también de las relaciones entre actores económicos privados.

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