Gabriel De Paula^[1]

1. Introducción. La geopolítica como herramienta de análisis de los problemas estratégicos

Históricamente, la geopolítica se ha orientado a explicar y analizar los desafíos de la seguridad de los Estados, a la vez que ha servido para justificar sus acciones: intervenciones armadas, adquisición de armamento, acuerdos de seguridad colectiva, alianzas estratégicas, etc. En definitiva, es posible afirmar que la geopolítica estuvo asociada a los riesgos y amenazas que enfrentan los Estados.

En el siglo xxi, esta perspectiva se reenfoca. Los problemas estratégicos son comunes a actores públicos y privados. Países, entes subnacionales, empresas, corporaciones, organizaciones no gubernamentales, organismos internacionales. Además, no están centrados en la seguridad y defensa, sino que abarcan cuestiones económicas, ambientales, sociales y científico-tecnológicas. Y tampoco la geopolítica se agota en el análisis de riesgos y amenazas, sino que incorpora la identificación de oportunidades.

A partir del prisma de esta perspectiva de la geopolítica, se busca generar que el análisis dé como resultado insumos para el diseño estratégico y la toma de decisiones en las organizaciones. Es decir que, además de ampliar el espectro de temas, la geopolítica sea una disciplina de aplicación práctica. La matriz de análisis se va a construir a partir de datos, hechos y discursos de los diferentes actores. Además, va a profundizar en los intereses de dichos actores (manifiestos o supuestos), se va a centrar en las relaciones de alianza o competencia, y finalmente va a generar un escenario que contribuya a la planificación y diseño de políticas institucionales para el corto, mediano y largo plazo.

1.1. Recursos naturales estratégicos, seguridad alimentaria, gobernabilidad y gobernanza

Vistos desde la geopolítica, los recursos naturales estratégicos pueden ser componentes del conflicto o de la cooperación entre actores. La configuración de relaciones va a depender básicamente de los recursos de poder de los actores, la valoración de los recursos naturales (este concepto se amplía en el punto 3.3). En el caso de los Estados, la gobernabilidad es función de la gobernanza sobre determinados recursos naturales estratégicos. Para las entidades privadas, el acceso, explotación y comercialización de recursos naturales es clave para la sustentabilidad de su actividad, basada en la maximización de beneficios.

En este capítulo nos vamos a ocupar principalmente de dos grupos de recursos vitales para las organizaciones: los alimentos y la energía. Ambos son fundamentales para el funcionamiento de la sociedad. Si faltan alimentos, hay hambre, se rompe el tejido social y se degradan las capacidades de los miembros de un grupo social. Si falta la energía, se resiente el sistema productivo y también se degrada la calidad de vida.

La gobernabilidad está íntimamente relacionada a la estabilidad e integridad de los Estados. La gobernanza, por su parte, es un concepto más amplio, en el cual nos va a interesar profundizar en qué actor dispone sobre la gestión de los recursos. En este sentido, analizaremos desde la geopolítica aplicada cuestiones relativas a la seguridad alimentaria y a la seguridad energética para analizar los riesgos y oportunidades que enfrenta o puede capitalizar un actor estratégico.

2. Naturaleza, antecedentes y origen histórico

En sus orígenes la geopolítica estuvo orientada a darles un marco conceptual a las políticas de expansión territorial de las potencias en el siglo xix. A medida que el pensamiento geopolítico incorporaba masa crítica durante el siglo xx, se fue consolidando como disciplina académica. Entrados en el siglo xxi, este manual se propone retomar el poder explicativo de sus orígenes, teniendo en cuenta que es una herramienta para la toma de decisiones, el cálculo estratégico y la anticipación.

2.1. Geopolítica aplicada

Cuando hablamos de problemas estratégicos, nos referimos a aquellos que pueden afectar el núcleo de los objetivos de las organizaciones. En el sector privado, se habla de la gestión del cambio (change management). En el sector público, el desarrollo de la estrategia va a depender del nivel de gobierno en el que se esté trabajando (nacional, provincial, municipal), así como también de la dinámica del contexto interno e internacional.

La geopolítica aplicada al análisis de los contextos aporta una visión complementaria en el análisis de los procesos dentro de las organizaciones: adaptabilidad, flexibilidad, outsourcing, descentralización, o deslocalización. Además, ofrece una serie de apreciaciones que permiten prever o anticipar eventos no controlables o reaccionar en tiempo y forma ante ellos. Finalmente, también contribuye a la planificación de las actividades de inteligencia, el liderazgo, la adecuación de la estructura, la agilidad, y el cabildeo o representación de intereses (lobbying).

Desarrollar organizaciones, estrategias o políticas centradas en el contexto geopolítico implica un cambio cultural que impacta en la identidad organizacional y que, por lo tanto, requiere del respaldo de la más alta dirección. Caso contrario, cualquier intento a medias, está condenado al fracaso. La adaptación a una nueva forma de gestionar es una necesidad para la continuidad de las organizaciones en un entorno en el cual las variables tienen un comportamiento vertiginoso.

2.2. Geopolítica como disciplina académica

La geopolítica surge en los ámbitos militares y de toma de decisiones de las potencias expansionistas del siglo xix. Tributaria de la geografía política, esta nueva línea de pensamiento incorpora la dinámica política, nacional e internacional al análisis estático de los límites y fronteras de los países. En esta primera etapa, la geopolítica analiza los espacios en función de los intereses y objetivos nacionales para orientar la conducción política y militar.

En el siglo xx, la geopolítica ha tenido tres períodos: desde el inicio de siglo hasta la finalización de la Segunda Guerra Mundial, el período de Guerra Fría y la última década del siglo hasta los atentados del 11 de Septiembre. En el siglo xx, la geopolítica sigue explicando y orientando procesos políticos en función del control y competencia por los espacios, aunque incorporando nuevos enfoques teóricos desde el liberalismo y el constructivismo. En este período se suman a los Estados los actores privados, que van ganando importancia en el cálculo geopolítico y hacia fines de siglo se consolidan como actores estratégicos.

El siglo xxi propone a la geopolítica una agenda internacional en la que prima la competencia sobre el ciberespacio, el espacio exterior y los comunes globales, además de los intereses sobre los recursos naturales y posiciones estratégicas en los espacios clásicos nacionales. En segundo lugar, toman fuerza en los asuntos estratégicos los actores privados (empresas y organizaciones no gubernamentales), movimientos de masas no organizados institucionalmente y organizaciones criminales que pujan por el control de los espacios. Tercero, surgen a nivel global problemas estratégicos estructurales y coyunturales que cambian la matriz de relaciones geopolíticas: cambio climático, escasez de recursos vitales, el COVID-19.

3. Enfoques. Definiciones y conceptualizaciones de la geopolítica aplicada en las comunidades epistémicas y comunidades de práctica

Emanuel Adler y Peter Haas (1992) plantean que las comunidades epistémicas son una red de profesionales con experticia y competencia sobre un tema, que a la vez indagan y proponen sobre cuestiones de política pública. La competencia sobre un tema (en nuestro caso la geopolítica) y la propuesta de acciones sobre una situación implican una interpretación de la dinámica política internacional que afecta directa e indirectamente a los intereses de los actores que son foco de análisis (Estados, corporaciones, organizaciones internacionales, organizaciones sociales). Por eso, es clave entender que los miembros de una comunidad epistémica comparten criterios de interpretación de la realidad, que son el resultado de la conjunción de ideas políticas, teorías, métodos de estudio, y del diálogo con otras comunidades, que incluso pueden estar en oposición. Por otro lado, las comunidades de prácticas son estructuras sociales intersubjetivas que constituyen las bases normativas y epistémicas de la acción, y a la vez son agentes que trabajan en forma de red más allá de las fronteras nacionales y de las líneas organizacionales. En síntesis, vamos a tomar conceptos de autores y pensadores geopolíticos por su relevancia, el desarrollo de sus ideas y el grado de influencia sobre la producción académica y la toma de decisiones en el contexto en el que escriben.

3.1. Orígenes de la geopolítica: el expansionismo en el siglo xix

Los primeros pensadores geopolíticos surgen en Inglaterra, Estados Unidos y Alemania, en un contexto histórico en el que las potencias euroatlánticas entienden que la expansión del control de los espacios es función del crecimiento y desarrollo de los Estados. Los primeros tres autores que desarrollan sus escritos sobre la base de la visión estratégica de sus países de origen son: Friedrich Ratzel (Alemania), Alfred Mahan (Estados Unidos), y Halford Mackinder (Gran Bretaña). Estamos en los inicios de lo que se denominará la “escuela de la geopolítica clásica”.

De las obras de Ratzel, se destacan dos: “Las leyes del crecimiento espacial de los Estados. Una contribución a la Geografía Política Científica”, de 1896, y “Geografía Política” de 1897. En el primer texto, Ratzel expone las siete leyes que explican y fundamentan la expansión territorial. En “Geografía Política”, el autor le da sentido político a un concepto originalmente desarrollado en la biología: el espacio vital (lebensraum), según el cual el Estado, al igual que algunos organismos vivos, tiene un crecimiento físico. A partir de este concepto, explica la importancia de las áreas de influencia de un Estado, sumando a los factores de poder económicos, culturales y demográficos la necesidad de expandirse para su supervivencia.

Alfred Mahan, oficial de la Armada de Estados Unidos y consejero político, introduce el concepto de “poder naval” como componente geopolítico en su libro más importante, publicado en 1890: La influencia del poder marítimo sobre la historia, 1660-1783. En su obra plantea la importancia de una marina de guerra fuerte, el desarrollo del comercio marítimo, el control efectivo de las rutas de navegación (mediante enclaves estratégicos) y la posesión de colonias. Además, plantea seis factores que influyen en el desarrollo del poder marítimo: situación geográfica; configuración física; extensión territorial; población; carácter nacional; y clase de gobierno. La influencia del pensamiento de Mahan claramente es británica, la potencia naval más importante de la época (aunque veremos más adelante que el pensamiento geopolítico británico estaba centrado en la continentalidad más que en los mares). En los Estados Unidos, el esquema de la expansión imperial y su ascenso a segunda potencia naval del mundo se basan en el dominio del Caribe, el canal de Panamá y sus accesos, y bases navales en el Pacífico. Específicamente, Mahan impulsa el plan de posesión de Hawái y del control del canal de Panamá como enclaves estratégicos para el control de los océanos Atlántico y Pacífico.

Otros aspectos importantes en el pensamiento de Mahan son la inevitabilidad de la guerra, fundamentada en la naturaleza conflictiva de las relaciones entre naciones, y la Doctrina del Destino Manifiesto.

El tercero de los iniciadores del pensamiento geopolítico es el británico Halford Mackinder, quien desarrolla en 1904 la teoría del Heartland, también conocida como “área pivote” o “isla mundial”. Mackinder mira con atención el crecimiento ruso, y es sobre esa competencia con Gran Bretaña que va a plantear que el poder marítimo había sido reemplazado por el desarrollo del poder terrestre. Su visión geopolítica se sintetiza en la frase “Quien gobierne en Europa del Este dominará el Heartland; quien gobierne el Heartland dominará la Isla-Mundial; quien gobierne la Isla-Mundial controlará el mundo”. A diferencia de Ratzel (1844-1904) y Mahan (1840-1914), Mackinder (1861-1947) vivirá hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial, por lo que podrá revisar el alcance de su teoría, especialmente luego de la Primera Guerra Mundial, extendiendo el Heartland hasta el río Elba (Alemania).

Finalmente, encontramos al sueco Rudolf Kjellén, sindicado como el creador del término “geopolítica”. Este discípulo de Ratzel es el primero en diferenciar la geopolítica de la geografía política, afirmando que es parte integrante de la ciencia política. En este sentido, va a incorporar este nuevo concepto a sus trabajos sobre el poder, la organización y la evolución del Estado, entendiendo a este último bajo una visión antropomórfica: para Kjellén los Estados son organismos vivos que crecen, se desarrollan y mueren.

En síntesis, el nacimiento de la geopolítica como disciplina a finales del siglo xix y principios del xx está determinada por una necesidad de fundamentar y explicar la expansión territorial de los Estados. Según el origen de quienes teorizaban sobre estas cuestiones, se va a explicar el diseño de políticas y estrategias que veían necesarias aplicar.

3.2. La geopolítica en el siglo xx: las tres guerras

Durante el siglo xx, identificamos, en términos de Braudel, tres estructuras geopolíticas. En la distinción que realiza este autor, el tiempo como categoría admite la posibilidad de fragmentación en un corto (acontecimiento), mediano (coyuntura) y largo plazo (estructura). La estructura, la coyuntura y el acontecimiento comparten algunas características comunes. En primer lugar, existe un entrelazamiento asimétrico y dinámico entre las tres categorías, de las cuales la estructura es la dimensión de más peso, ya que contiene y condiciona a las dos restantes. En segundo lugar, cada una de estas categorías no presenta límites cuantitativos precisos (en términos temporales), ya que podemos definir cada una de ellas en función de sus regularidades y del criterio metodológico que sea más adecuado para el análisis del problema planteado.

Los acontecimientos son los instantes de la historia; se refieren a lo que ocurre todos los días. Las coyunturas se definen por estar configuradas a partir de ciertas regularidades que permanecen en el tiempo, pero que tardan menos en desgastarse que la estructura. Por último, las estructuras se refieren al largo plazo, a ciertas regularidades que tienen una permanencia prolongada en el tiempo, y que condicionan obstaculizando o posibilitando las acciones de los hombres. Las tres estructuras son: inicio de siglo xx hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial, Guerra Fría, y fin de la Guerra Fría hasta los atentados del 11 de Septiembre.

Hasta el fin de la Primera Guerra Mundial, se mantiene vigente la visión geopolítica que vimos en el apartado anterior: expansión de los Estados y control territorial. En la posguerra de la Primera Guerra, encontramos en Alemania al general Karl Haushofer, quien, en el contexto de la República de Weimar, va a proponer una alianza con Rusia y Japón a los fines de controlar el Heartland (Mackinder). Haushofer propone dividir el mundo en panrregiones con una nación rectora en cada una de ellas: una zona de influencia alemana, que abarcaría Europa (menos Rusia), África y Medio Oriente; una zona de influencia estadounidense conformada por el continente americano; una zona de influencia rusa, establecida hacia el sur de Asia; y una zona de influencia japonesa en el Extremo Oriente, el Sudeste Asiático y Oceanía (Barrios, 2009, p. 225). Las ideas de Haushofer se tratarán de implementar años después durante el gobierno nazi de Adolf Hitler.

Los años convulsionados de entreguerras y la Segunda Guerra Mundial no tienen novedades en lo que respecta a desarrollos teóricos de geopolítica sino hasta 1942, año en que Nicholas Spykman publica Estados Unidos frente al mundo^[2], en que introduce dos conceptos clave para la próxima generación de autores: “equilibrio de poder” y Rimland, entendido como ‘zonas periféricas’ o ‘marginales’. Spykman plantea que la estrategia de hegemonía mundial se sustenta en la integración del hemisferio occidental bajo Estados Unidos y la búsqueda de equilibrios en Eurasia, desde el este y el oeste, para impedir el surgimiento de un gran poder terrestre en esos continentes. En la práctica, significa que la Unión Soviética (ubicado en el Heartland) no debería surgir como una potencia dominante. Para eso, Estados Unidos debería apoyar a otros países para balancear el poder soviético, en principio apoyando a China y a Gran Bretaña (por su presencia en el sur de Asia), a Alemania y a Japón. Respecto a América Latina, defiende la política de intervención. Spykman retoma la doctrina Monroe y afirma la necesidad de consolidar el subcontinente como una zona de contención en materia de seguridad y defensa, y un bloque comercial en materia económica.

3.2.1. La geopolítica de Estados Unidos en la Guerra Fría: Kennan, Kissinger y Brzezinsky

La segunda estructura geopolítica del siglo xx se inicia con el fin de la Segunda Guerra Mundial y el inicio de la Guerra Fría. Desde 1945 hasta la caída de la Unión Soviética, la geopolítica tiene en el Departamento de Estado de Estados Unidos sus principales exponentes: George Kennan, Henry Kissinger y Zbigniew Brzezinsky, quienes siguen la línea de la escuela clásica o conservadora. En este período, en América del Sur también hay un interesante desarrollo de la geopolítica, sobre el cual ampliaremos más adelante.

El realismo político de posguerra tiene una íntima relación con la geopolítica mundial. La geopolítica, durante los primeros años de posguerra, tiene una necesaria discreción en los ámbitos académicos e intelectuales. Sus argumentos habían llevado a la guerra en dos oportunidades. Sin embargo, en los sectores de gobierno y los militares, la centralidad del control de los espacios, el poder y las tensiones entre los bloques hegemónicos continúan siendo un campo fértil para el desarrollo de la disciplina y su aplicación. En este sentido, George Kennan lleva la geopolítica al nivel estratégico de la toma de decisiones en política exterior de Estados Unidos, con un correlato en el nivel operacional y táctico militar. En su trabajo de 1947 Las fuentes del comportamiento soviético, publicado en Foreign Affairs bajo un seudónimo, plantea el germen de lo que será la estrategia de la contención sobre la Unión Soviética. Contener significa mantener al bloque soviético en su propio territorio, impidiendo su proyección ideológica exterior para obtener aliados y satélites, y para limitarle los espacios de expansión económica^[3]. Es importante destacar que años después Kennan va a ser crítico de la aplicación o interpretación de sus ideas, afirmando que él promovía el apoyo económico de los Aliados, no las alianzas militares.

El segundo de los expertos en geopolítica es Henry Kissinger, uno de los funcionarios y académicos más influyentes en la política exterior de Estados Unidos. Kissinger va a revisar los conceptos de “equilibrio de poder” y Rimland –zonas periféricas de Spykman–, y lo hace desde una perspectiva práctica que impulsa el multilateralismo, en el cual el principal oponente seguía siendo la Unión Soviética, y China aparece como un actor de relevancia al cual Estados Unidos se va a acercar.

En tercer lugar, encontramos a Zbigniew Brzezinsky, quien retoma los conceptos de Heartland y Rimland para el diseño de la estrategia de política exterior de Estados Unidos. En esa línea, introduce la idea de “arco de crisis” para explicar la fragilidad de una zona que iba desde Indochina hasta el sur de África. El problema que identifica es la fragilidad política de los gobiernos de alguno de esos países, que podrían significar una ventaja para la Unión Soviética. Respecto al Heartland, lo mueve hacia el centro de Asia, y su control implicaría una ventaja para la hegemonía global. Zbigniew Brzezinsky en 1978 va a plantear que Irán es el centro de gravedad del arco de crisis, por la inestabilidad del gobierno, las reservas de petróleo y las capacidades militares. Tiempo después, en su libro El gran tablero mundial, va a afirmar que

la competencia basada en la territorialidad sigue dominando los asuntos mundiales, por más que actualmente sus formas tiendan a ser más civilizadas. En esa competencia, la situación geográfica sigue siendo el punto de partida para la definición de las prioridades externas de los Estados-naciones y el tamaño del territorio nacional sigue siendo también uno de los principales indicadores de estatus y poder (Brzezinski, 1998, p. 46).

Brzezinski también plantea la necesidad de la expansión geoestratégica de la otan, en 1995 propone incorporar como nuevos miembros de la Alianza a la República Checa, Polonia, Hungría y Eslovaquia. En 1998 sugiere establecer un sistema de seguridad transeuroasiático en el que Estados Unidos ejerza el papel de estabilizador y árbitro de Eurasia (Brzezinski, 1998, p. 211).

3.3. Geopolítica crítica

Hacia mediados de los años 70, surgen lecturas críticas de la geopolítica clásica. Estas nuevas líneas revisan la matriz estado-céntrica del sistema internacional y exploran aportes metodológicos y herramientas para una comprensión de los escenarios en los que se desenvuelven las políticas exteriores de los países. Los aportes más destacados de la geopolítica crítica están relacionados a la incorporación del análisis de la ideología y los símbolos, las relaciones de poder y la economía política. En definitiva, la geopolítica crítica es tributaria de las vertientes liberales y constructivistas en relaciones internacionales.

Los autores más relevantes son el belga Robert Steuckers, el español Cairo Carou, el italiano Tiberio Graziani, el ruso Aleksandr Dugin, el irlandés Gearoid O’Tuathail y el inglés John Agnew.

La geopolítica crítica aporta dos conceptos de suma utilidad para el análisis sobre cuestiones que implican recursos naturales estratégicos: “valoración” y “entorno”. La valoración implica la percepción que los actores globales tienen sobre la importancia de un recurso natural estratégico. Claramente, esta percepción adquirirá diferentes valores dependiendo del actor y será influenciada por sus intereses y objetivos. Los actores valoran según el criterio de escasez absoluta o relativa del recurso natural. Respecto al concepto de “entorno”, revisa el concepto estático de “límites” para darles a las fronteras una concepción dinámica (Carvajal Aravena, 2007). Es decir, que las fronteras se extienden hacia los espacios donde el actor tenga intereses.

3.4. Geopolítica en América del Sur

En la región se destaca la escuela geopolítica brasilera, la cual se inicia en la década de 1930 y se desarrolla a lo largo del siglo xx y entrada la primera década del xxi, con una fuerte impronta sobre la importancia de la consolidación de los espacios interiores y en una segunda etapa de la proyección internacional. La articulación interna que inicia Brasil con Getulio Vargas implica el desarrollo de una importante industria siderúrgica, la cual fortalece la matriz productiva de Brasil. Así lo plantea Golbery do Couto e Silva (1967), cuando caracteriza los espacios políticos como objeto de la geopolítica, y en los cuales es importante la formación de núcleos densos de población, integrados por una trama de comunicaciones y signados por altos índices de producción. El segundo período geopolítico, integracionista, está vinculado al paradigma del “Estado logístico”, que tiene sus inicios en la era Cardoso (la cual debe ser leída como un solapamiento entre el momento neoliberal que comienza con Collor de Melo y el momento logístico de la era Lula da Silva). Siguiendo a Amado Cervo (2008), el comportamiento del Estado logístico se despega de la teoría estructuralista, y se aproxima a dos requisitos de la teoría realista de las relaciones internacionales. Supone concluida la fase de desarrollo centrada en lo interno, y proyecta la internacionalización económica. Además, pone en marcha dos componentes de conducta tributarios de los realistas: construcción de medios de poder y su utilización para hacer valer sus ventajas comparativas, centradas en medios intangibles, como ciencia, tecnología y capacidad empresarial. Es importante destacar que los logísticos defienden la integración de emprendimientos nacionales a cadenas productivas internacionales, con preferencia en los países vecinos. En el siglo xxi, Brasil le da vital importancia a la defensa de sus recursos naturales, lo cual se traduce en el diseño de su política de defensa^[4].

En el caso de Uruguay, el exponente más relevante es Alberto Methol Ferré, quien defiende la integración regional y la consolidación de un Estado continental sudamericano. Methol Ferré toma a Ratzel y Mackinder para explicar la influencia de los tres imperios que fueron determinantes para América Latina: el español, el inglés y el estadounidense.

En Argentina, el desarrollo de pensamiento geopolítico estará concentrado en pensadores militares, que abordarán cuestiones estratégicas desde el análisis del poder naval y el poder terrestre, según el arma al que pertenecen los respectivos autores. Los trabajos más relevantes son del almirante Segundo Storni, el general Juan Enrique Guglialmelli, el coronel José Felipe Marini y el coronel Florentino Diaz Loza.

En el ámbito civil, se destacan los trabajos de pensadores geopolíticos como Nicolás Boscovich, el profesor Adolfo Koutoudjian o el Dr. Alberto Hutschenreuter. Boscovich plantea la integración regional desde la geostrategia y la economía, haciendo un análisis de las potencialidades del transporte fluvial para hacer más eficiente el comercio. En su estudio incluye a la cuenca del Plata y el río Bermejo, en un análisis aplicado de la geografía en función de los intereses políticos y económicos del país.

En el desarrollo de Hutschenreuter (2021), hay dos ideas que aplica al escenario internacional actual que son de interés para este manual: un mundo sin códigos geopolíticos y países de geopolítica cero. En el primer caso, desde una perspectiva realista, se afirma que no hay autolimitación geopolítica, y que se evidencia en el avance sobre ámbitos de influencia que no son los tradicionales o aceptados (Hutschenreuter, 2021). Un ejemplo simplificado es la situación estratégico-militar en Europa del Este relacionada a la influencia de Rusia en América del Sur. Específicamente, la expansión de la otan hacia las exrepúblicas soviéticas impulsada por Estados Unidos pudo haber ocasionado una mayor presencia de Rusia en Venezuela. Respecto a los países de geopolítica cero (Hutschenreuter, 2021), dicha condición implica que no hay relación entre la extensión territorial del país y las capacidades que desarrollan para protegerla^[5].

3.5. Actualidad de la geopolítica en el siglo xxi

En el siglo xxi, operan cambios en dos componentes fundamentales para el análisis geopolítico: actores no estatales con mayor influencia y escenarios geopolíticos alternativos. En el primer componente, identificamos: corporaciones y multinacionales; organizaciones criminales (incluyendo las terroristas); organizaciones no gubernamentales; movimientos sociales no institucionalizados. En todos los casos, para ser un actor geopolítico deben cumplir con la característica de competir por un espacio, contar con recursos de poder para hacerlo, y afectar los intereses de otro actor. En el segundo componente, se incluyen los comunes globales^[6], los objetivos extraterrestres (Marte y la Luna hasta el momento), y el ciberespacio. Sobre este último punto, se recomienda el trabajo de Xuewu Gu sobre geopolítica y la carrera mundial por el 5G.

Otra de las líneas de la geopolítica que resulta fundamental para el análisis de las relaciones internacionales es la geoeconomía, dado que permite ampliar el espectro de análisis sobre el control de los espacios. Este campo de análisis pone foco en el poder económico y los instrumentos financieros y comerciales, los cuales son utilizados por los actores en función del logro de sus intereses estratégicos. La denominada “guerra comercial” entre Estados Unidos y China, así como la expansión de este último país en los negocios globales y las inversiones en la nueva ruta de la seda, se explica desde la geoeconomía.

Uno de los conceptos más interesantes en esta perspectiva es el de “apalancamiento”, acuñado en la economía y finanzas, pero ajustado a la geopolítica. El apalancamiento es una táctica de los actores a partir de la cual buscan incrementar la influencia económica para lograr objetivos geopolíticos^[7].

4. Desarrollo descriptivo. Modelos y herramientas de análisis

4.1. Conceptos clave

Toda disciplina o área de conocimiento tiene un modelo, matriz o guía de análisis. En la geopolítica las diferentes escuelas y autores permiten contar con una caja de herramientas teóricas y conceptuales diversas. Es importante que el analista o estudiante de ciencias sociales estén advertidos acerca de que las herramientas son producto de las interpretaciones de quienes las desarrollan.

Por ese motivo, se presenta a continuación un modelo básico, con conceptos clave comunes a las diferentes líneas interpretativas de la geopolítica, cuyo propósito es orientar el estudio de caso. En definitiva, es una guía de análisis de geopolítica aplicada para el diseño estratégico y la toma de decisiones.

Los conceptos clave que se desarrollan a continuación no son exhaustivos, pero sí un punto de partida básico, tendiente a identificar los componentes, variables y dimensiones del análisis geopolítico:

1. Espacio
2. Actores
3. Intereses
4. Acciones y recursos
5. Relación de intereses y objetivos estratégicos
6. Amenaza, riesgo y oportunidades
7. Escenarios

4.1.1. Espacio

Es el concepto más importante ya que delimita el foco de atención sobre el cual existen voluntades e intereses en conflicto o cooperación. Desde el punto de vista estratégico, es el primer elemento que identificar. Dentro del espacio encontramos otras categorías de análisis como las fronteras y los entornos.

La definición del espacio le permite al analista establecer los límites dentro de los cuales actual o potencialmente van a desarrollarse relaciones entre actores. El espacio no necesariamente se va a corresponder con los límites jurisdiccionales, puede ser una porción menor del territorio o una franja de contacto entre dos o más actores. Debemos destacar que el espacio puede ser territorial o virtual, o bien una combinación de ambos. En ocasiones, actuar sobre el espacio virtual o ciberespacio puede generar consecuencias sobre el espacio territorial.

Una herramienta fundamental en este componente es la utilización de mapas geográficos y temáticos (demográficos, económicos, etc.). En este sentido, es importante que el analista en relaciones internacionales incorpore herramientas del entorno sig (sistemas de información geográfica) a fin de estructurar las distintas variables que pueden surgir en un caso de estudio concreto. Las representaciones geográficas del análisis contribuyen con una mayor eficiencia en el cruce de datos, la identificación de relaciones y correlaciones, así como también para lograr conclusiones más certeras. Las herramientas informáticas son simples de utilizar y de código abierto^[8].

Ejemplo práctico: en la denominada milla 201, donde termina el mar argentino y empieza el mar abierto, una gran cantidad de buques pesqueros de calamar pesca a gran escala este recurso. Al ser una especie que se mueve en ese límite, los buques en ocasiones entran al mar argentino sin licencia para hacerlo, cometiendo un delito. En este caso, el espacio sujeto a análisis está compuesto: en primer lugar, por la zona de interés alrededor de la milla 201 en la cual se desarrolla la actividad pesquera, por un lado, y se ejerce el control territorial, por otro; y, en segundo lugar, por los escalones logísticos y facilidades disponibles para los pesqueros en Uruguay y las Islas Malvinas^[9].

4.1.2. Actores

Son las partes involucradas en el caso o situación sujeta al análisis, tanto de forma directa como indirecta. La identificación correcta de actores en los diferentes niveles de conducción (estratégico, operacional y táctico) es clave para el análisis de las relaciones de alianzas o de competencia actuales o potenciales. Tal como hemos visto, el actor geopolítico clásico por definición es el Estado, y, si sumamos las perspectivas críticas, debemos identificar también corporaciones, empresas, organizaciones no gubernamentales, grupos ilegales (terrorismo y crimen organizado), e incluso individuos que eventualmente pueden influir geopolíticamente.

Así como el componente espacio puede representarse en mapas geográficos, las relaciones entre actores pueden representarse en lo que se denominan “mapas de relaciones” o “mapas de redes”^[10]. Estos mapas son de utilidad cuando hay diferentes entidades que relacionar y la cantidad de datos es escalable. Los datos que relacionar son el tipo de relación (cooperación o conflicto), el grado de relación (primer, segundo, etc.), otras relaciones de los actores, los intereses, espacios, recursos, etc.

Generalmente, en un caso de análisis, vamos a encontrar entidades o actores que interactúan en diferentes niveles de conducción y distintos momentos de la línea temporal. La generación de los mapas de relaciones, complementados con los mapas geográficos y los mapas conceptuales (con base en datos estadísticos, hechos o discursos), va a ordenar la información disponible y generar la matriz de análisis geopolítico. Esta matriz o estructura es dinámica y flexible, una característica fundamental de este tipo de abordaje analítico.

Ejemplo práctico: el triángulo del litio formado por Argentina, Bolivia y Chile es una de las principales fuentes de este material a nivel global, por lo cual también se consolida como un polo de atracción de inversiones. Para lograr un análisis completo, los actores que identificar son naturalmente los Estados, los gobiernos subnacionales, las empresas extranjeras, las empresas nacionales (tanto las que están directamente involucradas, como las que participan de la cadena de valor, logística y servicios), las comunidades locales, y las organizaciones del tercer sector^[11].

4.1.3. Intereses

Son parte integral de la política en su nivel estratégico más alto y, por lo general, se mantienen en el largo plazo. A partir de su operacionalización, se orientan los objetivos estratégicos y se desarrollan acciones concretas. La identificación de intereses es una de las tareas más difíciles, ya que una apreciación errónea sobre ellos puede generar el fin de la cooperación o acelerar el conflicto. El analista internacional no siempre va a encontrar explicitado el interés de un actor; por eso, si esto ocurre, debe focalizarse en el análisis de los objetivos o de las acciones. En este sentido, la capacidad del trabajo inductivo será clave para arribar a conclusiones y apreciaciones sobre los intereses.

Los objetivos estratégicos establecen metas por cumplir en un período de tiempo determinado, en función de las cuales se planifican acciones concretas. Es una composición de una relación jerárquica intereses-objetivos estratégicos-acciones, que le da lógica a la conducción ejecutiva de cualquier tipo de organización.

Ejemplo práctico: la seguridad alimentaria como interés nacional está planteada en el Plan de Infraestructura Global chino, conocido como la nueva ruta de la seda^[12], y otros documentos específicos del gobierno. A partir de este interés, se definen distintos objetivos estratégicos contribuyentes a asegurar el aprovisionamiento de proteínas para su población, que consume de forma intensiva productos derivados de la pesca, los cereales y la carne de cerdo. En este sentido, el gobierno chino determina una serie de objetivos estratégicos como la consolidación de posiciones logísticas estratégicas (puertos) y el desarrollo de vías terrestres para asegurar el comercio y tránsito de esos productos (y obviamente otros que son de interés comercial para ese país), invirtiendo, produciendo y exportando en países productores de materias primas alimenticias a través de empresas de capital estatal, como cofco, o en la generación de acuerdos para producir carne de cerdo a gran escala en otros países^[13].

4.1.4. Acciones y recursos

Es una desagregación del punto anterior. Son la ejecución práctica de los objetivos estratégicos en forma de tareas o hechos concretos, tendientes a disputar o mantener el poder sobre un espacio determinado. Puede haber control efectivo o proyectado sobre un recurso natural, una zona, una ruta comercial, etc. Se concentra en el análisis integral del conjunto de políticas, estrategias y operaciones de las organizaciones. Las acciones de control generalmente van a manifestarse como hechos concretos sobre el espacio, o bien como información proveniente de datos y discursos que den cuenta de acciones no identificadas en el pasado o bien de aquellas que se estén planificando para el futuro.

Es muy importante identificar en este concepto la asignación de medios, recursos materiales, financieros, legales, técnicos, etc. destinados específicamente al interés u objetivo, así como también a los potenciales en ese mismo sentido. Algunos ejemplos de recursos son: militar, económico comercial o financiero, la influencia sobre los asuntos de otro actor, logístico, etc. Desde la geopolítica también vamos a incorporar como un recurso la posición estratégica (geográfica), la cual potencialmente puede ser utilizada para desarrollar una ventaja: es el caso de las denominadas “ciudades puertas de la Antártida”, dado que configuran un recurso para los escasos países que tienen esa ventaja comparativa sobre otros actores, y que les permiten ejercer un control sobre el acceso al Continente Blanco.

Ejemplo práctico: el diseño de las fuerzas armadas de un país da cuenta de su estrategia de defensa, los objetivos que se propone resguardar de una amenaza, y las funciones y misiones principales y subsidiarias (distintas a la guerra) que adquiere el instrumento militar. En el caso de Brasil^[14], su sistema de defensa tiene un diseño tendiente a cubrir un amplio territorio. En el Amazonas se destinaron recursos para monitorear el espacio aéreo y actividades como la tala ilegal, con una importante inversión en radares del Sistema de Protección Amazónica y Sistema de Vigilancia Amazónica (sipam-sivam).

4.1.5. Relación de intereses y objetivos estratégicos

La dinámica de los intereses y objetivos estratégicos entre actores puede tabularse en tres tipos básicos: de cooperación configurando alianzas, de oposición con potencial de desarrollar un conflicto, o neutras que pueden evolucionar hacia alguna de las anteriores. El análisis de la relación de intereses es fundamental en el cálculo estratégico para el logro de los objetivos propios, la identificación de oportunidades y la mitigación de riesgos y amenazas. Es preciso recordar que el concepto de “interés” está en una jerarquía superior a la de “objetivo”, porque, dependiendo del caso de análisis, puede haber intereses comunes, pero objetivos estratégicos en oposición que afecten la relación. En consecuencia, el tipo de relación que se establezca entre dos o más actores no siempre es absoluto, esto es, no es 100 % cooperación o 100 % conflicto, sino que es posible que haya una combinación de los tipos básicos que se definieron al principio del párrafo.

También vamos a encontrar relación entre diferentes tipos de actores: estatales, subnacionales, privados, del tercer sector, sociales, ilegales, etc. De esta forma, el mapa de actores se complejiza, y así genera relaciones cruzadas de intereses y objetivos.

Ejemplo práctico: algunos proyectos de megaminería generan conflictos que involucran a los gobiernos provinciales, gobiernos nacionales, gobiernos municipales, empresas multinacionales y comunidades locales. En estos casos los intereses que entran en tensión son los económicos contra los ambientales. Los intereses económicos de las empresas multinacionales se encuentran articulados con los de los gobiernos en sus diferentes niveles que apuestan al desarrollo en el marco de estos proyectos. Sin embargo, las comunidades locales están cada vez más alerta por el impacto ambiental que genera la megaminería, que eventualmente puede afectar la calidad de vida por contaminación del agua o su uso intensivo en lugares donde este recurso es escaso, lo cual afectaría la economía de supervivencia y ocasionaría consecuencias negativas sobre la salud en el largo plazo y la desconfianza en la generación de trabajo y desarrollo local.

4.1.6. Amenazas, riesgos y oportunidades

Implican desde el punto de vista estratégico la posibilidad de ocurrencia de eventos o acciones que signifiquen un impacto negativo (riesgo, amenaza) o positivo (oportunidad) en el logro de los intereses y objetivos estratégicos. En este punto, es necesario poner de manifiesto que el analista debe identificar si hay una voluntad o no, lo cual va a permitir diseñar las acciones propias para evitar las amenazas, mitigar el impacto de los riesgos y maximizar los beneficios de las oportunidades. Estos conceptos son los más dinámicos del análisis geopolítico, ya que plantean una posibilidad de ocurrencia y su impacto es, generalmente, incierto. No obstante la incertidumbre, identificar los componentes que puedan afectar a los actores que forman parte del diseño estratégico va a constituir una ventaja competitiva por dos razones: poder influir en el aliado u oponente, y poder dar respuestas más rápidas a los estímulos externos. Las capacidades de anticipación a los riesgos y amenazas generan una mayor resiliencia y adaptabilidad en las organizaciones.

Vamos a detenernos brevemente en el concepto de “amenaza”, el cual en política internacional es portador de una carga que determina la forma en que se van a dar las relaciones entre actores. Con la caída de la Unión Soviética, empieza a delinearse una versión actualizada de la amenaza, que identifica nuevos actores. Las nuevas amenazas irrumpen en la teoría, la estrategia y la geopolítica de los años 90, enfocando las políticas de seguridad y defensa en la lucha contra el terrorismo, el narcotráfico, el crimen organizado, y los desastres naturales, entre otras subcategorías. Con el siglo xxi en marcha, las nuevas amenazas evolucionan en las amenazas híbridas. Este último concepto está asociado al de “guerra híbrida” presentado en 2005 por el militar estadounidense y exsecretario de Defensa de Donald Trump, el general James “Mad Dog” Mattis, y el coronel de los Estados Unidos Frank Hoffman. La hibridez de los conflictos se institucionaliza en documentos del Departamento de Defensa de Estados Unidos y de la otan, lo que permite internalizar y adoptar esta idea que genera un marco doctrinario para el uso de la fuerza en los escenarios definidos por esos actores, acorde a sus intereses estratégicos. La nueva definición no se refiere a la emergencia de nuevos actores o tipos de conflicto, sino a las características que adquiere, combinando elementos convencionales o regulares y no convencionales o irregulares. El acento no está puesto en el tipo de actor, sino en el planteo estratégico y en el empleo operacional y táctico de sus recursos. Las amenazas híbridas obligan a los actores a adaptarse y ser flexibles en el uso de sus recursos. Esta construcción conceptual diluye los límites del uso de los recursos militares y policiales, dado que se enfoca en las capacidades necesarias para enfrentar la amenaza y no en el tipo de actor.

Ejemplo práctico: Bolivia es uno de los países con las reservas de gas natural más importantes a nivel global, una condición que representa para la matriz energética argentina^[15] una oportunidad. El desarrollo de los campos de gas bolivianos genera avances en el desarrollo de infraestructura crítica binacional, lo que favorece la integración energética y el abastecimiento de gas para el norte argentino. Sin embargo, la dependencia del gas boliviano configura un riesgo para Argentina, que pudo haberse materializado durante la crisis institucional de Bolivia y la irrupción del gobierno de facto de Jeanine Áñez en 2019-2020. En ese período, el nuevo presidente de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos anticipó que, entre sus principales desafíos, figuraba rever y renegociar los contratos de exportación de gas natural con la Argentina y Brasil. Esto significaría un enorme costo fiscal para el país e incertidumbre para el abastecimiento de la matriz energética. Finalmente, el cambio de gobierno en Bolivia restituye el orden institucional y el normal desenvolvimiento de los acuerdos, lo cual reduce la tensión. Esto no implica que no haya nuevas negociaciones sobre el precio del gas y que el riesgo haya desaparecido.

4.1.7. Escenarios

Son el resultado final de las relaciones, interacciones y correlaciones de los conceptos anteriores, tanto actuales como proyectadas. Siguiendo a Heuer y Pherson (2015): “Los escenarios constituyen historias provocadoras y plausibles sobre cómo el porvenir podría desarrollarse. Cuando los futuros alternativos se esbozan de forma clara, los decisores pueden ensayarlos mentalmente y preguntarse ¿Qué debería estar haciendo yo ahora para prepararme para ellos?”. Los escenarios, al igual que la realidad, son dinámicos, por lo cual necesitan de un monitoreo constante de los componentes que integran y les dan forma a los conceptos clave definidos al principio del apartado: “espacio”; “actores”; “intereses”; “acciones” y “recursos”; “relación de intereses” y “objetivos estratégicos”; “amenaza”, “riesgos” y “oportunidades”. Hay varias técnicas de construcción de escenarios sobre las que no vamos a profundizar, sino que nos limitaremos a presentar tres tipos generales de análisis de escenarios a modo de ejemplo:

• Estudios extrapolatorios: basados en conjuntos de datos y estadísticas, centrados en modelos de las ciencias duras, como por ejemplo el ratio de deshielo antártico, y la proyección ante un aumento de la temperatura. Aplicados a temáticas más complejas de las relaciones internacionales, tienen la debilidad de que, para sacar conclusiones, toman tendencias y las proyectan, sin tener en cuenta la incertidumbre y los riesgos. Los informes del Panel Intergubernamental del Cambio Climático (ipcc) son un ejemplo de esta técnica.
• Estudios exploratorios: es una metodología que considera la participación multidisciplinaria. Es más compleja que la anterior, dado que incluye actores con diferentes perspectivas, visiones y formación, pero, si está bien hecha, permite la identificación de hechos portadores de futuro y la construcción de escenarios. Un ejemplo son los informes del Foro Económico Mundial (wef) sobre riesgos globales.
• Retrospectiva (backcasting): método de planificación que comienza con la definición de un futuro deseable y luego funciona hacia atrás para identificar políticas y programas que conectarán ese futuro específico con el presente. Tiene el problema de plantear un solo futuro, dejando fuera otras posibilidades.

La construcción de escenarios es sobre todo un trabajo creativo. No debe soslayarse esta particularidad que lleva naturalmente al analista a pensar “fuera de la caja”, a hacerse preguntas infrecuentes o a imaginar situaciones poco probables. Las relaciones internacionales no son una ciencia exacta, la comprobación empírica se da prácticamente con los hechos consumados. Sin embargo, con la anarquía como regla y la incertidumbre como característica principal del sistema, las organizaciones pueden desarrollar capacidades para planificar y anticipar el cambio y adaptarse a él.

Ejemplo práctico^[16]: el desarrollo de escenarios partiendo de la situación actual, en la cual el COVID-19 impacta negativamente en la economía y la seguridad alimentaria (entre otros factores), puede combinar las diferentes técnicas. En primer lugar, se cuenta con datos consistentes sobre la evolución de la enfermedad, las políticas para reducir contagios y la efectividad de las vacunas. En segundo lugar, las políticas que tuvieron que tomar los gobiernos se basaron en el asesoramiento de gabinetes multidisciplinarios que trabajaron sobre prueba y error. Tercero, las organizaciones proyectan cómo salir de la pandemia y qué hacer una vez que se controle el virus para volver a la normalidad. Uno de los puntos más destacados de la política internacional en 2020-2021 es la producción, venta y distribución de vacunas. Estas tienen un impacto en la salud, en la economía y en el futuro de las relaciones entre gobiernos y el sector farmacéutico que va a trascender más allá de la vacunación de la población. La vacuna tiene un compuesto geopolítico porque es un recurso escaso, que implica una relación entre Estados que excede la capacidad de producción o compra. Además, la velocidad de vacunación trae aparejada la rapidez con la que se vuelva a activar la economía, la generación de empleo y la restitución de la calidad de vida de la población. Relacionado a esto último, encontramos la estabilidad de los gobiernos al reducir el riesgo sanitario y económico de la pandemia.

4.2. Casos de análisis

Los casos de análisis tienen el propósito de mostrar de forma esquemática, didáctica y sintetizada los contenidos desarrollados en el capítulo. No pretenden lograr profundidad ni son exhaustivos, sino que son una guía sobre cómo abordar un tema de interés estratégico en la cual quienes hayan llegado a este punto van a poder identificar de forma sencilla espacios, actores, relación de intereses, acciones, riesgos, amenazas y oportunidades.

4.2.1. Caso de análisis 1. Acuerdos militares impulsados por Estados Unidos

La política de contención de Estados Unidos hacia la Unión Soviética genera una serie de pactos militares: en 1949 la otan; en 1951 el Tratado de Defensa con Filipinas, Tratado de Seguridad anzus; en 1953 el Tratado de Defensa con España; en 1954 el Tratado del seato (Australia, Nueva Zelanda, Pakistán, Filipinas, Tailandia, Gran Bretaña, Camboya, Laos, Vietnam del Sur); en 1955 el Tratado de Cooperación Mutua en Medio Oriente (Irak, Turquía, Gran Bretaña, Pakistán, Irán); en 1959 el Tratado del cento (reconversión del anterior al retirarse Irak), y el Acuerdo de Cooperación con Irán y Turquía; en 1960 el Tratado de Ayuda Mutua y Seguridad con Japón. En estos acuerdos de seguridad internacional, es posible identificar con nitidez la aplicación del concepto de Rimland de Spykman.

Por otro lado, analizamos la estrategia militar de Estados Unidos hacia América Latina ya no en contexto de guerra fría, sino en el siglo xxi. En 2008 se restablecen, luego de 58 años, las operaciones de la iv Flota de Estados Unidos en el mar Caribe, América Central y océano del Atlántico Sur, la cual depende operativamente del Comando Sur (us southcom). Los retos a los que hace frente la unidad son: actividad marítima ilícita; narcoterrorismo; terrorismo transnacional; migración masiva; desastres naturales; áreas ingobernables o de difícil acceso. En los documentos oficiales, define que las actividades que realizará están enfocadas a la cooperación naval con los países de la región en función de los retos (léase amenazas) a los intereses de Estados Unidos. Reconocemos en este modelo geopolítico una continuidad con la política de Estados Unidos hacia la región desde la doctrina Monroe con algunos matices del intervencionismo del siglo xx. El instrumento militar fomenta relaciones de una agenda blanda (soft power), pero sigue siendo diplomacia a través de las fuerzas armadas.

4.2.2. Caso de análisis 2. El litio en los cambios de la matriz energética global

La matriz energética global mantiene una tendencia a la diversificación, en función de la disponibilidad y escasez de hidrocarburos y las consecuencias ambientales que tiene el uso de combustibles fósiles. Argentina forma parte del triángulo del litio con Bolivia y Chile, los cuales concentran un 55 % de las reservas mundiales de este mineral. El litio es un insumo fundamental para la fabricación de baterías, por ejemplo, de los automóviles eléctricos. En este escenario se configuran una serie de relaciones políticas y económicas que tienen consecuencias en el corto, mediano y largo plazo. Por ejemplo, el interés de India en el mercado del litio argentino.

India proyecta que en 30 años el 30 % de su parque automotor será eléctrico. La principal fuente de abastecimiento de litio para India actualmente es China, país con el que mantiene un conflicto limítrofe en el Himalaya. Es por esto por lo que India necesita diversificar su fuente de abastecimiento. En ese sentido, en julio de 2020 se firma un Memorándum de Entendimiento entre la provincia de Jujuy y el gobierno de la República de la India, para la explotación de litio. En este memorándum se prevé la transferencia de tecnología y el desarrollo de proyectos conjuntos. Pero, si esta simetría y reciprocidad en el acuerdo no estuviera, Argentina se expondría a una amenaza: el neoextractivismo, concepto que tomamos del libro Geopolítica del litio, en el cual se explica que,

en este caso, hablamos de neoextractivismo en la medida en que la explotación del litio, a diferencia de otro tipo de minería, no implica sólo la extracción de una materia prima sino que también ofrece la posibilidad a los países que lo poseen de montarse sobre el proceso de cambio tecnológico y de la transformación de la matriz energética (Fornillo, 2020, p. 52).

4.2.3. Caso de análisis 3. El Amazonas y el Atlántico en la política de defensa de Brasil

En 2008 se publica una nueva versión de la Estrategia de Defensa Nacional de Brasil. La estrategia especifica el tipo de fuerzas que debe desarrollar el sector de defensa brasilero: “Dada una degeneración del cuadro internacional, las Fuerzas Armadas deberán estar prontas a tomar medidas de resguardo del territorio, de las líneas de comercio marítimo, de las plataformas petroleras y del espacio aéreo nacional”. La característica principal que orienta el diseño de fuerzas es la “movilidad”, capacidad genérica para operar en un espacio extenso que defender y para la cual se registra en la actualidad escasez de medios. Esta capacidad está relacionada a la realidad geográfica de Brasil (espacio Amazonas y espacio Atlántico Sur), que implica para el país limitaciones intrínsecas en el esfuerzo de contar con presencia en todo el territorio, por su extensión y accesibilidad. Tanto el Amazonas como el Atlántico Sur (Amazonia Azul) son para Brasil una fuente de recursos naturales estratégicos: biodiversidad, agua dulce, hidrocarburos, y en el Atlántico se suman las rutas comerciales de proyección económica hacia África. Desde el análisis geopolítico, es posible afirmar que se refuerza el objetivo del control territorial interno en Brasil y se desarrollan capacidades en función del control y defensa de los espacios marítimos, tanto territoriales donde se ejerce soberanía, como las rutas marítimas en las cuales se transportan bienes y se proyectan sus intereses económicos. En este sentido, las vías comerciales son un buen ejemplo de la idea de fronteras móviles y de entorno.

4.2.4. Caso de análisis 4. Pesca en el Atlántico Sur y seguridad alimentaria

La República Argentina viene trabajando en los últimos 15 años en un posicionamiento geopolítico de país bicontinental (América y Antártida). Sus mapas y acciones en el ámbito internacional son consecuentes con esta proyección geopolítica, en un escenario en el cual además hay una disputa territorial no resuelta con Gran Bretaña por las Islas Malvinas y una probable competencia en el futuro por reclamos de control sobre los espacios antárticos. En este escenario en el litoral marino argentino se registra un aumento sostenido de la pesca legal e ilegal. La línea imaginaria es la milla 201, donde termina la jurisdicción argentina sobre la zona económica exclusiva, pero los recursos vivos marinos se mueven en ese límite difuso para la normativa internacional sobre pesca, específicamente las identificadas como especies transzonales.

Se registran entonces dos problemas geopolíticos:

1. el control efectivo del espacio para evitar y disuadir que los buques sin licencia pesquen dentro de la zona económica exclusiva, y
2. el poder de negociación político en los foros internacionales para regular lo que en la actualidad es pesca ilegal, no declarada y no reglamentada.

Finalmente, para sumar complejidad al escenario, debemos tener en cuenta que el aumento de la pesca es producto de la necesidad creciente de proteínas a nivel global. Según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao), en los últimos 50 años el aumento del consumo de pescado duplicó el del crecimiento poblacional (fao, 2020). En el Atlántico Sur, los principales jugadores del tablero geopolítico son Uruguay, China, España, Noruega, Corea del Sur y Taiwán.

4.2.5. Caso de análisis 5. La nueva ruta de la seda

La estrategia china de proyección global se lleva a cabo a través de diferentes planes y acciones; uno de los principales es la denominada “nueva ruta de la seda” (One Belt One Road). Esta iniciativa de gran escala tiene por objetivo el desarrollo de infraestructura crítica (rutas, ferrocarril, ductos, puertos) en la propia China y otros continentes en paralelo a la consolidación de rutas comerciales que potencien el sector externo chino. La nueva ruta de la seda coincide con un proceso de tensión con Estados Unidos en varios campos que se contextualiza en lo que varios analistas identifican como guerra comercial. Esos campos van desde la competencia por mercados, el posicionamiento geoestratégico o el desarrollo de la red 5G.

El posicionamiento geoestratégico de China a nivel global puede analizarse a partir de las inversiones y los desarrollos en puertos en el Sudeste Asiático y América del Sur. El control de los puertos a largo plazo es un activo de alto valor estratégico desde el punto de vista comercial y logístico, asegurando la gestión y flujo de mercaderías. En otra escala, es comparable a la importancia del control sobre el comercio internacional que tienen el canal de Panamá o el canal de Suez. Otro caso de análisis de la permeabilidad de la estrategia china en el exterior es el de Montenegro. Este país de los Balcanes se encuentra actualmente en un problema que amenaza la propia integridad nacional, derivado de obligaciones económicas que asumió con China para la construcción de una autopista. Desde la óptica geopolítica, el análisis nos indicaría que China se apalancó en Montenegro para ganar influencia en una zona clave para la relación con la Unión Europea. En definitiva, la nueva ruta de la seda es a la vez una oportunidad para el desarrollo de negocios con China y un riesgo geopolítico por la capacidad de este país de consolidar el control de posiciones estratégicas que puedan generar una pérdida de soberanía en el futuro.

4.2.6. Caso de análisis 6. Estrategias de seguridad energética y conflictos asociados

En los últimos 10 años, Estados Unidos viene instrumentando cambios en su política energética en función de reducir sus deficiencias y vulnerabilidades en el abastecimiento de hidrocarburos. En este sentido, Meghan L. O’Sullivan (Harvard University) plantea que, gracias al bum de la explotación no convencional de gas y petróleo, Estados Unidos está cambiando su “larga y sufrida vulnerabilidad” de importador de energía en favor de un nuevo activo estratégico (Blackwill et al., 2016). En la misma línea, se afirma que la política exterior y la estrategia de seguridad nacional de Estados Unidos han sido delineadas a partir de la necesidad energética, de forma que se han generado en ocasiones alianzas incongruentes y obligaciones complejas, siguiendo el interés de asegurar el acceso a la energía a un precio razonable. Agregamos que las obligaciones complejas podrían estar referidas a las campañas en las guerras del Golfo, Irak, la última Primavera Árabe o la política de tensión contra Irán.

Si nos trasladamos a la Argentina, encontramos también una situación de vulnerabilidad energética por varias razones, tanto políticas como económicas. A diferencia de Estados Unidos, la Argentina no tiene la capacidad de proyectarse militar ni económicamente para explotar hidrocarburos. Al igual que Estados Unidos, el fracking plantea un escenario positivo para el autoabastecimiento, que se complementa con la explotación off shore. Pasemos a la importancia del planteo estratégico para la explotación petrolera y la relación con otros intereses estratégicos de la nación.

En 2018 y 2019, la Secretaría de Energía otorgó el título de los permisos de exploración y explotación off shore en la cuenca Malvinas sur (frente a la provincia de Santa Cruz) a favor de dos empresas que estarían relacionadas a la explotación de hidrocarburos en las Islas Malvinas. Esta acción generó la presentación de amparos ante la justicia argentina (al momento de desarrollo de este manual no resueltos), ya que dichas empresas deberían haber sido excluidas de la licitación por su relación con el gobierno kelper. Además, está la denominada Ley Gaucho Rivero, en virtud de la cual se faculta a las autoridades provinciales a confiscar los activos de buques que explotan hidrocarburos en Malvinas si llegaran a tocar puerto en las provincias de Tierra del Fuego o Santa Cruz. En este escenario se abrirían frentes de conflicto (con consecuencias económicas y jurídicas) que incluirían a empresas y a países de origen de las mismas.

4.2.7. Caso de análisis 7. Las granjas chinas de producción porcina

La seguridad alimentaria es un pilar de la estrategia de desarrollo china. Un documento de 2019 del Consejo de Estado de la República Popular China establece categóricamente que

el pueblo es la base de un país; la comida es la primera necesidad de la gente. Dado que los alimentos deciden la prosperidad nacional y el bienestar de la población, la seguridad alimentaria es un requisito previo fundamental para la seguridad nacional” (Consejo de Estado de la República Popular China, 2019).

A mediados de 2020, el gobierno chino propone al argentino un acuerdo para la instalación de granjas de producción porcina, que gana la oposición de varios sectores. Desde el punto de vista económico, sería una oportunidad, dado que es un negocio muy conveniente para el sector externo de Argentina por su volumen y la demanda sostenida que aseguraba China. Sin embargo, las granjas porcinas de gran escala traen aparejado un impacto ambiental.

La propuesta para la instalación de estas granjas en Argentina se da luego de un brote en China del virus de peste porcina africana, que provino de granjas de localidades cercanas a la frontera con Rusia y que se propagó por todo el país, de manera que provocó una fuerte caída en sus niveles de producción, tanto por la mortalidad de la enfermedad, como por la matanza masiva de cerdos para evitar el contagio. Este es el primer riesgo: la diseminación de enfermedades a gran escala que incluye la posibilidad de mutar e infectar a humanos. Otro de los problemas es el incremento exponencial de los residuos de estas megagranjas, que producen un impacto ambiental negativo y altos riesgos de contaminación. Además, las granjas requieren una gran cantidad de agua potable para el consumo de los animales, y de agua para limpieza, necesidad que se calcula en varios millones de litros. Finalmente, está la cuestión del bienestar de los animales, un factor ambiental de peso que se suma a los anteriores.

En definitiva, es posible apreciar cómo una oportunidad económica muy atractiva, implica a la vez un riesgo para el actor. Del otro lado, el planteo estratégico sobre la seguridad alimentaria implica también la exportación del pasivo ambiental, generando resistencias en la negociación. Es una relación de pérdidas relativas para ambas partes, pero que deja la posibilidad del acuerdo abierto para lograr los intereses comunes.

5. Perspectivas actuales

El paradigma del Estado westfaliano está llegando a su fin. La crisis del paradigma nos muestra que el Estado nación compite con otros actores no estatales, lo cual es un indicador de que está perdiendo fuerza y poder como actor preponderante. La competencia se da en áreas estratégicas de control de recursos naturales, el ciberespacio, el espacio exterior, los océanos, los desarrollos científico-tecnológicos, entre los más destacados. Desde la geopolítica es posible llegar a la conclusión de que la gobernanza está siendo afectada por esta competencia y sobre todo por la lógica diferente de gestión que plantean los actores no estatales. La posibilidad de conflicto se deriva de la incapacidad de la aplicación de la ley y la fragmentación del monopolio del uso legítimo de la fuerza. En consecuencia, el escenario se vuelve altamente incierto, ya que cambian las reglas de juego y paulatinamente se van diluyendo las garantías sobre el bienestar general de la población, lo que potencia la inestabilidad política y económica.

5.1. La geopolítica como herramienta para la acción en el siglo xxi

En la actualidad algunos centros de producción académica y corporaciones están orientando el uso de la geopolítica como herramienta para la toma de decisiones ya que permite proyectar y adaptarse al cambio. Así está planteado en los países centrales y en corporaciones multinacionales que entienden que es necesario tener una lectura que relacione, amplifique y alerte sobre hechos y datos del contexto internacional que sirvan para predecir riesgos y valorar oportunidades, en función de reorientar la estrategia. Por ejemplo, empresas globales como kpmg vienen impulsando la idea de que los asuntos internacionales aceleran los procesos de toma de decisiones, a la vez que en la coyuntura se reducen los tiempos de respuesta (kpmg, 2018). En este ámbito, la geopolítica se utiliza para responder a las preguntas de cómo puede evolucionar el escenario y el impacto sobre los negocios.

Las capacidades analíticas se complementan con las herramientas técnicas de reunión de información y el monitoreo de los factores de interés 24/7 (24 horas al día, 7 días a la semana). El dinamismo de las relaciones internacionales obliga al especialista en geopolítica a estar superconectado y superinformado al respecto de los eventos políticos, económicos y sociales en el nivel local e internacional. En este sentido, la geopolítica debería estar en condiciones de responder a dos preguntas: ¿cuál es el riesgo? y ¿dónde está la oportunidad?

La diferencia de la geopolítica del siglo xix con la del siglo xx fue la identificación clara de un oponente como centro de la estrategia; recordemos que en el siglo xix la geopolítica impulsaba la expansión, mientras que en el siglo xx se ocupó de contener al enemigo. En el siglo xxi, la geopolítica agrega la capacidad de anticipar la competencia por el control de los espacios.

5.2. Planteos estratégicos en el corto, mediano y largo plazo

Tal como venimos sosteniendo a lo largo del capítulo, la competencia geopolítica sigue estando centrada en el control de los espacios. Además, se sumaron actores geopolíticos estratégicos a los cuales ya nos hemos referido y, con ellos, nuevos desafíos. En el corto plazo, el sistema internacional va a tener de forma creciente hechos relacionados a la “financiarización” de las relaciones internacionales y al medio ambiente. En ambos casos se registran acciones de actores estatales, privados e individuos “autoorganizados” (es importante que el analista no dé por hecho la autoorganización de las voluntades individuales, siempre hay detrás intereses sectoriales).

Cuando hablamos de financiarización,

se alude en general, al ascenso de la importancia del capital financiero dentro del funcionamiento económico. La actividad financiera no sólo se expande vertiginosamente, sino que también altera su composición en términos de mercados, productos y agentes protagonistas. Estos cambios tienen la profundidad suficiente como para afectar a la lógica que rige el funcionamiento económico. En la mayor parte de las economías desarrolladas y en una parte de las subdesarrolladas, las empresas del sector no financiero, las familias y los gobiernos actúan sometidos a esa lógica propia del sector financiero. Como resultado, la actividad económica se “financiariza” y da lugar a numerosos problemas que provocan el debilitamiento de la demanda, la ralentización del proceso de acumulación y una reconfiguración social que perjudica a los trabajadores y beneficia al capital, particularmente a su facción financiera (Medialdea y Sanabria, 2012).

La financiarización adquiere en el último año (2020-2021) una característica adicional con el advenimiento de nuevos mercados financieros, las seudomonedas, las criptomonedas y otros sistemas alternativos, todos los cuales suman complejidad al escenario internacional. Además, con la misma tecnología con la que se minan criptoactivos, se generan los contratos inteligentes (blockchain), los cuales permiten que el dinero se mueva de una forma más rápida y con un bajo control estatal. Esta es una tecnología descentralizada cuya influencia en el escenario geopolítico no está dimensionada, dado que su importancia reside en el uso que se le puede dar y la política que tomen los gobiernos nacionales y corporativos en relación con ellas. El hecho es que los criptoactivos están creciendo en volumen y diversidad. Por ejemplo, se están desarrollando para respaldar criptomonedas con commodities o “tokenizar” activos. Esto implica una pérdida de control sobre los propietarios finales o transitorios de esos activos, así como también del flujo de dinero fiat (el de curso legal). La pregunta es quiénes son los propietarios y de qué porcentaje de la producción de alimentos de un país, o bien de la tierra disponible para esa producción.

Continuando con la financiarización del sistema internacional y el impacto geopolítico, los actores económicos han demostrado la capacidad de condicionar la gestión de los gobiernos estatales. Un claro ejemplo en el escenario internacional son las acciones de determinados tenedores privados de deuda soberana, como los llamados “fondos buitres”, que han llegado a inmovilizar bienes de los países deudores. El caso del embargo y retención sobre la Fragata Libertad en Ghana, en el año 2012, es un buen ejemplo. Este es el buque escuela de la Armada Argentina, es decir, un buque militar.

La financiarización en ocasiones facilita el apalancamiento geopolítico. La estrategia de los actores globales encuentra en el financiamiento o endeudamiento de los demandantes de fondos una posibilidad para lograr sus objetivos.

El segundo tema estratégico sobre el que la geopolítica debe profundizar una mirada crítica es el medio ambiente. Vamos a situarnos en una era geológica que la comunidad científica define como Antropoceno, caracterizada por el impacto global de las actividades humanas sobre los ecosistemas. Si bien es cierto que desde su historia temprana la humanidad ha modificado su entorno natural, en el último siglo la actividad productiva ha generado un impacto sostenido y creciente, de manera que lleva el cambio climático a ser un multiplicador de los riesgos globales, según el planteo del Panel Intergubernamental del Cambio Climático (ipcc). Esto implica abordar el cambio climático y sus efectos sobre el medio ambiente como una variable interviniente que afecta la gobernabilidad y la estabilidad, tanto de los países como a nivel regional o internacional. Tomemos como ejemplo escenarios de migraciones climáticas o el impacto económico de sequías o inundaciones a gran escala. El cambio climático es un factor principal para las proyecciones sobre la seguridad alimentaria, en cuanto afecta la producción agropecuaria y la pesca, por poner solo dos ejemplos de la industria alimenticia a gran escala.

En síntesis, el analista internacional debe enfocarse en las perspectivas geopolíticas actuales en función de identificar la multiplicidad de actores, determinar cuáles son los riesgos y amenazas a la estabilidad e integridad de las organizaciones, monitorear las acciones y objetivos estratégicos de las potencias globales, reconocer las correlaciones de hechos, datos y discursos, y pensar y proyectar los futuros posibles. Para el logro de un análisis correcto, es fundamental contar con conocimientos sólidos en teoría y métodos, experticia en la reunión de información, especialización en los temas que trabaja, y sobre todo creatividad para abordar los desafíos de un mundo incierto.

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