Julio Ramón Lascano y Vedia^[1]

1. Las relaciones internacionales como disciplina de estudio y observatorio de la realidad mundial

Definimos a las relaciones internacionales como la disciplina que estudia los asuntos extranjeros de los Estados y del sistema internacional en materia política, económica, jurídica y diplomática. Ello engloba el papel de los Estados, el rol de las organizaciones internacionales, las organizaciones no gubernamentales (ong), y los grupos y empresas multinacionales, además de otros actores internacionales.

Rafael Calduch Cervera (1993) define el estudio de las relaciones internacionales como “todas aquellas relaciones sociales, y los actores que las generan, que gozan de la cualidad de la internacionalidad por contribuir de modo eficaz y relevante a la formación, dinámica y desaparición de una sociedad internacional considerada como una sociedad diferenciada”.

El término de “relaciones internacionales” puede aplicarse tanto al objeto de estudio como a la disciplina académica. Por ello, suele asignársele iniciales mayúsculas –“Relaciones Internacionales”– cuando referencia al corpus académico e iniciales minúsculas cuando refiere al actor en desarrollo, también llamado “política internacional”. La disciplina se inició con base en el estudio y análisis histórico-político, aunque en la actualidad esto ya no es suficiente, en cuanto aparecen en escena un conjunto de componentes de estudio derivados de las ciencias sociales como son los aspectos económicos, culturales, sociológicos, entre otros.

La autonomía ganada por las relaciones internacionales, tanto por la globalización de los estudios académicos que le atañen, como por las políticas que los actores mundiales desarrollaron en la guerra y en la paz en el mundo moderno y contemporáneo, llevó a la consolidación de esta disciplina como parte plena de las ciencias sociales justo luego de la Segunda Guerra Mundial.

Las relaciones internacionales han sido estudiadas desde la época del primer historiador Tucídides –historia de la guerra del Peloponeso– hasta nuestros días, y su origen ontológico refiere a estudios formales que se conformaron en estudios de grado, posgrado y diplomaturas universitarias. Una disciplina definida, consolidada y autónoma.

El campo de aplicación de las relaciones internacionales abarca el análisis y formulación de la política exterior y demás políticas públicas que afectan a los Estados en su acción internacional y la diplomacia como herramienta principal de ejecución. Estudios alimentados desde la filosofía, la sociología, la ciencia política, las ciencias jurídicas, la geografía y la historia. En la actualidad la disciplina y los estudios no pueden soslayar los campos más destacados en el escenario mundial: el sistema internacional, la globalización, el cambio climático, y el desarrollo sostenible, la seguridad internacional, el terrorismo y el crimen organizado, los derechos humanos, los problemas de género, las formas de nacionalismo, el desarrollo económico, el comercio y las finanzas internacionales. Porque debe considerarse que, a diferencia de otras ciencias abstractas, la extensión del estudio del objeto internacional siempre se aplica al ámbito o espacio donde se establecen y desarrollan las relaciones de sociedades, entre Estados y entre organismos internacionales.

Las relaciones internacionales desde el orden académico permiten en la actualidad un amplio espectro de estudio y trabajos de investigación y acción que se apoyan en los más dinámicos principios del mundo contemporáneo. Por ello, graduados en Relaciones Internacionales pueden trabajar en muy diversos campos relativos a inteligencia estratégica, seguridad y defensa, servicio exterior y diplomacia, promoción de tecnologías y comunicaciones, funciones públicas y privadas en el campo de las relaciones comerciales externas, planificación y ejecución de cooperación internacional, diseño de programas y proyectos sectoriales, regionales, provinciales y municipales, asesoramiento político, parlamentario y legislativo, investigación y docencia en Relaciones Internacionales en instituciones públicas y privadas, consultoría privada sobre la situación internacional, participación activa en partidos políticos, funciones en los organismos internacionales, organismos económicos internacionales, cámaras de comercio, fundaciones y foros no gubernamentales.

1.1. Autonomía de las relaciones internacionales

La historia intenta determinar una fecha de inicio y la consecuente autonomía de las relaciones internacionales, aunque, si se considera que las relaciones entre humanos, tribus, sociedades, Estados y organismos surgen de la misma naturaleza social del hombre y su necesidad de organizarse, no parece demasiado relevante fijar una fecha de inicio de las relaciones internacionales, en cuanto siempre han sido parte y lo serán de la existencia misma del hombre en sociedad, en paz y en guerra.

La mayoría de los historiadores resalta como fecha de inicio el momento en que se firmaron los tratados de Westfalia de 1648, en atención a que estos pueden considerarse como los primeros convenios negociados y acordados entre lo que conocemos en la modernidad como Estados. Antes de los diálogos entre Estados, la forma de organización política que llevaba adelante la época del Medioevo se basaba en un cierto orden religioso y jerárquico. Los acuerdos de Westfalia volcaron por primera vez conceptos de soberanía de pueblos, reyes y sus tierras. Se establecieron normas y leyes que deberían entonces respetarse más allá de cada pueblo o tribu, en cuanto obligaban a sociedades organizadas en Estados y en el exterior. En la antigua Grecia y el Imperio romano, la autoridad de las ciudades estaba en torno a cada una de ellas, lo que hacía muy dificultoso un acuerdo global entre soberanos y Estados.

Asimismo, se sostiene que Westfalia permitió conformar Estados soberanos que fueran representados con una diplomacia muy rudimentaria que intentaba aparecer como figura activa en nombre de Estados con soberanos y ejércitos independientes. El mundo moderno derivó en numerosos siglos bañados de conflictos de fronteras, batallas por reinos y coronas, enfrentamientos religiosos y extensos baños de guerra. El Congreso de Viena de 1815 fue, sin dudas, un punto de importancia histórica al lograr acuerdos entre los Estados y los reinos europeos en las guerras derivadas de la Revolución francesa y la expansión napoleónica. Y más allá de ello, estableció normas de relacionamiento entre soberanos, lo que dio un fuerte puntapié a una diplomacia más formalizada en negociaciones y representaciones.

El mundo contemporáneo debió sufrir guerras y la pérdida de millones de vidas humanas para entender que debía dirigirse a un sistema de cooperación y relaciones internacionales. La Primera Guerra Mundial mostró a los estudiosos del sistema mundial que la liga de naciones diseñada por Wilson y construida por los europeos fue incapaz de mantener la paz mundial, lo que en la Primera Guerra dejó como consecuencia veinte millones de muertes en batallas. Luego de ello, Estados Unidos surgió en la década del veinte como un gran país cargado de responsabilidades globales. Apoyaron y propusieron la liga de naciones apoyados en un pensamiento liberal e idealista.

Nada de ello alcanzó para frenar los avances del nacionalsocialismo y el fascismo, que llevaron la guerra a Europa y al Asia por la insatisfacción de los pactos del Tratado de Versalles, y por ambiciones de fronteras, expansionismo y xenofobia. Esto, a su vez, dejó un tendal de cuarenta millones de muertos, con Estados Unidos fuertemente involucrado en la conflagración. Por ello los nuevos estudiosos de las relaciones internacionales, en un espíritu de pragmatismo, desterraron las teorías iusnaturalistas e idealistas, y comenzaron a apoyarse en teorías realistas que lograron imponerse en las relaciones internacionales en los años cincuenta y sesenta. Esta política realista es la política basada en la seguridad nacional, en la desconfianza y la amenaza latente de guerra –Guerra Fría–, en las políticas de poder por prestigio y fuerzas, en el conocido equilibrio del poder.

Pensadores tradicionales de la escuela realista han sido Raymond Aron, Stanley Hoffman, Hans Morgenthau, Reinhold Niebuhr, Nicholas Spykman y Arnold Wolfers.

Estos pensamientos o teorías incipientes en las relaciones internacionales fueron consecuencias de la violencia y guerra del siglo xx, y, luego de los idealistas y realistas –tradicionalmente enfrentados–, aparecieron también quienes propusieron una tercera vía llamada “conductista” o “científica”, que basa sus ideas aplicando las ciencias sociales, la sociología política y la psicología, señalando que la solución a los dos extremos es el estudio profundo de las relaciones internacionales. El estudio de las pautas de acción y reacción entre los Estados y sus líderes, y el diseño y seguimiento de la política exterior, la diplomacia, la estrategia y la seguridad. En esta escuela de pensamiento, abonaron Karl Deutsch, Morton Kaplan, James Rosenau, J. David Singery, Melvin Small y Ole Holsti.

En el siglo xx cobró su máximo desarrollo la confrontación de los Estados entre sí. Y aparecieron las teorías en favor de la cooperación internacional y la solidaridad que buscaban concientizar a los Estados sobre la necesidad de una paz duradera y del concepto de “seguridad internacional”. Las dos Guerras Mundiales y otras guerras interestatales, guerras ideológicas y la misma Guerra Fría basaron todo su poderío en el equilibrio de poder, en el peso del poder de guerra de los Estados. El presidente norteamericano Wilson ideó la primera liga de naciones al finalizar la Primera Guerra Mundial, buscando acordar principios de paz internacional. Este idealismo de cooperación permaneció todo el siglo xx y en Naciones Unidas encontró la organización para desarrollarse con fortaleza y generar los mecanismos requeridos para confrontar y detener el realismo de la guerra, el realismo sostenido por el equilibrio de poder que mantiene firmes a los imperios y países poderosos en armas, ejércitos y Estados desarrollados con fortaleza industrial, comercial y financiera.

La colonización europea traspoló los conceptos institucionales primarios y la necesidad de organizaciones de cooperación regional y mundial hacia los otros continentes, como América, África y Asia. Y luego los procesos de descolonización impulsados por las Naciones Unidas en el siglo xx permitieron que estos Estados ganaran en procesos de guerra y paz, y sus autonomías e independencias, y se sumaran al mundo del Estado moderno soberano y con capacidad de actuar en el sistema internacional que conocemos en nuestros días.

A partir de la aceptación del mundo académico de la autonomía de las relaciones internacionales como disciplina fundamental derivada de la filosofía, la ciencia política y la sociología, las relaciones internacionales afrontan la relación entre las naciones en el mundo contemporáneo y confrontan el desafío y equilibrio que genera el vínculo entre los asuntos externos e internos de los Estados, más allá de la fuerza propia y creciente de la política internacional.

Stanley Hoffman (1963) señala que las relaciones internacionales son una ciencia autónoma y no sujeta a las teorías realistas o idealistas del poder que, por su alcance, método u objeto, les hacen perder tal autonomía. Y así evoluciona de su inicial pensamiento realista hacia una defensa más tenue del equilibrio de poder y la aceptación del cientificismo autonomista en las relaciones internacionales. Hoffman preconiza:

[…] sin pretender ser el imperialista de una ciencia relativamente joven, añadiría que el papel arquitectónico que Aristóteles atribuyó a la ciencia de la polis (política) podría corresponder hoy a las relaciones internacionales pues han llegado a ser en el siglo xx la condición misma de nuestra vida humana (Hoffman, 1963).

La condición misma del ser humano social ha conllevado el crecimiento y la autonomía de la disciplina de las relaciones internacionales. Se puede afirmar que en las sociedades existe una relación estrecha entre las relaciones internacionales, su ejecución a través de la política exterior de los Estados y la política interior, que influye y condiciona la toma de decisiones en el orden internacional. Todo sistema y régimen político interno de cada Estado también constituirá una parte de peso en el diseño de la política internacional y por tanto en la conformación misma de un sistema internacional.

1.2. Teorías de las relaciones internacionales

En el mundo contemporáneo, las teorías de las relaciones internacionales en el campo académico derivan del recorrido histórico de las sociedades, los Estados, los organismos y los períodos de paz y guerra entre las naciones, incluida la reciente supuesta globalización de las relaciones internacionales. Son teorías que han seguido pensamientos y teorías políticas ligadas al poder, los Estados y la gobernanza global o estudio de las ciencias de gobierno.

La teoría liberal de las relaciones internacionales sostiene que el Estado debe seleccionar sus preferencias y proyecciones internacionales, independientemente de sus capacidades. A diferencia del realismo, cuyo único actor internacional válido es el Estado, la teoría liberal prioriza las preferencias en la acción exterior del Estado considerando la cultura, el sistema económico y el tipo de gobierno y régimen político, y no le brinda espacio al peso de la seguridad internacional en la agenda del Estado. Son ideas que buscan la cooperación internacional con base en la cooperación sin considerar los aspectos realistas del orden mundial. Esta teoría está basada en las ideas de Immanuel Kant expuestas en su libro La paz perpetua.

La teoría idealista de las relaciones internacionales sostiene que los conflictos entre los hombres no están escritos en la naturaleza humana, sino que se deben a las imperfecciones de las instituciones. Los Estados poseen capacidades de plasmar sus ideales de paz y cooperación mundial en valores y principios que se acuerden. El fin de la Primera Guerra Mundial implicó una revolución paradigmática en la política internacional y derivó en dos perspectivas dispares sobre las relaciones internacionales que competían: el marxismo comunista y el fascismo nacionalsocialista. Entre ambas surgió esta teoría de idealismo político, liderada por el presidente de Estados Unidos Woodrow Wilson.

La teoría del idealismo se basa en las siguientes creencias:

1. la naturaleza humana es buena y altruista, los hombres saben y pueden cooperar para la paz,
2. el realismo y los abusos de poder resultan del mal funcionamiento de líderes e instituciones y arreglos,
3. la guerra se puede evitar si las instituciones funcionan bien, y
4. debe conformarse la sociedad  internacional, debe reorganizarse, declarar a la guerra como un problema internacional y eliminar las instituciones que la promuevan, y fomentar la paz. Es así que un principio de “seguridad colectiva” garantiza la paz entre los Estados.

La Sociedad de Naciones hizo suyos varios de estos principios en favor de la cooperación internacional como mecanismo principal para resolver problemas globales. Del idealismo surgieron también los programas de arbitraje, la creación de una Corte Permanente de Justicia Internacional y la ratificación del conocido pacto Kellog-Briand firmado en 1928, que prohibía la guerra como instrumento de política nacional. Los extremismos fascistas y la Segunda Guerra Mundial dieron por tierra con la teoría del idealismo internacional.

La teoría del realismo en las relaciones internacionales sostiene que debe aceptarse al hombre en su cruda realidad y naturaleza. Siempre será imposible erradicar la tendencia natural del ser humano a codiciar el poder y desear la dominación de otros. Toda idea que busque erradicar el instinto por el poder es una aspiración utópica, y la política internacional es una lucha permanente interminable por el poder entre los actores en el escenario internacional.

El realismo político sostiene que el sistema internacional es anárquico y que no existe una autoridad superior a ningún Estado nacional que pueda regular las relaciones internacionales. Son los Estados soberanos los actores principales del sistema internacional. Los Estados más poderosos generan un obligado equilibrio de poder entre los mismos actores estatales. Nunca una liga ni un sistema de naciones unidas u organismos internacionales podrán generar un sistema de paz y seguridad mundial. Solo el equilibrio que determinan los Estados deciden el conflicto y la paz.

Como se ha señalado, la teoría realista se consolidó bajo la conocida Guerra Fría que mantuvieron los Estados Unidos representando el capitalismo occidental, mientras que la Unión Soviética, a su vez, representó al socialismo y comunismo mundial. Actores de este realismo han sido políticos y diplomáticos como Bismarck, Von Clausewitz, Von Metternich y, más recientemente, Kennan, Kissinger, Brzezinski, De Gaulle, Churchill y, en Oriente, Sun Tzu y el arte de la guerra.

Luego de agotarse esta confrontación y al consolidarse la caída del comunismo en 1989, el realismo clásico comenzó a ser criticado fuertemente por su falta de respuestas a un sistema de cooperación y mejor distribución de riqueza mundial. Europa Occidental inició un fuerte proceso en defensa del sistema de cooperación e integración regional y mundial. Luego se han plegado en maneras diversas otros Estados con sistemas de integración propia, en donde predominaba la búsqueda cooperativa de lograr ventajas mutuas en vez de intentos individuales de maximizar poder. El mundo buscó globalizar sus economías a finales del siglo xx y no lo logró en razón de que los egoísmos del realismo siempre compensan el espíritu de la cooperación multilateralista.

El realismo tuvo su máxima expresión académica en la obra de Edwars Carr y Hans Morgenthau (1986), sucedida por los escritos del exministro de Asuntos Exteriores de Estados Unidos Henry Kissinger, como El orden mundial (2016) y La diplomacia (2017).

Existe asimismo una teoría del neorrealismo en las relaciones internacionales, que pretende separarse del liberalismo al considerar los Estados como los actores principales de las relaciones internacionales. Esta teoría afirma que debe aceptarse la comunidad global gobernada por otros actores que gozan de importancia, como las organizaciones internacionales, las organizaciones intergubernamentales (oig) y las organizaciones no gubernamentales (ong).

Puede considerarse dentro del realismo también la teoría de neorrealismo estructural, que contemporáneamente sostiene que cada Estado es un actor importante del sistema global, pero no excluyente, y que debe convivir con el sistema internacional. Esta teoría defiende la utilización de manera limitada de medios de guerra para lograr la paz. La teoría defiende la teoría de la sospecha y la guerra preventiva. Considera necesario realizar acuerdos regionales y supranacionales que permitan a los Estados convivir con las organizaciones internacionales y las empresas transnacionales, así como defenderse de manera estatal y global de actores nuevos peligrosos como los grupos terroristas. Esta teoría es defendida por algunos pensadores, de entre los que destaca actualmente Kenneth Waltz.

Asimismo, entre idealistas y realistas, ha surgido la teoría de interdependencia compleja, que sostiene que, en la mayor parte de los casos, la realidad internacional responderá a una situación intermedia entre el idealismo y el realismo, en razón de la multiplicidad de actores y asuntos nuevos en la agenda contemporánea global. Se hace necesario pensar en un modelo de interdependencia compleja para analizar adecuadamente esa realidad con base en los siguientes condicionantes de la realidad política: 1) Hay múltiples y amplias conexiones y relaciones interestatales, intergubernamentales y transnacionales; 2) Las relaciones interestatales se ordenan en una agenda de jerarquías problemáticas; la mayoría de los problemas internacionales derivan de las realidades de la política interior y no solo de problemas estratégicos o militares. Así la distinción entre problemas y políticas internas y externas se diluye, por razón de su fuerte vínculo. 3) La interdependencia compleja, al incorporar estos nuevos elementos, permite alejar de la escena internacional la fuerza militar que pudieran utilizar los gobiernos y considerar problemas globales y regionales de mayor incidencia. Estas características de la interdependencia compleja originan procesos políticos que se vislumbra por los recursos de poder, la toma de decisiones y sus condicionamientos, y el control de resultados. La teoría no absolutiza el equilibrio de poder, lo relativiza por su complejidad. Y se visualizan los problemas domésticos y regionales como relevantes en el estudio de las relaciones internacionales. Es una corriente de pensamiento sostenida en las teorías de las relaciones internacionales de Robert Keohane y Joseph Nye.

La teoría del constructivismo, a su vez, responde a pensadores de la sociología que se han basado en Durkheim, Weber, Berger y Luckmann (1968) con su obra La construcción social de la realidad. Esta teoría reconoce que los Estados y demás actores interactúan en el sistema internacional anárquico, en el cual no existe una autoridad centralizada que gobierne de manera supranacional. Los Estados prefieren una lógica de relacionamiento por sobre una autoridad jerárquica constituida.

Para los constructivistas las instituciones y regímenes internacionales se forman mediante un proceso de interacción, y como resultado de ello emerge una cultura que da significado al sistema institucional internacional. El Estado es desconfiado y amenazante, y las relaciones internacionales se construyen en tal marco de violencia. El primer actor internacional es el Estado, la relación entre Estados debe ser construida desde la anarquía y la violencia existente y las identidades e intereses de los Estados determinan la estructura social de cada uno. El constructivismo acepta la constitución de un sistema internacional derivado de la construcción de este relacionamiento y cuidado de los Estados y sus intereses. La principal defensa de esta teoría pertenece a Alexander Wendt en Teoría política de la sociedad internacional (1999). Wendt confrontó las llamadas teorías críticas aplicadas a la política y las relaciones internacionales (de visión marxista) señalando que estas teorías no explican las razones de las guerras entre hombres y Estados como lo pudo hacer el realismo, y por ello es necesario construir desde lo social y con base en un análisis histórico, capitalista y que busque cambios en el sistema internacional.

En el caso latinoamericano, se desarrolló con fuerza la teoría del realismo periférico o subalterno, que propone que los países de tamaños medios relativos o pequeños deban buscar alinear sus políticas a las necesidades e intereses propuestos por las potencias. La acción autónoma del Estado debe respetar el statu quo multilateral y de las potencias y solo buscar espacios de autonomía en las oportunidades políticas o históricas que puedan surgir. Esta teoría se aplicó con resultados positivos escasos en las políticas internacionales de países como Argentina y Colombia en los años ochenta y noventa. En Argentina su defensor fue el académico y pensador Carlos Escudé.

Las teorías del independentismo latinoamericano en las relaciones internacionales sostienen que existen espacios de acción para las voluntades nacionales y sus propias decisiones independientes, más allá de que debieran sujetarse al mandamiento de la supranacionalidad y el multilateralismo de la cooperación. Debe buscarse el equilibrio entre la voluntad de los actores estatales y los mandatos internacionales que son el marco de acción internacional de paz y seguridad internacional, pero, en todos los casos, se da primacía a los esquemas políticos y económicos de ideologías o doctrinas del progreso nacionales y latinoamericanas. En América Latina surgieron estas teorías con la pretensión de buscar cierto independentismo que identificara a la tercera posición expuesta en política internacional por el presidente Perón en sus gobiernos de los años 1947-1955. Y las primeras teorías de independencia latinoamericana las llevó adelante en los años setenta el excanciller argentino Juan Carlos Puig, quien generó una corriente latinoamericana que propuso superar lo que consideraba los condicionamientos del mundo creado por las Naciones Unidas y la posguerra de la Segunda Guerra Mundial, establecer pautas de política internacional propias para Latinoamérica, y desde allí confrontar las ecuaciones de orden económico comercial de los organismos de ayuda financiera internacional. Para ello propuso una doctrina latinoamericanista novedosa basada en criterios propios de autonomía política, económica y social.

La teoría de la autonomía decisional o relativa desarrollada en el presente siglo xxi toma parte de la anterior teoría en su origen, analiza los éxitos y fracasos del realismo periférico, y propone nuevos cursos para que los Estados latinoamericanos o en vías de desarrollo pueden dar más pasos para su desarrollo propio sobre la base de una decisión propia en el diseño de su política internacional. Pero el autonomismo decisional es absolutamente respetuoso del multilateralismo internacional y entiende que los Estados deben diseñar políticas con base en los espacios de oportunidad con inteligencia y pragmatismo. Con una clara visualización de los escenarios estratégicos de poder mundial de las potencias, y con paradigmas morales básicos del derecho internacional y el orden mundial de la cooperación. Esta teoría sostiene además el desarrollo de políticas de integración y regionalismos como complemento necesario al camino de la inserción internacional de los países en vías de desarrollo. Y propone para ello el diseño de una política exterior que sostenga la autonomía, estudie profundamente la toma de decisiones y busque las alianzas estratégicas de mayor conveniencia a través de una diplomacia profesional eficiente. Como referentes de estas teorías, se destacan investigadores como Mario Rapoport y politólogos de la talla de Juan Gabriel Tokatlián.

En el caso de nuestro continente, como en el total del planeta, se siguen desarrollando teorías de construcción de un orden internacional supranacional más eficiente y globalizado

Las teorías de las relaciones internacionales con rigor científico son aquellas que han consolidado el estudio académico de la disciplina. A diferencia del estudio de otras ciencias sociales o humanas –donde las relaciones internacionales abrevan y se alimentan–, la fuente primaria de las teorías y pensamientos se sostienen en la historia misma y la naturaleza de la sociedad, la lucha por el poder, el equilibrio del poder y la fuerza de la realidad política internacional, en continuo cambio y dinamismo. Vemos luego cómo ensamblan las teorías con la realidad política contemporánea.

2. Las relaciones internacionales y la política exterior

La política exterior es una disciplina derivada de las relaciones internacionales que consiste en una política pública o planificación estratégica formulada desde cada Estado para atender los asuntos internacionales. Cada Estado, cada país debería formular o diseñar su política exterior para poder actuar con mayor presencia y equilibrio ante el sistema internacional existente. Ello favorece las capacidades de inserción internacional y regional, permite clarificar los dilemas de seguridad estratégica y defensa y atender de manera constante y coherente las políticas e intereses del Estado y la sociedad civil.

Algunos politólogos contemporáneos consideran la política exterior como una ciencia o disciplina de las ciencias sociales con carácter autónomo, y hasta plantean estudios propios de política exterior. Esta es una teoría que estimamos errónea y con falta de rigor científico académico toda vez que busca la autonomía de las relaciones internacionales y de la teoría y práctica diplomática mundial. En nuestro caso, como reconocen los académicos en la materia, consideramos que la política exterior se halla aún bajo el paraguas de la disciplina de las relaciones internacionales. Puede estar en camino a ser una subdisciplina para favorecer políticas públicas, pero solo puede estudiarse seriamente dentro del contexto de las relaciones internacionales y la teoría y práctica diplomática.

El politólogo Carl Friedrich ha escrito que considera absolutamente excepcional la formulación de una política exterior coherente y prefiere referirse a asuntos exteriores de los Estados. Define la política exterior como un complejo múltiple de políticas, relaciones y negociaciones que pueden ofrecer un modelo coherente, y señala que esta coherencia se da en raras excepciones y bajo ciertos liderazgos.

Por su parte, James Rosenau define la política exterior como “el esfuerzo de una sociedad nacional de controlar su medio externo para la preservación de situaciones favorables y la modificación de situaciones desfavorables”, como en la política busca maximizar ventajas y minimizar desventajas.

Para definir con criterio pragmático la necesidad de formular política exterior del Estado, considero apropiado destacar lo propuesto por el internacionalista Frederick Hartmann. Este sostiene que toda política exterior que quiera ser consistente debe pasar por tres diversas fases:

1. concepción: estimación estratégica de objetivos deseables y factibles;
2. contenido: resultado y reflexión de las estimaciones; y
3. implementación: coordinación de mecanismos dentro del Estado y los medios para efectuarlo.

La fase crítica en la formulación de la política exterior es, sin dudas, el de la concepción, pues debe hacerse considerando específicas variables para el diseño, como son: los efectos de abstracción o la falta de realismo para proponer objetivos, la naturaleza abstracta de la política –buscar alternativas concretas a partir de objetivos abstractos–, el encadenamiento de objetivos y posibles errores y las metas que puedan ser contradictorias o incompatibles entre sí. Todas son variables evitables con la comparación y la dinámica ante elementos reales y el escenario internacional. La formulación será el producto de la planificación política inteligente abstracta y la composición pragmática de necesidades e intereses que surgen de la realidad social y política de cada Estado en el orden interno y exterior principalmente.

Para formular política exterior, es aconsejable a todo gobierno o dirigencia política que se desarrolle un proceso o protocolo que considere el escenario político y el escenario global con la mayor lógica posible. En acuerdo con lo planteado por Theodore Couloumbis y James Wolfe en su libro Introducción a las relaciones internacionales (1953), estimamos pertinente la consideración en el proceso de formulación de los siguientes pasos:

1. la traducción del interés nacional en fines y objetivos específicos,
2. la determinación de los factores situacionales del conjunto que se relacionan con los fines de la política,
3. el análisis de las capacidades para el logro de lo apetecido o aspirado,
4. el despliegue de una estrategia para la utilización de las capacidades del Estado con el objeto de tratar las variables en la prosecución de los fines,
5. la toma de medidas requeridas (fase decisional de políticas e instrucciones), y
6. la revisión y evaluación periódica de los progresos realizados respecto a los fines u objetivos delineados.

En todo este proceso de formulación de política exterior, puede y suele suceder que algunos pasos se den en simultáneo por la dinámica internacional y se requiera la revisión del proceso de formulación. Porque los factores situacionales están en constante flujo, el proceso político es continuo. Los intereses nacionales son proyecciones fijas, pero la dinámica internacional es demasiado dinámica y puede afectar la formulación y ejecución de la planificación. En este último caso, Henry Kissinger señala siempre que, en el proceso de análisis y ejecución de política exterior, “existe siempre el elemento trágico de la política exterior”. No hay posibilidad de escapar a la conjetura y la incertidumbre aunque se haga el mejor análisis y diagnóstico al formular política exterior.

Asimismo, es importante considerar que, en la formulación de la política exterior, los Estados actúan con ciertos condicionamientos de sus propios objetivos. Se busca siempre independencia, seguridad, protección y expansión del comercio y la economía, prestigio, estilo, cultura y valores propios. Muchos de estos fines pueden alterar, sin el propósito de hacerlo, algunas políticas de Estado importantes en el orden estratégico internacional. Son imponderables de los estilos diversos que se imprimen a las políticas exteriores de cada Estado. No debiera existir voluntarismo o ideologismo político que pueda considerarse en la formulación de la política exterior, son muchas las veces en que el régimen político termina absorbiendo y perjudicando a la política exterior por posicionamientos internos.

Los objetivos formulados en toda política exterior deberían reconsiderarse sistemáticamente a la luz de los recursos disponibles y también reconsiderar los recursos que se tienen para ejecutar política exterior en función de los objetivos de política exterior y sus políticas de Estado. Mantener el equilibrio entre política y poder no es nada sencillo. Pero el Estado está obligado a formular su política exterior en favor de sus políticas y los intereses de su sociedad.

Los objetivos permanentes deben siempre sistematizarse y revisarse, y los lineamientos, análisis y ejecución de la política exterior siempre pueden rectificarse en caso de que sea necesario defender las políticas de Estado y los requerimientos de su sociedad. La constancia, la coherencia, la lógica y los mecanismos de análisis de la política exterior del Estado tendrán garantías de permanencia y coherencia siempre que puedan apoyarse en un think tank académico político que formule la política exterior del Estado y un cuerpo profesional diplomático capacitado para la aplicación de la política exterior nacional.

2.1. Política exterior y toma de decisiones

La política exterior como ha sido definida abarca dos elementos fundamentales: los objetivos o fines nacionales y los medios para alcanzar los objetivos o fines. El arte de gobernar o tomar decisiones en la materia reposa en la interacción entre las metas y los recursos.

Debe considerarse como parte de la formulación la teorización política de la política exterior, que nos permita un ordenamiento de los actos nacionales e internacionales para ser parte de la síntesis de un correcto diseño de las relaciones internacionales. Para ello conviene apoyarse en la estructura de la política exterior que propuso el politólogo internacionalista James Rosenau, agrupando variables diferentes para el análisis. A saber:

1. Variables idiosincrásicas: la toma de decisiones en política exterior está ligada a características personales psicológicas que siempre afectan al decisor. Cautela o reflexión, cólera o prudencia, arrogancia o conveniencia, superioridad o inferioridad, creatividad o exceso de confianza. Se hace aún difícil determinar cuánto y cómo afecta esta variable en la decisión. Líderes como Iósif Stalin, John F. Kennedy, Francisco Franco, el sah de Irán Reza Pahleví, Juan Domingo Perón, Golda Meir y hasta Charles de Gaulle son oportunidades de estudio sobre las personalidades y su afección en la política domésticas estaduales y las políticas exteriores desarrolladas por estos.
2. Variables funcionales: Se definen como tareas o reglas de conducta que se esperan de los decisores, líderes y gobernantes. Se basan en la teoría de los roles: cada funcionario electo para una función pública debe asumir el rol de la política que mejor contenga en su propia capacidad y formación, en especial para actuar y decidir en política exterior. Los protagonismos, divismos, exageraciones, personalizaciones, ideologizaciones e inconductas personales terminan por afectar siempre la función pública y su ejecución. Por ello la selección de funcionarios por amiguismo, nepotismo o empatía afecta al decisor y condiciona la función y la ejecución directa de la política exterior. Lamentablemente, muy seguido vemos en política internacional la variable de la función mal ejecutada por impericia y afección a la función, en vez de acudir al cuerpo profesional diplomático capacitado para ello.
3. Variables burocráticas: la variable se relaciona con las estructuras y los procesos de un gobierno y sus efectos en la política exterior. Lo normal en las estructuras estatales de los gobiernos es asistir a confrontaciones permanentes en las cúpulas burocráticas por influir cada vez más sobre la toma de decisiones. La política exterior no está excluida en tal batalla, y la burocracia ajena a la cuestión la combate por hacer prevalecer intereses de orden interno. El juego de las burocracias por prevalecer es histórico en el Estado moderno y suele generar perjuicios a los recursos y capacidades de decisión en la política exterior. El valor de la burocracia, sus recursos y peso no son menores en decisiones de política exterior. En estos casos la diplomacia es la consideración burocrático-profesional de peso real; y esta pesará en favor de la política exterior si se garantiza la consideración de recursos presupuestarios suficientes, un cuerpo profesional capacitado, y recursos materiales tecnológicos y comunicacionales aggiornados al mundo contemporáneo.
4. Variables nacionales: estas variables se componen de elementos naturales, institucionales, y recursos de poder tangibles e intangibles. Incluyen las riquezas naturales y estratégicas del suelo, del mar, plataformas, zonas de exclusión, y ríos internacionales e internos. Las cuestiones ambientales, la geopolítica y la ubicación estratégica central o insular periférica también están incluidas. Además, debe considerarse la población en tamaño y densidad, la urbanización, la población económica activa, la longevidad de la población, la instrucción y educación y la salud pública. Son variables nacionales el producto bruto nacional, el pbi per cápita, el índice de crecimiento económico, el índice de desarrollo, la producción industrial, la estabilidad monetaria, las reservas financieras y la estabilidad fiscal. Junto a ello, el desarrollo comercial y la inserción comercial internacional. Luego pueden considerarse en algunos casos el poderío militar, los recursos estratégicos, las capacidades operativas logísticas y la tecnología nuclear y aplicada. El equipo bélico o nuclear, su uso pacífico y las conductas históricas y jurídicas en la materia constituyen una variable a considerar. Los sistemas institucionales y regímenes políticos y los subsistemas políticos, económicos, financieros y sociales que afectan la formulación y ejecución de la política exterior constituyen, sin duda, una parte vital de la variable nacional. Las crisis y constancia o no de estabilidad política social conforman una imagen, y claramente actúan sobre las capacidades y prestigio de la política exterior.
5. Variables del sistema: están constituidas por la estructura y funciones del sistema internacional y son externas al Estado, que las debe analizar para su inclusión interna. En el caso de que el sistema internacional se sostenga por el equilibrio de poderes entre potencias, los Estados muy posiblemente busquen diseñar una política exterior pragmática, realista y flexible y así adecuarse al sistema del escenario global. Por el contrario, cuando en el pasado siglo el mundo se sostenía por la bipolaridad de poder en la Guerra Fría, las políticas exteriores dejaron todo pragmatismo y se diseñaron para una dinámica ideológica, de conceptos de desconfianza y amenaza, y orientadas a combatir discursos y acciones en juego. Frente a ello, cuando el sistema internacional se apoyó en un mayor cooperativismo y globalización económica y tecnológica positiva, y en la creencia de un sistema de ayuda comercial y financiero, los países se ajustaron a formular políticas exteriores más propositivas, legalistas y pacíficas, con propuestas de acuerdos en asuntos globales como el medio ambiente y el desarme, propuestas de integración, y propuestas de sustentabilidad. En la actualidad el sistema internacional navega en un dinamismo inestable que somete al planeta a graves emergencias y crisis climáticas, amenazas nucleares, guerras comerciales, conflictos interestatales, y pandemias que superan todos los sistemas de cooperación previstos. La esperanza de refortalecer el sistema multilateral es la variable que el sistema requiere para un mejor andamiento de los Estados en lo interno y externo.

La política exterior de cada Estado en este siglo parece producto de decisiones híbridas; un compuesto de decisiones políticas, económicas, comerciales, sociales, humanitarias, culturales, técnicas y hasta estratégicas. Los Estados buscan tibios alineamientos y pocos pasos integracionistas; solo el comercio casual guía y manipula muchas políticas exteriores. Están en una etapa de espera a que el sistema internacional, la cooperación y las potencias muestren decisiones con mayores acuerdos, consensos y diplomacias de diálogo y paz.

2.2. La política interior y la política exterior

En el mundo occidental, suele mencionarse a las relaciones exteriores como “asuntos externos” o del exterior. La nominación de las cancillerías o secretarías de Estado que tienen a su cargo la política exterior de las naciones, en la tradición europea y algunos países de América, es la de asuntos exteriores. Ello se basa en un fuerte intento por distinguir las funciones de tales entes de los organismos de “asuntos internos” que tradicionalmente han recaído en las figuras de primer ministro, ministro del Interior o de Gobierno. No interesa en absoluto profundizar en la semiología de la cuestión, sino solo evidenciar que la nominación material conlleva el símbolo histórico de la distinción entre “exterior e interior”.

La realidad política y las disciplinas aplicadas al estudio de lo internacional nos llevaron a aceptar la autonomía de las relaciones internacionales. Además, los pensadores y estudiosos de la ciencia política y muchos de sus actores han confirmado la existencia de un fuerte vínculo político entre los asuntos externos e internos. Señalamos al principio que Hoffman confirma la autonomía de las relaciones internacionales y confirma la influencia que sobre esta tienen las ciencias sociales y humanas que estudian los asuntos internos de las sociedades y los Estados.

La misma condición humana y social conlleva el desarrollo de las relaciones internacionales. En las sociedades existe una relación altamente estrecha entre las relaciones internacionales y su ejecución a través de la política exterior de los Estados y la política interior que desarrolla cada uno de ellos. Esto no significa que se considere a los asuntos internos de cada Estado como un subproducto de la política internacional y de las relaciones internacionales, pues eso sería tan equívoco como estudiar los sistemas políticos internos de manera aislada, y no como parte de una misma realidad global.

Sobre esta cuestión, Kissinger (1973) en Un mundo restaurado señala que “no es casualidad que sea la burocracia el instrumento de la política interior simbolizadora de la unidad de voluntad y ejecución en tanto que la diplomacia lo es de la política internacional ya que simboliza la contingencia de aplicación”, y agrega que

el impulso de la política interna es una expresión social directa mientras que el de la política exterior no es la experiencia efectiva, sino la ponencial –la amenaza de la guerra– que los estadistas tratan de impedir que se vuelva explícita.

Relacionar lo interno y lo externo presupone un problema, y por lo expuesto el problema es el de la unidad o disparidad funcional y conceptual entre ambas esferas de la política. Muchos estudiosos pasados y contemporáneos sobre el auge de las relaciones internacionales fueron muy cautos al momento de otorgar la relevancia que requiere la política externa de los Estados. Son los miedos asociados a nacionalismos, fascismos y socialismos que extremizaron lo internacional para justificar doctrinas e ideologías expansivas.

Según el politólogo Schwarzenberger, los asuntos internacionales en ocasiones se identifican con los asuntos extranjeros, lo que los lleva a contrastar con los asuntos nacionales o internos. Se los rebaja, subordina y degrada y se llega a considerar que “los asuntos extranjeros son más bien asuntos nacionales debido a que tienen que ver con la vida, los intereses y los bolsillos de cada uno de los miembros de la sociedad”. Por ello se niega a admitir una subordinación básica de la realidad mundial que puede inclinarse y cambiar el orden de preferencia, aseverando que los asuntos internacionales condicionan los asuntos nacionales.

Autores contemporáneos como el sociólogo politólogo Robert Putnam (1988) investigan esta cuestión. En Diplomacy and domestic policy: the logic of two level game, Putnam estudia profundamente las negociaciones en relaciones internacionales y la puesta en la práctica diplomática. Define la importancia de la conciencia social interna y los intereses de grupos de presión que desde la política doméstica o interna influyen y condicionan en los gobiernos su política exterior y sus ganancias o pérdidas en las negociaciones internacionales. A esto se lo llama “juego de dos niveles”: interno y exterior. Otros autores siguen a Putnam en este juego de dos niveles e investigan los fuertes condicionamientos de la política llamada “doméstica” o “interna”, aplicada a casos concretos y en Estados concretos.

Las teorías sobre la cuestión coinciden en que las relaciones entre asuntos internos y asuntos externos revisten una gran complejidad, y en que son dos niveles vinculados y en juego de poder. Es conveniente escrudiñar en algunas claves de este engranaje complejo: la política interna está condicionada y es afectada por graves problemas mundiales, al tiempo que la política exterior de muchos países es formulada en parte por la experiencia interna y por la imagen que de sí mismo tiene cada Estado y su sociedad. Problemáticas de orden mundial se convierten en cuestiones de orden interno, pero la reacción de cada Estado frente a estas cuestiones y el comportamiento de cada uno en la escena del mundo a veces solo pueden explicarse acudiendo a la historia política interna, los intereses, los grupos y los principios que generaron tal política interna.

Resulta casi imposible independizar los problemas mundiales de los asuntos internos. Las relaciones internacionales constituyen una disciplina autónoma, que se ocupa de los factores y actividades que afectan a la política exterior y el poder de las unidades básicas en que está dividido el mundo: Estados, organismos, organizaciones internacionales, entes intermedios, y los intereses, grupos o corporaciones internas. Como expuesto, incluye siempre los asuntos internos. Incluye siempre los asuntos internos.

Es sencillo visualizar esta relación entre la política exterior e interior en varios países donde los sucesos son ejemplos contemporáneos de obviedad, como: la Guerra Fría, la política de contención, la guerra de Vietnam, la guerra de Malvinas, la guerra del Golfo, los atentados del 11 de septiembre de 2001, la guerra de Irak. Todos casos en que se evidencia la profunda influencia de los factores de la política interna en las relaciones exteriores.

En el ámbito latinoamericano, un buen ejemplo de la necesidad de vínculos externos e internos en tiempos contemporáneos es el Mercosur. Aún sufre las asimetrías de la integración y la influencia de políticas internas que, de modo a veces proteccionista y a veces liberal, son impulsadas por gobiernos miembros que no absorben aún la noción de recepción y cesión que se genera en la conformación de un esquema de integración armónico, y priorizan políticas nacionales. También a Europa le costó muchos años de negociación la determinación de un camino de negociaciones amplias para llegar a conformar la Unión Europea, el sistema monetario único y su institucionalidad. Y, a pesar de los exitosos años en funcionamiento, apareció en el siglo xxi el desafío del Brexit producido por Gran Bretaña, que muestra cómo las fuerzas de voluntades internas definieron un importante giro en su política internacional, la cual vuelve a pensar en recuperar y fortalecer sus alianzas históricas con los países de la Mancomunidad y con Estados Unidos, así como en el trabajo exterior de consolidar otros socios estratégicos.

Integrar significa un esfuerzo único para alcanzar la armonización y consenso de políticas, fronteras, aduanas, infraestructuras, salud, sistemas sociales, políticas de derechos humanos y género, políticas macroeconómicas, normas comerciales y arancelarias, y numerosos intereses estratégicos en común. Además del sistema financiero y monetario común.

Todos estos factores y políticas que también afectan y afectaron los proyectos de integración regional y subregional en América Latina. A pesar de ello, la historia de los proyectos de la región indica una fuerte voluntad integracionista, como bien señala la investigadora Mercedes Botto en su libro La integración regional de América Latina: quo vadis? El Mercosur desde una perspectiva sectorial y comparada, que destaca la cantidad de proyectos de integración de Latinoamérica, incluidos el Mercosur y las demás regiones y subregiones integradas, explicando sus orígenes, aspiraciones, normativas y resultados positivos y fracasos.

La juventud como continente que tiene Latinoamérica en comparación con Europa debería ser una ventaja al momento de planificar proyectos de integración. Sin embargo, aún impera la necesidad de generar un modelo político económico propio, distinto a las referencias externas antiguas y novedosas, y que permita evitar los obstáculos producidos por la excesiva influencia de voluntades internas ideológicas que desdibujan las intenciones comunes. Decía Maquiavelo: “Nunca se debe hacer una alianza con una Nación más fuerte”. Las desastrosas experiencias de las ciudades Estados griegas e italianas cuando se apartaron de este clásico principio dieron prueba de la validez del principio. Nuestra política exterior contemporánea debe entender que una diplomacia práctica y adecuada al mundo enfrentado entre potencias en equilibrio puede permitir una estrategia de desarrollo regional posible. La modestia y la sagacidad juntas para superar las barreras nacionales de carácter chauvinista y buscar que las políticas exteriores de cada Estado tengan un fuerte consenso interno han de ser clave en la búsqueda de una armonía regional en el orden externo.

2.3. Elementos para la formulación de política exterior

Sin duda alguna, el estudio de la historia, de las teorías de las relaciones internacionales y de los condicionantes de la nueva realidad internacional nos permite avanzar en el estudio y la formulación o diseño de una política exterior de los Estados. Basados principalmente en la teoría y práctica diplomática. Veamos cuáles son los elementos políticos y sociales que entendemos condicionan la formulación de una política exterior.

En el siglo xxi, la posglobalización constituye uno de ellos. Está bañada por un desorden global que afecta directamente a la formulación de una nueva política exterior por parte de cada Estado. Ello nos lleva a pensar en la necesidad de comprometerse en la confección de una agenda nacional adecuada al orden transitorio y el desequilibrio mundial. Las Naciones Unidas se encuentran en el dilema de devolver credibilidad al sistema multilateral actual y confianza en la cooperación internacional y solidaridad global. En paralelo, en nuestros tiempos deben estudiarse atentamente los lineamientos que surgen del G7 y G20 y la omc, porque ellos constituyen caminos indicados por los países potencias que concentran la riqueza e industria mundial. Las pandemias no detienen las economías como se piensa. Pueden afectar al mundo financiero, pero los cultivos e industrias continúan su curso, no debemos caer en ilusiones ni espejismos pasajeros al analizar el orden mundial y las potencias mandantes.

Desde un punto de vista filosófico, politológico, sociológico y cultural, la posmodernidad está conformada por un horizonte gris, libertario y desordenado. Pero en apertura plena. La solidaridad y el globalismo positivo logrados en el siglo xx fueron superados por el crecimiento exponencial del economicismo financiero, el liberalismo individualista y la imposibilidad de incorporar a las potencias y economías ricas a los países en desarrollo, y en consecuencia el desmedido crecimiento de la pobreza y el hambre mundiales. Conscientes de que en este siglo debe recrearse un sistema y orden mundial más justo y cooperativo.

También la posmodernidad considera la fragmentación y la exaltación de las minorías y los discursos de múltiples grupos socialmente relegados y que buscan mejorar sus posiciones y situaciones en este siglo. Por ello la atención completa al sistema de los derechos humanos, la comprensión de otras culturas más allá de la occidental, y la atención a los migrantes y a los refugiados, al accionar del feminismo, al ambientalismo verde, a los problemas de género, a la acción de los grupos binarios, al reclamo de separatismos y pueblos originarios nos permiten informarnos y profundizar respecto a los problemas recurrentes de la sociedad. Los principales pensadores posmodernos (Vattimo, Lyotard, Rorty) y tardomodernos (Foucault, Derrida, Bataille, Baudrillard, Deleuze, Negri, Touraine) focalizan su análisis en los temas centrales del posmodernismo, como el fin de la historia, la crítica del humanismo, la política de la resistencia y la crítica del mundo de los medios masivos de comunicación. 

La posglobalización y la posmodernidad afectan la guerra y la paz. No olvidemos que se ha conformado un nuevo tipo de guerra permanente, silenciosa, hartera y tecnológica. Ello ha generado la necesidad de abordar los conflictos con alta tecnología, y en atención a todos los conflictos: internacionales, nacionales o de acciones de terrorismo fundamentalista, ideológicos, étnicos, religiosos, de frontera y civiles.

La nueva agenda mundial también puede condicionar profundamente la formulación de la política exterior. El sistema global está en permanentes cambios y buscando fijar nuevamente las más importantes prioridades humanas en la agenda global. Nuestro país y nuestra sociedad demandan participar en esta agenda marcada por la posglobalización y la modernidad. En este sentido, debemos perseguir que se priorice, en la agenda global de las naciones unidas, las cuestiones sobre ecología integral, medioambiente y cambio climático, economías verdes, asuntos de seguridad internacional y desarme, programas sociales, institucionalidad y transparencia del Estado, nuevos formatos de distribución de riqueza, justicia efectiva y programas para el desarrollo armónico de soberanía alimentaria.

Por otro lado, creemos que la formulación de la política exterior requiere ser propuesta desde los centros o grupos de pensamiento (think tanks). Para comprender las vinculaciones entre política nacional e internacional que marcan el paso de las políticas exteriores desde un punto de vista aggiornado y crítico, merecen compilarse investigaciones y trabajos académicos que provengan de las ciencias sociales. Las potencias mundiales en los últimos cien años han diseñado y reformulado sus agendas de política exterior, normalmente apoyados en estos grupos de pensamiento conformados por académicos, pensadores, políticos, funcionarios y politólogos analistas de la política internacional.

Una agenda compuesta por el conocimiento, la calidad académica y la responsabilidad política y social tiene más oportunidades de aportar como think tank las recomendaciones que necesita el poder público para ejecutar políticas públicas y política internacional. La academia, las universidades, los foros de estudio, centros de análisis, consejos ad hoc, políticos profesionales y la diplomacia son la conformación de un think tank. Es la fuente necesaria para el funcionario al momento de diseñar política exterior, producto de paradigmas para comprender y asumir la complejidad de las problemáticas globales y locales.

La política exterior incorporó los fenómenos migratorios en las agendas nacionales, haciendo de ello un nuevo objeto de análisis. Estos fenómenos en la agenda estratégica implican el estudio y análisis de potenciales inseguridades y peligros. Son parte de la agenda de seguridad internacional y de los problemas nacionales de espacio, alimentos, salud y seguridad pública. Naciones Unidas los reconoce y apela a su mejoramiento, consciente de que están ligados a la hambruna, las guerras, los problemas de salud y los cambios climáticos profundos. A diferencia de Europa, aún Latinoamérica no visualiza este elemento como un problema de gravedad, pero ello no significa que la problemática no exista. Simplemente, no causa las discriminaciones, rechazos y conflictos laborales que sí causa en algunos países más desarrollados. Debemos incorporar la cuestión en la agenda de política exterior y del Mercosur, para proponer recomendaciones. Ante problemáticas como las pandemias y endemias, tener protocolos claros y acuerdos internacionales que establezcan política, protocolos, límites y alcances de nuestro cielo y fronteras es esencial.

Por otro lado, la formulación de una política exterior implica considerar las prioridades de los valores republicano y democrático. En el orden global, los regímenes políticos republicanos y sistemas democráticos cultivan de manera permanente e institucional una agenda de principios del sistema democrático y de derechos civiles y derechos humanos que fortalecen el accionar internacional desde una conceptualización interna de la democracia representativa. Este mundo ha enfrentado siempre esquemas dictatoriales y autocráticos que no creen en ello. Por lo menos, así fue hasta la caída del muro de Berlín en 1989, cuando el este comunista se desplomó y dejó en mayor soledad a los sistemas autocráticos socialistas centralizados.

En el caso de Argentina, nuestro país tiene la ventaja de no pertenecer de manera particular al club de países que involucra la guerra permanente y el terrorismo internacional extremo. Esto en principio, pues aún quedan rémoras para analizar y considerar los atentados a la Embajada de Israel y la Amia, que afectaron la dimensión política social interna e internacional. El país consumió largos años entre 1976 y 1983 resistiendo a formatos neoinstitucionales hasta llegar a la salida constitucional y democrática electoral, que permitió avanzar en reinstaurar la institucionalidad de manera gradual.

En la vuelta a la democracia de 1983, los juicios a las fuerzas armadas responsables institucionales y el abrazo que la sociedad civil realizó a las causas de los derechos humanos derivaron en un país que se reencauzó gradualmente a sus instituciones. Los hechos ligados a la violencia en su historia política interna e imagen internacional hicieron al país conquistar la dimensión política y social de la defensa de los derechos humanos. Este valor desfiló desde entonces por el continente, el mundo, los organismos internacionales y diversas ong y foros mundiales, lo que sigue vigente. Así, se permitió asumir en la agenda de política exterior la causa de los derechos humanos. Los términos “democracia” y “derechos humanos” comenzaron a tener institucionalidad y dimensión social, más a partir de su inclusión en letra escrita en la reforma constitucional del Congreso Convencional de Santa Fe en 1994, y avanzaron en los programas políticos e institucionales en democracia.

También, la formulación de política exterior conlleva un análisis prioritario del valor de la integración regional. En el orden global luego de la Segunda Guerra Mundial, todos hemos aceptado de manera ideal los procesos de integración de la Unión Europea, del Asia-Pacífico, del Caribe, de Norteamérica y de Sudamérica. Tales regiones asumieron la necesidad de cesiones, negociaciones, conflictividades políticas, comerciales y de frontera y de economías de diversa dimensión. Somos conscientes de sus éxitos, sus límites revelados en los separatismos, nacionalismos y extremismos. Incluso procesos renovadores como el Brexit.

Latinoamérica posee un marcado e histórico espíritu de integración regional. Y no existen sino razones políticas, institucionales, económicas y culturales que impulsen por más integración. Más allá de liderazgos o caudillajes mesiánicos, nacionalistas o autonómicos pasajeros que cada tanto navegan en el continente. La alianza histórica y estratégica entre Brasil y Argentina constituye un elemento de carácter permanente para la confección de una política exterior constante y equilibrada. El crecimiento de nuestros pueblos siempre nos ha aportado beneficios y además mejora la inserción de ambos países en el mundo.

No hay inserción internacional, ni inteligente o pragmática, que pueda estar en contradicción con el integracionismo, y en ello aun el mejor ejemplo es el Mercosur, más allá de sus fragilidades o relativas eficiencias comerciales o su mejoramiento institucional pendiente. La integración subregional plena es la llave para una mayor inserción y relacionamiento externo con el mundo, con la efta y la Unión Europea y sobre todo en conjunto para crear alianzas estratégicas y comerciales en favor de los intereses nacionales de los miembros.

Por otra parte, la formulación de la política exterior ha sufrido siempre con el pensamiento aislacionista, lo que nos hace reflexionar lo siguiente sobre esta cuestión. El aislacionismo practicado por las potencias en la historia ha sido conveniente a ciertos momentos particulares de la historia, y normalmente difícil de sostener. Así lo demostró el posicionamiento neutral de Estados Unidos en las dos Guerras Mundiales, que finalizaron por intervenciones absolutas que cambiaron el rumbo de la historia. Como también lo demostró la neutralidad argentina, que no pudo sostenerse en la Segunda Guerra Mundial y que luego llevaría al país a cuestionarse siempre su necesidad de mayor inserción y menos aislamiento.

En nuestra política exterior, no ha sido la constante de nuestra historia, pero sí un elemento que nos ha condicionado a actuar con políticas constantes ante el mundo. Y nos ha condicionado al no permitir reflexionar diagnósticos correctos y por tanto perjudicar la formulación de una política exterior con prioridades y a la medida del país y las necesidades de su sociedad. No existe consolidada ninguna constante aislacionista en nuestra política internacional pasada ni presente. Tampoco existen determinantes como el aislacionismo, el juridicismo, el moralismo o la vocación de renuncia a la territorialidad que se hayan convertido en constantes de nuestra política exterior.

Estos condicionantes del pensamiento político internacional de los años sesenta y setenta marcaron de manera confusa nuestra política exterior en el pasado siglo, pero los estudiosos e impulsores de lineamientos de política exterior que aparecieron con fuerza desde la llegada de la democracia en 1983 lograron superar este principismo idealista, heredado de esquemas de política exterior argentina doctrinarios que simplificaban nuestra realidad nacional e internacional. Lamentablemente, en cada gobierno han variado las constantes, muchas veces sin respetar como debieran ciertas políticas de Estado o fundamentales intereses de la sociedad.

Pero, en definitiva, el aislacionismo ha sido un factor menor en la historia de nuestra política exterior, aunque amenazara ser a veces desestabilizante, incluso en los casos históricos de conflictos civiles o la desgraciada guerra de Malvinas, que aún sufrimos por ser una causa nacional primaria de nuestro pueblo. No obstante, el aislacionismo no es privativo ni doctrina en nuestra sociedad.

Asimismo, la formulación de política exterior implica el estudio profundo de alianzas y círculos estratégicos. Pensar en alianzas y círculos estratégicos para la formulación de una política exterior es naturaleza propia de las potencias, y así ha sido en la historia de los imperios y diversas potencias unipolares. Son las prioridades de cada país, respecto a sus fronteras, sus espacios, sus tradiciones, sus intereses, sus necesidades, sus recursos, su mapa estratégico.

Las alianzas y los círculos estratégicos en el caso argentino han sido, en épocas democráticas contemporáneas, enlaces con aliados históricos naturales como Italia y España, y en otros casos han estado apuntados al seguimiento de formatos de potencias como Alemania y Japón. Este concepto, que algunos resultados puede brindar positivamente, es un concepto de negociación superado. Las alianzas especiales válidas en sus convenios y relacionamiento en general han sido superadas por las llamadas “alianzas estratégicas”.

En la formulación de las políticas, nuestras preferencias o círculos estratégicos primero los comprenden siempre Brasil y el Mercosur y demás países limítrofes. Un segundo círculo virtuoso es el occidental a través de Estados Unidos –aún el primer inversor en servicios– y Europa. Un tercer círculo de potencias que negocian con políticas comerciales sólidas lo constituyen China y Rusia. Un cuarto círculo virtuoso es el que más éxitos comerciales puede generar a nuestra política exterior, pues es el que abarca los nuevos mercados en Asia –encabezados por China y Vietnam– y luego Medio Oriente y el África. Un círculo central especial por su globalidad lo ocupan en la formulación de la política exterior la relación con el sistema multilateral y la cuestión de Malvinas, hito nacional determinante en nuestra política exterior nacional.

La política exterior también aparece altamente condicionada por la agenda tecnológica. La tecnología y los sistemas de comunicaciones de punta han llegado como un desafío positivo para complementar las relaciones internacionales y la política exterior y en particular el sistema de visitas, cumbre, comunicaciones y negociaciones de acuerdos entre Estados y organismos. Estos elementos de alta velocidad en la comunicación de sistemas y perfeccionamiento en mecanismos de negociación de convenios, acuerdos jurídicos, políticos y comerciales, así como paneles de diplomacia multilateral, deben incorporarse en las agendas nacionales de política exterior y en la capacitación de la diplomacia. La diplomacia mundial ha integrado en toda actividad la tecnología. Así como incorporó los pilares del comercio internacional y se introdujo en las tareas y funciones de los bancos y carteras públicas y empresariales que debían ordenarse e institucionalizarse, no cabe duda de que el diplomático se mostró a la altura de estos nuevos desafíos. Hoy se habla de embajadores 3.0 porque los mismos profesionales y expertos desarrollan relaciones y presiden delegaciones a partir de estos elementos de la tecnología, generalmente como ventajas. El sistema comunicacional e informativo de un diplomático ha revolucionado las relaciones internacionales. Pero es un desafío que la perfecciona, no la supera en su accionar.

La política exterior se consolida en la medida en que se pueda fortalecer las prioridades del relacionamiento económico y la promoción comercial. En la formulación de una política exterior, ocupan un lugar primordial las políticas comerciales y de relaciones económicas internacionales. En el caso argentino, la Secretaría de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería y la Agencia de Promoción Comercio y Exportaciones (ex-Fundación Exportar) constituyen la principal herramienta para el cumplimiento de los objetivos de promoción de comercio internacional y la inteligencia comercial ligada a las inversiones. Los países periféricos como Argentina tienen una buena oportunidad en estas políticas específicas al trabajar en su cancillería y oficinas en el exterior a través de sus propias secciones –oficinas– económico-comerciales que se dedican a la promoción comercial, la expansión económica, de ciencia y tecnología y el impulso de los agronegocios, además de realizar inteligencia comercial, algo técnico propio de la diplomacia y que cuenta para ello con agentes diplomáticos profesionales y con funcionarios ya agregados en embajadas, consulados y los centros de promoción comercial.

También se puede reforzar ello con un consejo público privado al efecto, y un adecuado trabajo de inteligencia y promoción comercial por parte de las embajadas y los centros de promoción comercial en el exterior.

En lo que hace al relacionamiento económico multilateral, la diplomacia puede diseñar políticas que, a partir de sus expertos profesionales, trabajen y negocien con presencia ante diversos organismos económicos-comerciales. Los tribunales comerciales no son para novatos o improvisados, sino para diplomáticos y profesionales expertos en la materia, a quienes nuestro Estado debe capacitar siempre. Los conflictos en paneles afectan a nuestro país, provincias, municipios y pueblos. Tienen correlación con innumerables problemas derivados de las economías regionales y la producción económica ligada al comercio exterior.

La formulación de la política exterior debe considerar que las políticas de promoción comercial incorporen la agenda federal del país. La diplomacia desde y hacia las provincias y municipios en lo económico y comercial –en particular las economías regionales– es un pendiente histórico en la agenda de política exterior.

Una conclusión parcial sobre los elementos consignados está constituida por la consideración de un elemento más que consideramos envolvente y objetivo de un planificado diseño de política exterior: “La formulación de la política exterior debe considerar que toda política exterior es generadora de empleo”. Cuando el servicio exterior puede desplegar una diplomacia de promoción comercial e inversiones, una fuerte inserción e intercambio internacional y regional, se mostrará que es la más apropiada herramienta para la generación inmediata y mediata de inversiones, ingresos y empleo.

3. Las relaciones internacionales y la diplomacia

Definimos la diplomacia como el conjunto de ciencias y artes que, a través de las técnicas de negociación, tienen como fin lograr acuerdos de paz y cooperación entre los pueblos y naciones de la tierra. De allí inferimos que es difícil determinar una época o era en la que este arte, profesión y herramienta tenga un específico comienzo o nacimiento.

La diplomacia, como la guerra y la paz, nace también de la naturaleza del hombre al interactuar socialmente. Nace como un conjunto de ideas que el hombre creó para poner pausas entre la guerra y la paz de cada tribu, grupo o sociedad que le tocó organizar o convivir entre sí. La diplomacia se ideó para mediar en los conflictos que genera la misma naturaleza humana.

La diplomacia es una de las artes más antiguas del mundo. Se puede afirmar que los ángeles fueron los primeros diplomáticos al transmitir al pueblo el mensaje de Dios. Los enviados. Existen pruebas de que antiguas colectividades empleaban emisarios y heraldos para comunicarse y negociar. Esto ya tenía ciertas condiciones de inviolable, producto de la reciprocidad y la mutua convivencia entre sociedades y Estados. Las prácticas diplomáticas eran comunes en la antigua China, India y Egipto. También la antigua Grecia y luego la República y el Imperio de Roma utilizaron siempre mensajeros, negociadores y enviados. Este sistema declinó durante la Edad Media y renació en el siglo xiv a partir del nacimiento de las ciudades Estado, donde aparecieron las primeras embajadas residentes. El siglo xvii desarrolló de modo complejo y activo el protocolo y las prácticas de la diplomacia, y el Congreso de Viena de 1815 y Aix la Chapelle en 1818 realizaron la primera reglamentación y códigos de las funciones de la diplomacia y sus agentes embajadores. Recién en 1961 se terminó de conformar de manera universal este sistema en la Convención de Viena de Relaciones Diplomáticas de 1961 y la Convención de Viena de Relaciones Consulares de 1963.

La Convención de 1961 nos ha legado hasta nuestros días todas las normas referidas a la definición de la diplomacia, el estatus de los embajadores y demás funcionarios, la función de los agentes diplomáticos, los privilegios, inmunidades y franquicias, el protocolo y ceremonial, el principio de reciprocidad –la máxima regla de las relaciones diplomáticas– y la estructura y demás elementos de la diplomacia contemporánea. En la actualidad estudiamos también derecho diplomático, básicamente un derecho positivo que ha sistematizado la teoría y práctica diplomática que constituye el estudio realista y académico del acontecer de la diplomacia, las políticas exteriores, las políticas públicas, las normas de las cortes internacionales que generan teoría pura, casuística, de carácter binacional, multilateral y universal.

La diplomacia nació como un arte y profesión que se desprendió de las relaciones internacionales y su evolución. Se desarrolló, asimismo, con elementos de mayor rigor científico al incorporar en su estudio la ciencia política, las ciencias jurídicas, la economía y la sociología, la historia y la geografía como principales ciencias sociales y humanas. A ello agregó el estudio de la teoría y la práctica diplomática que el derecho diplomático buscaba normatizar. Luego incorporó más estudios auxiliares, como las técnicas de negociación y los simulacros o juegos de simulación, las prácticas diplomáticas, las acciones de Naciones Unidas en conflictos humanitarios y de migraciones, asilo y refugio, los fallos de la Corte de La Haya y del Tribunal de Roma, y los casos de los organismos internacionales de orden político, humanitario, comercial, cultural. Lo más actual en este siglo, la gobernanza global y el desarrollo sustentable.

El fin último de la diplomacia sin duda es la búsqueda de la paz. Pero, independientemente de tan altruista objetivo, no parece agotarse allí la finalidad de la diplomacia. Han sido muy cortos los períodos de paz que ha disfrutado la humanidad en los últimos cinco mil años. Si gracias a la diplomacia los pueblos de la tierra han disfrutado de breves intervalos de paz, esto ha sido el producto lógico de la continua negociación internacional que conlleva a una relación permanente de equilibrio entre los Estados. Así que es posible afirmar también que el fin de la diplomacia no es solo la “paz”, sino también “la negociación en sí mismo” y el “equilibrio” en la convivencia mundial. Conscientes de este sentido del arte de la diplomacia, citamos a Kissinger (1973) cuando en Un mundo restaurado señala que “el equilibrio de poderes y Estados en confrontación es la esencia misma de las relaciones internacionales y objeto de aparición de la diplomacia en el escenario histórico mundial”.

Para la diplomacia existen otros fines más allá de la paz. Significan un durísimo, continuo y silencioso trabajo del conflicto. Es el trabajo de confrontar poderes para buscar su equilibrio y estabilidad, en la búsqueda de cooperación entre los pueblos para su mayor integración.

Desde la sociología política, se señala que, allí donde se vislumbra “voluntad de poder” en el individuo y en la comunidad, allí se halla la politicidad del hombre. Traspolando el concepto, es correcto afirmar que allí donde se vislumbran conflictos de poder y desequilibrios en la convivencia pacífica de los pueblos, allí debe actuar la diplomacia. La diplomacia no aparece de manera natural como sucede con la política en la vida del hombre. Debe convocarse a la diplomacia, se la debe llamar. Porque la diplomacia es profesión, oficio y arte. Que requiere ser practicado. Es un hábito de observación, negociación e información. Las tres llaves claves de la práctica diplomática son y serán siempre observar, negociar e informar.

3.1. Consolidación de la teoría y la práctica diplomática

Hemos visto cómo las relaciones internacionales en la historia de la humanidad se consolidaron como una disciplina académica y ciencia social. De allí se derivaron ciencias, artes y técnicas que, como en la diplomacia, se utilizaron y aplicaron en el curso de la historia. La diplomacia se consolidó en la historia, vida y costumbres de los pueblos y sus gobiernos como una realidad única y necesaria.

La historia desde la Antigüedad, la Edad Media, la Moderna y la Contemporánea abrió paso a la diplomacia. Reinos y Estados hicieron propio el arte de la diplomacia y sus prácticas para afirmar las soberanías de sus pueblos y poder enlazar sus culturas con el mundo exterior a sus fronteras. Nacieron las precedencias, el ceremonial, el protocolo, y todos los símbolos que desarrolla la diplomacia para representar el poder y prestigio de reyes, reinos y estados. Las Convenciones de Viena de 1961 y 1963 reglamentaron y codificaron la vida de la diplomacia. Las convenciones se apoyaron en el derecho positivo y en el derecho internacional, e hicieron propias las normas surgidas de la teoría y práctica diplomática, como desde 1917 enseña y expone la Guía diplomática de Ernest Satow, que periódicamente se va republicando actualizada.

Las teorías relativas a las relaciones internacionales, la política exterior y la diplomacia se complementan con la práctica diplomática. Se han consolidado en la historia y la práctica y hábitos, la misión y funciones de la diplomacia y sus agentes, las funciones institucionales y políticas y el marco jurídico que debe acompañar la diplomacia en el orden nacional e internacional. La mayor cantidad de tipos de diplomacia, tipos de acuerdos, institutos y normas se perfecciona con la práctica diplomática en todos los niveles, incluidos el protocolo y ceremonial vigentes. En el orden nacional, serán guía de la acción y práctica diplomática la Constitución Nacional, la Ley del Servicio Exterior de la Nación y sus reglamentaciones, la Convención de Viena de Relaciones Diplomáticas de 1961, la Convención de Viena de Relaciones Consulares de 1966, la jurisprudencia internacional, el derecho internacional público, el derecho diplomático, y las prácticas diplomáticas y de negociación de cumbres y conferencias internacionales contemporáneas.

En el clásico opúsculo de Harold Nicolson La Diplomacia (1948) –que aún se sigue editando para actualizarlo–, el autor definió la diplomacia como “la aplicación de la inteligencia y el tacto de la conducción de las relaciones oficiales entre los gobiernos de estados independientes”. Esta definición de sólida vigencia reflejó la primera etapa de consolidación de la diplomacia como práctica y técnica, una diplomacia necesariamente profesional. En la primera historia práctica de la diplomacia, antes de la Primera Guerra Mundial, la diplomacia era reservada para los expertos en sus técnicas y prácticas, y respondía a la política exterior y negociaciones de pocos poderosos diseñadores del escenario mundial.

Luego de la primera conflagración global, los líderes políticos nacionales tomaron con mayor énfasis y a su cargo la formulación, las negociaciones y decisiones de política exterior y las negociaciones internacionales. Lo hicieron conformando cancillerías profesionales muy jerarquizadas y verticales. Muchos estadistas debieron además doblegar sus intereses a las técnicas y prácticas diplomáticas más adecuadas para la obtención de la paz mundial.

En el mundo moderno y contemporáneo, la conformación de una política exterior de Estado comenzó a ser diseñada por los jefes de Estado y gobiernos y sus expertos profesionales formados para la tarea diplomática, para colaborar en la formulación y ejecución de las políticas públicas. Entre el Congreso de Viena y la Primera Guerra Mundial, se terminaron de consolidar en el escenario mundial los estadistas en el manejo de la política exterior, incluidas las dos grandes Guerras Mundiales.

Los clásicos como Ernest Satow, Harold Nicolson y Philippe Cahier han sido y son aún lectura obligada de los estudios que competen a la formación y capacitación profesional en la diplomacia. La diplomacia se consolida también porque en las convenciones se incorporan el reconocimiento entre gobiernos, la reciprocidad, el consentimiento mutuo, las acreditaciones de enviados o embajadores y la misión diplomática formal. También el agreement y la presentación de cartas credenciales para los embajadores, y la presentación de la carta patente y el execuátur en el caso de los cónsules son elementos propios del protocolo y la representatividad que se incorporaron a la práctica diplomática.

Junto a ello, las convenciones y el orden jurídico internacional desarrollan el principio de extraterritorialidad, con todas las polémicas creadas a su alrededor. De la representatividad se derivan los privilegios e inmunidades, con sus alcances y límites y que en la actualidad siguen siendo producto de la conducta de reciprocidad entre los Estados. También la política interna actúa sobre estos principios para su aplicación en las relaciones entre los Estados. En diversas ocasiones los privilegios del diplomático se ven afectados o aumentados como símbolos de la política exterior que se desarrolla entre los países. Y como consecuencia de la relación política entre gobiernos, de un mismo o distintos colores partidarios, más de una vez estos privilegios son fieles de esta balanza política y consecuencia de lo óptimo o no de esta relación.

La práctica diplomática ha impuesto como funciones fundamentales de las misiones diplomáticas la información y la negociación. En la actualidad las funciones diplomáticas básicas se han ampliado también a la observación, la información al Estado, la negociación profesional, la promoción del comercio, la economía y el comercio, y el turismo y la cultura del Estado. Además de la difusión de prensa, el manejo de la imagen y la diplomacia pública.

La información ha alcanzado un importante desarrollo tecnológico en las relaciones internacionales. Las cumbres de Estado, las reuniones de ministros, los telegramas secretos y reservados, las prácticas de la diplomacia paralela y la incorporación de informática modificaron sustancialmente la misión de observar e informar. Para mejores resultados en el manejo de diplomacia pública y digital, es necesaria una armonización de la política interna y la política exterior. Es claro en nuestra historia política y de Latinoamérica que, en más de una ocasión, se ha pretendido hacer primar intereses internos ideologizantes a los intereses exteriores ligados a nuestra propia esencia, lo que resultó en perjuicios y desequilibrios no favorables a la política exterior nacional.

La negociación es una técnica diplomática que también sufrió importantes avances en la consolidación histórica de la diplomacia. A la mesa de negociaciones clásica, la agenda de negociaciones, los lugares y momentos paralelos a la negociación y el protocolo alrededor de ella, se han incorporado elementos e interferencias que han vuelto más compleja la negociación. Asimismo, a las clásicas negociaciones de mesa clásicas y seminarios y rondas prácticas sobre negociación internacional, se sumaron cumbres, formas directas, informalismos y politización. No se debe perder nunca el valor original de la negociación manejada por el agente profesional. Con toda la tecnología, política y condicionantes nuevos, solo el profesionalismo protege la esencia del fondo y forma de una negociación. Solo este mantiene lineamientos e instrucciones con claros objetivos a conseguir. Y si esto último no ocurre, las más de las veces asistimos a problemas en la interlocución y desorden y resultados de una negociación.

La designación de un embajador que no es de carrera, sino político, como prevé excepcionalmente nuestra legislación y de otros servicios diplomáticos, es una práctica aún compleja que con el tiempo confirma el error de buscar trabajar en dos niveles. La falta de capacitación profesional, en tiempos donde la diplomacia exige múltiples y complejos estudios y formación de campo, hace que la designación política pierda sentido. Más cuando existe tanta diplomacia directa, de cumbres y neodiplomacia donde los jefes de Estado se asesoran igual y siempre políticamente con hombres de confianza del terreno político. Además, las negociaciones con embajadores políticos desatienden los intereses exteriores, haciendo primar los compromisos políticos partidarios, lo que se convierte en un elemento de confusión para la diplomacia profesional y la política exterior de cada Estado.

Sí es necesario que el jefe de Estado y gabinete y sus asesores políticos se conecten en todos los temas exteriores y que la diplomacia esté en total disponibilidad jerárquica para colaborar en el diseño y mejor éxito de la política exterior trazada en favor de intereses nacionales. Para ello las cancillerías han de esforzarse también en proveer asistencia profesional y la mejor información a los agregados especializados en las áreas económico-comercial, financiera, agrícola, de prensa y de defensa e inteligencia.

En definitiva, vale destacar que la diplomacia profesional tiene ya ganado su lugar en la historia y en la política mundial. Cada país debe, en su presente y para el futuro, sistematizar y organizar a su modo esta realidad para funcionar óptimamente ante el sistema internacional, los organismos económicos financieros y las relaciones interestatales. Muchos países desarrollados se han beneficiado de la profesionalización de la diplomacia como herramienta útil para la ejecución de sus políticas. También de la estratégica incorporación de sus nacionales como funcionarios del sistema de Naciones Unidas. Los diplomáticos de carrera, en la era de los embajadores 3.0 –indicativo de diplomáticos de esta era tecnológica y digital–, cobran conciencia de la necesidad de actualizarse, modernizarse, tecnologizarse y manejarse con prioridad en el mundo competitivo del comercio internacional y las comunicaciones globalizadas. Los profesionales deben enriquecer además los aportes de las políticas públicas que los Estados y sus políticos generan para la política exterior. Es un camino de ida y vuelta que une a la diplomacia y la política.

3.2. Los nuevos desafíos a la diplomacia

Politólogos y analistas internacionales, hacia finales del siglo xx y principios del xxi, advierten que el achicamiento del mundo, la velocidad de las comunicaciones y los cambios tecnológicos afectan la globalidad y la diplomacia bilateral y multilateral. Surgieron múltiples conferencias internacionales, cumbres entre jefes de Estado, ministros y cancilleres. Algunos especulan que esta globalización política y económica pudo en algún momento desplazar o relegar la importante función de la diplomacia profesional consolidada en la historia y hasta la actualidad. Muy por el contrario, los nuevos desafíos que ha sufrido la diplomacia la han obligado a dotarse de nuevas herramientas y técnicas que la ayuden a colocarse a la altura de las nuevas circunstancias y los novedosos desafíos.

Visualizamos contemporáneamente un mundo unipolar liderado por una potencia estratégica militar y logística como Estados Unidos. Pero inmediatamente seguida por una creciente potencia comercial como China, que no se conforma con su expansión económica solamente, y también por la nueva Rusia, que, con su tradicional espíritu imperial, requiere de su espacio militar y tecnológico en el nuevo diálogo estratégico global. Luego la India, Indonesia, Sudáfrica, Canadá y Corea del Sur muestran acelerados crecimientos económicos y políticos en este siglo, muchos de ellos a la altura de tradicionales países ricos de la Unión Europea y Gran Bretaña –con Brexit consolidado–. Varios países árabes de enorme riqueza financiera participan a su vez en varios de los escenarios económicos comerciales que completan un nuevo sistema de equilibrio de carácter estratégico y financiero mundial.

Detrás de este dinámico y relativo orden mundial nuevo quedan continentes con problemas estructurales de deuda, crecimiento y desarrollo altamente comprometidos, como sucede con América Latina y África. Los países en vías de desarrollo se encuentran en la difícil tarea de generar políticas de equilibrio entre potencias y los países pobres y pobrísimos, que se han multiplicado y que esperan la asistencia internacional por organismos o el sistema financiero, aún en supuesta reconstrucción. Sin un esquema multilateral de organismos fortalecido como tuviera el orden del pasado siglo, y el dominio absoluto de grupos de poder que, como el G20 y G5, deciden los rumbos de la economía, las finanzas y las políticas del mundo del siglo xxi.

En estas nuevas circunstancias del orden mundial, el profesional diplomático se vio obligado a anticiparse en su misión y función e incorporar sus conocimientos de teoría, práctica y derecho diplomático y su función consular y de negociador en diversos idiomas y formas, una serie de nuevas materias específicas referidas al comercio internacional, los cambios en tecnología y comunicaciones, la diplomacia pública, cultural y de prensa, la cooperación en asuntos de defensa, seguridad e inteligencia. Y, además, debe cada vez más conectarse con la realidad política de su país y fuertemente apoyarse en la política interior.

Una política exterior de diseño aggiornado debe capacitar y preparar su servicio exterior con vistas a la absorción por parte de la política internacional de los elementos de política interna de peso y participación en la vida interna y los intereses externos.

Fueron primero el mundo de los negocios y el empresariado los que inicialmente advirtieron la necesidad de conocer la legislación que regula su producción, contactar las autoridades ejecutivas de las leyes, tener un profundo conocimiento de la demanda y el consumo, las opiniones de sindicatos y medios, y poder armar estrategias dirigidas a satisfacer los numerosos frentes que se les presentaron en esta modernidad. Empresarios y hombres de negocios generaron sus áreas de relaciones institucionales.

En la órbita pública, nacieron las relaciones institucionales, que han brindado a las administraciones centrales la capacidad de tomar decisiones consensuadas con el resto de los componentes con poder decisional en la sociedad, públicos y privados.

La política exterior ha dejado de ser diseñada por una elite profesional o política y ha incorporado en su elaboración varios asuntos y decisiones de la política interna, tales como los partidos políticos, los liderazgos de la sociedad civil, los sindicatos, las organizaciones intermedias, los medios, el mundo académico, la tecnología y la informática, y el parlamento y su nuevo rol internacional. Un mundo de diplomacia paralela surgió de manera informal.

En la rápida globalización y aceleración tecnológica mundial, los rápidos cambios en los sistemas de transportes y de comunicación han tenido un profundo impacto sobre el funcionamiento de la diplomacia. El teléfono, el telégrafo, el télex, el fax y finalmente la informática, junto con la revolución de internet en la diplomacia pública y las comunicaciones y los transportes de alta velocidad, pudieron afectar el rol de los embajadores en la medida en que estos no se aggiornaran a esta nueva modernidad. Pero lo hicieron, no por corporativismo, sino porque la realidad y el orden mundial demandan más aún el profesionalismo en comunicaciones, complejidades en negociaciones y múltiples mensajes cambiados, falsos o simplemente confusiones.

Los nuevos sistemas de comunicaciones apoyados en la era digital y virtual no garantizan la suficiente seguridad y confianza en la información entre las cancillerías, los Estados, los líderes, los organismos y el mundo privado de negocios y empresas transnacionales y globales. El hombre y el mundo no logran abandonar sus aspiraciones y sus ansias de competencia, tal como nos advertía en sus cartas políticas Maquiavelo.

En este sentido, en un nuevo orden resta aún observar, estudiar, captar y capitalizar la definición de quienes verdaderamente detentan el poder de las comunicaciones y la tecnología; y la diplomacia es un sector altamente preparado para visualizar este complejo desafío y abordar el desafío estratégico en favor de una formulación de la política exterior acorde con los intereses nacionales y las políticas de Estado, estratégicas y sociales.

La diplomacia secreta no fue resuelta por la informatización y mayor tecnología de las comunicaciones. Al contrario, se encuentra abierto el desafío a la diplomacia para la composición de un mejor nuevo orden en la confidencialidad. Permanece la necesidad de mantener secretas las agendas de políticas prioritarias, las negociaciones y las notas de los acuerdos jurídicos, institucionales, comerciales y de inversiones de los Estados. También el tratamiento de la diplomacia pública y de la conformación y ejecución de los lineamientos dictados por los jefes de Estado en el orden externo requiere reserva. Todo ello con un profesionalismo que le permita absorber lo positivo de la política local, sin ser afectada por las acciones informales y extemporáneas de la neodiplomacia o diplomacias paralelas de un sistema estatal. El secreto aún favorece al Estado, al gobierno y los intereses de cada país.

Por lo dicho, es relevante entender que, en este nuevo orden a generar, el rol de los think tanks en la conformación de políticas públicas y diseños de política exterior es un elemento importante que colabora en el profesionalismo y eficiencia de la política exterior que diseñan y hacen ejecutar los jefes de Estado y los líderes del sistema multilateral mundial. Y comprender que la revolución de los medios, la tecnología radial, televisiva, la comunicación virtual, los nuevos programas satelitales, las teleconferencias y las videollamadas y conversaciones virtuales, todos sumados a la acción de la prensa mundial, constituyen un desafío que la diplomacia profesional está incorporando y a la vez desarrollando de manera positiva para el regreso de un sistema multilateral de cooperación y mejores resultados en la diplomacia bilateral, aún prioritaria en las negociaciones.

Más allá de la toma de decisiones de los jefes de Estado, son tarea propia de diplomáticos y embajadores el objetivo y la ardua y dura tarea preparatoria, técnica, de negociaciones normalmente tediosas de limar todas las asperezas y la más mínima pequeña letra. Desarrollar cada acto protocolar, acompañar al jefe de Estado y su delegación y procurar que el camino derive en un exitoso acuerdo o declaración. Es bastante claro que, en la diplomacia directa, de conferencias y cumbres, la diplomacia es más necesaria en este siglo que lo que fue en el pasado siglo del multilateralismo supuestamente armonioso.

Los profesionales conviven en la neodiplomacia o diplomacia paralela y el desafío de trabajar con agregados especializados. Es tarea de Estado de mucha dedicación para un embajador o cónsul coordinar las actividades de esta red de agregados especializados en asuntos de defensa y de inteligencia y en cuestiones agrícolas y financieras principalmente. En todos estos casos, no suelen existir problemas, sino cooperación, y prima el principio de la univocidad: todos los funcionarios diplomáticos, políticos y funcionarios del Estado deben responder al principio unívoco que indica que solo el poder ejecutivo nacional diseña y ejecuta la política exterior. En el país y en el exterior.

Sucede que, a veces, en muchos países, la política partitocrática abusa de su intromisión en la diplomacia enviando al exterior agregados en áreas de prensa, cultura, economía o simplemente de funciones generales. En estos casos se hacen más difíciles la coordinación y el control de la misión diplomática por parte de los embajadores, sean profesionales o políticos. Para estos casos, es bueno recordar el peso ordenador que genera el estilo de la conducción que imprimen los embajadores o jefes de misión. La mayor centralización o delegación, la búsqueda de consensos y el diálogo abierto con agregados y las autoridades en la sede central del país y de la cancillería harán más sencillo lo complejo de esta difícil convivencia, que suele generar conflictos innecesarios para las sedes diplomáticas, quitando potencial y seriedad a la representación en el exterior.

En el caso de la Argentina, la Ley del Servicio Exterior 20.957/75 creó el Cuerpo Permanente Activo del Servicio Exterior, la carrera de grados, y el cuerpo en retiro pasivo. Asimismo, dejó el equilibrio político en sus artículos 5 y 6, por los que se puede designar embajadores políticos y otorgar rango de embajadores a políticos o personalidades en ocasiones de requerimiento protocolar. Además, la norma actual permite nombrar en el exterior agregados especializados únicamente en materia económica-financiera, agrícola y laboral.

Los desafíos de la diplomacia en el presente siglo son numerosos. Empezando por continuar trabajando por la paz en un mundo de guerras aún en curso. Guerras que se desarrollan en diversas formas políticas y territoriales, reales o en formatos de amenaza, como extremismos y terrorismo, y con armas tecnológicas y silenciosas, clásicas, químicas y bacteriológicas.

Lo que hemos señalado como desafíos son los más novedosos a la función y vivencia de la diplomacia en su profesión. Conscientes de que el diplomático, en pro de trabajar por el diálogo y la paz, puede además colaborar con su propio conocimiento, capacitación e intuición a incorporar elementos que considere indispensables en la agenda de política exterior y la nueva agenda a enfrentar, tales como la seguridad internacional y el derecho humanitario, el desarme mundial, el cambio climático y el desarrollo sustentable, los derechos humanos, los problemas de género, las migraciones, la financiarización de la diplomacia, las políticas para el mejoramiento de las políticas y burocracias de los organismos internacionales,.

En política exterior, para garantizar resultados relevantes en una gestión de Estado, es relevante respetar las normativas constitucionales e institucionales que crean el servicio diplomático del país. Ello colabora con la apuesta a un mejor diseño de política exterior del Estado, y ayuda a la conformación de lineamientos de política internacional que surjan de la cúpula del Estado y sean representativos de los intereses del país y su sociedad.

4. Conclusiones

Las conclusiones que destacamos están abrigadas en el estudio de la identidad y vínculos entre las relaciones internacionales, la política exterior y la diplomacia.

Luego de analizar las teorías y escenarios principales de las relaciones internacionales, pudimos advertir que la tarea de formulación de política exterior es una necesidad para los Estados. Y ello es una tarea intelectual y pragmática, que debe considerar los intereses nacionales, las políticas de Estado y el peso de la sociedad civil, pues de allí se derivará la efectiva acción diplomática de cada Estado en el sistema internacional.

Estudiar y analizar las relaciones internacionales y el nuevo escenario internacional implica a futuro un agudo análisis de los principios, prioridades, compromisos éticos y planteos pragmáticos. Ellos constituyen una para el Estado, la elaboración de su política internacional y los lineamientos para el cuerpo diplomático. Porque la diplomacia necesita en su capacitación e instrucción un diseño bañado de profundos conocimientos sobre los recursos y necesidades del país, las economías regionales, y las oportunidades comerciales y de desarrollo y producción.

Al comprender la consolidación histórica y los nuevos desafíos de la diplomacia, concluimos en la importancia de definir premisas, hojas de ruta y protocolos que en general facilitan el camino recorrido de una diplomacia aggiornada, eficiente y acorde a la política internacional del Estado.

Para construir una diplomacia constante, activa y eficiente, de acuerdo con los estudios presentados, será menester atender al vínculo indisoluble de lo exterior con la política interna de cada Estado. Actuar con una diplomacia inteligente en las relaciones internacionales implica un nivel de respaldo importante y amplio consenso en asuntos de Estado, nacido de los poderes, sectores y actores que actúan sobre la realidad interna y social del país.

La diplomacia debe siempre actuar bajo lineamientos dirigidos por la cúpula del Estado y con un encuadre en el orden institucional y constitucional. Un marco incorporado de la defensa del régimen y espíritu republicano y el sistema democrático y de derechos humanos y civiles. Este precepto nace de principios de nuestra tradición occidental y cristiano, que se mantiene firme frente a diversos sistemas mundiales que desafían estos valores en el sistema internacional. Si un actor diplomático se encuentra en desacuerdo en puntuales instrucciones, debe siempre plantear la reserva y apartarse de manera provisoria, de manera discreta y previa a la acción y a cualquier polémica pública. Esto sucede, y es de orden que se desarrolle sin afectar los grandes lineamientos y acciones de negociaciones y acuerdos.

Como hemos dicho, bajo el principio de univocidad, la política exterior es diseñada y conducida por el poder ejecutivo nacional de manera jerárquica institucional. En esta función de diseño, colaboran los demás poderes del Estado y los think tanks de la sociedad. Este aporte intelectual, académico y político es fundamental para la diplomacia contemporánea.

La diplomacia es de acción normalmente unívoca y actúa en el país y en el exterior también a través de la diplomacia pública y de los medios. Es importante que en esta acción no sean violados los principios de reserva y confidencialidad en la información y negociación. Por ello, los medios que se ocupan de política internacional son actores de incidencia y constancia en el trabajo de campo que conviene trabajen en conjunto con el actor diplomático. No obstante, en este orden mundial, son importantes la armonía y la confidencialidad en el trabajo conjunto, pues ello evita distorsiones o errores por distracción o falta de planificación, o la proliferación de fake news, en una función y misión delicada de alta política.

El Estado normalmente aspira a una diplomacia constante y de prestigio. Se busca en la diplomacia el common sense en las políticas y lineamientos aplicados, la lógica, la prudencia y el equilibrio en la acción. Porque la diplomacia es la herramienta que, por propia misión y función, está indicada como óptima para conseguir la mejor inserción internacional. Ello siempre que se eviten los ideologismos políticos de carácter nacionalista aislacionista o mesiánicos. Pues esto dicho, ya varios problemas ha traído y puede traer. La constancia, el sentido común, la prudencia y el equilibrio son la naturaleza propia de la diplomacia.

Otra importante conclusión al abordar las relaciones internacionales y el rol del diseño de la política exterior es el entendimiento convencido que esta es una tarea conjunta, que es siempre por los think tanks de política exterior, tales como universidades, académicos, consejos profesionales, políticos partidarios, centros de estudio y fundaciones académicas de prestigio. Esto colabora en la elaboración de lineamientos de la diplomacia del poder ejecutivo y facilita la ejecución de los lineamientos por parte del cuerpo diplomático.

En esta misión, es bueno recordar que, para la formulación de la política exterior, se requiere de principios de conducta y tradición, inteligencia en el realismo y practicismo estratégico. El practicismo, como el sentido común y la lógica, facilita la conformación de una estrategia nacional. Practicar estrategia, tácticas y alianzas. Practicismo en las políticas comerciales, oportunidades de inteligencia comercial y apoyo a la diplomacia empresarial. Practicismo en la conformación orgánico profesional de una cancillería y practicismo en la determinación de los recursos humanos a aplicar.

La diplomacia en estos tiempos requiere de lineamientos que establezcan una política internacional con prioridades, alianzas y círculos estratégicos en las relaciones entre Estados y multilaterales. Las instrucciones a la diplomacia necesitan contener las urgencias y alianzas de mediano y largo plazo, y la planificación de los círculos de prioridad estratégicos.

Para la mejor inserción al mundo, se hace relevante el reconocimiento al profesionalismo en la diplomacia. No pueden considerarse viables aquellos lineamientos que provengan de empatías ideológicas o supuestamente amistosas. Muchas veces con el apoyo de medios en la difusión de ideas. No existe en política exterior algo más inútil y menos serio que creer que los países se unen o no porque sus líderes son “parecidos y empáticos, amigos”. Es una concepción naíf, peligrosa, ideológica y nada útil a los intereses nacionales.

Es concluyente insistir en que la diplomacia profesional constituye la principal herramienta para ejecutar la política internacional argentina, más allá de la natural acción de los demás componentes del Estado y privados en las relaciones exteriores. A pesar de que nuestro país posee escasos recursos humanos y presupuestarios, posee la ventaja de una larga tradición y constancia de capacitación –de 60 años–. Estos profesionales son garantía de eficiencia y conocimiento y superan con creces toda improvisación política.

En definitiva, comprender las relaciones internacionales del nuevo mundo y trabajar en el estudio y formulación de la política exterior y una diplomacia consolidada es un elemento fundamental para el desarrollo e inserción de un país. Nuestro país posee, por fortuna, una enorme superficie, potencial riqueza territorial y de recursos que puede insertar a la producción, reservas de litio, energéticas y un litoral marítimo de riquezas, todo lo que puede explotarse con una debida planificación pública. Y constituye una gran plataforma de oportunidades comerciales para la acción diplomática: promover comercio e inversiones, y así siempre generar más empleo. La apuesta a un mayor profesionalismo permite planificar desarrollo y afrontar graves crisis mundiales, incluso las pandemias que tanto castigan al mundo actual.

La diplomacia es un instrumento de diálogo y paz. Así nació y esa es su naturaleza propia. Con planificación y extensos horizontes, y con mayor constancia y equilibrio en lo externo, se favorecen los Estados, al comprender que la política exterior y la diplomacia son las herramientas indicadas para el relacionamiento externo y la inserción multilateral.

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