María Belén Aliciardi^[1]

1. Introducción

El llamado “covid-19” fue declarado el 11 de marzo del 2020 por la Organización Mundial de la Salud (oms) como una pandemia y ha obligado a varios países a detener sus actividades en la mayor medida posible, y Argentina no está exenta de ello. Esto ha llevado a la población mundial a ir cambiando sus comportamientos y patrones cotidianos para contener y evitar el virus. En algunos países el aislamiento ha sido total, y en otros se han tomado algunas medidas sin llegar a ello. Este cambio de comportamiento mundial ante la situación de parálisis afecta positivamente al ambiente debido a la reducción de la actividad industrial y comercial y a la disminución del transporte terrestre, marítimo y aéreo, que ha ocasionado una disminución de la contaminación del aire (Aliciardi, 2020).

Lo que el coronavirus nos está enseñando o, más bien, reconfirmando es que la suspensión de actividades y sus efectos temporales en el ambiente vuelven a evidenciar cuáles son las áreas que requieren de cambios drásticos para responder a la actual crisis climática, como la energía y el transporte, y cuán urgente es desarrollar nuestras actividades en armonía con el planeta (Aliciardi, 2020).

Recordemos que el cambio climático^[2] comparte con la pandemia su carácter global, planetario, pero las tendencias climáticas a largo plazo se caracterizan como abstractas, distantes, graduales y complicadas. En tanto que los fuertes impactos socioeconómicos de los eventos meteorológicos extremos o tiempo extremo (tormentas severas, sequías, inundaciones, olas de calor o frío) explican el interés del público y las autoridades en comprender sus causas subyacentes. Las características de global, imprevisible y en falta de explicación lo hacen ser merecedor del título de “cisne verde”, en alusión al libro y la teoría del cisne negro^[3] de Nassin Taleb^[4].

Es por esto por lo que las políticas públicas a nivel global han comenzado a desarrollar los acuerdos correspondientes para lograr el desarrollo sostenible^[5] y hacer frente al cambio climático, entre los que vale destacar la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París, entre otros.

Pero no debemos olvidar que la acción climática también está directamente relacionada con la Agenda 2030 de Naciones Unidas y los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods)^[6]. El ods 13 sobre la acción climática exige medidas urgentes para actuar ante el cambio climático y sus efectos. Sin embargo, también podemos vincular la acción climática al resto de ods ya que puede incidir en los procesos relacionados con su implementación y que contribuyen a la transformación socioeconómica necesaria ante el cambio climático (Unicef, 2020).

Este capítulo incorpora los antecedentes históricos de la problemática y analiza los logros y fracasos alcanzados con los instrumentos que regulan el cambio climático en el marco jurídico internacional, como la Convención Marco de Naciones Unidas de Cambio Climático (cmnucc), incluido el Protocolo de Kioto (pk, 1997) y sus mecanismos de flexibilización (mecanismo de implementación conjunta, comercio de emisiones y mecanismo de desarrollo limpio) y el Acuerdo de París (2015) y las contribuciones determinadas a nivel nacional (ndc por sus siglas en ingles). Asimismo, se abordan el Protocolo de Montreal, la normativa del Mercosur, la de la Organización Mundial del Comercio (omc), la de la iso, la Agenda 2030, la normativa del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (ipcc) y la de la Organización Meteorológica Internacional (omm). Finalmente, se realizan reflexiones finales globales y también acerca de nuestro país, donde se plantean posibles soluciones locales, ya que, en materia de cambio climático, debemos “pensar globalmente, pero actuar localmente”.

2. Antecedentes históricos de la problemática climática

En el 2019 se cumplieron 250 años del nacimiento de Alexander von Humboldt, un naturalista y científico de la aristocracia prusiana del siglo xiv, quien se ocupó del estudio de los recursos naturales, del uso del suelo y de los fenómenos geológicos, así como de la observación de las costumbres indígenas y del resto de la sociedad, en un viaje por el continente americano que duró cinco años.

En el año 1800, durante su estadía en Sudamérica, Humboldt se refirió por primera vez al cambio climático inducido por la especie humana a raíz de las observaciones realizadas en su estadía en Venezuela en el lago de Valencia, sobre el cual constató que la desaparición de la vegetación estaba provocando un descenso en el caudal del lago producto de las plantaciones coloniales. Observó que la desaparición de la flora alrededor del lago había influido en la erosión del suelo, lo que provocó su arrastre desde las laderas de las montañas en épocas de lluvias.

La conexión que desarrolló entre las distintas disciplinas científicas a las cuales se dedicó en sus exploraciones lo llevó a visualizar desde épocas tempranas cómo el colonialismo y los efectos de las plantaciones y el monocultivo habían destruido la naturaleza.

A raíz de ese viaje, volvió a Europa con una concepción nueva sobre la naturaleza, la cual plasmó en su obra Naturgemälde, que demuestra la compleja interacción de cada elemento de la naturaleza a la que se refería como una “red de vida”. Humboldt pensaba que la tierra era “un organismo vivo”, y que existía una interconexión entre el mundo natural y el ser humano. Esto cobra gran relevancia en la actualidad debido a la crisis climática y al declive en la diversidad, lo cual se ha convertido en una de las mayores preocupaciones a nivel mundial. Recordemos que el declive de la biodiversidad es una de las causas a las que se le atribuye el surgimiento de las pandemias (wwf, 2020).

Esa interconexión entre el mundo natural y el humano también fue popularizada por el químico Paul J. Crutzen, quien designa como Antropoceno a una nueva fase separada del Holoceno –última época geológica del período Cuaternario– que hace referencia a la influencia determinante de la conducta humana en la atmósfera de la Tierra (Crutzen y Stoermer, 2000; Steffen, 2011). No existe un acuerdo generalizado respecto al comienzo de esta nueva fase. Pero el incremento de los gases de efecto invernadero es probablemente el elemento definitorio del inicio de la nueva era.

Los cambios iniciados por el Antropoceno fueron detectados científicamente a finales de los años 50, tal como el cambio climático. En 1972, John Sawyer previó un incremento del 25 % del CO2 para finales del siglo xx, con un aumento de 0,6 °C en la temperatura global, unas predicciones que finalmente confirmaron los orígenes antrópicos de tales mutaciones (Sawyer, 1972; Nicholls, 2007). Existe ahora un acuerdo científico prácticamente unánime de que el calentamiento global ha sido inducido linealmente por las pautas desenfrenadas del consumo humano (Cook et al., 2013). Según muchos estudios, la etapa conocida como la Revolución Industrial trajo consigo el aumento de los gases responsables del efecto invernadero, como el dióxido de carbono (CO2), lo que supone un aumento de la temperatura global de la Tierra.

De forma independiente, también en 1972 el primer informe auspiciado por el Club de Roma, “Los límites al crecimiento”, puso de manifiesto que existían unas barreras naturales y ambientales a la expansión del industrialismo y del consumo masivo que no deberían ignorarse si quería preservarse el futuro de la vida en nuestro planeta (Meadows y Club of Rome, 1972). Aunque el informe no hacía mención específica al cambio climático, es indudable que implícitamente fue una de las primeras invocaciones al respecto.

3. Causas y consecuencias del cambio climático

Los científicos atribuyen la tendencia al calentamiento global observada desde mediados del siglo xx a la extensión humana del “efecto invernadero”, el calentamiento que se produce cuando la atmósfera atrapa el calor que se irradia desde la Tierra hacia el espacio. Lo aseveran cuando una o más variables climáticas (radiación solar, temperatura, lluvias, humedad atmosférica, viento) toman valores por encima o por debajo de sus promedios históricos.

Ciertos gases en la atmósfera bloquean el calor y no permiten que escape. Los gases de larga vida que se quedan de manera semipermanente en la atmósfera y no responden física o químicamente a los cambios en la temperatura se describen como “forzantes” del cambio climático. Gases como el vapor de agua, que responden física o químicamente a los cambios en la temperatura, son considerados “retroalimentadores”^[7]. En la masa de gases, existen algunos componentes, llamados “gases de efecto invernadero” (gei), que aumentan su carga energética e impiden que gran parte de esa energía se escape de la atmósfera terrestre hacia el espacio exterior (sin estos gases, la temperatura media del planeta sería 33 °C menor, y la vida sería imposible en el planeta); y esta es la clave del problema. Este balance se vio alterado lentamente desde el comienzo de la Revolución Industrial (fines del siglo xvii) con la emisión constante de bióxido de carbono, lo que aumenta así el contenido de gei en la atmósfera del planeta. Cuantos más gases de efecto invernadero existan en la atmósfera, mayor será la temperatura del planeta.

Los gases que contribuyen al efecto invernadero incluyen:

• Vapor de agua. Es el gas de efecto invernadero más abundante, pero, principalmente, actúa como retroalimentador del clima. El vapor de agua aumenta a medida que se calienta la atmósfera de la Tierra, y también incrementa la probabilidad de nubes y precipitaciones, lo que hace que estos sean algunos de los mecanismos de retroalimentación más importantes del efecto invernadero.
• Dióxido de carbono (CO2). Es un componente menor pero muy importante de la atmósfera. El dióxido de carbono se libera a través de procesos naturales como la respiración y las erupciones volcánicas, así como mediante actividades humanas como la deforestación, el cambio en el uso de los suelos y la quema de combustibles fósiles. Desde el inicio de la Revolución Industrial, la actividad humana ha provocado un aumento en la concentración de CO2 de más de una tercera parte. Es el gas de larga duración “forzante” del cambio climático más importante.
• Metano (CH4). Se trata de un gas hidrocarburo producido por fuentes naturales y por la actividad humana, como la descomposición de desechos en vertederos, la agricultura (en especial el cultivo de arroz), la digestión de rumiantes y el manejo del estiércol de ganado. A escala molecular, el metano es un gas de efecto invernadero mucho más activo que el dióxido de carbono, aunque mucho menos abundante en la atmósfera.
• Óxido nitroso (N2O). Es un poderoso gas de efecto invernadero que se produce debido a las prácticas vinculadas con el cultivo del suelo, en especial el uso de fertilizantes comerciales y orgánicos, la incineración de combustibles fósiles, la producción de ácido nítrico y la quema de biomasa.
• Clorofluorocarbonos (CFC). Son compuestos sintéticos de origen enteramente industrial que fueron utilizados en diversas aplicaciones, pero su producción y emisión a la atmósfera están ahora muy reguladas mediante tratados internacionales, ya que contribuyen a la destrucción de la capa de ozono.

En la Tierra, las actividades humanas están cambiando el invernadero natural: el incremento constante de CO2 desde el siglo xvii por la quema de combustible fósil como el carbón y el petróleo y especialmente con el auge industrial luego de finalizada la Segunda Guerra Mundial. Esto sucede porque el proceso de quema del carbón y del petróleo combina el carbono con el oxígeno del aire y forma el CO2. En menor medida, la deforestación para propósitos agrícolas, para la industria y para otras actividades humanas ha incrementado la concentración de gases de efecto invernadero.

Se sumó también un rápido incremento de otros gei (metano y óxido nitroso entre otros). La emisión de metano se vio incrementada desde los campos de arroz y, en menor medida, desde la fermentación entérica de grandes rumiantes (bovinos) y del óxido nitroso proveniente principalmente de la descomposición de fertilizantes usados en la agricultura. Todos estos fenómenos debemos entenderlos como una consecuencia de la mayor demanda de alimentos por parte de una población que crece a altas tasas anuales en el mundo.

En este momento la concentración atmosférica de dióxido de carbono sobrepasa las 393 ppm, es decir, casi un 40 % más de la existente antes de la Revolución Industrial. Esta cantidad de CO2 es la más alta en los últimos 650.000 años.

¿Qué consecuencias nos trajo y cuáles nos traerá esta modificación del clima si sigue produciéndose? Trataremos de aclarar someramente algunos aspectos de estos interrogantes.

Este incremento de la temperatura del aire no es uniforme en todo el planeta: se da con mayores proporciones en las regiones polares, lo que contribuye al derretimiento de hielos del Ártico y del Polo Sur. Otra consecuencia muy visible es el retroceso de los glaciares y la disminución de las lluvias en la zona de la cordillera andina, lo que trae aparejado menor agua de deshielo y problemas para el riego en esas regiones y también para la generación de energía hidroeléctrica.

Tengamos en cuenta que, en otras partes del mundo, ya se viene un incremento notable (en frecuencia e intensidad) de las inundaciones y sequías inédito. Todos hemos visto y leído sobre la intensidad de los huracanes y tifones, de la fuerza inusitada del fenómeno de El Niño y de La Niña en el océano Pacífico, lo cual influye en la meteorología de todo el planeta. Esto ha motivado la aparición de migrantes climáticos^[8].

Las consecuencias del cambio en el invernadero natural de la atmósfera son difíciles de predecir, pero algunos probables efectos pueden ser los siguientes:

• En promedio, la Tierra se calentará. Algunas regiones podrían aceptar gustosamente temperaturas más cálidas, pero otras no.
• Las condiciones climáticas más cálidas probablemente llevarán a una mayor evaporación y a más precipitación en general, pero el impacto variará según las regiones: algunas se volverán más húmedas y otras, más secas.
• Un efecto invernadero más fuerte calentará los océanos y derretirá parcialmente el hielo y los glaciares, lo que aumentará el nivel del mar. El agua del océano también se expandirá si se calienta, lo que provocará un mayor aumento del nivel del mar.
• Mientras tanto, ciertos cultivos y ciertas plantas podrían responder favorablemente al aumento del CO2 atmosférico, creciendo más vigorosamente y usando el agua de manera más eficiente. Asimismo, las elevadas temperaturas y los cambiantes patrones climáticos podrían cambiar las áreas donde crecen mejor los cultivos y afectar la composición de las comunidades naturales de las plantas.

4. Marco institucional y jurídico internacional referido al cambio climático

Desde la misma definición de “cambio climático” para la cmnucc del artículo 1, se involucra al modelo de desarrollo actual y se complejiza el debate sobre sus causas, consecuencias y posibles soluciones. Pues

se trata de un asunto complicadísimo, el cambio climático es un fenómeno global. Por primera vez, estamos ante un problema ambiental que afecta a toda la humanidad, que tiene un enorme efecto dominó […]. Las consecuencias son enormes, pero es que las causas están en lo que ha constituido el pilar del desarrollo económico y social de la humanidad […]. Así que la negociación es complicada a la fuerza (Rubio de Urquiola, 2006).

Considerando que los efectos del cambio climático tienen un alcance mundial, nacional y local, la gobernanza multinivel es de suma importancia para enfrentar sus causas e impactos, que se manifiestan en muchos niveles, lo que hace necesaria la participación de todos los actores sociales para dar una respuesta efectiva (Unicef, 2020).

La gobernanza climática multinivel es un proceso continuo de discusiones y negociaciones que involucra a un grupo diverso de gobiernos nacionales y locales, organismos internacionales, sector privado, ong y otros actores sociales con el propósito de promover oportunidades y generar acciones ante el cambio climático. Estos procesos de toma de decisiones y debates pueden ser formales o informales, flexibles y adaptativos, y se realizan a diferentes niveles: local, nacional, regional o internacional (Unicef, 2020).

Las negociaciones internacionales climáticas son los procesos que se desarrollan a fin de generar acuerdos entre los países para promover y garantizar una acción ambiciosa ante el cambio climático y sus efectos. Las negociaciones en el marco internacional son importantes porque definen los lineamientos que se deben seguir a nivel mundial bajo el principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas y orientadas a garantizar un desarrollo sostenible (Unicef, 2020).

Definir el concepto de “gobernanza climática” no es una tarea fácil, y tampoco existe una definición consensuada puesto que hay una amplia y variada literatura al respecto^[9]. Así, el concepto de “gobernanza”, y particularmente el de “gobernanza climática”, debe estar orientado a la gestión de acciones de un gobierno nacional o local en múltiples escalas tanto vertical (global, regional, local) como horizontal (privados, sociedad civil, academia).

Un enfoque más específico está reflejado en el trabajo de Jagers y Stripple (2003), quienes definen “gobernanza climática” como el conjunto de mecanismos y medidas orientados a dirigir al sistema social hacia la prevención o mitigación de los riesgos planteados por el cambio climático o hacia la adaptación a ellos.

La diplomacia climática mundial^[10] es una misión casi imposible: llegar a acuerdos sobre emisiones y aportaciones financieras cuando los interlocutores son desde países muy ricos hasta países muy pobres, unos que apenas han contribuido a las emisiones históricas y otros que son responsables del 70 % de esas emisiones, países que ahora emiten mucho y otros que llevan tiempo reduciendo emisiones, unos que exportan combustibles fósiles y otros que apuestan por las energías verdes, unos que podrían beneficiarse de un mundo un par de grados más cálido y otros a los que dos grados los condena a la desaparición… Lo que explica el resultado de las 25 Conferencias de las Partes (cop) de la cmuncc (cop) que se sucedieron. La diplomacia climática es política exterior.

La negociación internacional en el ámbito formal^[11] e informal^[12] incluye una serie de temáticas que son parte tanto de la agenda de la cop de la cmnucc, del pk y del Acuerdo de París, así como de los órganos subsidiarios de asesoramiento científico-tecnológico y de implementación^[13].

El régimen institucional de cambio climático de Naciones Unidas comprende cuatro órganos principales que proporcionan los marcos de políticas y la base científica para comprender el cambio climático, sus impactos en sistemas sociales y ecológicos, y las posibles opciones de respuesta para la transición de las economías y las sociedades mundiales hacia el desarrollo sostenible y caminos resilientes.

• Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (cmnucc)
• Conferencia de las Partes (cop)
• Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (ipcc)
• Organización Meteorológica Internacional (omm)

A continuación, profundizaremos sobre cada uno de esos cuatro órganos de Naciones Unidas:

4.1. Convención Marco de las Naciones Unidas de Cambio Climático (cmnucc)^[14]

En el año 1990, luego de dos años de labor en el marco del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (ipcc), quedaba categóricamente planteada la preocupación, ya que las evidencias científicas respaldaban la teoría sobre la interferencia antropogénica en el sistema climático global. En 1992 la Cumbre para la Tierra dio lugar a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (cmnucc)^[15], el primer y principal instrumento internacional específico sobre cambio climático. La convención entró en vigor el 21 de marzo de 1994, y a la fecha ha recibido 197 instrumentos de ratificación^[16] (196 naciones más la Unión Europea) que suscriben el tratado, que establece obligaciones básicas para enfrentar las consecuencias del cambio climático.

Su objetivo cardinal es estabilizar las concentraciones de los gases de efecto invernadero (gei, por sus siglas en inglés) a niveles seguros, es decir, a aquellos niveles en los cuales se permita a los ecosistemas adaptarse naturalmente al cc, de forma tal de asegurar producción de alimentos sin amenazas y que se permita un desarrollo económico sostenible. En pos de cumplimentar esta meta, todos los países tienen un compromiso general de confrontar el cc, adaptarse a sus efectos y reportar sobre sus acciones para implementar la convención. En este sentido, tanto los países en desarrollo, como los desarrollados se han comprometido, entre otras obligaciones: a presentar comunicaciones nacionales que informen sus inventarios; a adoptar programas nacionales para mitigar el cambio climático; a desarrollar estrategias para adaptarse a los impactos; a promover la transferencia de tecnología; a cooperar en la investigación científica y tecnológica; y a promover la conciencia en la opinión pública, la educación y la capacitación. Como se observa, estos compromisos son de índole general y tienen por objetivo generar un sistema de prácticas y de procesos que implementen políticas globales eficaces ante el cc por parte de todos los Estados parte. A nivel de compromisos concretos, la Convención Marco planteó estabilizar para el año 2000 las emisiones de dióxido de carbono (CO2) a los niveles del año 1990 y luego reducirlos progresivamente. Pero, a pesar de establecer esos compromisos concretos, la convención no genera obligaciones jurídicamente vinculantes respecto de las reducciones de emisiones.

Esta convención también introdujo principios básicos para el tratamiento del cc y el derecho al desarrollo sostenible, con énfasis en el crecimiento económico con equidad y en inclusión social y garantizando la protección ambiental como marco esencial para tomar medidas frente al cc, entre ellos:

1. el principio que define al cc como una preocupación común de la humanidad;
2. el principio de las responsabilidades comunes, pero diferenciadas de las partes, por lo que habría una mayor responsabilidad de los países desarrollados^[17]. Este principio indica que los países desarrollados tienen un grado de responsabilidad mayor en la generación de la problemática y, por lo tanto, deben liderar el proceso orientado a reducir las emisiones. Por ello, la convención distingue entre los países desarrollados y aquellos con economías en transición (listados en el anexo i del pk), que constituyen históricamente la fuente del 75 % de las emisiones antropogénicas de gei, y los países en desarrollo, a los que solo se les podría exigir la adopción de políticas y medidas de mitigación cuando estuvieran disponibles los recursos financieros y las tecnologías que para ese propósito deben facilitar los países industrializados (Anglés Hernández, 2002);
3. el principio precautorio, en el sentido de que, cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas;
4. el principio de equidad en asignación de cargas para la mitigación, o sea, la consideración de las necesidades y circunstancias especiales de los países en desarrollo. Esto hace referencia al principio anterior, para evitar sobrecargar en desproporción los efectos del cc; y
5. la cooperación internacional abierta para posibilitar el crecimiento económico y el desarrollo sustentable de todos los Estados parte.

4.2. Conferencia de las Partes (cop) de la cmuncc

Dentro de los órganos que conforman la cmuncc, se destaca el rol primario que desempaña la Conferencia de las Partes (cop), conformada por todos los países que son parte de la cmnucc y que representa la autoridad máxima con capacidad de decisión, ya que es el órgano decisorio responsable de supervisar y examinar la aplicación de esta Convención Marco.

Sus principales funciones son la de examinar y evaluar: la aplicación de la convención y los compromisos asumidos; los nuevos descubrimientos científicos y la experiencia conseguida en la aplicación de las políticas relativas al cc; las comunicaciones nacionales e inventarios de emisiones presentados por las partes; los efectos de las medidas adoptadas por las partes; y los progresos realizados en el marco de las metas acordadas en la convención.

La cop tiene dos etapas: una reunión técnica generalmente realizada en mayo y una reunión política ministerial que generalmente se realiza en noviembre^[18].

Cada parte de la convención está representada por una delegación nacional compuesta por uno o más funcionarios facultados para representar y negociar en nombre de su gobierno. Cada una de estas delegaciones también se alinea y trabaja con países con intereses y posiciones similares (denominados “bloques de negociación”) antes y durante la conferencia.

• Los países de América Latina y el Caribe, así como la mayoría de los países en desarrollo, generalmente trabajan a través del Grupo de los 77 más China, para establecer posiciones de negociación comunes;
• Los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (peid) son una coalición de unas 40 islas de baja altitud, la mayoría de las cuales son miembro del G-77 y que son particularmente vulnerables al aumento del nivel del mar. Los países peid están unidos por la amenaza que el cambio climático representa para su supervivencia y frecuentemente adoptan una posición común en las negociaciones;
• Los 28 miembros de la Unión Europea se reúnen en privado para acordar posiciones de negociación comunes. Como organización de integración económica regional, la propia Unión Europea también es parte en la convención;
• El Grupo Sombrilla es una coalición informal de países desarrollados no pertenecientes a la ue, generalmente integrada por Australia, Canadá, Japón, Nueva Zelanda, Noruega, la Federación Rusa y los Estados Unidos.

Los bloques de negociación ilustran los intereses y necesidades divergentes de los diferentes países al abordar el cambio climático, donde cuestiones como la agenda de pérdidas y daños^[19] suscita opiniones contrapuestas en torno a la responsabilidad sobre el cambio climático. En relación con esta agenda, los países en desarrollo piden nuevos mecanismos de compensación por las pérdidas asociadas con el cambio climático. Los mercados de carbono son otro de esos temas, donde los países buscan establecer mecanismos comunes para cuantificar e informar el progreso hacia los objetivos y las normas de reducción de emisiones para garantizar la transparencia de las acciones de mitigación relacionadas.

En las cop tiene lugar la diplomacia climática de más alto nivel y se negocian los nuevos compromisos a nivel internacional. En el siguiente listado, se repasan muy sintéticamente las Conferencias de las Partes realizadas hasta la fecha, que han sido en total 25:^[20]

• cop 1 1995 Mandato de Berlín (Alemania)^[21]
• cop 2 1996 Declaración de Ginebra (Suiza)^[22]
• cop 3 1997 Protocolo de Kioto (Japón)

La cop 3 se reunió en la ciudad nipona, en donde, tras intensas negociaciones, vio luz el célebre Protocolo de Kioto, que, hasta ese momento, junto con el Protocolo de Montreal (1987, protección de la capa de ozono), se perfilaba como uno de los dos documentos más importantes y esperanzadores de la humanidad para regular las actividades antropogénicas, capaz de recuperar el medio ambiente global. En Kioto se establecieron los objetivos vinculantes para las emisiones de gei para los 37 países desarrollados del anexo i de cmnucc, pero dos de los más grandes emisores, Estados Unidos y China, no ratificaron el documento. Se acordó que el Protocolo de Kioto entraría en vigor once años después, en 2008, y su fecha de vencimiento venía premarcada para 2012, estableciendo que los países desarrollados debían reducir en esos cinco años sus emisiones de gei en un 5 % respecto al nivel de 1990 –en cumplimiento con el Mandato de Berlín–. También dotaba de herramientas con miras a cumplir con los compromisos asumidos, ya sea dentro de su propio territorio (acciones domésticas) o utilizando la ejecución conjunta, la compraventa de emisiones, y el mecanismo para el desarrollo limpio, que generan títulos de carbono. Los dos primeros funcionan entre los Estados parte del anexo B del pk (países desarrollados), y el tercero entre esas partes y aquellas que, por ser países en vías de desarrollo, no tienen compromisos cuantificados. Las tres tienen en común el carácter suplementario con relación al cumplimiento de los objetivos nacionales de lucha contra el cc. Por esto, la utilización de estos no puede ser un argumento para no desarrollar políticas nacionales ante el cc.

• Mecanismo de Implementación Conjunta (ic) o Joint Implementation: “[…] toda Parte incluida en el anexo i podrá transferir a cualquiera otra de esas Partes, o adquirir de ella, las unidades de reducción de emisiones resultantes de proyectos encaminados a reducir las emisiones antropógenas por las fuentes o incrementar la absorción antropógena por los sumideros de los gei en cualquier sector de la economía […]”^[23]. Este mecanismo permite exceder el volumen de gei que se le ha asignado a través del otorgamiento de “unidades de reducción de emisiones” (eru: Emission Reduction Units), si las financia en el territorio de otro Estado parte del mismo anexo.
• Comercio de Emisiones (ce) o Emissions Trading: “La Conferencia de las Partes determinará los principios, modalidades, normas y directrices pertinentes, en particular para la verificación, la presentación de informes y la rendición de cuentas en relación con el comercio de los derechos de emisión. Las Partes incluidas en el anexo B podrán participar en operaciones de comercio de los derechos de emisión a los efectos de cumplir sus compromisos dimanantes del artículo 3. Toda operación de este tipo será suplementaria a las medidas nacionales que se adopten para cumplir los compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones dimanantes de ese artículo […]”^[24]. Por lo tanto, como vemos, este mecanismo posibilita a las partes del anexo B cumplir con exceso sus metas de reducción de emisiones en un periodo dado y negociar sus excedentes con aquellos países también del anexo B que no hayan podido cumplir con las suyas.
• Mecanismo de Desarrollo Limpio (mdl) o Clean Development Mechanis: “El propósito del mecanismo para un desarrollo limpio es ayudar a las Partes no incluidas en el anexo i a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo último de la Convención, así como ayudar a las Partes incluidas en el anexo i a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones contraídos en virtud del artículo 3. En el marco del mecanismo para un desarrollo limpio: a) Las Partes no incluidas en el anexo i se beneficiarán de las actividades de proyectos que tengan por resultado reducciones certificadas de las emisiones; y b) Las Partes incluidas en el anexo i podrán utilizar las reducciones certificadas de emisiones resultantes de esas actividades de proyectos para contribuir al cumplimiento de una parte de sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones contraídos en virtud del artículo 3, conforme lo determine la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el presente Protocolo”^[25]. Como vemos, este mecanismo permite implementar un proyecto que reduce la emisión de gei a la atmósfera en un país en desarrollo.

Los proyectos mdl tienen el potencial de generar “Reducciones Certificadas de Emisiones” (rce o cer), mejor conocidas como “créditos de carbono”. El mdl, a diferencia de los otros dos mecanismos instrumentados por el pk, resulta de especial interés para las partes incluidas en el anexo i –como es el caso de nuestro país–, pues habilita un canal interesante de participación que representa una oportunidad no solo en términos de transferencia de tecnología, sino también de inversiones sustentables. Ya que los países sin obligación de reducción que logren esta certificación a través de los diversos mdl podrán también obtener recursos económicos con la venta de estos certificados de reducción, que son necesarios para que los países con la obligación de reducción puedan cumplir con esta hasta el 2012. En este caso, ambas partes tienen el mismo propósito, que es satisfacer el compromiso cuantificado de reducir o limitar emisiones^[26]. En el mdl la parte que es un país desarrollado o la empresa que reside en un país desarrollado quiere facilitar con este mecanismo el cumplimiento de su obligación cuantificada. En cambio, el país en desarrollo procura mejorar su desarrollo sustentable. De esta forma, se crean posibilidades importantes de crecimiento económico. Este sistema fue concebido con la idea de que un participante tecnológicamente más avanzado y financieramente mejor dotado se asocie a un participante carente de esas condiciones, de manera tal que promueva el desarrollo de este menos avanzado^[27]. En definitiva, la idea básica es que las empresas internalicen sus externalidades y que preservar el ambiente y combatir el cc se convierta en un negocio atractivo.

Las siguientes cop son:

 

cop 4 1998 Plan de Acción de Buenos Aires (Argentina)^[28]

cop 5 1999 Bonn (Alemania)^[29]

cop 6 2000 La Haya (Holanda)^[30]

cop VIbis 2001 Bonn (Alemania)^[31]

cop 7 2001 Acuerdo de Marrakech (Marruecos)^[32]

cop 8 2002 Declaración de Nueva Delhi (India)^[33]

cop 9 2003 Milán (Italia)^[34]

cop 10 2004 Programa de Trabajo de Buenos Aires (Argentina)^[35]

cop 11-MOP 1 2005 Montreal (Canadá)^[36]

cop 12-MOP 2 2006 Nairobi (Kenia)^[37]

cop 13 2007 Bali (Indonesia)^[38]

cop 14 2008 Poznan (Polonia) ^[39]

cop 15 2009 Copenhague (Dinamarca)^[40]

cop 16 2010 Cancún (México)^[41]

cop 17 2011 Durban (Sudáfrica)^[42]

cop 18 2012 Doha (Catar)^[43]

cop 19 2013 Varsovia (Polonia)^[44]

cop 20 2014 Lima (Perú)^[45]

cop 21 2015 Acuerdo de Paris (Francia)

 

El Acuerdo de París, a diferencia de Kioto, no diferencia entre países, con el argumento de que China es el mayor país emisor del mundo, con diferencia, y que otros países emergentes como India o Brasil emiten también grandes cantidades. Obligar solo a los países desarrollados se considera injusto para estos países. Por su parte, los países emergentes arguyen su “derecho al desarrollo” considerando que históricamente no han provocado el problema de las emisiones globales. Con este presupuesto en el Acuerdo de París, los compromisos de reducción de emisiones ahora son voluntarios, no están cuantificados (lo decide cada país) y no hay ningún instrumento jurídico que obligue a su cumplimiento. En el Acuerdo de París, se acordó disminuir las emisiones, de modo que la temperatura global no subiera por encima de 2 ºC a finales de siglo. Y a hacer un esfuerzo para que la temperatura no suba más allá de 1.5 ºC. Pero la realidad es que, con los compromisos actuales de todos los países, el escenario más probable es una subida de la temperatura por encima de los 3.2 ºC a final de siglo.

El Acuerdo de París de 2015 marca el último paso en la evolución del régimen de cambio climático de la onu y traza un nuevo curso en el esfuerzo global para combatir el cambio climático con hitos definidos, con un cronograma (conocido como el “mecanismo de trinquete” de París) diseñado para aumentar de manera constante la ambición a lo largo del tiempo para alcanzar emisiones netas cero para 2050.

Las contribuciones determinadas a nivel nacional (ndc, por sus siglas en inglés) son el núcleo del Acuerdo de París y de la consecución de esos objetivos a largo plazo. Las contribuciones determinadas a nivel nacional encarnan los esfuerzos de cada país para reducir las emisiones nacionales y adaptarse a los efectos del cambio climático. El Acuerdo de París (Artículo 4, párrafo 2) requiere que cada parte prepare, comunique y mantenga las sucesivas contribuciones determinadas a nivel nacional que se proponga lograr. Las partes adoptarán medidas nacionales de mitigación con el fin de alcanzar los objetivos de esas contribuciones.

Los cop restantes:

 

cop 22 2016 Marrakech (Marruecos)^[46]

cop 23 2017 Bonn (Alemania)^[47]

cop 24 2018 Katowise (Polonia) ^[48]

cop 25 2019 Santiago (Chile) cambiada a Madrid (España)^[49]

cop 26 2020 Glasgow (Escocia)^[50]

4.3. Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (ipcc, por sus siglas en ingles)

Es el principal organismo internacional para la evaluación científica del cambio climático. El ipcc se financia con contribuciones regulares de sus organizaciones socias, la Organización Meteorológica Mundial (omm) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (pnuma), y contribuciones voluntarias de sus países miembro y la cmnucc.

El ipcc revisa investigaciones en todo el mundo y emite informes de evaluación periódicos sobre el estado del conocimiento científico, técnico y socioeconómico sobre el cambio climático, incluidas sus causas, impactos potenciales y estrategias de respuesta. Desde 1988, el ipcc ha preparado cinco informes de evaluación; el sexto se publicará en 2022 a tiempo para los primeros inventarios globales de la cmnucc bajo el Acuerdo de París en 2023. El ipcc también compila informes individuales y documentos técnicos. Las conclusiones del ipcc son apolíticas y reflejan el consenso científico mundial, basándose en el trabajo y las observaciones de miles de científicos alrededor del mundo. El trabajo del ipcc informa a la cmnucc. Las evaluaciones del ipcc proporcionan una base científica para que los gobiernos, en todos los niveles, desarrollen políticas relacionadas con el clima e informen las negociaciones en la cop. Las evaluaciones son relevantes para las políticas, pero no son normativas: presentan proyecciones de cambio climático basadas en diferentes escenarios, los riesgos que plantea el cambio climático y las implicaciones de las diferentes opciones de respuesta.^[51]

Hay tres grupos de trabajo principales en el ipcc:

• Grupo de trabajo i: la base de la ciencia física
• Grupo de trabajo ii: impactos, adaptación y vulnerabilidad
• Grupo de trabajo iii: mitigación del cambio climático

4.4. Organización Meteorológica Mundial (omm)

La omm es una organización del sistema de Naciones Unidas dedicada a la cooperación y coordinación internacional sobre el Estado y el comportamiento de la atmósfera terrestre, su interacción con la tierra y los océanos, el clima que produce y la consiguiente distribución de los recursos hídricos.

Desde 2016, la omm ha emitido una declaración sobre el estado del clima mundial en la cop. El informe es una referencia autorizada basada en múltiples conjuntos de datos internacionales mantenidos de manera independiente por centros mundiales de análisis del clima y la información presentada por los Servicios Meteorológicos e Hidrológicos Nacionales e Institutos de Investigación de los miembros de la omm. En la última declaración, la omm destacó que “la tasa de aumento del dióxido de carbono atmosférico (CO2) en los últimos 70 años es casi 100 veces mayor que la del final de la última era de hielo”.

Las áreas principales de trabajo de la omm incluyen promover la aplicación de información climática en todas las actividades humanas, ayudar al desarrollo de capacidades en los Servicios Meteorológicos e Hidrológicos Nacionales y analizar datos recopilados de miles de instrumentos de observación en la tierra y el mar y satélites de observación de la Tierra. La omm también coordina programas internacionales de investigación para mejorar las observaciones ambientales y las evaluaciones científicas de las condiciones ambientales regionales y mundiales.

Además de los órganos mencionados de onu, vale destacar que la Asamblea General de la onu adoptó la resolución A/RES/70/1 “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, durante la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en las Naciones Unidas del 25 al 27 de septiembre de 2015, que profundizaremos a continuación.

4.5. Agenda 2030

La Agenda plantea 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) con 169 metas de carácter integrado e indivisible que abarcan las esferas económica, social y ambiental y representa un plan de acción a favor de las personas, el planeta y la prosperidad, que también tiene la intención de fortalecer la paz universal y el acceso a la justicia. Los 17 objetivos de la agenda se elaboraron en más de dos años de consultas públicas, interacción con la sociedad civil y negociaciones entre los países.

Si bien los temas que los ods tocan son de una diversidad tal que cubren fácilmente todos los aspectos básicos de la vida de un ser humano (su entorno, las cadenas de producción de los bienes que consume, derechos básicos, condiciones laborales, etc.), es posible vislumbrar la especial relevancia que se da a la lucha contra el cambio climático (ods 13).

De hecho, la Organización Mundial de la Salud (oms) estima que, entre el 2030 y el 2050, habrá 250.000 muertes adicionales al año atribuibles a los efectos del cambio climático, principalmente debidas a la exposición a las altas temperaturas, episodios de diarrea, malaria y malnutrición infantil.

Así, por ejemplo, en lo referido al calentamiento global y a la acción climática (ods 13), esta involucra aspectos tan diversos como las compensaciones de los países más industrializados y contaminantes hacia los menos desarrollados y más afectados por el cambio climático; intenta regular aspectos tales como la diversificación de las fuentes renovables para propiciar una transición energética hacia matrices más limpias y asequibles para todos; se ha ocupado por el cuidado de los océanos, esenciales para la lucha contra el calentamiento global; y además tiene como preocupación trascendental el saneamiento de las fuentes de agua para las comunidades más remotas y rurales.

Todas estas dimensiones tienen un marcado aspecto ético, ya que, sin duda, involucran compensaciones hacia los más débiles, políticas inclusivas y de cuidado, y respeto por las poblaciones más vulnerables. Prueba de esto es el tratamiento que se ha dado a las migraciones forzadas y los refugiados climáticos.

Aparte de los órganos y marco jurídico de Naciones Unidas mencionados, encontramos:

4.6. Protocolo de Montreal

El Protocolo de Montreal​ es un protocolo del Convenio de Viena diseñado para proteger la capa de ozono reduciendo la producción y el consumo de numerosas sustancias que se ha estudiado que reaccionan con ella y se cree que son responsables de su agotamiento. El acuerdo fue negociado en 1987 y entró en vigor el 1 de enero de 1989. Se cree que, si todos los países cumplen con los objetivos propuestos dentro del tratado, la capa de ozono podrá haberse recuperado para el año 2050. Debido al alto grado de aceptación e implementación que se ha logrado, el tratado ha sido considerado como un ejemplo excepcional de cooperación internacional, con el objetivo de la recuperación de la capa de ozono.

En el mes de septiembre del 2007, en la 19.º conferencia de los Estados parte del Protocolo de Montreal, se acordó por unanimidad acelerar la eliminación progresiva de gases hidroclorofluorocarburos (hcfc) por otros gases alternativos. Si bien la decisión fue motivada por la necesidad de acelerar la recuperación de la capa de ozono, también implica mitigar las emisiones de gei en aproximadamente 16 billones de toneladas de dióxido de carbono equivalente (CO2-eq) hasta el 2040.

4.7. Organización Mundial del Comercio (omc)

Dentro de la estructura de la omc, hay dos órganos que presentan vinculación con el cc. Por un lado, el Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio (Comité otc) constituye un foro importante para debatir los reglamentos técnicos adoptados por los gobiernos para mitigar el cc, por ejemplo: normas sobre productos y prescripciones de etiquetado destinadas a mejorar la eficiencia energética o el control de las emisiones; normas relativas al ahorro de combustible para automóviles; requisitos de diseño ecológico aplicables a los productos que utilizan energía; programas de eficiencia energética para los productos de consumo y valores límite de emisión para motores diésel. Y, por otro lado, encontramos el Comité de Comercio y Medio Ambiente (ccma), cuyo programa de trabajo abarca las principales cuestiones en las que coinciden el comercio y el medio ambiente. En el ccma se han examinado varias cuestiones que se relacionan indirectamente con el cc, como los beneficios para el medio ambiente resultantes de la eliminación de las restricciones comerciales en los sectores de la energía y la silvicultura y los efectos del etiquetado de la eficiencia energética en el acceso a los mercados.

4.8. Organización Internacional de Normalización (iso)

iso es la Organización Internacional de Normalización, cuya principal actividad es la elaboración de normas técnicas internacionales. La normalización es un aliado estratégico de las organizaciones, que proporciona herramientas útiles para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (gei), adaptarse a los efectos del cambio climático y alinear una adecuada financiación para conseguir estos objetivos. Hay 220 normas internacionales iso, las cuales ayudan a las organizaciones en la lucha contra el cambio climático y a promover las buenas prácticas de gestión ambiental.^[52] Finalmente, vale destacar que a nivel internacional varios tribunales se han pronunciado responsabilizando a Estados o a empresas por el cambio climático^[53].

5. Marco jurídico regional referido al cambio climático

Diferentes países, ya sea de manera individual ^[54] o en conjuntos^[55], llevan acciones contra el cc. Y, por otro lado, países y empresas conforman mercados para incentivar los mdl^[56].

Dentro de ejemplos regionales, vale destacarse que, en abril de 2021, los negociadores del Consejo Europeo y del Parlamento Europeo han alcanzado un acuerdo político provisional por el que se consagra en la legislación el objetivo de neutralidad climática de la ue para 2050 y un objetivo colectivo de reducción de las emisiones netas de gases de efecto invernadero en al menos un 55 % de aquí a 2030 con respecto a los niveles de 1990. En el acuerdo provisional se prevé^[57]:

• en cuanto al objetivo para 2030, priorizar la reducción de las emisiones frente a las mitigaciones,
• crear un consejo científico consultivo europeo sobre cambio climático que proporcione asesoramiento científico y elabore informes sobre las medidas, los objetivos y los presupuestos,
• fijar un objetivo climático intermedio para 2040 que propondrá la comisión.

El acuerdo está sujeto aún a la aprobación definitiva del Consejo, y del Parlamento Europeo.

Volviendo a nuestra América, podemos mencionar los siguientes.

5.1. Mercosur

En Buenos Aires se firmó en junio de 2004 durante la 1.º Reunión de Ministros de Medio Ambiente del Mercosur, más Bolivia y Chile, la “Declaración sobre cc”, en la cual se exhortaba a los países anexo i a cumplir con sus compromisos, mientras que los países firmantes se comprometen a seguir con la tarea de puesta en marcha del mdl.

En la xliii Reunión de Ministros de Salud del Mercosur y Estados Asociados, que tuvo lugar el 23 de noviembre de 2018 en Montevideo, Uruguay, se firmó una declaración que compromete a los Ministerios de Salud de los países miembros a liderar el desarrollo de estrategias de salud como elementos esenciales de los Capítulos de Salud en Planes Nacionales de Adaptación al Cambio Climático (s-pnad). Estas estrategias se centran en reconocer las vulnerabilidades de salud relacionadas con el cambio climático, y proponen formas de aumentar la resiliencia del sistema de salud. La declaración también compromete a los países a generar evidencia sobre la salud y el cambio climático para desarrollar indicadores, facilitar el intercambio de información e informar la toma de decisiones.

5.2. Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe

El acuerdo, más conocido como Acuerdo de Escazú, es un tratado internacional firmado por 24 países de América Latina y el Caribe respecto a protocolos para la protección del ambiente. Actualmente, cuenta con doce ratificaciones (Antigua y Barbuda, Argentina, Bolivia, Ecuador, Guyana, México, Nicaragua, Panamá, San Cristóbal y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía y Uruguay).

El acuerdo se originó como resultado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20), realizada en 2012, y la Decisión de Santiago adoptada en 2014 por 24 países. Desde ese momento se realizó un proceso de negociación entre los 24 países interesados, a través de una comisión copresidida por las delegaciones de Chile y Costa Rica. Tras cuatro años de negociaciones, el acuerdo regional fue adoptado el 4 de marzo de 2018 en la ciudad costarricense de Escazú.

Este acuerdo fue el primero realizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), una agencia de la Organización de las Naciones Unidas. Fue firmado finalmente por 14 países el 27 de septiembre de 2018 en el marco de la reunión anual de la Asamblea General de las Naciones Unidas, y posteriormente por otros 10 países más, y está a la espera del proceso de ratificación respectivo por cada Estado firmante. Entró en vigor el 22 de abril de 2021.

Este acuerdo regional es considerado como uno de los instrumentos ambientales más importantes de la región. Tiene como objetivo garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, la participación pública en aquellos procesos de toma de las decisiones en entorno ambiental y al acceso a la justicia en el ámbito ambiental, así como la aplicación y fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, garantizando la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a tener un desarrollo sostenible y a vivir en un medio ambiente sano.

En materia climática, vale destacar que el Artículo 6 de generación y divulgación de información ambiental en el punto 3 dispone: “Cada Parte contará con uno o más sistemas de información ambiental actualizados, que podrán incluir, entre otros: […] fuentes relativas a cambio climático que contribuyan a fortalecer las capacidades nacionales en esta materia”.

5.3. Marco Institucional y Jurídico Argentino de Cambio Climático

Argentina en el año 2016 tuvo una emisión neta total de 364 millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente (MtCO2-eq), reflejada en el Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero^[58].

La contribución de la Argentina a la emisión bruta total planetaria de gei es ínfima (0,9 % de las emisiones globales) en comparación con la de la mayor parte de los países desarrollados^[59] e incluso de algunos países en desarrollo^[60]. Como vemos, nuestro país es un pequeño emisor de gei en el contexto mundial. Pero, a pesar de ello, la característica del problema del cc requiere, como ningún otro, del aporte de todas las contribuciones que puedan realizarse en todas partes del mundo, en la medida de las posibilidades que cada país tenga (Tanides, 2004). Por eso no podemos ni debemos quedar ajenos a los esfuerzos de mitigación, y así lo hemos demostrado, en cuanto se respete el principio establecido en la cmnucc y el pk de las responsabilidades comunes pero diferenciadas. Este compromiso está reflejado en que nuestro país:

1. hospedó en dos ocasiones la cop^[61];
2. ratificó la cmnucc mediante la Ley n.º 24.295 en 1993, aprobó el pk en el 2001 por la Ley n.º 25.438 y el Acuerdo de París en el 2016 por la Ley n.º 27.270, ratificó en el 1990 el Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono, y en 2019 ratificó la Enmienda de Kigali, que tiene como objetivo reducir el consumo y la producción de los hfc, que, aunque no son sustancias que agotan la capa de ozono, sí son poderosos gases de efecto invernadero que se utilizan con frecuencia como sustitutos de las sustancias que agotan la capa de ozono;
3. intervino con representantes argentinos en distintos órganos y grupos de trabajo del pk^[62], la convención y el ipcc^[63];
4. realiza contribuciones en iniciativas paralelas a Kyoto que contribuyen a reducir la emisión de gei^[64];
5. implementa acciones concretas fronteras adentro que son objeto principal de desarrollo de este trabajo^[65];
6. presentó para la cop 3 el inventario de gei^[66];
7. asumió en la cop 4 los “compromisos voluntarios” de reducir las emisiones de gei;
8. presentó mdl, designando la Autoridad Nacional^[67] a la Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (oamdl), que, entre otras cosas, se encarga de evaluar la contribución al desarrollo sustentable de los proyectos en el mdl implementados en la Argentina, y dictó normativa que establece los pasos para la aprobación nacional de proyectos mdl^[68];
9. creó el Fondo Argentino de Carbono en abril de 2007, financiado con recursos del Banco Mundial, para la promoción de proyectos de mdl que reduzcan emisiones de gei con el objetivo de fortalecer la oferta de proyectos argentinos y optimizar la participación del país en el mercado de carbono, obteniendo mejores precios y fortaleciendo la capacidad negociadora en el mercado mundial;
10. adoptó los ods, entre ellos el 13 de Acción Climática, el seguimiento del cumplimiento de los ods se puso en la cabeza del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, quien priorizó las metas y las adaptó a nuestra realidad local;
11. presentó sus informes de ndc^[69];
12. aprobó en octubre de 2020, mediante la Ley n.° 27.566, el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú)^[70];
13. sancionó en el 2020 la denominada “Ley Yolanda” n.° 27.592, la cual garantiza la formación integral y obligatoria en ambiente, con perspectiva de desarrollo sostenible y con especial énfasis en cambio climático, para todas las personas que se desempeñen en la función pública, en los distintos poderes y niveles de gobierno nacional;
14. obtuvo en 2021 media sanción en Diputados un proyecto de ley de presupuestos mínimos sobre educación ambiental integral, que busca incorporar los nuevos paradigmas de la sostenibilidad ambiental a los ámbitos de la educación formal y no formal; y
15. declaró la Emergencia Climática y Ecológica en Senadores con fecha en el 17 de julio del 2019. Así, la Argentina se convirtió en el primer país de Latinoamérica que se declaró en emergencia climática, siguiendo los pasos de otros países como Irlanda, Canadá, Francia, España (algunas ciudades), Italia, Irlanda, Australia, Holanda, Bélgica y Austria, que también lo han hecho. En Estados Unidos, fue declarada en 18 ciudades, entre ellas Nueva York y San Francisco. Dicha iniciativa fue llevada adelante por el senador recientemente fallecido Fernando Solanas, junto con distintas organizaciones que forman parte de la “Alianza por el Clima”, como por ejemplo “Fridays for Future Argentina” y “Jóvenes por el Clima Argentina”. Este proyecto no requiere ser aprobado por la Cámara de Diputados, debido a que es de carácter simbólico. 

A nivel normativo, vale destacar la Ley de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global, que veremos a continuación. No debemos olvidar que, atento al carácter federal de nuestro país, algunas provincias tienen sus propias leyes de cambio climático^[71].

5.3.1. Ley de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global

Con relación específica al cambio climático, a finales del 2019 se dictó la Ley n.° 27.520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global y su Decreto Reglamentario n.º 1.030/2020.

Dicha ley reafirma y reglamenta los compromisos internacionales asumidos y fortalece la política climática nacional y la planificación subnacional, estableciendo los presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar acciones, instrumentos y estrategias adecuadas de adaptación^[72] y mitigación^[73] al cambio climático en todo el territorio nacional. Esta norma complementa los principios establecidos en la mencionada Ley General del Ambiente 25.675, agregando el de responsabilidades comunes pero diferenciadas a nivel internacional, la transversalidad del cambio climático en las políticas de Estado, la priorización de las necesidades de los grupos sociales en condiciones de vulnerabilidad al cambio climático, y la complementariedad de las acciones de adaptación con las de mitigación. Asimismo, institucionaliza el Gabinete Nacional de Cambio Climático (gncc) como órgano de gobernanza nacional para el diseño coordinado y consensuado de políticas de adaptación y mitigación al cambio climático, y estipula la elaboración del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático (pnaymcc), definido como el conjunto de estrategias, medidas, políticas, e instrumentos desarrollados para dar cumplimiento a los objetivos de la ley.

La norma es de fundamental importancia pues deja un legado institucional que asegura la permanencia en el tiempo del Gabinete Nacional de Cambio Climático y posiciona el tratamiento del cambio climático como una política de Estado. Asimismo, queda oficializada la creación del Gabinete Nacional de Cambio Climático, creado originariamente mediante el Decreto 891/2016, que será presidido por el jefe de Gabinete de Ministros, y agrupa organismos públicos nacionales involucrados en políticas climáticas, cuya función será articular, entre las distintas áreas de gobierno de la administración pública nacional, la implementación del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático, y de todas aquellas políticas públicas relacionadas.

Paralelamente, establece la elaboración de los Planes de Respuestas Jurisdiccionales, que son los planes de adaptación y mitigación que deben elaborar las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Crea además el Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático, como herramienta central de transparencia y promoción de la información.

6. Reflexiones finales

Tanto el cc, como el coronavirus son factores que han dejado en claro dos cuestiones. Por un lado, retomando el cisne negro de Taleb, que ambos eran fenómenos previsibles si tenemos en cuenta el comportamiento del hombre con respecto a la naturaleza. Y, por el otro lado, la globalización de los problemas ambientales. Por ello, sería imposible e inútil enfrentar el problema sin que involucre a todos los habitantes del planeta.

Por ello, el diseño de un marco de actuación adecuado para el conjunto de iniciativas relativas al cc supone una gobernanza climática tanto global como nacional, que implica una gran coordinación y eficacia con las actividades que llevan a cabo otros actores vinculados con la problemática. De allí que es importante integrar las opciones y medidas de mitigación y adaptación al cc en otras políticas en curso. Ya que una política realista de cc no puede ser un eje en sí misma, sino que debe responder y contribuir a las estrategias nacionales, regionales (como el Mercosur) e internacionales (como cmnucc, pk y Acuerdo de París) en desarrollo.

Para ello, por un lado, debemos recordar que la participación en los procesos de toma de decisiones ambientales y climáticas es un derecho humano. Las personas, incluidos los y las jóvenes y las organizaciones que los y las representan, tienen el derecho de participar en los procesos de toma de decisiones climáticas, y el Estado tiene el deber de garantizar el ejercicio de ese derecho. En este sentido, los derechos de acceso a la información ambiental, la justicia climática, la participación y la protección de los defensores en asuntos climáticos establecidos en el Acuerdo de Escazú son de vital importancia para los y las activistas climáticos (Unicef, 2020).

Y, por otro lado, tenemos que recordar que lamentablemente las ciencias sociales se han rezagado en la elaboración de estudios y propuestas, tanto teóricas como prácticas, para afrontar el cambio climático. Con algunas excepciones recientes, todavía están ausentes los trabajos interdisciplinares de científicos sociales que estimulen el debate y ofrezcan alternativas en conjunción con las ciencias “duras” o experimentales^[74]. Es también responsabilidad de los investigadores de las ciencias sociales y políticas proveer de enfoques superadores de la inevitabilidad de la catástrofe socioambiental (Moreno & Conversi, 2016).

Por esto, como reflexión final, debemos aprovechar los pensamientos que nos dejó la cuarentena acerca del impacto del cambio climático, que requiere pensar global y de allí la necesidad de una diplomacia climática a largo plazo y de la gobernanza climática local enmarcada en los compromisos climáticos internacionales y regionales, ya que “el cambio climático es un desafío generacional. Tenemos que ser la generación que hizo lo que debía”^[75]. En dicho desafío corresponde a la bioética asumir un papel central para alcanzar la mirada holística e integral que el nuevo paradigma de desarrollo sostenible supone, con base en un “desarrollismo” verde que cambie el rumbo de la economía global hacia una economía menos contaminante –como la del economista británico Kenneth Boulding– que respete los compromisos climáticos necesarios, usando como brújula los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods).

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