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13 Nueva agenda de cooperación internacional al desarrollo

Stéphanie de Moerloose[1] y Ángeles Figueroa Alcorta[2]

1. Introducción

La cooperación internacional consiste en la colaboración transfronteriza entre dos o más Estados u organismos internacionales. A los fines de este trabajo, tomaremos como punto de partida la definición de Calduch respecto de este fenómeno, entendido como “toda relación entre actores internacionales orientada a la mutua satisfacción de intereses o demandas, mediante la utilización complementaria de sus respectivos poderes en el desarrollo de actuaciones coordinadas y/o solidarias” (Calduch, 1991, p. 88).

Dicha cooperación puede desarrollarse en materias variadas, como, por ejemplo, penal, comercial, científica o cultural. En este capítulo nos centraremos en la cooperación internacional al desarrollo (cid). Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), la cid tiene como objetivo promover el bienestar o el crecimiento económico y puede ser definida de la siguiente manera: las transferencias de medios (dinero, bienes, tecnologías, servicios) desde países u organismos donantes hacia países u organismos receptores. Se entiende que estas transferencias deben ser concedidas en condiciones considerablemente mejores a aquellas del mercado.

Al hablar sobre desarrollo, nos encontramos ante un concepto polisémico y hasta a veces controvertido. Este puede abarcar diversas perspectivas. Por un lado, sus enfoques pueden orientarse al crecimiento económico, como es la teoría del derrame. Por otro lado, pueden centrarse también en el fomento del bienestar no basado en cuestiones económicas, como es la teoría del buen vivir. En este capítulo nos enfocaremos en la perspectiva del desarrollo sostenible, definido por el Informe Brundtland (1987) como el “desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones”. Asimismo, abordaremos la cid desde la perspectiva de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods), impulsados y adoptados en el marco de las Naciones Unidas en 2015. Los ods son considerados por la comunidad internacional como la hoja de ruta para la cid en miras al año 2030.

La primera parte del trabajo definirá la cooperación internacional en el marco de las teorías de las relaciones internacionales y su contexto histórico. La segunda parte definirá el sistema de la cid: sus actores, sus modalidades, su regulación. Se presentarán enfoques actuales de la cid, tanto desde la perspectiva del escepticismo como desde el enfoque basado en derechos humanos. La tercera parte se concentrará en cuestiones prácticas clave para los ods, como la convergencia entre seguridad, paz y desarrollo, la cooperación sur-sur y triangular, la interseccionalidad y el financiamiento del desarrollo y los ods. El capítulo concluirá con una serie de reflexiones finales acerca del futuro de la cid frente a los desafíos provocados por la pandemia de COVID-19.

2. La cooperación en el marco de las relaciones internacionales

Comenzaremos este capítulo con una labor elemental, pero no por ello menos compleja. Situaremos al fenómeno de la cooperación dentro de la disciplina de las relaciones internacionales. Para ello, intentaremos comprender primero qué entendemos por “sistema internacional” y cómo son las relaciones entre los actores que lo componen. Buscaremos también dar contexto al surgimiento de la cid tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, a la vez que aspiraremos a bosquejar el mapa teórico de las relaciones internacionales a la luz de las transformaciones del sistema, con foco en las dinámicas de cooperación en general y de la cid en particular.

2.1. El factor internacional en el ámbito de la cooperación

Según el diccionario de la Real Academia Española, se entiende por “cooperación” la ‘acción o efecto de cooperar’, esto es, de “obrar juntamente con otro u otros para la consecución de un bien común”. Sin embargo, abordar este concepto desde el campo de las relaciones internacionales no es tarea sencilla, pues existen diversas ideas sobre cómo es eso de “obrar conjuntamente”, quiénes son esos “otros” y qué supone un “bien común”. En otras palabras, no todos los Estados definen sus intereses o interacciones monolíticamente, ni perciben a otros actores de la misma manera.

Comprender el lugar que ocupa el concepto de “cooperación” en las relaciones internacionales requiere de algunas conceptualizaciones previas. Si entendemos las relaciones internacionales como aquellas “relaciones sociales que inciden en la distribución del poder a nivel mundial” (Barbé, 2007, p. 143), debemos precisar entonces cómo son esas interacciones (pacíficas vs. conflictivas), quiénes participan de ellas (Estados, organismos internacionales, empresas multinacionales, ong, agentes no estatales, etc.) y qué impacto tiene ese reparto de capacidades.

En este sentido, Barbé propone abordar la complejidad de las relaciones internacionales desde el constructo del sistema internacional como marco de análisis. La académica española lo define como aquel “constituido por un conjunto de actores, cuyas relaciones generan una configuración de poder (estructura), dentro de la cual se produce una red compleja de interacciones (proceso) de acuerdo a determinadas reglas” (Barbé, 2007, p. 151)[3]. Holsti (en Del Arenal, 1989) hace lo propio al establecer que las teorías de relaciones internacionales se han enfocado en tres aspectos fundamentales:

  1. las causas de la guerra y las condiciones para la paz;
  2. los actores y las unidades de análisis; y
  3. la imagen del mundo o sistema (Holsti, en Del Arenal, 1989, p. 157).

Cabe preguntarse entonces: ¿cómo es que cooperan los Estados?; ¿por qué los Estados recurren a la guerra?; ¿cómo es posible disuadir a un Estado de hacer uso de la fuerza? Desde los comienzos de la disciplina, durante el período de entreguerras en los albores del siglo xx, los académicos de las relaciones internacionales se han abocado a buscar respuestas sobre el impacto del comportamiento de los Estados en el sistema internacional. Para ello, resulta clave comprender las dinámicas entre la estructura (distribución de poder) y el proceso (interacciones) que configuran el entramado de relaciones en la esfera global (Barbé, 2007).

Según Brecher, estas variables permiten establecer un continuo entre cooperación y conflicto, delimitado este por un máximo nivel de discordia a un extremo y un máximo nivel de armonía de intereses supranacionales al otro extremo (Brecher, en Barbé, 2007, p. 246). De esta manera, en palabras de Ayllón, “el conflicto supone incompatibilidad de intereses y la cooperación, por el contrario, la coordinación de intereses a partir de la percepción de problemas comunes” (Ayllón, 2007, p. 26). ¿Qué es, por lo tanto, la cooperación internacional? Keohane y Axelrod (1985) alegan que la cooperación no es sinónimo de “armonía”, en el sentido de que la última supone una identificación total de las partes con los intereses en juego, mientras que la primera puede ocurrir en contextos de intereses complementarios o antagonistas.

De acuerdo a la definición de Calduch (1991) presentada en la introducción de este capítulo, no serían necesarias ni la existencia de unas preferencias armónicas, ni la paridad en la distribución de las capacidades entre las unidades del sistema como condicionantes de la cooperación. Este último punto resulta todavía más relevante para el campo específico de la cooperación internacional al desarrollo (cid), un factor clave a la hora de analizar las dinámicas del sistema internacional surgido después de la Segunda Guerra Mundial (Sanahuja y Gómez Galán, 1999).

En apartados posteriores abordaremos en mayor detalle el concepto de la cid desde la perspectiva de la ocde. Sin embargo, aprovecharemos estas líneas para esbozar una definición que nos permita apreciar la relevancia del contexto a la hora de analizar este fenómeno desde las teorías de las relaciones internacionales. En este sentido, según Ayllón (2007), la cid comprende

[…] el conjunto de acciones que realizan gobiernos y sus organismos administrativos, así como entidades de la sociedad civil de un determinado país o conjunto de países, orientadas a mejorar las condiciones de vida e impulsar los procesos de desarrollo en países en situación de vulnerabilidad social, económica o política y que, además, no tienen suficiente capacidad para mejorar su situación por sí solos (Ayllón, 2007, p. 29).

En definitiva, la cid surge como producto de las transformaciones del sistema internacional, la dinámica de los enfrentamientos entre Oriente y Occidente de la Guerra Fría, los procesos de descolonización y la evolución de la globalización. Analizar el fenómeno de la cooperación internacional en el marco amplio de las relaciones internacionales supone comprender no solo los procesos de cambio del escenario global, sino además la evolución teórica y paradigmática que dan cuenta de esas mutaciones. Dichas cuestiones serán desarrolladas a continuación.

2.2. Surgimiento y evolución de la cid después de la Segunda Guerra Mundial

Se ha indicado en el apartado anterior que la cid surge como producto de las transformaciones sucedidas en el sistema internacional a raíz del fin de la Segunda Guerra Mundial y el casi inmediato comienzo de la Guerra Fría. Según Sanahuja, la cid y las políticas de ayuda externa “han sido uno de los elementos constitutivos del sistema internacional de posguerra, e incluso un rasgo histórico singular del mismo. Antes de 1945 las políticas de ayuda no existían como tales” (Sanahuja, 2001, p. 54).

Tomaremos prestadas las ideas de Ayllón (2007) al desarrollar este apartado e identificaremos tres dinámicas fundamentales que impulsan el surgimiento y la evolución de la cooperación internacional en general, y de la cid en particular, a mediados del siglo xx: en primer lugar, los enfrentamientos ideológicos entre Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra Fría que dan lugar a un sistema bipolar en el cual ambas potencias buscan extender sus esferas de influencia; en segundo lugar, los procesos de descolonización sucedidos durante un período de cincuenta años iniciado en 1945 y, como consecuencia de ellos, el surgimiento del conflicto norte-sur; en tercer y último lugar, los efectos de la globalización, el desarrollo tecnológico y la transnacionalidad sobre la agenda internacional a partir de los años setenta. Veremos a continuación cada uno de ellos en mayor detalle.

2.2.1. La lógica del mundo bipolar

El fin de la Segunda Guerra Mundial impulsó el surgimiento de dos grandes potencias que se enfrentarían a lo largo de toda la mitad del siglo xx en una carrera de tinte fundamentalmente ideológico: Estados Unidos (ee. uu.) y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (urss). La confrontación entre Washington y Moscú no solo condiciona la agenda internacional en materia de seguridad, sino que también configura las relaciones entre los actores del sistema internacional. Un sistema internacional bipolar, sostenido por las dinámicas del equilibrio de poder promovidas por ambas potencias en pos de, como mínimo, mantener el statu quo y su posición en el sistema y, como máxima, alcanzar la hegemonía mediante la eliminación del otro (al menos en el plano ideológico).

El surgimiento de la cid a mediados del siglo xx responde entonces a una doble imposición. En primer lugar, surge como un imperativo instrumental. En este sentido, la cid funciona como una herramienta para, por un lado, extender las respectivas áreas de influencia de ee. uu. y de la urss y, por el otro, fomentar la recuperación económica de países devastados por la guerra y así evitar que estos sucumban al bando contrario. Ejemplo de ello es el European Recovery Program de 1948, también conocido como el Plan Marshall, mediante el cual ee. uu. inyecta más de 15 billones de dólares a países europeos a fin de promover su recuperación económica y prevenir la expansión del comunismo. En este sentido, la identificación de la cid “como una prioridad estratégica de los Estados Unidos, reforzada por el contexto bipolar, estuvo siempre apoyada por las explicaciones de cuño económico respecto de la necesidad de asegurar la recuperación de las bases industriales del capitalismo europeo” (Hirst, 2009, p. 13). El presidente Truman, en su discurso inaugural en 1949, abona aún más esta idea al sostener que ee. uu. debe embarcarse “en un programa nuevo y audaz para hacer que los beneficios de nuestros avances científicos y el progreso industrial estén disponibles para la mejora y el crecimiento de las áreas subdesarrolladas”[4].

En segundo lugar, la cid surge como un imperativo ético. Al respecto, se establece la Organización de las Naciones Unidas (onu) en 1945 como una plataforma institucional desde la cual promover y resguardar la paz y la seguridad en el mundo. Así, la Carta de las Naciones Unidas es posiblemente uno de los documentos impulsores de la cid, ya que establece en su capítulo ix los fundamentos para la cooperación internacional basada en el principio de igualdad entre Estados y destinada a promover su desarrollo económico, social, cultural y educativo. El fin último de la onu es precisamente El propósito de estas instituciones eraevitar que el mundo vuelva a caer en el flagelo de la guerra. Quizás el precedente más inmediato a la creación de la onu sean las instituciones financieras surgidas del sistema Bretton Woods establecido en 1944, y mediante el cual se fundan el Fondo Monetario Internacional (fmi) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, hoy en día conocido como el Banco Mundial (bm). Dichas instituciones tenían como propósito facilitar la reconstrucción y el desarrollo durante la posguerra.

2.2.2. Los procesos de descolonización

El fin de la Segunda Guerra Mundial y el establecimiento de la onu propician un proceso descolonizador a través del cual se independizan los estados coloniales de Asia, África y Oceanía. El artículo 1.2 del capítulo i de la Carta de la onu expresa formalmente el objetivo de la organización de fomentar la libre determinación de los pueblos y la igualdad de derechos entre Estados como mecanismos para alcanzar y resguardar la paz. En este sentido, en el seno del proceso descolonizador en 1960, la onu presenta la declaración sobre la concesión de la independencia de los países y pueblos coloniales (Resolución 1.514), en la cual se recoge que los Estados tienen, a su vez, la libertad de perseguir libremente no solo su condición política, sino también “su desarrollo económico, social y cultural¨. Más de 100 países se incorporan a la onu desde el comienzo de los procesos de independencia hasta los años noventa. Sin embargo, el surgimiento de estos Estados independientes da lugar a un nuevo fenómeno.

La desvinculación de las colonias de sus metrópolis supone el surgimiento de unas relaciones de desigualdad entre el norte y el sur, a la vez que pone en agenda la cuestión de la cooperación internacional como instrumento para fortalecer la independencia y promover el desarrollo en estas regiones. Así, “los nuevos estados en Asia y África, en los que habitaba la mayor parte de la población mundial, fueron los principales destinatarios del apoyo al desarrollo en las décadas 60, 70 y 80” (Hirst, 2009, p. 16). Empero, esta ayuda estará condicionada por las dinámicas internacionales del momento y por los intereses políticos y económicos de los países donantes.

Como mecanismo de respuesta a las relaciones de desigualdad norte-sur, surge en este mismo contexto la cooperación entre Estados en desarrollo, denominada “cooperación sur-sur”. Según Lechini, esta se lleva a cabo “entre gobiernos con posturas convergentes relacionadas principalmente a objetivos de desarrollo y a constituir alianzas a los efectos de incidir en las cuestiones globales” (Lechini, 2015, p. 11). Sus antecedentes principales se remiten a la Conferencia de Bandung (Indonesia) en 1955 y, producto de ella, al Movimiento de Países No Alineados. La conferencia afroasiática supone el acercamiento de los países recientemente independizados e inmersos en la lógica bipolar de ee.uu. y la urss, en búsqueda de un espacio común de colaboración desde el cual poder impulsar intereses comunes en materia de seguridad.

Asimismo, en 1964 se crea la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (unctad, por sus siglas en inglés) mediante resolución de la Asamblea General. El motor principal de dicha conferencia será fomentar la cooperación económica internacional a la luz de la evidente distribución desigual de riqueza entre los países del mundo. Como resultado de la primera conferencia de la unctad, emerge el Grupo de los 77, “el foro más importante de los países en desarrollo para armonizar sus perspectivas sobre cuestiones económicas mundiales, desarrollar posiciones comunes sobre dichas cuestiones y promover ideas y estrategias nuevas para las negociaciones con los países desarrollados”[5].

2.2.3. Globalización, cambio tecnológico y transnacionalidad

En la década del setenta, la globalización y la aceleración de nuevas tecnologías en el campo de las comunicaciones, la información y el transporte suponen un punto de inflexión en las relaciones internacionales por la trascendencia de las transformaciones que se suceden como consecuencia de ellas. Si bien no es objeto de estas líneas desarrollar el concepto de “globalización”, podríamos definirlo como “las dinámicas de las relaciones internacionales y la intensificación de la interdependencia económica, tecnológica y medioambiental entre las diferentes unidades del sistema-mundo” (Ayllón, 2007, p. 28). En 1971, en su obra Transnational Relations and World Politics, Keohane y Nye acuñaron el término “transnacionalidad” para referirse al “movimiento de elementos tangibles o intangibles a través de las fronteras estatales cuando al menos uno de los actores implicados no es un agente gubernamental o una organización internacional” (Keohane y Nye, 1971, p. 332). El surgimiento de este concepto, por lo tanto, responde a una serie de cambios que se sucedían en el plano internacional: la proliferación de nuevos actores que debilitan el estado-centrismo característico de la época (por ejemplo, organizaciones internacionales, empresas multinacionales, individuos, organizaciones de la sociedad civil, etc.) y la incorporación a la agenda de nuevos fenómenos globales que desafían la soberanía del Estado.

El fin de la Guerra Fría imprime un halo de optimismo en el sistema internacional. Se terminan la lógica del sistema bipolar y el enfrentamiento ideológico entre Washington y Moscú. Como consecuencia, la cid deja de ser un instrumento al alcance de las potencias para avanzar y resguardar la cohesión de sus respectivas esferas de influencia y ha de adaptarse a un mundo interdependiente a la vez que desigual. En este sentido, el fenómeno de la globalización queda en entredicho. Por un lado, se destaca su impacto positivo en cuanto al aumento y alcance de las oportunidades de innovación, el acceso y uso de nuevas tecnologías y la repercusión en los medios de comunicación y transporte, por mencionar algunos ejemplos. Por otro lado, “estas transformaciones producidas en el sistema internacional han contribuido a aumentar la brecha en la distribución de la riqueza entre los países ricos y pobres” (Gómez Galán, 2001, p. 23).

En este contexto de interdependencia, globalización y cambios en el escenario global surgen nuevas estrategias para medir la pobreza y abordar el desarrollo. A modo de ejemplo, en 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) presenta su primer Informe de Desarrollo Humano y propone un modelo de desarrollo centrado en la persona humana y no exclusivamente en la contracción o expansión del PBI. En este sentido, se crea el índice de desarrollo humano destinado a medir la esperanza de vida, el grado de alfabetización, y el PBI per cápita. Según el pnud (1990), se trata de, “un proceso mediante el cual se amplían las oportunidades de los individuos, las más importantes de las cuales son una vida prolongada y saludable, acceso a la educación y el disfrute de un nivel de vida decente” (p. 33).

2.3. La cooperación internacional en el marco de las teorías de las relaciones internacionales

En apartados anteriores describimos someramente las particularidades del sistema internacional y cómo influyen en el fenómeno de la cooperación. Asimismo, hicimos un breve repaso histórico del surgimiento de la cid en el marco de la posguerra y el advenimiento de la Guerra Fría. Este apartado se enfocará en la aproximación al fenómeno de la cooperación internacional desde las principales corrientes teóricas de la disciplina (ver figura 1).

La importancia de las teorías de relaciones internacionales radica en que nos permiten observar un mismo fenómeno desde distintas perspectivas o dimensiones analíticas. En la actualidad existen una pluralidad de trabajos académicos que abordan el fenómeno de la cooperación internacional desde diversas posturas paradigmáticas. Autores como Keohane, Axelrod, Krasner y Morgenthau, entre otros, han buscado dar respuesta a las transformaciones del mundo a la vez que se sucedían, recurriendo a instrumentos de análisis propios del campo de las relaciones internacionales. Por lo tanto, cabe preguntarse cómo es posible explicar la cooperación entre actores del sistema desde las teorías de las relaciones internacionales.

Según la clasificación propuesta por Bartolomé, existen dos grandes corrientes teóricas en la disciplina: las clásicas y las reflectivistas. Cada una de ellas alberga, a su vez, una serie de enfoques que, si bien comparten una serie de supuestos comunes, difieren en cuestiones analíticas específicas (Bartolomé, 2006, p. 24). En el seno de las corrientes clásicas, encontramos tres enfoques teóricos, dos de los cuales han dominado el debate en torno a cómo observar y explicar las dinámicas del sistema internacional. Nos referimos al realismo y al liberalismo, que juntos conforman las escuelas de pensamiento denominadas “racionalistas”. Sin embargo, es importante destacar el tercer enfoque dentro de las corrientes clásicas, denominado “estructuralismo”[6], por su aporte a la comprensión del vínculo norte-sur y las relaciones de desigualdad.

Si bien se escapa del propósito de este apartado el adentrarnos en la pluralidad de enfoques que presenta la corriente reflectivista[7], mencionaremos que esta surge como alternativa a los enfoques predominantes del realismo y el liberalismo, alegando que estos “son insuficientes para reflejar acabadamente la actual situación internacional” (Bartolomé, 2006, p. 24). Según esta corriente, los racionalistas juegan meramente el rol de espectador de la realidad, asumiendo que aquello que observan es lo real. Los reflectivistas, por el contrario, se arrogan un rol participante de la realidad internacional, la cual, según ellos, “se construye permanentemente desde lo lingüístico y lo sociológico” (Bartolomé, 2006, p. 24).

Ante el enfrentamiento entre racionalistas y reflectivistas, surgen enfoques que buscan acercar posiciones. Tal es el caso del constructivismo, escuela de pensamiento frecuentemente catalogada como puente entre ambas corrientes, que aproxima “unas concepciones inicialmente catalogadas como pertenecientes al campo reflectivista al rigor científico reclamado por los racionalistas” (Salomón, 2002, p. 31). Para los constructivistas, el comportamiento de los Estados se ve afectado por las normas e ideas y la anarquía no es más que “lo que los estados hacen de ella” (Wendt, 1992, p. 395). El aporte de este enfoque al campo de la cooperación merece ser analizado junto al resto de teorías. A tal fin, a continuación, haremos una breve síntesis de la postura adoptada por las principales corrientes teóricas frente al fenómeno de la cooperación internacional.

2.3.1. Realismo

El realismo como corriente de pensamiento de las relaciones internacionales surge en el epílogo de la Segunda Guerra Mundial y se despliega a lo largo de la Guerra Fría, con algunos vaivenes. Este no debe ser entendido como una corriente teórica monolítica. De hecho, esta escuela de pensamiento, que ha dominado la teoría de las relaciones internacionales durante prácticamente toda la segunda mitad del siglo xx, ha ido adoptando variantes según las transformaciones del sistema internacional. Sin embargo, indistintamente de sus sendas facetas, esta corriente mantiene una serie de postulados comunes al espacio teórico realista en general (Bartolomé, 2006). Sus orígenes pueden encontrarse en obras clásicas, tales como La guerra del Peloponeso de Tucídides, el Leviatán de Hobbes, El príncipe de Maquiavelo, el Estado de Guerra de Rousseau (Arenal, 2015).

Según el realismo, el Estado es el actor fundamental del sistema internacional y constituye la unidad de análisis de dicha corriente. En el sistema, a la vez, reina la anarquía internacional, situación que lleva a los Estados a perseguir un mismo objetivo: sobrevivir en un contexto donde solo puede primar la autoayuda (self-help). En una situación donde no existe una autoridad central que regule el comportamiento de los Estados, estos deben garantizar su supervivencia mediante el uso, o la amenaza, del poder militar (Bartolomé, 2006).

Para comprender cómo explican los realistas la conflictividad inherente al sistema internacional, es necesario distinguir entre el realismo clásico y el neorrealismo. El primero se inspira en el Estado de guerra de todos contra todos hobbesiano y encuentra en la naturaleza humana (primera imagen)[8] las causas de la guerra (Barbé, 2007). Si bien es posible remontar sus raíces al siglo v a. c., el realismo clásico gana protagonismo a comienzos de la Guerra Fría con la obra de Hans Morgenthau, Política entre las Naciones, publicado en 1948.

El segundo se centra en la estructura del sistema (tercera imagen) para dar cuenta de las causas del conflicto entre los actores. Irrumpe en la escena teórica de las relaciones internacionales a finales de los años setenta de la mano de su máximo referente, Kenneth Waltz, y su obra Theory of International Politics, y adopta el nombre particular de realismo estructural[9]. Mientras que el realismo clásico de Morgenthau sitúa el poder del Estado como un fin en sí mismo, el neorrealismo de Waltz se centra en la seguridad y entiende el poder como un medio (Bartolomé, 2006). Por lo tanto, las acciones políticas de los Estados en el sistema internacional estarán orientadas a la maximización del poder, por un lado, en el caso del realismo clásico, y de la seguridad, por el otro, en el caso del neorrealismo.

¿Qué lugar ocupa la cooperación internacional en estos enfoques teóricos? De acuerdo a los postulados del realismo, la cooperación tiene un carácter instrumental. El realismo clásico rechaza la idea de armonía de intereses de los Estados y establece las relaciones conflictivas entre los actores como inmanentes al sistema. La cooperación solo es posible cuando sirve a los intereses del Estado (Arenal, 2007, p. 124). El mismo Morgenthau define la ayuda externa como un instrumento más de la política exterior y relata que los Estados “tienen intereses en el extranjero que no pueden ser resguardados por medio del poder militar y para los cuales el apoyo de la diplomacia es solo parcialmente apropiado” (Morgenthau, 1962, p. 301).

Pauselli (2013) argumenta que, según los postulados del realismo, la cid es finalmente una estrategia que permite a los Estados donantes alcanzar un mayor grado de seguridad y afianzar las alianzas con otros actores, y que es a la vez un instrumento para fomentar el comercio internacional del donante hacia el exterior, de forma que así genera mayor riqueza nacional. Ayllón (2007) destaca la postura despojada de juicios morales de Morgenthau respecto de la ayuda externa y enfatiza que “la moralidad de la política exterior se define en función del interés nacional y no de valores morales subjetivos de los individuos. La amoralidad es la regla de comportamiento de la acción estatal […]” (Ayllón, 2007, p. 35).

Según Malacalza, tanto realistas clásicos como neorrealistas han dado cuenta de las razones sistémicas de las políticas de cooperación internacional al examinar al Estado como un actor racional que somete sus acciones a un análisis costo-beneficio. Sin embargo, no han logrado apreciar la pluralidad de actores que operan a nivel doméstico y que tienen la capacidad de impactar los intereses que respaldan las políticas de cooperación (Malacalza, 2019, p. 13). Finalmente, la corriente realista entiende la dinámica del sistema internacional como de suma cero y de ganancias relativas, aquello que uno gana otro lo pierde, ya sea en términos de poder o de seguridad. En ese contexto, la cooperación resulta sumamente compleja.

2.3.2. Liberalismo

El liberalismo en la teoría de las relaciones internacionales representa una escuela de pensamiento considerablemente distinta a la del realismo. Mientras que el pensamiento realista se destaca por su carácter pesimista, los liberales sobresalen por su optimismo. Como se ha visto anteriormente, posturas liberales y realistas se han enfrentado históricamente en la búsqueda de dar respuesta a las transformaciones del sistema internacional surgido después de la Primera Guerra Mundial y, particularmente, con el ocaso de la Segunda Guerra Mundial. Enfrentamientos en los cuales el realismo ha prevalecido por sobre el liberalismo. Según Arenal, la corriente liberal tiene un rol participante en la fundación de las relaciones internacionales como disciplina durante el período de entreguerras, “cuando saber las causas de la guerra y establecer las condiciones de la paz se convierte en un empeño científico en el Reino Unido y en Estados Unidos” (Arenal, 2015, p. 102).

Al igual que el realismo, el liberalismo presenta heterogeneidades sobre cuestiones específicas respecto del sistema internacional, a la vez que comparte una serie de postulados teóricos en el centro de su producción académica. Bartolomé (2006) cita tres elementos transversales a las posturas divergentes liberales. En primer lugar, la postura contraria frente al supuesto realista de la naturaleza conflictiva del sistema internacional. En este sentido, se revaloriza la posibilidad de alcanzar una armonía de intereses entre los actores del sistema y, en consecuencia, el rol de instrumentos clave como la cooperación (Bartolomé, 2006, p. 33). En segundo lugar, la incorporación de una pluralidad de actores (organizaciones internacionales, ong, empresas multinacionales, etc.) como unidades de análisis del sistema, que suponen una relativización del papel protagónico del Estado, aunque este no pierde por completo su jerarquía. El tercer punto, derivado del anterior, implica que el Estado deja de ser considerado un actor unitario y racional, puesto que está compuesto por entidades subnacionales con suficiente peso específico como para competir en el plano político (Bartolomé, 2006).

La multiplicidad de posturas aunadas bajo el paraguas del liberalismo difieren sobre una de las cuestiones fundamentales que el realismo también busca responder: las causas de la guerra y los condicionantes para la paz. ¿Es acaso la guerra producto del tipo de régimen autoritario, de fuerzas imperialistas o de políticas de equilibrio de poder? O, por el contrario, ¿es posible alcanzar la paz mediante el establecimiento de un gobierno mundial, el fomento de las relaciones comerciales o la seguridad colectiva? (Dunne, 2001). A los fines de dar respuesta a estas cuestiones y analizar los abordajes de la corriente liberal al fenómeno de la cooperación internacional, procederemos a esbozar brevemente sus principales enfoques teóricos.

Dunne (2001)[10] propone una clasificación tripartita de la corriente liberal que contempla los enfoques tal y como surgieron, a la vez que abarca sus respectivas transformaciones a raíz de la globalización. En primer lugar, destaca la corriente del internacionalismo liberal[11] surgida en el siglo xix, abocada a intentar explicar el impacto favorable de los regímenes políticos democráticos en el sistema internacional y de las relaciones comerciales como base de unas relaciones internacionales más pacíficas. En su vertiente contemporánea, en los años noventa esta corriente adopta el nombre de “neointernacionalismo liberal”, cuya principal tesis es la teoría de la paz democrática. Sus principales defensores alegan que los Estados liberales no hacen la guerra entre ellos, aunque no descartan la posibilidad de agresión hacia otros Estados autoritarios (Dunne, 2001, pp. 165 y 171).

En segundo lugar, nos encontramos con el idealismo, la escuela de pensamiento protagonista de las primeras décadas del siglo xx, sobre todo del período de entreguerras (1919-1939), e impulsada por el presidente estadounidense Woodrow Wilson. De acuerdo con este enfoque teórico, la construcción de una organización internacional, basada en una serie de normas y constituida por Estados democráticos, permitiría establecer un orden global que desaliente a los Estados de hacer uso de la fuerza y, por consiguiente, la guerra. En los años noventa, adopta el mote de “neoidealismo” y postula que, ante los efectos perniciosos de la globalización, es necesario promover una doble democratización, tanto de organismos internacionales como de estructuras domésticas del Estado (Dunne, 2001, pp. 167 y 173).

En tercer y último lugar, el académico hace referencia al institucionalismo liberal, la corriente teórica que se manifiesta a mediados del siglo xx y que hace hincapié en los mecanismos de cooperación y las instituciones internacionales como factores atenuantes de la conflictividad entre Estados. En sus variantes actualizadas, es posible encontrar al menos tres líneas de análisis (Bartolomé, 2006): procesos de integración, neofuncionalismo (interdependencia compleja) y neoinstitucionalismo liberal[12]. A los fines de este apartado, nos centraremos en los últimos dos.

Por un lado, el neofuncionalismo toma protagonismo gracias a los autores Keohane y Nye y su tesis sobre la interdependencia compleja, principal postulado de esta corriente. Comparte con el neorrealismo el supuesto del sistema internacional anárquico y la primacía del Estado como su actor principal, y se aparta de él al dar mayor relevancia a los asuntos no militares y a las posibilidades de cooperación (Bartolomé, 2006). De acuerdo a los padres fundadores de la interdependencia compleja, esta tiene tres características fundamentales:

  1. canales múltiples de interacción (relaciones interestatales, transgubernamentales y transnacionales);
  2. ausencia de jerarquía de los temas en agenda (la seguridad y la cuestión militar no gozan de exclusividad); y
  3. menor papel de la fuerza militar en la política internacional frente a una valoración por las relaciones económicas (Keohane y Nye, 1977, p. 41).

Por otro lado, el neoinstitucionalismo liberal surge a finales de los años setenta de la mano del mencionado Keohane, en respuesta al neorrealismo de Waltz, y adopta una serie de premisas que lo alejan de su postura original y que lo acercan al espacio teórico del realismo contemporáneo. Ejemplo de ello es el rol central que adopta nuevamente el Estado como actor principal del sistema anárquico. Difiere de la corriente neorrealista en que esta tiene una mirada más pesimista sobre la posibilidad de cooperación entre Estados. Sin embargo, se aleja de los institucionalistas liberales al afirmar que la cooperación entre Estados democráticos es producto de complejas negociaciones y, por lo tanto, no está dada (Dunne, 2001; Bartolomé, 2006).

Según Keohane (1993), la cooperación solo es posible bajo dos condiciones: por un lado, ante la existencia de intereses mutuos entre los actores y la perspectiva de obtener intereses mutuos; y, por otro lado, según el grado de institucionalización y su impacto en el comportamiento de los Estados. En este sentido, los neoinstitucionalistas liberales defienden la idea de que “la capacidad de los estados para comunicarse y cooperar depende de las instituciones hechas por el hombre, que varían históricamente y según los temas, en naturaleza y en fuerza” (Keohane, 1993, p. 15)[13].

Tanto para neofuncionalistas como para neoinstitucionalistas liberales, el concepto de “régimen” adopta una relevancia clave para entender la cooperación internacional. Asumiendo el rol preponderante del Estado como actor del sistema y la multiplicidad de intereses que cada uno de ellos puede adquirir, los regímenes suponen una instancia de acuerdo sobre cuestiones específicas de la agenda en pos de satisfacer sus propias necesidades (Bartolomé, 2006). Un régimen puede ser definido como “el conjunto de normas, principios y reglas comunes que orientan el comportamiento de los estados en una determinada área en la que los mismos procuran establecer formas de cooperación en bases recíprocas” (Keohane, Krasner y Nye, en Ayllón, 2007, p. 36). Ante un contexto de globalización, de incorporación de nuevos actores al sistema internacional, y de fenómenos transnacionales, es posible inferir de estas reflexiones teóricas que el costo de cooperar parecería ser considerablemente menor al de hacer uso de la fuerza.

2.3.3. Estructuralismo

La corriente estructuralista de relaciones internacionales no se ha destacado tan nítidamente dentro de la disciplina como los otros enfoques teóricos clásicos (realismo y liberalismo). Sin embargo, y a pesar de sus marcadas diferencias, este paradigma es coetáneo a los enfoques del neoinstitucionalismo liberal y de la interdependencia compleja. A diferencia de estas teorías estado-céntricas, su foco de análisis principal resta en intentar comprender la génesis, el carácter y las consecuencias del sistema capitalista mundial. Mientras que las corrientes liberales defienden la idea de que la interdependencia entre Estados hará inviable la guerra, el estructuralismo sentencia que “la libre competencia es precisamente el principal determinante del conflicto internacional” (Jiménez González, 2003, p. 126)

Las concepciones estructuralistas de las relaciones internacionales no ven en el capitalismo “un factor tendente a la integración y a la cooperación sino la causa de los problemas de subdesarrollo existentes en el planeta” (Barbé, 2007, p. 69). Asimismo, sostienen que el sistema capitalista global somete a los Estados débiles y menos desarrollados a la merced de aquellos más fuertes y poderosos. En este sentido, se destaca la inspiración de esta corriente en el pensamiento de Marx, quien sentencia que “la acumulación de riqueza en un polo es al mismo tiempo acumulación de miseria, agonía del trabajo, esclavitud, ignorancia, brutalidad y degradación mental en el polo opuesto” (Marx, en Dunne, 2001, p. 203).

Por lo tanto, la corriente estructuralista destaca la profundización de las diferencias económicas y sociales entre los Estados y, como consecuencia, el desencadenamiento de procesos de desigualdad que configuran las relaciones de poder en el sistema internacional. Para el estructuralismo, el concepto de “clase social” es central a sus teorías, a tal punto de considerarla como un actor transnacional. La sociedad, por lo tanto, es producto de la interacción entre la propiedad de los medios y relaciones de producción. Esta postura “supone superar la división entre sociedad nacional y sociedad internacional, y considerar el mundo no como dividido en Estados, sino en clases antagónicas” (Arenal, 2007, p. 371). Es así como, según estos postulados, el Estado pierde su rol protagónico en el sistema y no es más que una consecuencia o un efecto de la lucha de clases, no su causa.

Una de las principales teorías pertenecientes al estructuralismo es el paradigma de la dependencia, cuyo máximo referente es Raúl Prebisch[14]. El economista argentino argumenta que el desarrollo desigual entre países del centro y la periferia se debe, fundamentalmente, a las dinámicas del mercado internacional. Los países del centro no solo impulsan el progreso tecnológico y productivo, sino además concentran la industrialización, de forma que generan más producción, más innovación y más riqueza. Según este enfoque teórico, “el capitalismo desarrollado es esencialmente centrípeto, absorbente y dominante. Se expande para aprovechar la periferia. Pero no para desarrollarla” (Prebisch, 1981, p. 14).

Otro paradigma predominante dentro de la cartera estructuralista es la teoría del sistema-mundo, de la cual Immanuel Wallerstein sobresale como uno de sus principales impulsores. Pensadores de esta corriente buscan analizar el proceso histórico de los Estados frente al desarrollo del capitalismo internacional y entienden al sistema mundial como aquel compuesto por un centro, una semiperiferia y una periferia, definido a la vez por etapas de expansión y contracción de la economía global (Jiménez González, 2003). Mientras que los países dominantes del centro gozan de una posición de privilegio desde la cual explotan a aquellos menos desarrollados de la periferia, los países semiperiféricos presentan características tanto de los primeros, como de los segundos y, por su misma naturaleza híbrida, cumplen un rol clave en la estabilización política del sistema mundial.

La relación de explotación que vincula a estas zonas geográficas parecería generar un círculo vicioso mediante el cual la riqueza se fuga de la periferia en manos del centro, blindando cada vez más la posición de los actores en el sistema mundial. De esta manera, “los ricos se vuelven más ricos mientras que los pobres se vuelven más pobres” (Dunne, 2001, p. 208). En este contexto de desigualdad, parecería difícil que surjan oportunidades de cooperación que supongan una igualdad de condiciones transversales a países del centro, semiperiferia o periferia. De hecho, las teorías de inspiración marxista cuestionan los procesos de cooperación justamente porque, según sus postulados, estos fomentan y acorazan las posturas hegemónicas de los Estados desarrollados vis a vis con los no desarrollados. De acuerdo a las ideas de esta corriente,

el verdadero objetivo de la ayuda no sería cooperar con el Sur, sino servir a los intereses de los países donantes, manteniendo en el poder a élites políticas corruptas que perpetuarían los vínculos de dependencia del Sur hacia el Norte. La ayuda se convierte en un sinónimo de explotación, un mecanismo que asegura la intromisión del Norte en los asuntos internos de otros países (Ayllón, 2007, p. 35).

2.3.4. Constructivismo

El constructivismo como corriente teórica surge a finales de los años ochenta y principios de los noventa en el seno del debate neorrealismo-neoliberalismo, con los trabajos académicos de Nicholas Onuf, Friedrich Kratochwil y Alexander Wendt. Si bien puede afirmarse que el constructivismo no es en sí mismo una teoría de las relaciones internacionales, sino más bien un programa de investigación (Salomón, 2002), su aporte a la disciplina como alternativa a los enfoques considerados del mainstream es innegable. Desde la perspectiva de esta escuela de pensamiento, las relaciones internacionales son una construcción social, en el sentido de que la realidad se construye mediante procesos sociales y, por lo tanto, no existe una realidad social objetiva. Así,

el sistema internacional no está ahí fuera, igual que el sistema solar, sino que es el resultado de un proceso intersubjetivo: es un conjunto de ideas, un cuerpo de pensamiento y un sistema de normas que han sido acordadas a nivel social en un momento y en un lugar determinado (Barbé, 2007, p. 92).

En su artículo “Anarchy is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics”, Alexander Wendt declara querer tender un puente entre racionalistas y reflectivistas mediante la postulación de una corriente constructivista. Su punto de partida es doble. Por un lado, a favor del argumento liberal respecto de las instituciones internacionales y cómo estas pueden transformar intereses e identidades de los Estados. Por otro lado, en contra de la postura neorrealista sobre el sistema de autoayuda como factor exógeno de la anarquía internacional. Precisamente, Wendt afirma que “la autoayuda y la política de poder no derivan ni lógica ni causalmente de la anarquía y si hoy en día nos encontramos en un mundo de autoayuda, es debido al proceso, no a la estructura” (Wendt, 1992, p. 394).

Por lo tanto, siguiendo la línea de pensamiento de Wendt, la anarquía no es un factor dado o estático que condiciona las acciones de los Estados sin ser a la vez condicionado por ellas. La anarquía, al igual que otras realidades o fenómenos, es una construcción social en la medida en que está infundida en valores sociales, normas y supuestos (Dunne, 2013, p. 189). En otras palabras, “las creencias, los significados colectivos, los conocimientos y los valores que se comparten en una sociedad constituyen estructuras que ejercen una influencia determinante sobre la acción política en las relaciones internacionales” (Arenal, 2015, p. 196).

¿Cómo es posible entonces comprender la cooperación desde la perspectiva del constructivismo? Según Wendt (1992), es a través de la interacción recíproca a través de lo cual se crean las estructuras sociales estables a partir de las cuales se definen los intereses y las identidades. Producto de ello, una mirada constructivista de la cooperación se centraría en las expectativas de las acciones de los Estados y su impacto precisamente sobre aquellos intereses e identidades. Así, “el proceso mediante el cual [actores] egoístas aprenden a cooperar es a la vez un proceso de reconstrucción de intereses basados en compromisos compartidos respecto de normas sociales” (Wendt, 1992, p. 417). Esas normas sociales, de acuerdo con Checkel (1998), no son meramente límites impuestos al comportamiento de los Estados, sino entendimientos colectivos que forman las identidades e intereses de los propios actores. De esta manera, la interacción entre Estados (agentes) y normas (estructuras) supone que ambos se constituyen mutuamente.

En este sentido, las identidades del Estado cambian conforme a procesos históricos, sociales, políticos o culturales. Los Estados definen intereses en función de esas transformaciones. Por lo tanto, la naturaleza cambiante de esas identidades e intereses suponen que un Estado adopte, en determinado momento y lugar, ciertas ideas hacia otros actores o procesos. Es así como “la identidad nacional da forma a los intereses nacionales, y estos a su vez generan las preferencias estatales en situaciones o áreas específicas” (Pauselli, 2013, p. 87). Según los defensores del constructivismo, esto permitiría explicar la ruptura con la idea realista de un sistema internacional anárquico y conflictivo. La cooperación, después de todo, no deja de ser una construcción social y no “una estructura dada. Las prácticas regulares producidas mutuamente constituyen identidades de cooperación (agentes) asociadas a normas institucionales (estructuras)” (Jiménez González, 2003, p. 139).

La corriente constructivista comparte con el liberalismo el postulado de que la cooperación es posible aun en un contexto de anarquía internacional. Sin embargo, Hopf alega que, desde la perspectiva del constructivismo, es posible abordar la cooperación teniendo en cuenta cómo es que los Estados entienden sus intereses específicos. Así, la distribución de identidades e intereses estatales permitiría establecer si la cooperación es posible o no (Hopf, 1998, p. 189).

Figura 1. Cuadro resumen de las corrientes teóricas de las relaciones internacionales mencionadas en el apartado 2.3

Cuadro TEORIA RRII Cap Desarrollo

Fuente: elaboración propia de las autoras (basadas en Bartolomé, 2006, pp. 42 y 60).

3. Una aproximación conceptual a la cid

Habiendo hecho un breve repaso sobre el surgimiento de la cid y un análisis de la cooperación internacional desde las teorías de las relaciones internacionales, procederemos a continuación a definir conceptualmente lo que entendemos por “desarrollo” y “cooperación internacional al desarrollo”, y a esbozar el núcleo de actores que participan de ella. En una segunda parte de este apartado, abordaremos los enfoques actuales sobre la cid, prestando especial atención a las diversas posturas existentes respecto de la eficacia de la ayuda al desarrollo y los debates en torno a los ods y los derechos humanos como argumentos en favor de la cid.

3.1. Definiendo conceptos: desarrollo, cid y actores de la cid

3.1.1. Desarrollo

“Desarrollo”, como concepto, es en sí mismo un término polisémico y controvertido. Definir el concepto de “desarrollo” es una decisión política sobre una perspectiva del bienestar y del uso de instrumentos económicos, sociales y culturales para alcanzarlo.

Universalmente, la comprensión de que existe una cantidad finita de recursos, que debe ser preservada para que las generaciones futuras puedan beneficiarse, está presente hace siglos, por ejemplo, a través de visiones latinoamericanas como el sumak kawsay o ‘buen vivir’ (Gudynas, 2014, p. 121) o del Nachhaltigkeit (‘sostenibilidad’) alemán (Bosselmann, 2017, p. 5). Paralelamente, desde los procesos de industrialización en Europa, el desarrollo se ha entendido frecuentemente como desarrollo económico y hasta se equiparía con el crecimiento económico. Interesantemente, esta visión comprende el desarrollo como un proceso lineal de progreso económico y de modernización, donde los países del sur global inevitablemente imitan las etapas de desarrollo del norte global (Aghion y Howitt, 2009).

La asociación de la sostenibilidad con el desarrollo económico es más reciente. A medida que se hicieron cada vez más notables las graves amenazas a nuestro entorno natural, se entendió que el desarrollo como crecimiento económico consume una parte insostenible de los recursos naturales y tiene consecuencias dramáticas para nuestro clima, a la vez que genera una creciente desigualdad y crisis económicas periódicas globales. Después de varias etapas de discusiones y tomas de conciencia en la comunidad internacional, la integración del desarrollo en el concepto de “sostenibilidad” fue finalmente acuñado como “desarrollo sostenible” en 1987 en el Informe Brundtland (Bürgi Bonanomi, 2012, p. 22). En este informe se lo define como el “desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Esta definición es hoy por hoy la más comúnmente citada al hablar de desarrollo sostenible. En 1992, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo reafirma el objetivo del crecimiento económico en el Principio 12. La comunidad internacional respalda la importancia del principio de integración en el Principio 4 de la misma Declaración, afirmando que, “[a] fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada”. Asimismo, el principio de integración es declarado parte del derecho internacional en 2005 por la Corte Permanente de Arbitraje en el caso relativo al Iron Rhine, explicando que el derecho internacional requiere la integración de medidas ambientales en el diseño y ejecución de actividades de desarrollo económico.

En consecuencia, el desarrollo sostenible suele entenderse como compuesto por un pilar económico, social y medioambiental. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es adoptada por la onu en 2015 y constituye la nueva hoja de ruta para el desarrollo internacional, extendiendo la preocupación por el medio ambiente a sus 17 objetivos globales, denominados los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods). En este sentido, a los fines de este capítulo, analizaremos la cid con base en los ods.

3.1.2. La cooperación internacional al desarrollo (cid)

La cid suele ser definida como la transferencia de medios (dinero, bienes, técnicas, servicios) de países donantes a países receptores, siempre y cuando se entreguen en mejores condiciones que las del mercado (Fino, 1996, p. 9). Este último criterio, “mejores condiciones que las del mercado”, también conocido como “concesionalidad”, es central: sin él, se trataría meramente de intercambios comerciales. Es el Comité de Ayuda al Desarrollo (cad) de la ocde el que clasifica y registra diferentes tipos de cooperación al desarrollo. Este define la Ayuda Oficial al Desarrollo (aod) como donaciones o préstamos a países elegibles u organismos multilaterales, que reúnen las siguientes características:

  1. son emprendidos por el sector oficial;
  2. tienen la promoción del desarrollo económico y el bienestar como objetivo principal;
  3. presentan condiciones financieras favorables (si es un préstamo, con un elemento de donación de al menos el 25 %).

Asimismo, se excluyen de la aod las transferencias con fines militares (ocde, 2020). Del cumplimiento de estas características, depende que los países donantes puedan declarar sus subvenciones como “Ayuda Oficial al Desarrollo” a la ocde. En este sentido, existe una cierta presión para clasificar las transferencias como aod, ya que, por ejemplo, en el Consenso de Monterrey adoptado en el marco de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo de 2002, los países donantes se comprometen a cumplir con la meta de destinar el 0,7 % de su producto nacional bruto (pnb) a la Ayuda Oficial al Desarrollo. Meta que por el momento solo está cumplida por Suecia, Noruega, Luxemburgo, Dinamarca, Alemania y Gran Bretaña (ocde, 2020). El Comité de Ayuda al Desarrollo de la ocde sigue estas metas y genera regulaciones y políticas sobre cid que los países donantes, que constituyen el Comité, se comprometen a tratar de cumplir. Esos países donantes son muchas veces llamados los “donantes tradicionales”.

Hay que resaltar que, en el contexto de la cid, aparecen una multitud de distinciones binarias entre los países y las regiones: desarrollados/en desarrollo, donantes/receptores, norte global/sur global, oeste/resto del mundo. Estas lógicas binarias pueden resultar conceptualmente útiles, pero no dejan de ser problemáticas ya que difícilmente resultan completas. En este capítulo hemos decidido usar el paradigma binario donante-receptor con una meta pedagógica, sabiendo que resulta políticamente insatisfactoria frente a una terminología más horizontal como “socios”.

3.1.3. Actores de la cid

La cid incluye hoy una gran pluralidad de actores (Dann, 2013). Los donantes bilaterales tradicionales son países del norte global, tales como Estados Unidos, Alemania, Reino Unido, Japón, Francia y Suecia, que tienden a proporcionar la mayor parte de la financiación al desarrollo. Las economías emergentes como China, India y Brasil también han surgido en la última década como donantes, complejizando la lógica binaria donante-receptor, ya que los nuevos donantes son a menudo donantes y receptores a la vez. La elección de los receptores por parte de los donantes es un proceso de decisión política unilateral (Alesina y Dollar, 2000). Existe la ficción de que la decisión de recibir esta ayuda por parte de los receptores es también un proceso de decisión política unilateral, pero la necesidad y la asimetría de poderes entre países tienden a matizar esa equiparación.

Los donantes multilaterales son también múltiples e incluyen la Unión Europea (ue), los bancos multilaterales de desarrollo –como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo–, así como agencias de desarrollo de la onu, como Unicef. Estos organismos multilaterales reciben en general Ayuda Oficial al Desarrollo de parte de los países donantes y la trasladan a su respectivo fondo para después darla, ya sea como donación o préstamo, a países receptores. Es importante destacar que entidades subnacionales, como pueden ser los gobiernos locales, también participan activamente de la cid en calidad de donantes o receptores.

A pesar de que sus donaciones no entran en los criterios de la ocde para ser consideradas Ayuda Oficial al Desarrollo, los actores privados juegan también un papel importante en la cid. Las Organizaciones No Gubernamentales (ong), como por ejemplo la Fundación Bill y Melinda Gates, la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (farn) o Cáritas, participan de los debates públicos, son donantes o receptores de transferencias de cid y tienen allí una importante función de vigilancia y rendición de cuentas. Las empresas y las personas privadas pueden también ser donantes o receptores de cid. Además, existen actores relativamente recientes, los multistakeholder partnerships o asociación de múltiples partes interesadas, que son creados y fundados por una constelación de actores como empresas, gobiernos, ong y organismos internacionales. Por ejemplo, la Global Alliance for Vaccines and Immunisation (gavi) está constituida por países donantes y receptores, ong como la mencionada Fundación Gates, donantes multilaterales como la Organización Mundial de la Salud (oms), Unicef y el Banco Mundial, así como por actores privados, como la industria farmacéutica. Estas nuevas constelaciones presentan ventajas en su poder de financiación, pero también desafíos mayores, tales como la cuestión de su responsabilidad frente a terceros (Erdem Türkelli, 2020).

3.2. Enfoques actuales de la cid

3.2.1. Agenda de la eficacia de la ayuda

La eficacia de la cid ha sido extensamente debatida en diversos foros periodísticos, políticos y académicos. Existen corrientes de total escepticismo frente a la eficacia de la ayuda, que pueden provenir tanto de perspectivas marxistas (Mudingu, 2006) como también de perspectivas neoliberales (Moyo, 2009). Varios estudios han tratado de mesurar la eficacia, con resultados diversos, y proponer soluciones (Collier, 2006; Easterly, 2006, 2013). Un punto sobresaliente de esos estudios es que la ayuda es más eficaz y tiene más impacto en países donde la gobernanza es mejor (Burnside y Dollar, 2000, 2004).

A través de una serie de conferencias, llevadas a cabo en el marco de los Foros de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, celebradas en Roma (2003), París (2005), Acra (2008) y Busan (2011), donantes y receptores adoptan cinco principios básicos. Estos incluyen: la apropiación (los receptores establecen sus propias estrategias para el desarrollo); la alineación (los donantes se basan en las estrategias de desarrollo de los receptores); la armonización (donde los donantes coordinan sus acciones y evitan redundancias); la gestión orientada a resultados (donde receptores y donantes analizan y miden los resultados de sus proyectos); y la responsabilidad mutua (a través de la cual ambas partes son responsables de los resultados).

Una cuestión central de la agenda de la eficacia de la ayuda es la eliminación de la ayuda ligada. Esta supone ofrecer la ayuda bajo la condición de que el receptor la utilice, ya sea total o parcialmente, para adquirir bienes o servicios del donante. Esta ayuda es problemática porque privilegia los intereses del donante y no garantiza que el receptor pueda obtener el mejor rendimiento calidad-precio de la cid (Foro de Alto Nivel de París, 2005; Younas, 2008).

A partir de la conferencia de Busan, se instaura la Alianza Global para la Cooperación Efectiva al Desarrollo, una iniciativa de múltiples partes para cooperar para la eficacia de la ayuda. Aunque los cinco principios sobre eficacia de la ayuda todavía estén mencionados en el discurso como ejemplo de buenas prácticas, esta última iniciativa parece haber debilitado el impulso de los Foros de Alto Nivel (Brown, 2020).

3.2.2. ods y derechos humanos

Existen dos enfoques dominantes y recientes respecto de los objetivos de la cid. En primer lugar, la cid está a menudo orientada a la promoción de los derechos humanos, y, por lo tanto, los medios y las metas de la cooperación se basan en fomentar el respeto, la protección y la implementación de los derechos fundamentales. Este enfoque es el adoptado por muchas agencias de las Naciones Unidas (Abramovich, 2006; Sen, 2000). En segundo lugar, y más recientemente, la cid está más bien enfocada en impulsar el cumplimiento de los ods. Así, los objetivos de los proyectos financiados suelen estar alineados con uno o más de los indicadores de los ods.

No obstante, ambos enfoques pueden ir de la mano. El apoyo a los derechos humanos puede acercar el logro de los ods y viceversa, pero no se da automáticamente. El proyecto de desarrollo debe ser diseñado cuidadosamente para lograr ambos enfoques.

4. La cid en la agenda global contemporánea

Habiendo delimitado conceptualmente lo que comprendemos por desarrollo, cooperación internacional y cid, procederemos a continuación a plantear una serie de temas desde la perspectiva de estos fenómenos con incidencia en la agenda global contemporánea. A tal fin, aclararemos que hemos elegido solo un puñado de cuestiones que creemos reflejan distintas aristas de una misma materia, la cid.

4.1. La convergencia de las agendas de seguridad, paz y desarrollo

4.1.1. Ampliación del concepto de “seguridad”

El anteriormente mencionado concepto de “transnacionalidad”, surgido en la década del setenta de la mano de Keohane y Nye, desencadena una flexibilización del estado-centrismo característico del sistema internacional y de la seguridad de la Guerra Fría, lo que da lugar a una convivencia del Estado vis a vis con actores no estatales. En este contexto, la cooperación pasa a ocupar un lugar preponderante en lo que hace a la seguridad internacional. En este sentido, teniendo en cuenta que las amenazas transnacionales trascienden las fronteras del Estado, “[…] su tratamiento eficaz no puede limitarse a acciones unilaterales, sino que debe excederlas para alcanzar entendimientos bi o multilaterales” (Bartolomé, 2013, p. 43).

Por lo tanto, según Pérez de Armiño, se produce un fenómeno doble en la agenda internacional: la ampliación (widening) y la profundización (deepening) del concepto de “seguridad” (Pérez de Armiño, 2015, p. 303). Surgen nuevas corrientes que buscan explicar no solo qué es la seguridad, sino además cómo abordar los estudios de seguridad desde una perspectiva que se adapte al nuevo escenario internacional.

Ejemplo de ello es la investigación para la paz impulsada por Johan Galtung en 1969, la cual desagrega el concepto de “paz” en dos dimensiones: por un lado, la paz negativa, entendida como la ausencia de guerra o violencia personal; por otro lado, la paz positiva, definida como la ausencia de violencia estructural, medida en términos de justicia social[15]. Según este enfoque, la violencia forma parte de la estructura social y se traduce en una distribución desigual de recursos y oportunidades (Galtung, 1969, p. 171).

Así, el concepto de “paz” de Galtung contribuye a una nueva configuración de los estudios de seguridad durante la posguerra de la Guerra Fría. Aunque de naturaleza muy diversa, comparten una postura crítica frente a los enfoques tradicionales del racionalismo: rechazan el carácter estado-céntrico del sistema, la preponderancia de las relaciones interestatales y el empleo de la fuerza militar como medio para resguardar la seguridad (Bartolomé, 2006). Procederemos a continuación a hacer una breve exposición sobre dos conceptos de “seguridad” surgidos a la luz de estas transformaciones con impacto en la cid.

4.1.2. Seguridad común

Durante los años setenta y ochenta, la escalada de hostilidades en la carrera armamentista entre Estados Unidos y la Unión Soviética desencadena una serie de reflexiones respecto del alcance del concepto de “seguridad”. Por un lado, la creación de la Comisión Independiente sobre Aspectos del Desarrollo Internacional (icdi, por sus siglas en inglés), también conocida como la Comisión Brandt[16], publica en 1980 su informe Norte-Sur: un Programa para la Supervivencia. En él se plasma la necesidad de promover la cooperación y la interdependencia económica como mecanismo para dirimir las desigualdades producidas por el desarrollo y paliar la pobreza resultante de ellas. En este sentido, el alcance de las contiendas norte-sur y este-oeste podría medirse desde la perspectiva del desarrollo y el resguardo de la paz, dado que, como afirma Pedrosa (2017), “los desequilibrios en el desarrollo cruzan transversalmente el resto de la agenda, influenciando temas como la democracia, el respeto a los derechos humanos, la paz, el desarrollo económico y el medio ambiente” (Pedrosa, 2017, p. 31).

Por otro lado, en 1982 la Comisión Independiente sobre Asuntos de Desarme y Seguridad, también denominada Comisión Palme, publica su informe Seguridad Común: un Programa para el Desarme, basado en la idea de que la seguridad internacional puede ser alcanzada mediante intereses colectivos en evitar la guerra nuclear, y no simplemente por políticas de disuasión mutua (Wiseman, 2005). Así, la comisión da luz no solo al concepto de “seguridad común”, sino también a la idea de que la seguridad es un esfuerzo compartido y no un juego de suma cero. En línea similar al informe de la Comisión Brandt, el informe Palme presenta una mirada a medio-largo plazo respecto de la seguridad y las responsabilidades compartidas, a la vez que “hizo un llamado a las superpotencias para abrir un proceso de acción conjunta con el fin de lograr una paz duradera” (Pedrosa, 2017, p. 34).

4.1.3. Seguridad humana: paradigma de los procesos de securitización

Nos encontramos entonces ante un escenario en el cual el poder duro, medido en términos de fuerza militar, pierde relevancia frente a la convergencia de temas en las agendas de paz, seguridad y desarrollo. En otras palabras, el individuo gana lugar como objeto referente de la seguridad frente al Estado. Esto podría ser explicado desde la perspectiva del constructivismo, mediante los llamados “procesos de securitización”, término acuñado por el académico danés Ole Wæver para dar cuenta del curso a través del cual las elites políticas definen e incorporan asuntos en la agenda de seguridad (Bartolomé, 2006). De acuerdo a este enfoque, la seguridad es un acto discursivo que a la vez supone una acción. Es decir, la expresión “seguridad” revela una determinada percepción por parte de los representantes del Estado sobre un tema particular y la necesidad de destinar medios para resguardarlo (Wæver, 1995).

Una de las manifestaciones más extendidas del paradigma de securitización es el concepto de “seguridad humana”, surgido del Informe sobre Desarrollo Humano (idh) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) en 1994 (Bartolomé, 2006). Antes de adentrarnos en las particularidades de este concepto, es necesario entender el contexto amplio que acompaña la aparición formal de esta dimensión de la seguridad. Ya hemos comentado antes que el fin de la Guerra Fría trae consigo un halo de optimismo respecto del mundo por venir y las posibilidades de alcanzar una paz duradera. Sin embargo, la guerra de Kuwait (1991) rápidamente derribará cualquier esperanza de cambio, de forma que pondrá así las probabilidades de un orden más pacífico en entredicho.

Es así como durante la posguerra de la Guerra Fría surgen nuevos conflictos armados de carácter intraestatal y de naturaleza social y civil como fruto de la fragilidad del Estado, cuestiones identitarias o a causa de una gobernanza limitada, fundamentalmente en Estados del sur o en aquellos recientemente independizados (Grasa, 2006). Estos conflictos requieren de nuevos abordajes más allá de las concepciones tradicionales de la seguridad,

soluciones que combinen gestión de las conductas violentas cuando se producen, resolución a medio plazo de las incompatibilidades de fondo, […] la transformación de la situación de conflicto para hacer altamente improbable que la incompatibilidad de fondo genere conductas violentas […] (Grasa, 2006, p. 76).

Es decir, es necesario que converjan las agendas de seguridad, paz y desarrollo para prevenir la aparición de nuevos conflictos, incluso en aquellos lugares donde se ha logrado erradicarlos.

Ahora bien, el concepto de “seguridad humana” del pnud no surge como un fenómeno aislado. Más bien, surge como imperativo ético, fruto de las reflexiones en torno a las carencias que presenta el concepto de “seguridad” convencional (estado-céntrico, interestatal y militar), Así, pretende dar cuenta de los desarrollos sucedidos en el plano internacional que implican a otros actores y a otras dimensiones que hacen a la integridad del Estado en general, y del ser humano en particular. En este sentido, la seguridad humana está centrada en el individuo, sus libertades, su calidad de vida, sus oportunidades sociales, etc. (pnud, 1994). En su concepción más básica, se compone de dos principios fundamentales, recogidos también en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948: la libertad respecto de las necesidades y la libertad respecto del miedo. De estas necesidades, se desprenden a su vez siete dimensiones que hacen a la seguridad humana: económica, alimentaria, sanitaria, ambiental, personal, comunitaria y política. El idh (1994) la define de la siguiente manera:

La seguridad humana tiene dos aspectos principales. En primer lugar, significa seguridad contra amenazas crónicas como el hambre, la enfermedad y la represión. En segundo lugar, significa protección contra alteraciones súbitas y dolorosas de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en el empleo, en la comunidad. Dichas amenazas pueden existir en todos los niveles de ingreso y desarrollo de un país (pnud, 1994, p. 26).

Se destaca de la definición anterior el vínculo entre seguridad humana y desarrollo humano[17]. Mientras que el segundo es un concepto general, enfocado en la ampliación de las libertades y oportunidades de las personas, el primero se refiere al ejercicio concreto de esas opciones de manera segura y libre, sin temer a que estas desaparezcan repentinamente (pnud, 1994). En la actualidad, es posible apreciar el legado que han dejado tanto el concepto de “seguridad humana”, como el de “desarrollo humano” en la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y los ods: el nexo entre gobernanza, bienestar económico y desarrollo social como promotores de la prevención del conflicto y el resguardo de la paz (Sanahuja, 2019).

No obstante lo anterior, no podemos dejar de mencionar el impacto del 11-S en la agenda internacional y la resultante revalorización de la seguridad nacional frente a la seguridad humana. En este sentido, no es que esta última haya perdido su impulso por completo, sino que el Estado vuelve a ser objeto referente de la seguridad, vis a vis con los individuos y las comunidades (Sanahuja, 2012). Así, se entiende que la seguridad coadyuva a mejorar la gobernabilidad y que “las estructuras y los mecanismos de seguridad inadecuados pueden contribuir a una gobernanza débil, a la inestabilidad y a los conflictos violentos, que a su vez impactan negativamente la reducción de la pobreza” (ocde, 2006, p. 11). De esta manera, a mayor gobernabilidad, menor riesgo de conflicto, mayor seguridad y mejores condiciones para el desarrollo.

Tomemos como ejemplo la postura adoptada por el cad en 2004 respecto de la ayuda oficial al desarrollo como instrumento en la lucha contra el terrorismo. Se mencionó anteriormente que la aod no incluye las categorías de ayuda militar o misiones de paz. Sin embargo, en el marco de la Reforma del Sector de Seguridad (rss) del cad, se incluyen actividades vinculadas a la lucha contra la proliferación de drogas y armas ligeras, como así también a la formación de fuerzas de seguridad (Sanahuja 2012).

4.2. Cooperación sur-sur, financiamiento del desarrollo e interseccionalidad

4.2.1. La cooperación sur-sur y triangular

Como fue explicado anteriormente, la cooperación sur-sur es una herramienta de promoción del desarrollo internacional introducida en la década de 1970. Se basa en las nociones de solidaridad y autodeterminación colectiva entre los países en desarrollo, evitando la posible presencia de neocolonialismo y de extractivismo en la cid. El supuesto es que la cooperación sur-sur permite relaciones horizontales y cooperativas, fomentando el intercambio de soluciones basadas en experiencias compartidas. Completaría o incluso reemplazaría una interacción vertical entre donantes del sur global y receptores del norte global (Malacalza, 2020). El término se reconoce como un área de la cid, pero donde los donantes y receptores son partes del sur global. Los cambios significativos en la política internacional de las últimas décadas, así como la aparición de nuevos agentes de poder en el sur global, especialmente China y los brics, han ampliado las posibilidades de la cooperación sur-sur.

La cooperación triangular para el desarrollo es otro instrumento, que intenta compatibilizar la cooperación norte-sur y sur-sur. En la cooperación triangular, los donantes tradicionales del norte global apoyan un proyecto de cooperación sur-sur. Así, se combinan los recursos del norte global con las fortalezas, conocimientos y experiencias de los países del sur global.

Tanto la cooperación sur-sur como la cooperación triangular están reconocidas por la comunidad internacional como herramientas que pueden apoyar los ods (Agenda de Acción de Addis Abeba, 2015). Es importante resaltar que la mayoría de los donantes de cooperación sur-sur no son parte del Comité de Ayuda al Desarrollo de la ocde, por lo cual su cid no está recopilada ni regulada por la ocde. Los proyectos de cooperación sur-sur que las partes califican como cid pueden en realidad no cumplir con los criterios básicos de la Asistencia Oficial para el Desarrollo de la ocde. En este sentido, existen por ejemplo proyectos de cooperación sur-sur que tienen una concesionalidad muy limitada o que son de ayuda ligada.

4.2.2. Financiamiento del desarrollo y de los ods

El logro de los ods en 2030, con sus 17 ods y sus 169 metas, requiere cerrar una brecha de inversión anual estimada en 2,5 billones de dólares (ocde, 2018, p.22). La enormidad de la tarea parece haber inspirado un pensamiento transformador en los financistas del desarrollo. En abril del 2015, el Grupo del Banco Mundial, junto con otros bancos multilaterales de desarrollo (bmd) y el Fondo Monetario Internacional (fmi), publican varias declaraciones (afdb et al., 2015a; afdb et al. 2005b). Allí, explican la agenda “de miles de millones a trillones”. “Se trata de utilizar los ‘miles de millones’ en Ayuda Oficial para el Desarrollo y en otros recursos de desarrollo disponibles para atraer, apalancar y movilizar ‘trillones’ en inversiones de todo tipo”. En resumen, los bmd deciden utilizar fondos públicos para apalancar fondos privados. Esta perspectiva fue reforzada en la Agenda de Acción de Addis Abeba que reconoce el potencial de la Ayuda Oficial para el Desarrollo para desbloquear financiamiento privado adicional a través de blended finance (‘financiación mixta’), en particular para inversiones que apoyan el desarrollo del sector privado. Esta nueva tendencia ha sido denominada “el giro hacia lo privado” (Van Waeyenberge, 2015, p. 5), donde el sector privado parece ser el medio y el fin de la cid.

La financiación mixta se refiere al uso de la financiación pública para la movilización de financiación privada. Allí, se combinan fuentes concesionarias públicas y filantrópicas con fondos privados de inversión. El postulado es que la financiación combinada puede respaldar proyectos que inicialmente no resulten atractivos para la financiación comercial, pero que tienen el potencial de volverse comercialmente viables gradualmente (Sierra-Escalante y Lauridsen, 2019). La financiación pública tiene como objetivo ayudar a reducir o mitigar los riesgos con el fin de atraer financiación privada. Esta ya fue usada por ciertos bdm antes de los ods. Sin embargo, la nueva misión de los bmd para el logro de los ods ha provocado varias dificultades nuevas (Tan, 2019). Primero, además de movilizar fondos privados para inversiones, los proyectos apoyados ahora deberían generar también un impacto para el logro de los ods. En segundo lugar, la financiación combinada debe ahora dirigirse también a países frágiles y de bajos ingresos, lo que implica un aumento de riesgos de mercado. Estos cambios representan un giro particularmente difícil para las Instituciones Financieras de Desarrollo, que necesitan atraer inversionistas hacia inversiones generadoras de impacto y en contextos difíciles y riesgosos (Lee, 2017, p.8).

Por lo tanto, la financiación combinada en la era de los ods está en el centro de la disyuntiva entre intereses públicos y privados; el debate arde en el mundo financiero y académico. La salvaguarda del interés público puede reflejarse en la noción de “adicionalidad del desarrollo”, lo que significa que la cid, a través del proyecto de financiación combinada, debería lograr mejores resultados de desarrollo que un proyecto no combinado (oecd, 2018). Sin embargo, por ahora no se encuentra una normativa internacional de financiación mixta que regule y mida esta adicionalidad.

4.2.3. cid y desigualdad: la interseccionalidad

Las diversas formas de desigualdad están a menudo estrechamente relacionadas entre sí. Por ejemplo, la desigualdad de género suele estar relacionada con otras formas de desigualdad, como en materia de salud o educación. Las personas pueden experimentar discriminación y desigualdad acumulativas, basadas en diferentes factores, como la raza, el género y la discapacidad. Esas muchas formas de desigualdad están a menudo conectadas a menores posibilidades de participación en la esfera pública.

Esto se enfatiza en la teoría de la interseccionalidad, un término que fue introducido en las ciencias sociales por Kimberlé Crenshaw en 1989. La interseccionalidad examina cómo varias categorías biológicas, sociales y culturales interaccionan y están simultáneamente ligadas a sistemas multidimensionales de discriminación (Crenshaw, 2017). Esta teoría aporta mucho a la cid, porque permite entender conceptos como “desigualdad” o “injusticia sistémica” como correlativos a una combinación de elementos inseparables. Marilyn Frye es autora de la metáfora de la jaula del pájaro, que ilustra la interseccionalidad (Frye, 1983). Las personas vulnerables se ven confinadas por barrotes sistemáticamente relacionados entre sí. Si uno observa muy de cerca un solo barrote de una jaula de pájaro, no podrá ver los demás barrotes. No entenderá por qué el pájaro no vuela, o se detendrá en la problemática de este único barrote. Es solo cuando uno deja de mirar un barrote de cerca, y mira toda la jaula en su conjunto, que puede entender que no hay escape posible y así pensar en una estrategia para ayudar al pájaro a conseguir su libertad. La interseccionalidad permite ver los múltiples barrotes y entender que las distintas desigualdades están relacionadas entre sí. Es el conjunto de desigualdades que encarcela la pobreza y la vulnerabilidad.

5. Reflexiones finales: la cid frente a la pandemia de COVID-19 y la interseccionalidad

La pandemia internacional de COVID-19 es muy reveladora de la necesidad de entender las vulnerabilidades o la incapacidad de alcanzar los ods con una perspectiva de interseccionalidad. En Argentina, por ejemplo, hay más pobreza en niños de familias monoparentales, que generalmente tienen una mujer como adulta responsable. Las mujeres tienen niveles de desocupación más altos y trayectorias laborales más precarias que los varones. Sus cargas en el hogar limitan sus posibilidades de acceder a empleos a tiempo completo. La pobreza de la niñez aumenta también con la precariedad de sus viviendas, el menor nivel educativo del adulto de referencia de su familia y de su condición de migrante. En consecuencia, género, inestabilidad familiar, precariedad laboral y habitacional, limitación de la educación formal y migración son otros tantos barrotes de una misma jaula (Unicef, 2020).

Esas familias “enjauladas” han sido golpeadas duramente durante la pandemia, debido, entre otras cosas, a sus dificultades para cumplir con protocolos de protección. En este sentido, su acceso al agua potable y el saneamiento no está garantizado y sufren también la imposibilidad de cumplir con el distanciamiento social debido a la precariedad habitacional, la convivencia multigeneracional y la necesidad vital de realizar trabajos informales cotidianos fuera de su vivienda. Muchos, a menudo con salud ya frágil debido a sus condiciones de vida, incluyendo la malnutrición sistemática, contrajeron COVID-19, lo que sumó así más barrotes a la jaula.

Los niños también se vieron afectados de manera multidimensional, con poco acceso a la educación escolar y con referentes familiares a menudo ausentes por tener que cumplir con tareas de supervivencia (Bocchio, 2020). Las mujeres y niñas tienen más tendencia a dejar de lado sus estudios o trabajos para ocuparse de los hermanos menores, de forma que pierden poder adquisitivo. Demás está decir que las mismas familias sufren desigualdad en cuanto al cuidado hospitalario.

Esas desigualdades son también derechos humanos violados: derecho a la educación, derecho a la salud, derecho a un ambiente sano, derecho a no sufrir discriminaciones, derecho a una vivienda digna, etc. A su vez, la situación es un revés considerable al alcance de muchos de los ods, tales como el ods 1 respecto de la pobreza, el ods 2 respecto del hambre, el ods 3 respecto de la salud, el ods 4 respecto de la educación o el ods 5 respecto de la igualdad de género.

Este cuadro de desigualdades interseccionales, donde el COVID-19 viene multiplicando los barrotes de la jaula y así aumentando aún más la desigualdad general, se está replicado en muchas partes del mundo. Se ha documentado, por ejemplo, que, en los Estados Unidos, la tasa de mortalidad por COVID-19 para los afroamericanos es de 166 por cada 100.000 personas, 160 para los indígenas, 141 para los latinos y 116 para los blancos (Gilbert et al., 2021). Además de los barrotes o las violaciones de los derechos humanos ya citados, el racismo hospitalario ha sido culpado por la menor calidad de cuidado hacia las personas no blancas. Además, no hay dudas de que las desigualdades repercuten también a nivel mundial en el acceso a las vacunas (Sekalala et al., 2021).

Este breve caso de estudio pone de relieve la necesidad de tomar en cuenta la interseccionalidad para el diseño de políticas integrales de cid destinadas a combatir la pobreza, la pandemia y sus intersecciones (Díaz Langou et al., 2020). Más allá de la pandemia, el carácter estructural de las desigualdades debe ser estudiado en la cid para avanzar hacia los ods. Por ejemplo, de poco sirve un proyecto de cid de construcción de escuelas si no hay libros ni maestros capacitados para ellas y si los niños trabajan durante el día para sobrevivir. El fracaso de algunos proyectos de cid ha estado a menudo relacionado a la falta de comprensión del contexto y en consecuencia del diseño incompleto de sus políticas (De Moerloose, 2020, pp. 70-74). La interseccionalidad permite entender este contexto.

Para concluir, queremos insistir en la pluralidad de conceptos y corrientes de cooperación internacional, desarrollo, y cooperación al desarrollo. La comunidad internacional parece por ahora haber acordado una hoja de ruta común para la cid, los ods. Pero este acuerdo no impide que haya muchos debates abiertos aún, como, por ejemplo, la interpretación de los ods, la cuestión de la interseccionalidad, el nexo entre seguridad, paz y desarrollo, así como también el financiamiento de los ods. Además, quedan abiertas las discusiones sobre eficacia de la ayuda, cooperación sur-sur, ayuda ligada. Sin duda, esta peculiar aérea de las relaciones internacionales seguirá siendo de especial interés tanto para académicos como para profesionales.

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  1. Investigadora posdoctoral (Swiss National Science Foundation). Doctora en Derecho (Université de Genève), LLM (NYU) y máster en Derecho (Université de Genève). Profesora de “Cooperación Internacional al Desarrollo” y “Desarrollo Sostenible Global” (UA). Es autora y coautora de dos libros y más de 15 artículos en revistas científicas, blogs, etc. Correo electrónico: stedemo@yahoo.com.
  2. Profesora adjunta de Análisis e Información Política Internacional, Teoría de las Relaciones Internacionales y Seguridad Internacional (Universidad Austral). Doctoranda en Relaciones Internacionales (Universidad Complutense de Madrid, España), magíster en Relaciones Internacionales (IE Universidad, España) y licenciada en Relaciones Internacionales y Ciencias Políticas (Florida International University, Estados Unidos). Correo electrónico: afalcorta@gmail.com.
  3. Es importante aclarar que existe una pluralidad de académicos que abordan el concepto de “sistema internacional” desde diversas posturas teóricas. Se destacan los trabajos de Hoffman, Waltz, Jervis, Keohane, Krasner, Bull, Buzan, Wendt y Wallerstein, entre otros. Adentrarse en ellos no solo excede la extensión, sino también el propósito de este capítulo.
  4. Véase bit.ly/2SMUjLe (Discurso Inaugural de Harry Truman, 20 de enero de 1949).
  5. Véase bit.ly/3hoyhIt.
  6. Bartolomé lo denomina “marxismo”.
  7. Algunos de los enfoques teóricos que pertenecen a esta corriente son los de la teoría crítica, el feminismo y el posmodernismo. Para más información sobre las corrientes de pensamiento de las relaciones internacionales, sus debates y evolución teórica, véase Salomón (2002).
  8. En su obra Man, the State and War (1954), Kenneth Waltz elabora una teoría respecto de las causas de la guerra y las condiciones para la paz. Según su teoría, las causas pueden inscribirse dentro de tres niveles de análisis o imágenes: el comportamiento y la naturaleza humana (primera imagen), la configuración interna de los Estados (segunda imagen) y la anarquía internacional (tercera imagen).
  9. Es importante destacar que el realismo estructural es una rama específica dentro de la categoría más amplia de la corriente neorrealista. En la literatura puede ser encontrado también bajo el nombre de “realismo defensivo”. Sin embargo, existe otra variante dentro del neorrealismo que no ha sido abordada en estas líneas y que responde al nombre de “realismo ofensivo”, cuyo principal referente es el académico John Mearsheimer, con su obra The Tragedy of Great Power Politics. Mientras que los primeros buscan alcanzar la supervivencia mediante la maximización de la seguridad, los segundos sostienen que la única vía posible a la supervivencia y a la seguridad son la acumulación de poder y la aproximación a la hegemonía global.
  10. Bartolomé (2006) sigue la tipología propuesta por Dunne y sugiere una cuarta línea teórica denominada “liberalismo estructural”, cuyo principal referente es John Ikenberry.
  11. El principal referente del internacionalismo liberal clásico o histórico es Immanuel Kant, con su obra La paz perpetua (1795). En sus versiones contemporáneas, entre sus principales propulsores encontramos a autores como M. Doyle, B. Russett y F. Fukuyama, entre otros.
  12. En su libro La Seguridad Internacional Post 11-S, Bartolomé (2006) desarrolla una tipología de los enfoques que pertenecen al espacio teórico del institucionalismo liberal basado en la clasificación de Dunne. Para más información al respecto, véase pp. 42-49.
  13. Por “instituciones”, se entiende a los “conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y conectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y configuran las expectativas” (Keohane, 1993, p. 17).
  14. Ejerció el cargo de secretario ejecutivo de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (Cepal) y el de secretario general de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (unctad).
  15. Galtung afirma que es posible referirse a las condiciones de violencia estructural como “injusticia social” (Galtung, 1969, p. 171).
  16. Conocida bajo ese nombre por su presidente y excanciller alemán, Willy Brandt. La comisión, de carácter independiente, estaba integrada por 18 países, 9 de ellos representantes del norte y otros 9 representantes del sur.
  17. Basado en la concepción del desarrollo como libertad de Amartya Sen y plasmada en el Informe de Desarrollo Humano del pnud de 1990.


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