Raúl Arlotti^[1] y Patricio Degiorgis^[2]

1. ¿Cómo llegamos al uso del término “integración” en las relaciones internacionales?

Etimológicamente, la voz “integración” deriva de la latina integratio que refiere a ‘restablecimiento’, ‘renovar’, ‘reparar’, o también a ‘integro’, ‘entero’, ‘no corrupto’.

La matemática es el primer saber científico en que se encuentra el término, donde se usa para referir a la operación de pasar de una magnitud infinitamente pequeña a una magnitud finita. En el siglo xix, tal noción pasa del lenguaje matemático al vocabulario sociológico de la mano de Herbert Spencer, para quien la integración social designa el paso de un estado social difuso a un estado social concentrado y perceptible. Desde entonces, en sociología, la voz “integración” designa la creación de una forma de unidad o de una identidad.

Por su parte, en ciencia política y relaciones internacionales, se destina la palabra para referir a los cambios que se dan en unidades más o menos soberanas, mientras que, en un sentido amplio y general, en las relaciones internacionales pasa a designar las relaciones constantes entre Estados que llevan a la aceptación de una nueva autoridad (Arlotti, 2003).

2. Aproximaciones teóricas referenciales sobre el origen de la integración en la vida internacional

Según Hedley Bull, el origen de la integración en el campo internacional puede ser explicado tomando en consideración tres modos de interpretar esa realidad, apoyados por Hobbes, Kant y Grocio:

• El hobbesiano, cuyo núcleo es el conflicto entre los Estados, donde cada uno impone sus intereses y, por lo tanto, se opone a la idea de integración. El comportamiento internacional del Estado es el de sus propios intereses y no se puede ver condicionado por ninguna restricción legal o moral. Con este criterio, moralidad y legalidad no figuran en el lenguaje de las relaciones entre Estados, a no ser que ello se trate para incrementar la propia ”razón de Estado”, esto es, para mantenerse más grande y más robusto ante otros Estados. Además de Hobbes, en la historia del pensamiento político, nos encontramos con esta posición en el planteamiento del vacío moral del Estado que nos enseña Maquiavelo y también en la idea del Estado como encarnación de la realidad ética que nos presenta Hegel (1995, p. 47).
• El kantiano o universalista, que ve en el ejercicio de la política internacional una potencial comunidad humana que tiene su punto de partida y base de unión en diversas formas de cooperación entre los Estados. Para Kant, el libre movimiento de seres y artículos constituye uno de los núcleos diamantinos de un mundo en paz y civilizado, aunque siempre sujeto a las leyes y a los poderes de coacción de los Estados existentes (Gallie, 2014, p. 41).
• La tradición grociana o internacionalista, que percibe la política internacional como una realidad en el encuadramiento de la sociedad internacional. Grocio representa el punto medio entre el realismo hobbesiano y el universalismo kantiano. Considera que los Estados deben atener sus acciones a las exigencias de la moral y el derecho, y concibe una sociedad internacional compuesta por Estados, donde se dan relaciones de conflicto y cooperación. Ante este panorama, son las relaciones cooperativas interestatales las que pueden hacer surgir la integración entre ellos (Bull, 1977, pp. 76-79).

3. Regionalismo, regionalización e integración: ¿de qué estamos hablando?

La integración regional puede definirse como un proceso por el cual los Estados nacionales “se mezclan, confunden y fusionan voluntariamente con sus vecinos, de modo tal que pierden ciertos atributos fácticos de la soberanía, a la vez que adquieren nuevas técnicas para resolver conjuntamente sus conflictos” (Haas, 1971, p. 6).

De acuerdo con la definición que hemos traído aquí, la integración regional, que, como recuerda A. Malamud, a veces se denomina “regionalismo”, consiste “en una política consciente seguida por los Estados que se asocian con una idea o ideología de un espacio social identificado como un proyecto regional” (Malamud, 2011, p. 220).

Ese regionalismo puede ser económico o político. Si es económico, hablamos de una variedad de proyectos que puede abarcar desde un área de libre comercio a una unión económica, cuestión que nos detendremos a explicar en las páginas siguientes. Si referimos al regionalismo político, entonces damos cuenta de algún grado de cooperación política entre Estados en un área geográfica (Bach y Hveem, 1998, pp. 16-19).

A diferencia del regionalismo, la regionalización es un proceso que conduce a la aparición de estructuras y patrones concretos dentro de un espacio transnacional identificado (Hurrell, en Fawcett y Hurrell, 1995, p. 39). Si tiene éxito, entonces el regionalismo puede desencadenar en un proceso de regionalización, a través del cual se produzcan interacciones económicas y políticas en la región y de esta con el resto del mundo (Wyatt-Walter, en Fawcett y Hurrell, 1995, p. 93).

3.1. Los inicios del regionalismo y la integración en el siglo xx

Desde la finalización de la ii gm, parece asomar un horizonte de integración. Sin embargo, es durante la década de los años 60 del siglo pasado cuando aparece un marcado entusiasmo generalizado por desarrollar agrupamientos regionales y esquemas de integración y, en las relaciones internacionales, las regiones pasan a ser descriptas como “un limitado número de Estados vinculados por relaciones geográficas y por un grado de mutua interdependencia”. Además, tales Estados pueden ser diferenciados de acuerdo con el nivel y alcance de los intercambios, organizaciones formales e interdependencia política.

Ese ímpetu por avanzar en el regionalismo y la integración tiene una de sus causas en el hecho de que, en varias áreas del globo, se van formando nuevos Estados, en su mayoría producto de la independencia de las colonias. Sirve como ejemplo de ello el dato siguiente: en 1958 la onu contaba con 82 miembros, y diez años después el número ya era de 126. A ello debe sumarse la creciente conciencia de que la interdependencia económica y un régimen comercial multilateral abierto traerían consigo más beneficios que permanecer sin integrarse.

Debe verse también que, para su promoción, el regionalismo requiere de algo más que de la proximidad geográfica y del aumento de la interdependencia económica, dados otros factores que influyen en la creación y desarrollo de tal tipo de procesos. Se trata de las experiencias históricas, la distribución del poder y de la riqueza entre quienes componen la región y quienes están fuera de ella, las tradiciones culturales, sociales y étnicas, como así también las preferencias políticas e ideológicas.

Todo ello lleva a que el regionalismo sea un concepto y una realidad difícil de definir. Con el objeto de salvar tal inconveniente, Hurrell (1995) sugiere descomponerlo en tipos específicos o concretos.

3.2. Las variantes más importantes en el estudio del regionalismo

Estas variedades pueden ser explicadas de acuerdo al nivel de crecimiento en la interdependencia socioeconómica, la extensión de los valores y tradiciones culturales, la medida en que procuran arreglos institucionales formales, y la magnitud en que una agrupación regional muestra identidad cohesiva y presencia externa. Junto a los gobiernos y Estados, las corporaciones y los intereses económicos pueden ser actores clave en los agrupamientos regionales, los que pueden referir a la maximización del bienestar económico y a la obtención de mayores ganancias por el comercio intrarregional, mientras que otros pueden tomar como centro de sus preocupaciones la defensa o la seguridad, o la protección de tradiciones culturales y sociales.

Tales variantes incluyen:

• Regionalismo propiamente dicho: proceso que envuelve el crecimiento de enlaces informales y transacciones derivadas primariamente de las actividades económicas, pero envolviendo también interconexiones políticas y sociales.
• Conciencia e identidad regional: donde se da una mixtura de tradiciones sociales, culturales y políticas que conducen a una percepción compartida de pertenencia a una comunidad particular.
• Cooperación regional interestatal: Estados o gobiernos pueden patrocinar acuerdos y coordinar entre ellos para resolver problemas comunes y proteger el rol del Estado y el poder del gobierno.
• Estado promotor de la integración económica regional: la más de las veces, la forma más común de regionalismo, gobiernos y grupos económicos persiguen la integración en orden a promover la liberación del comercio y el crecimiento económico.
• Cohesión regional: mediante ella, una combinación de los cuatro procesos antes enunciados puede conducir al surgimiento de una unidad regional cohesiva y consolidada (Hurrell, 1995, pp. 334-338).

3.3. Definición de “integración”

“Integración” es un concepto más difícil de definir que “regionalismo”, dado que puede ser entendido como una condición o un proceso, como una descripción de un sistema y sus elementos, o como un sistema político sostenido y desarrollado en una dirección particular. Más allá de la complejidad que se desprende del significante “integración”, una definición muy usada es la que recoge el Diccionario de Relaciones Internacionales y Política Exterior: “[…] un proceso que convierte a las unidades previamente separadas en componentes de un sistema relativamente coherente y consistente” (Pereira, 2008, p. 527).

La voz “proceso” que se contiene en esa definición refiere a una secuencia de sucesos interrelacionados por leyes de causalidad o finalidad (Arlotti, 2003). Para el caso, la finalidad es la creación de un sistema.

Debe recordarse que la característica esencial de todo sistema es la interdependencia entre sus componentes o unidades, y cualquier cambio ocurrido en una de ellas lleva la probabilidad de que se produzca un cambio predecible en las otras. Esto lleva a Karl Deutsch a afirmar que la integración “es una relación entre unidades en la cual estas son mutuamente interdependientes y juntas producen propiedades de sistema de las que carecen por separado (Deutsch, 1970, pp. 189).

Otra definición útil a nuestras líneas argumentales es aquella que considera a la integración como “la creación y el mantenimiento de patrones intensos y diversificados de interacción entre unidades previamente autónomas”. Estos patrones pueden ser en parte de carácter económico, en parte social, en parte político. Por otro lado, todas las definiciones implican el acompañamiento de altos niveles de interacción económica y social (Wallace, 1990, p. 9). Esta última definición permite comprender la integración en sentido formal, esto es, como decisiones políticas conscientes, como así también en términos informales originados en sectores económicos, sociales o culturales del acontecer.

4. ¿Para qué, por qué y cómo integrarse? Algunas de las propuestas teóricas más significativas para responder a tal pregunta

4.1. El enfoque federalista

El punto de partida de este enfoque se encuentra en el idealismo, el cual reconoce que se puede obtener la paz por medio de una distribución de poderes por nuevas organizaciones internacionales. La orientación federalista se centra en la idea de la necesidad de formas federales de gobierno para lograr la unidad continental y liberarse del drama que supone la guerra. Tal unidad y tal liberación requieren transferir competencias a una autoridad supranacional, a una organización federal común y a entes subestatales locales.

Guy Héraud, en trabajos referidos a la constitución de la Comunidad Económica Europea por el Tratado de Roma, refiere a que el federalismo es

un método de pluralismo social, de dialéctica complementaria, en donde el todo (conjunto compuesto), lejos de oponerse a las partes (elementos componentes), les beneficia tanto más cuanto sus propios intereses son respetados; e inversamente todo lo que sirve a las partes beneficia igualmente al todo (Héraud, 1968, p. 55).

Por su parte, C. Friedrich define al federalismo como “una forma de organización política que se ajusta a las necesidades de las comunidades donde existen una serie de objetivos, intereses y tradiciones diversos, pero que deciden unirse para fortalecerse y lograr sus aspiraciones tanto políticas como económicas” (Friedrich, 1968, p. 176).

Dusan Sidjanski entiende que el federalismo tiene todas las posibilidades de compatibilizar identidades de naciones y de regiones mundialmente interdependientes y globalizadas, frustrando los conflictos al impedir su concentración y fomentando consensos de las comunidades (Sidjanski, 1998, pp. 191-194 y 230-231).

4.2. El enfoque funcionalista

La teoría funcionalista es una de las primeras teorías de integración. El iniciador de esta corriente es David Mitrany, a través de su obra A Working Peace System. An argument for the functional development of international organization (1943), en la cual propone que, para mantener la paz y dar desarrollo al sistema internacional, es conveniente dar extensión a una red de actividades de agencias internacionales que integre las necesidades de las naciones mediante la selección de tareas funcionales de acuerdo con necesidades compartidas.

Los autores que adhieren a esta corriente enfatizan en la constitución de una cooperación internacional en los campos técnicos y en la transferencia de las prácticas de la cooperación en estos. Sostienen que la integración debe partir de la confianza y de hábitos de cooperación entre gobiernos que permitan desarrollar funciones específicas y bien definidas, las cuales lleven un acercamiento y convivencia entre las partes. Entienden que tal fórmula es preferible a aquella de cooperar en temas más sensibles como la ciudadanía, una unión monetaria, o la defensa nacional.

La característica central del enfoque funcional es la creación de agencias internacionales con poderes limitados y específicos que son definidos por la función que desempeñan. Las agencias funcionales operan solo dentro de los territorios de los Estados que eligen unirse a ellas y, por lo tanto, no amenazan la soberanía estatal. Ejemplos típicos de esta postura son los organismos especializados de las Naciones Unidas (onu), como la Organización de Aviación Civil Internacional (oaci), la Organización Meteorológica Mundial (omm) y la Organización Mundial de la Salud (oms) (Imber, 2007).

4.3. El enfoque neofederalista

El neofederalismo es la posición teórica que propone una federación supranacional con estructuras federales policéntricas y pluralistas que generen una reivindicación por el nivel subestatal en la construcción de una unidad integrada (Mariscal, 2003). Para alcanzar esto, el neofederalismo se basa en dos componentes, a saber:

• El principio de subsidiariedad, el cual refiere al derecho y la obligación de la comunidad subordinada a desarrollarse según su propia naturaleza y cumplir sus propias misiones, mientras que la comunidad superior tiene la obligación de reconocer, proteger y estimular ese carácter y actividad. El derecho y la obligación emergentes de la subsidiariedad pueden formularse de modos tales como los siguientes: la comunidad superior no puede impedir el desarrollo, ni usurpar las misiones que son propias y posibles a las comunidades inferiores (Arlotti, 2003).
• El principio de participación, según el cual todas las partes que sean directamente afectadas por las decisiones y las acciones tomadas respecto de cualquier asunto deben poder participar en la formulación de decisiones (Marks, 2000, pp. 109-118).

4.4. La teoría intergubernamentalista

Tiene su marco conceptual inspirado en el reconocimiento de que la integración regional es resultado de la decisión soberana de los Estados y de que las instituciones comunitarias son las que contribuyen a la permanencia de los Estados nacionales y su supervivencia.

Entre los teóricos de las relaciones internacionales que aportan al intergubernamentalismo en la integración regional, se encuentran Stanley Hoffmann (1995), Alan Milward (2000), y Andrew Moravcsik (1998).

Hoffmann considera que el intergubernamentalismo supone la creación de “un régimen internacional que impone limitaciones, pero ofrece oportunidades, que reduce la capacidad del Estado para la acción individual pero preserva los Estados como sujeto principal de la escena internacional” (Hoffmann, 1989, pp. 27-47).

Por su parte, Moravcsik reconoce que la cooperación entre Estados es posible solo cuando comparten un interés común o valores comunes. El Estado es el poder político y las instituciones de cualquier comunidad internacional deben actuar simplemente como un funcionariado, sin ninguna autonomía política que implique soberanía.

Para los intergubernamentalistas, cuando se habla de integración regional, es necesario diferenciar dos tipos de áreas temáticas:

1. De “baja política”, que refieren a cuestiones de carácter técnico-económico relacionadas con el bienestar de la población.
2. De “alta política”, que conciernen a la propia supervivencia del Estado, como por ejemplo la política exterior o la defensa, ambos temas en los cuales los Estados nación que se integran no lograrían ponerse de acuerdo simultáneamente.

Los cultores de esta corriente no aceptan la idea de ceder o transferir soberanía, pero sí de compartirla o acordar en común en áreas no tan claves para el interés nacional de los Estados.

4.5. Los enfoques neofuncionalistas

Entre los teóricos neofuncionalistas más destacados, se encuentran, entre otros, Ernest Hass y Joseph S. Nye. Este enfoque procura reemplazar la política del poder por la estrategia siguiente: promover la creación de una alta autoridad supervisora de la integración y proceder como actor neutral entre las disputas de los Estados miembro, velando por el interés común sobre el interés nacional.

Otra de las tareas de la alta autoridad es dirigir el proceso de integración, por considerar que, si este queda en manos de los Estados, podría derivar en una lucha por el poder por la obtención de más beneficios. Por tanto, tal institución debe ser independiente, y sus decisiones, respetadas por todos los actores involucrados en el proceso de construcción. El Estado pasa a ser un actor no unitario hacia el exterior, y la cooperación entre los miembros dependerá del poder relativo de cada uno de los actores involucrados en el proceso.

Los neofuncionalistas se distinguen de los funcionalistas por el hecho de incorporar una paulatina transferencia de soberanía de los Estados hacia una entidad supranacional, “entidad territorial formada por los Estados participantes en el proceso de integración, y con una autoridad centralizada” entendida como “una yuxtaposición de poderes nacionales y federales, […] un tipo de integración en el cual se da más poder al nuevo organismo central de lo que es habitual en el caso de las organizaciones internacionales comunes” […] (Haas, 1966, pp. 89-90).

Haas define la integración en su vertiente política en los siguientes términos:

La integración política es el proceso por el cual los actores políticos de diferentes entornos nacionales son llevados a trasladar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o exigen la jurisdicción sobre los Estados nacionales preexistentes. El resultado final de un proceso de integración política es el de una nueva comunidad política, sobrepuesta sobre las comunidades políticas preexistentes (Haas, 1968, p. 16).

Los estudios neofuncionalistas detienen su mirada más en las élites que en las técnicas, privilegiando el estudio de las élites políticas, las burocracias transnacionales en la cooperación internacional, el papel de los partidos políticos, de las asociaciones empresariales y de los sindicatos, la ideología y las instituciones, debido al hecho de asumir que es de gran dificultad separar tareas económicas y sociales de las políticas.

4.6. El enfoque interdependentista

La teoría de la interdependencia pone su atención en el análisis de la red de interacciones que intervienen en el desarrollo de las formas de cooperación y de integración, y reconoce, además de los Estados, un gran número de actores u organizaciones internacionales, las organizaciones no gubernamentales, fundaciones privadas y sociedades multinacionales. Desarrollado por Robert Keohane y Joseph Nye en 1977, en su obra traducida al español como Poder e interdependencia. La política mundial en transición, en la que marcan como las tres características distintivas de la interdependencia a las siguientes:

• “Canales múltiples conectan las sociedades; los mismos incluyen tanto nexos informales entre élites gubernamentales como acuerdos formales entre agencias de servicio exterior, nexos informales entre élites no gubernamentales […] y organizaciones transnacionales”.
• “La agenda de las relaciones interestatales consiste en múltiples temas que no están colocados en una jerarquía clara o sólida”.
• “La fuerza militar no es empleada por los gobiernos contra otros gobiernos de la región cuando predomina la interdependencia” (Keohane y Nye, 1977, p. 41). Para los autores que adhieren a este enfoque, el Estado no ejerce el papel de supremo actor internacional, y pasa a ser responsable por el accionar de los distintos grupos no estatales, trasnacionales, organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales y grupos de presión.

5. Etapas de los procesos de integración

Todos los procesos de integración comienzan con acuerdos de cooperación entre los gobiernos de los países involucrados. Estos acuerdos son lo que comúnmente se denominan “de cooperación internacional”, expresión que Robert Keohane define con un sentido amplio en los términos siguientes. “[…] un sistema de interacción entre distintos actores y organizaciones cuyo objetivo es lograr unos niveles de conformidad recíproca mediante un proceso de negociación al cual se le denomina ‘coordinación de políticas’” (Keohane, 1984, p. 51).

La mayoría de las organizaciones internacionales desempeñan funciones de cooperación respetando la soberanía de sus Estados miembros. La cooperación es estrictamente interestatal, en el sentido de que las decisiones de la organización se dirigen a sus Estados miembros; esto es, no son aplicables en sus territorios sin su autorización y mediación. La cooperación consiste en la realización de unas acciones coordenadas entre sus miembros con el fin de alcanzar unos objetivos colectivos.

Desde el punto de vista económico, se entiende la integración como el proceso por el cual son eliminadas gradualmente las medidas discriminatorias entre unidades económicas formando un mercado común entre los Estados miembros (Balassa, 1964), y su estado final involucra la unificación de las políticas económicas de los Estados miembros y las instituciones económicas comunes, cuyo sistema financiero se unifica aún más por la instauración de la moneda única.

Según el Diccionario lid Diplomacia y Relaciones Internacionales, “integración económica” se define como un fenómeno dinámico que consiste en un gradual y progresivo acercamiento de dos economías con el objetivo último de una completa unión económica (Dastis, 2005, p. 230).

En los procesos de integración,

un grupo de países se conceden entre sí ventajas reciprocas de las que quedan excluidos los países que no forman parte de la misma, relaciones económicas en un contexto de no discriminación entre ellos, que tienden a ser más fuertes, que en la cooperación, a punto de desembocar en un proceso de fusión de las economías en un único espacio económico común, debido a que, aunque se trate de un tipo de relación económica más estrecha que los países pueden establecer entre sí, los compromisos que adquieren los participantes son mayores (Fernández, 1999, pp. 10-11).

En la integración económica, las economías de cada Estado a integrarse se encuentran comprometidas en la creación de un amplio espacio económico común. Los bloques comerciales pueden tener un enfoque meramente comercial o incluir aspectos sociales y políticos.

En general, los tipos de acuerdos de integración regional económica se distinguen atendiendo al criterio arancelario dentro de las distintas formas de integración, existiendo varias categorías (Tamames y López, 1999, p. 65), entre las cuales es posible reconocer las siguientes: acuerdo preferencial, área de libre comercio o de libre cambio (tlc), las uniones aduaneras, el mercado común, la unión económica y monetaria y, por último, la unión económico-política o integración total.

Amerita en esta altura de la argumentación ver en qué consiste cada una y cómo se diferencian.

5.1. Área preferencial

Consiste en áreas comerciales en las que hay librecambio de productos entre los países y preferencias arancelarias establecidas para comerciar unos con otros. Se centra en garantizar niveles aduaneros preferenciales entre los países pertenecientes a este tipo de mercado, en que son abolidos o reducidos los derechos aduaneros respecto a algunos productos.

5.2. Zona de libre comercio o de libre cambio

Según la Organización Mundial del Comercio (omc), en el artículo xxiv 8-b del Acuerdo General de Tarifas y Comercio (gatt), constituyen zonas de libre comercio “un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas”. En otras palabras, se define como aquella zona en que un conjunto de países decide suprimir entre ellos las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio, pero manteniendo cada uno su independencia (sus propias barreras externas) en las relaciones comerciales con los países no pertenecientes a dicha área, y aplicando las reglas externas que tenga establecidas con carácter general.

En la mayoría de los casos, las áreas de libre cambio restringen su ámbito de integración al del comercio de bienes, haciendo cada vez más necesaria la creación de un sistema eficiente de control sobre el origen de los productos y unos servicios de aduana eficaces que sean capaces de detectar con precisión la procedencia de los productos (Balassa, 1964).

Los países pertenecientes firman acuerdos de comercio preferencial, acuerdos comerciales estableciendo una zona de libre comercio, donde los aranceles recíprocos son parcial o totalmente eliminados, sin afectar las políticas comerciales mantenidas hacia los países terceros y sin tener que renunciar a parcelas de soberanía nacional significativas.

5.3. Unión aduanera

Una unión aduanera se caracteriza, en el plano interno, por la supresión de las barreras arancelarias y no arancelarias entre los Estados que la forman, y, en el externo, por la creación de un sistema arancelario común frente a terceros países. Este mecanismo de protección exterior común a todos los Estados que forman la unión aduanera es, precisamente, otra de las principales diferencias con las áreas de libre cambio, en las que cada uno de los países miembros conserva sus propias barreras comerciales frente a terceros. De esta forma, el arancel aduanero común constituye el primer paso hacia la integración sobre el que los Estados pierden sus competencias nacionales.

5.4. El mercado común

La fase de mercado común implica añadir a la unión aduanera los instrumentos necesarios que hagan posible no solo la libre circulación de los bienes –que es el objetivo de la unión aduanera y de las áreas de libre cambio–, sino también de los servicios, los capitales y las personas. El mercado común supera a la zona de libre cambio y a la unión aduanera por cuanto supone una mayor integración económica y comercial. Requiere, además de la supresión de barreras internas al comercio y el establecimiento de una aduana común, la realización de un proceso de liberalización y de armonización legislativa y de regulación común. Se trata de un proceso en continua construcción puesto que con frecuencia surgen nuevos obstáculos –de carácter político o tecnológico– que es necesario ir corrigiendo.

La consecución de un mercado común implica el compromiso de los Estados que constituyan el área de integración para dotarse de una normativa común y armonizar sus legislaciones en los ámbitos afectados por las cuatro libertades con el objeto de hacer efectiva la libre circulación de productos, servicios y factores.

5.5. Unión económica y monetaria

Se trata de formar un único y gran mercado, dentro del cual desaparecerían las restricciones cuantitativas a la circulación de mercancías y las barreras monetarias a los pagos, por lo que se suprimirían para siempre los aranceles (Tamames y López, 1999, p. 51). Además de sumar los acuerdos que plantean la zona de libre comercio y la unión aduanera, incluye la creación de una moneda común.

Esta forma de integración económica abarca todos los elementos del mercado común, así como la unificación de las instituciones económicas y la coordinación de la política económica en todos los países miembros, manteniendo las entidades políticas separadas.

En la Unión Monetaria, se proyecta la configuración de un espacio de estabilidad monetaria o de las paridades de las monedas, cuya fase más avanzada culmina en la circulación de una moneda única y la instauración de una autoridad central.

5.6. Unión económico-política (o integración total)

En esta última fase de la integración, a la Comunidad Económica se le suman la unificación de políticas de todo tipo y la elección de una autoridad supranacional. La unión económico-política supone la creación de una constitución única, una unidad constitucional que garantice a todos los países involucrados en el proceso los mismos derechos y las mismas obligaciones. En una unión política que sería la unión completa de la integración, los Estados miembros ya no gozarían de amplia soberanía y autonomía en materias de política exterior, defensa, seguridad común y de cooperación policial y judicial, u otros temas que no están directamente relacionados con los mecanismos propios de la integración económica (Dent, 2008).

Dentro del contexto estrictamente económico, la unión económica y monetaria constituye el último paso hacia la integración, pero debe tomarse en cuenta que, para que el espacio económico unificado sea completo, deberá incluir la política y los aspectos sociales. Es decir, para seguir avanzando, se hace necesaria una progresiva integración en la esfera política. La mayoría de los mercados unificados que hoy conocemos tuvieron que salvar una serie de obstáculos y previo cumplimento de una serie de requisitos de tipo político y social.

Así, la unión política pasa a ser el objetivo último de todo proceso de integración. Si la unión económica y monetaria comporta decisiones económicas y políticas, la unión política implica mayores cesiones de soberanía de los Estados a los entes supranacionales que conforman el área; una verdadera fusión total, una “unión política y económica”.

6. Principales expresiones de regionalismo e integración en la política mundial

El desarrollo de bloques y agrupaciones regionales se ha convertido en una característica progresiva y constante de la política mundial posterior a 1945. Las teorías de las relaciones internacionales han explicado tales desarrollos en términos de equilibrio contra una hegemonía o una gran potencia, como la protección de Estados pequeños o débiles contra un vecino grande y poderoso, el mantenimiento de relaciones políticas pacíficas y cooperativas, y como producto de las transformaciones de las estructuras mundiales de poder y riqueza. Para discutir estos temas, veamos a continuación una serie de ejemplos de regionalismo, que involucran a las Américas, África, el Sudeste Asiático y Europa.

6.1. La integración en América Latina, América Central y América del Sur

En el continente americano, factores tales como su extensísima área geográfica, los diferentes niveles de desarrollo, las estrategias de los países y la existencia de conflictos políticos y militares han sido importantes en la conformación de la cooperación e integración subregional.

El 25 de febrero de 1948, se produce un fuerte empuje inicial para avanzar en procesos de integración al ser establecida, por la resolución 106 (vi) del Consejo Económico y Social de la onu, la Comisión Económica para América Latina (Cepal), organización cuyo objetivo es contribuir al desarrollo económico de América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones económicas de los países entre sí y con las demás naciones del mundo. Posteriormente, su labor se amplió a los países del Caribe y se incorporó el objetivo de promover el desarrollo social (Cfr. sitio oficial: bit.ly/3jHbQQ6).

La doctrina de la Cepal considera que América Latina debe perseguir una estrategia de industrialización y proteccionismo y que, para tomar las ventajas de una economía de escala, debe constituirse en un mercado común.

A mediados de la década de los años 50 del siglo pasado, se da un cambio de liderazgos en América Latina. Nuevos presidentes civiles como Arturo Frondizi en Argentina, Juscelino Kubitschek en Brasil, Alberto Lleras Camargo en Colombia y Rómulo Betancourt en Venezuela muestran gran entusiasmo por la integración.

En 1960, 11 países latinoamericanos firman el Acta de Montevideo, la cual es la partida de nacimiento de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (alalc), que hasta marzo de 1981 se orienta a remover barreras comerciales con base en el sistema de listas (Cfr. bit.ly/36ct7J6).

En 1969, un grupo de países andinos decide seguir su propio camino porque considera que los beneficiarios de la liberación del comercio son los grandes jugadores, Argentina, Brasil y México, y suscriben el Acuerdo de Cartagena, tratado constitutivo que fija los objetivos de la integración andina, define su sistema institucional y establece los mecanismos y las políticas que deben ser desarrollados por los órganos comunitarios. Por cierto, es un intento más amplio que un acuerdo de libre comercio (Cfr. sitio oficial: bit.ly/3huMxxT). Al tiempo de la firma del tratado, se denomina Pacto Andino al proceso que se pone en marcha, y luego toma el nombre de Comunidad Andina (can).

En la región del Caribe, la integración tiene su fecha oficial de inicio el 14 de octubre de 1951, con la Organización de Estados Centroamericanos (odeca), y su marco de referencia es el Protocolo de Tegucigalpa, firmado el 13 de diciembre de 1991. En 2010 tiene lugar el relanzamiento del proceso de la integración centroamericana, cuando los jefes de Estado y de gobierno de los países miembros del sica identifican los pilares prioritarios de la región: seguridad democrática; prevención y mitigación de los desastres naturales y de los efectos del cambio climático; integración social; integración económica; y fortalecimiento institucional (Cfr. sitio oficial: bit.ly/3ApoUQ3).

En 1965, con la firma del Acuerdo de la Bahía de Dickenson, se funda la Caribbean Free Trade Association (carifta), de la cual los primeros países signatarios son Antigua y Barbuda, Barbados, Guyana, y Trinidad y Tobago, a los que luego se suman otros países de la región recientemente independizados. Llevan la intención de unir sus economías y darles una presencia conjunta en la escena internacional y fomentar el desarrollo equilibrado de la región por medio del aumento, diversificación y liberación del comercio entre los Estados miembros, como así también asegurar la competencia leal.

En 1973, la carifta es reemplazada por la Comunidad del Caribe (caricom), cuyos objetivos son: integración económica, coordinación de política exterior, desarrollo humano y social, y seguridad (ver sitio oficial: https://caricom.org/).

Esta primera ola de integración en América Latina y el Caribe procura promover la especialización industrial entre los países miembros de los agrupamientos regionales. Esta es una política que falla tanto por cuestiones internas como externas. Entre las cuestiones internas, se destaca aquella que refiere a que los gobiernos autoritarios existentes en la región se oponen a ceder parcelas de soberanía. Entre las razones externas, se encuentra la oposición de los Estados Unidos, que consideran esa política de especialización una interferencia a las fuerzas de mercado. Mientras que algunos teóricos sostienen que el fracaso de esta primera etapa de la integración en América Latina y América Central se encuentra en la estrategia de disolver los diferentes nacionalismos en un nacionalismo latinoamericano.

A principios de la década de los años 70 del siglo pasado, se da un contexto adverso para que América Latina y el Caribe lleven adelante procesos de integración: la crisis del petróleo y los golpes de Estado en Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay alejan las posibilidades de cooperación regional. Pero, como contrapartida, esos años se presentan como un período de reajuste y revisionismo que conduce, en 1975, a la creación del Sistema Económico Latinoamericano (sela) y a que, en 1980, Argentina, Brasil Colombia, Chile, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela firmen del Tratado de Montevideo, por el cual se crea la Asociación Latinoamericana de Integración (aladi).

El sela es concebido como un cuerpo regional permanente para promover la cooperación intrarregional y con ello acelerar el desarrollo económico y social de sus miembros. Por su parte, la aladi es una organización más flexible y con objetivos más modestos que la alalc.

Durante la década de los 80, se producen cambios en el contexto político con la ola de democratización, pero, paralelamente, América Latina sufre dos serias crisis que van a aminorar los intentos de integración: la crisis de la deuda, y los problemas de la transición de la democracia en México, Argentina, Brasil y Colombia.

Con el final de la llamada Década Perdida para América Latina, en 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firman el Tratado de Asunción, con el cual se va dar origen al Mercado Común del Sur (Mercosur). Dada la importancia económica y tecnológica de Brasil y Argentina en la región, no es sorprendente que esos Estados buscaran no solo fortalecer la cooperación económica y establecer un mercado común, sino también incorporar elementos de cooperación política.

Los objetivos del Mercosur son los siguientes: la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países; el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados; la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados parte; y el compromiso de los Estados parte de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración (ver sitio oficial: bit.ly/2SJbywW).

Por su parte, el otro proceso de integración en América del Sur, la Comunidad Andina de Naciones (can), tiene como objetivos los siguientes: promover el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social; acelerar el crecimiento y la generación de empleo productivo para los habitantes de los países miembros; facilitar la participación de los países miembros en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano; disminuir la vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los países miembros en el contexto económico internacional; fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los países miembros; y procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la subregión (Cfr. sitio oficial: bit.ly/3ym3W2Q).

Si se compara la organización comunitaria de la can con la del Mercosur, se comprueba que en la can conviven órganos supranacionales, esto es, aquellos en los cuales los Estados miembros ceden competencias de la función estatal con órganos intergubernamentales, mientras que en el Mercosur sus órganos tienen marcadas características intergubernamentales. De tal tipo de organización, se deriva el hecho de que las normas de los órganos supranacionales andinos son de efecto directo, aplicación directa y primacía sobre el derecho nacional; las normas que emanan de los órganos del Mercosur deben ser incorporadas a los respectivos ordenamientos jurídicos nacionales, lo que implica la ausencia de supranacionalidad en el Mercosur.

En cuanto a América del Norte, en 1994, México, Estados Unidos y Canadá firman el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan o nafta, por sus siglas en inglés), cuyos principales objetivos son: conceder a los firmantes el estatus de nación más favorecida, es decir, que estos países cuentan con las mejores condiciones de comercio entre ellos; eliminar los obstáculos al comercio y facilitar la circulación transfronteriza de bienes y servicios; promover condiciones de competencia justa; aumentar las oportunidades de inversión; proporcionar protección y cumplimiento de los derechos de propiedad intelectual; establecer procedimientos para la resolución de disputas comerciales; e implantar un marco para una mayor cooperación trilateral, regional y multilateral para ampliar los beneficios del acuerdo comercial (Cfr. sitio oficial: bit.ly/3yjLaZJ). A fines de septiembre de 2018, los mandatarios de Estados Unidos, Canadá y México anuncian un nuevo tratado comercial entre los tres países llamado en inglés USMCA y en español T-MEC que reemplaza al TLCAM o NAFTA, pero que, en esencia, no toca al modo de integración basado en los tratados de libre comercio (Cfr. sice.oas.org).

En 2010, tiene lugar el relanzamiento del proceso de la integración centroamericana, cuando los jefes de Estado y de gobierno de los países miembros del sica (Sistema de Integración Centroamericano) identifican los pilares prioritarios de la región: seguridad democrática; prevención y mitigación de los desastres naturales y de los efectos del cambio climático; integración social; integración económica; y fortalecimiento institucional.

Otra realidad se vislumbra con al menos una diversificación de las intenciones políticas a nivel de América del Sur cuando, en 2008, se firma en Brasilia el Tratado Constitutivo de la Unasur, el cual entra en vigor el 11 de marzo de 2011. Tiene como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus Estados participantes, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con la finalidad de contribuir a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados miembros. Cfr. Secretaría Permanente del sela, Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) (Caracas, SELA, 2015) p. 3. Se trata de un momento en el que conviven una serie de gobiernos que muestran explícitamente una suerte de hermandad política como destino histórico.

La Unasur se suma a la creación de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América – Tratado de Comercio de los Pueblos (alba-tcp) en 2004, de la Alianza del Pacífico en 2012, y de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac) en 2011, mecanismos que procuran la consolidación, modernización y profundización de la integración de América Latina y el Caribe.

Al echar una mirada general sobre los distintos y variados procesos de integración en América Latina, nos encontramos con una integración fragmentada y con un fuerte énfasis en lo comercial. En la región la permanencia de instituciones con objetivos integracionistas no es garantía de éxitos ni de que sus objetivos logren algún grado de cumplimiento. En general, los países se muestran renuentes a cumplir con algunos de los factores que, desde un punto de vista teórico, actúan como impulsores de la cooperación y la integración entre Estados, a saber: un mínimo de interés común entre los países participantes en el proceso de integración; un mínimo de interdependencia económica y política; la perspectiva de obtener ventajas para todos los participantes; un núcleo de países impulsores de la cooperación y la integración y que estén dispuestos a pagar los costos del liderazgo; y factores externos que procuran frenar la concreción de propuestas de integración (Birle, 2008).

6.2. Los procesos de integración en África

“África que emerge” es el núcleo del pregón que lanzan los autores y estudiosos que tienen un discurso afrooptimista y encuentran que en el África Subsahariana se están provocando transformaciones que superan el plano de lo económico y se manifiestan en el plano de lo político, tales como los indicadores de gobernabilidad y la integración regional, por la creciente relevancia de la Unión Africana (ua, antigua Organización para la Unidad Africana, refundada en 2003, que ha popularizado la idea “soluciones africanas para problemas africanos” (Mateos, 2015, p. 9).

Los intentos de integración regional en África se inician en mayo de 1963, momento en que 32 jefes de Estados africanos se reúnen en Addis Abeba para firmar la carta que crea la Organización de la Unidad Africana (oua). La filosofía inspiradora de la oua es el panafricanismo, centrado en el socialismo africano y promotor de la unidad africana e impulsor de la cultura y el patrimonio común de África.

En 2002, la oua es sucedida por la Unión Africana (ua), organismo continental formado por 55 Estados (Cfr. sitio oficial: https://au.int) cuyo principio inspirador es: “Una África integrada, próspera y pacífica, impulsada por sus propios ciudadanos y que representa una fuerza dinámica en el escenario mundial”.

La idea de integración regional africana sigue siendo considerada, entre los decisores políticos, como instrumento para el crecimiento y desarrollo económico del continente. El modelo que inspira a los proyectos africanos de integración es el funcionalista, el cual lleva a una proliferación de instituciones de cooperación e integración sin grandes o resonantes éxitos. Entre tales tipos de proyectos pueden tipificarse los siguientes:

• zonas de comercio preferencial, uniones aduaneras, comunidades económicas o mercados comunes;
• organizaciones para el aprovechamiento de los ríos internacionales y cuencas fluviales
• organismos limitados a un sector específico, técnico o de investigación;
• instituciones financieras (Lechini, 2001, pp. 336-337).

El resultado de ello es un conjunto de regionalismos superpuestos, que ha llevado a que los procesos de integración africanos caigan bajo el denominador común de spaghetti bowl. La complejidad se muestra en que muchos países africanos son miembros de dos o más organizaciones regionales que actúan en las mismas áreas de políticas. En algunos casos, existe una relación competitiva –por ejemplo, entre la panafricana ceeac (Comunidad Económica de los Estados de África Central) y la cemac (Comunidad Económica y Monetaria de África Central)–. En otros casos se ha perseguido la cooperación y armonización –por ejemplo, el deseado y planificado acuerdo tripartito entre cao, sadc y el Mercado Común del África Austral y Oriental (comesa)–. Las superposiciones ocurren en el contexto de normas institucionales laxas, donde la falta de pago de cuotas de membresías, o la falta de implementación del libre comercio o de las uniones aduaneras son hechos raramente sancionados. La formación de una región es entonces marcada por antagonismos que reflejan coaliciones de intereses transitorios que oscilan entre la intervención militar y los paradigmas económicos.

Los principales procesos de integración que se están llevando a cabo en la región son los siguientes:

• Unión del Magreb Árabe (uma), formada en 1989, de la cual unos de los objetivos principales son, en materia política, la adopción de una política común en todos los ámbitos y, en el campo económico, garantizar el desarrollo industrial, agrícola, comercial y social de los Estados miembros. Cfr. sitio oficial: bit.ly/3hAZLJu.
• Comunidad de Estados Sahelo-Saharianos (cen-sad), creada en 1998, tiene como objetivos la promoción del libre comercio y la libre circulación de personas. Cfr. bit.ly/3dGiFh1.
• Mercado Común del Este y del Sur de África (comesa), organización que, desde 1994, tiene como objetivo la formación de una gran unidad económica y comercial que sea capaz de superar algunas de las barreras que enfrentan los Estados individuales. Cfr. sitio oficial: bit.ly/36etP8u.
• Comunidad de África del Este (cae), organizada en 2000, tiene como objetivo principal ampliar y profundizar la integración económica, política, social y cultural con el fin de mejorar la calidad de vida de la población de África Oriental mediante una mayor competitividad, una producción de valor añadido, comercio e inversiones. Pretende alcanzar una unión monetaria y finalmente una federación política. El sitio oficial se halla en bit.ly/3ykIY4m.
• Comunidad Económica de los Estados de África Central (ceeac), creada en 1983 –aunque adquiere su estatuto de comisión en 2019–, ha logrado algunos avances en el fortalecimiento de la integración regional, particularmente a nivel integración política mediante el establecimiento de una arquitectura de paz y seguridad, así como la integración de la gestión del medio ambiente y los recursos naturales mediante la creación de un sistema para promover la economía. Cfr. sitio oficial: bit.ly/2SPf0X4.
• Comunidad Económica de Estados de África Occidental (cedeao), establecida en 1975. En junio de 2018, todos los Estados miembros excepto Cabo Verde han solicitado el Arancel Externo Común. Además, en 2017, los Estados miembros de la comunidad adoptaron un código aduanero común para fortalecer la arquitectura reguladora de la unión aduanera y agilizar los procedimientos de costumbre. También implementaron varios proyectos de infraestructura clave, incluidas las carreteras principales regionales, ferrocarriles y oleoductos. Ver sitio oficial: bit.ly/3AA0SlF.
• Autoridad Intergubernamental sobre el Desarrollo (igad), el cual es un organismo creado en 1996 que procura en los países del Cuerno de África la seguridad alimentaria y protección del medio ambiente, la promoción y el mantenimiento de la paz y la seguridad y asuntos humanitarios, y la cooperación e integración económica (sitio oficial: https://igad.int).
• Comunidad de Desarrollo de África Austral (sadc), que tiene sus inicios en 1992 y cuyos objetivos son: lograr el desarrollo, la paz, la seguridad, y el crecimiento económico; aliviar la pobreza; mejorar el nivel y la calidad de vida de los pueblos de África Meridional; y apoyar a los socialmente desfavorecidos mediante la integración regional, basada en principios democráticos y desarrollo equitativo y sostenible. Ver sitio oficial: bit.ly/3yjeeQZ.

Al hablar de la integración africana, debe tomarse en cuenta que es muy amplia la diferencia entre los objetivos propuestos por cada una de las organizaciones y la realidad africana, como así también deben tenerse en consideración los embates que reciben los intentos por integrarse que provienen del creciente nacionalismo, el fundamentalismo, las diferencias ideológicas, y los rasgos particulares del pensamiento político africano, sumados a la ya mencionada superposición de regionalismos.

Entendemos que, para que la integración en la región dé los frutos esperados, requiere dejar de lado el afropesimismo característico de la década de los años 90 del siglo xx y al afrooptimismo de las dos primeras décadas de este siglo y avanzar con el afrorrealismo, es decir, adoptar una mirada honesta con el continente, ser conscientes de su pasado y del entorno global en el cual este se encuentra inmerso, para así intentar dar cumplimiento a las aspiraciones de la agenda 2.063 presentada por la Unión Africana. Ver sitio oficial: bit.ly/3wgWtjO.

6.3. La integración en el Sudeste Asiático

Al momento de fundarse la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (asean), en 1967, la identidad regional es débil, pero las repetidas y permanentes interacciones entre los Estados que inicialmente componen la asociación –Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia– van creando en el tiempo una identidad más sólida. Estas interacciones llevan a una norma de comportamiento entre los Estados asociados, conocido como asean way. Esta norma se funda en tres pilares: el proceso de toma de decisiones que enfatiza en la consulta y el consenso; la no injerencia en los asuntos internos de los Estados asociados; y la informalidad y reparos a la institucionalidad. Respecto de este último punto, cuando se examina el diseño institucional de la asociación, se comprueba que el regionalismo en el Sudeste Asiático se estructura en torno a una fuerte preocupación por la soberanía del Estado y los intereses de cada uno de los Estados miembros (Cockerham, 2010, p. 166).

Las normas compartidas y los valores son los elementos que crean lazos interestatales en esa comunidad regional y llevan a los Estados a cumplir con las regulaciones de la asean. Sin embargo, en el período de posguerra de la Guerra Fría, la asociación se enfrenta a desafíos que debe superar para mantenerse en pie, como la expansión de la membresía y las nuevas fuentes de posibles conflictos de intereses, entre las que se encuentran temas referidos a los derechos humanos, la democratización y el medio ambiente. La asean se adapta a los nuevos desafíos y sigue en su camino de integración sin apartarse de los principios básicos de la asean way (Ba, 2009).

Los Estados de la asean tienen una historia compartida de intervención extranjera, ya sea por el colonialismo o por los intereses en la región por parte de los Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra Fría. Esa experiencia común ha llevado al reconocimiento de la necesidad de una unidad regional para adquirir seguridad y autodeterminación ante poderes externos. Se suma a ello como conducta contributiva a la unión la prudencia de las solicitudes entre las partes, puesto que los Estados evitan hacer demandas fuertes por temor a que estas puedan conducir a la desintegración. Junto a la historia compartida y la prudencia en las demandas, está el recelo por la cesión de soberanía a una organización supranacional, a menos que los beneficios percibidos por tal cesión superen a los costos que ella implica.

6.3.1. El universo de acuerdos de la asean

Desde su formación, la asean ha llevado adelante una serie de reuniones, negociaciones y acuerdos. Al examinar los tipos de acuerdos celebrados, es posible agruparlos en cinco grandes categorías, a saber:

• Declaraciones: forma de acuerdo no vinculante. Es una expresión normativa de los objetivos que persiguen las partes. Ejemplo de ello son la Declaración de Manila de 1987, la Declaración de Singapur de 1995, Declaración de Hanoi de 1998, Declaración sobre el Terrorismo de 2002, Declaración de Kuala Lumpur de 2005.
• Declaraciones ministeriales: acuerdos diseñados para dar a conocer entendimientos comunes sin asumir obligaciones.
• Acuerdos principales: exhiben una serie de títulos diferentes, como tratados, arreglos, memorandos de entendimientos y protocolos.
• Protocolos suplementarios: diseñados para promover los objetivos de acuerdos principales.
• Protocolos suplementarios: modifican los acuerdos principales.

6.3.2. Nuevos impulsos a la institucionalización

Con posterioridad a la crisis financiera de 1997 y durante la primera década del siglo xxi, tiene lugar la más extensa institucionalización de la asean, y con ello se abre un ancho cauce para avanzar en una mayor integración. La Declaración de la Novena Cumbre de Bali, en 2003, también conocida como asean Concord ii y Bali Concord ii, es el modelo. Ella propone tres piedras angulares para crear una comunidad integrada en el Sudeste Asiático, a saber:

• La comunidad económica de la asean (aec), que se inicia en 2007 con los siguientes cuatro objetivos estratégicos:
  • Mercado único y base de producción: libre circulación de bienes, libre circulación de servicios, libre circulación de inversiones, libre circulación de capitales, libre circulación de mano de obra calificada.
  • Región económica competitiva: política de competencia, protección del consumidor, derechos de propiedad intelectual, desarrollo de infraestructura, impuestos, comercio electrónico.
  • Desarrollo económico equitativo: desarrollo de pequeñas y medianas empresas (pymes), apoyo a los Estados miembros menos desarrollados.
  • Integración en la economía global: acuerdos integrales de libre comercio y asociación económica (alc/aae), mayor participación en las redes mundiales de suministro (Kobayashi y Rashid et al., 2018, p. 25).

• Comunidad de seguridad (asc), que se vincula principalmente con la práctica de resolución pacífica de conflictos, en lugar de una alianza militar o un pacto de defensa mutua. La declaración identifica como los elementos clave del asc el establecimiento de normas, la prevención de conflictos, enfoques para la resolución de conflicto y la consolidación de la paz después de un conflicto (Acharya, 2009, p. 262).
• Comunidad social y cultural (ascc), que procura mejorar la cooperación en áreas tales como: cultura e información, educación, juventud y deportes, salud, servicios sociales, bienestar y desarrollo, género, derechos de la mujer y el niño, trabajo, función pública, desarrollo rural y erradicación de la pobreza, contaminación transfronteriza, gestión de desastres y asistencia humanitaria. Cfr. https://asean.org/asean-socio-cultural/

Entre los desafíos que enfrenta la asean para avanzar en su proceso de integración, se encuentran el de ser una asociación con socios dispares en lo político, lo económico, lo social y lo religioso, y que presenta tensiones por disputas territoriales internas, a lo que se suman conflictos interestatales como los movimientos secesionistas en el sur de Tailandia y en Myanmar, en Filipinas la guerrilla del partido comunista, el conflicto moro en la región de Mindanao y el Triángulo de Oro de la cuenca del río Mekong con la producción de opio y drogas.

7. La integración europea

Europa es el gran modelo de integración regional que, como tal, merece un capítulo independiente. Y es que el tema que tenemos bajo mirada no puede ser tratado sin dedicársele algunas páginas destacadas.

¿Cuáles son los principios fundacionales sobre los cuales se forja tal proyecto político y económico? La Unión Europea surge básicamente para evitar las guerras que, una y otra vez, afectaron a esas tierras, para reforzar a Europa en el contexto internacional, y para frenar la expansión del comunismo hacia Europa Occidental, para lo cual se desarrollan los principios del Estado de bienestar.

El modelo europeo sienta un precedente único en materia de integración regional: regímenes democráticos soberanos ceden competencias –esto es, parcelas propias de soberanía– a una instancia superior. A tal formulación y trama institucional, se la ha dado en denominar “federalismo funcional”. Hasta que Europa comienza su integración, solo hay dos formas de integrar a los Estados: mediante la asimilación basada en la coacción, o mediante la integración federativa al modo de los Estados Unidos. A ello debe sumarse el hecho de que la Unión Europea se ha preocupado desde sus mismos orígenes por crear en torno de sí un espacio de prosperidad y justicia, lo cual resulta un elemento facilitador para la incorporación de muchos Estados al proyecto.

7.1. Los inicios en la posguerra

Acabada la Segunda Guerra Mundial, y si bien los Aliados confían para Europa en una paz a la vieja usanza –esto es, “diplomática”, con “equilibrios de poder entre naciones” y con “áreas de influencia” propias de los resultados alcanzados en las Conferencias de Moscú, Cairo y Teherán (1943), de Bretón Woods (1944), y de Yalta y de San Francisco (1945)–, existen ya en el continente varios movimientos de base que bregan por la generación de una conciencia de pertenencia a una misma comunidad de destino, que pueda verse reflejada en una nueva estructura gubernamental superadora del tradicional Estado nación –causante, para ellos, de las dos últimas grandes guerras mundiales de 1914 y 1939, respectivamente– (Molina del Pozo, 1997, pp. 32-33).

Estos movimientos –entre los que destacan la Unión Europea de Federalistas (de Altiero Spinelli), el Comité para la Europa Unida (de Winston Churchill), la Liga Independiente de Cooperación Europea (de Paul van Zeeland) y la Unión Parlamentaria Europea (del conde Coudenhove-Kalergi)– convergen a partir de 1947 en el Comité de Coordinación de los Movimientos a Favor de una Europa Unida y en la convocatoria al gran Congreso de Europa, que reúne, entre el 7 y el 11 de mayo de 1948 en la ciudad holandesa de La Haya, a más de 1.000 intelectuales, políticos, estudiantes, periodistas y religiosos procedentes de una veintena de Estados, y que se convierte en el mayor encuentro paneuropeo que registra la historia moderna en pos de la integración continental (Orsello, 1994, pp. 19-38).

De las ideas debatidas y de las resoluciones aprobadas en dicho congreso, surge entonces la convicción de trabajar en pos: de una unión económica y política que garantice la seguridad continental, su independencia económica y el progreso social de su población; de una asamblea consultiva elegida por los Parlamentos de los Estados europeos; y de una Carta Europea de Derechos Humanos, con un tribunal que asegure jurisdiccionalmente su respeto y cumplimiento.

Sin embargo, a partir de las diferentes visiones acerca de cómo y con qué grado de profundización debían implementarse dichos loables objetivos, comienzan a dividirse las posiciones de los participantes del congreso: por un lado, aquellos que bregan por la unidad de Europa a través de una confederación regida por nuevas reglas supranacionales; y, por el otro, aquellos que simplemente esperan alcanzar algunas de las metas propuestas a través de los ya probados mecanismos de la intergubernamentalidad.

7.2. El Consejo de Europa

El resultado del Congreso de Europa –o de La Haya, como también se lo conoce– es la firma el 5 de mayo de 1949 del Tratado de Londres, mediante el cual se crea el Consejo de Europa, una organización internacional de tipo clásica, actualmente vigente, y basada fundamentalmente en la cooperación política y parlamentaria. Integrado originalmente por 10 Estados –Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Reino Unido y Suecia–, a los pocos meses adhieren a él Grecia y Turquía, y al año siguiente, la nueva República Federal de Alemania. En la actualidad, son 47 los Estados miembros del Consejo de Europa, por lo que constituye el mayor foro de encuentro y debate democrático del Viejo Continente.

Con sede en la ciudad francesa de Estrasburgo, el Consejo de Europa cuenta con:

• una Asamblea Parlamentaria integrada por 324 miembros titulares e igual número de suplentes –todos legisladores democráticamente elegidos en cada uno de los Estados miembros–;
• un Comité de Ministros, formado por los responsables de las carteras de Asuntos Exteriores de los 47 países que integran el Consejo de Europa;
• un secretario general y otro adjunto, elegidos cada cinco años por la Asamblea Parlamentaria, y encargados de dirigir y representar al Consejo;
• el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, creado a partir del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y actualmente integrado por 47 jueces elegidos por la Asamblea Parlamentaria con el objetivo de hacer cumplir jurisdiccionalmente lo establecido en aquel tratado y en los sucesivos protocolos complementarios;
• un comisario de Derechos Humanos, también elegido por la Asamblea Parlamentaria cada seis años y con la función de controlar el pleno respeto de estos en cada Estado miembro; y
• un Congreso de Poderes Locales y Regionales, que, creado en 1994, congrega hoy a 648 representantes de municipios y provincias de todos los Estados que integran el Consejo de Europa, con el fin de reconocer y visibilizar la democracia local como piedra fundamental del sistema europeo.

7.3. Hacia la Unión Europea 1: la Comunidad Europea del Carbón y del Acero

Consciente, por un lado, de que el esquema competencial e institucional atribuido al recientemente creado Consejo de Europa replica en cierta medida los ya conocidos modelos intergubernamentales –en los que el Estado nación, con su regla del consenso, sigue en la cúspide del sistema–, y, por el otro, de la manifiesta realidad de que Europa no está aún preparada para avanzar hacia un modelo confederal –que establezca marcos concretos tendientes a su unidad económica y política–, una nueva corriente de pensamiento –conocida como “neofuncionalismo”, con Jean Monnet a la cabeza– propone avanzar entonces hacia tales objetivos, pero mediante una vía más lenta –aunque probablemente más segura–, que permita ir creando solidaridades de hecho en campos de acción específicos, y así, a través de pequeños pasos concretos, sucesivos y concatenados, llegar a alcanzar el mismo gran objetivo, pero mediante la sumatoria de todos aquellos.

De esta forma, Robert Schuman, ministro francés de Asuntos Exteriores, invita formalmente el 9 de mayo de 1950 –mediante una propuesta formal que luego será conocida como la Declaración Schuman y que hará que dicha fecha sea instituida como “el Día de Europa”– a poner bajo el mando de una alta autoridad común toda la producción francoalemana del carbón y del acero, en el marco de una organización abierta al resto de Estados europeos. Asesorado por Monnet, el ministro francés se convence de que “Europa no se hará de un solo golpe ni en una construcción global, sino mediante pasos concretos, que creen primero solidaridades de hecho” en campos específicos de la economía, y no a través de un gran salto hacia delante –como habían siempre pretendido los federalistas constitucionalistas–.

Dar este paso tan revolucionario resulta fundamental para la reconstrucción de los Estados aún devastados por 6 años de guerra, así como para el mantenimiento de una paz duradera en el Viejo Continente. En esa línea, aparece como un punto clave que esa alta autoridad –independiente de los designios de cada gobierno– pase a estar controlada jurisdiccionalmente por un tribunal absolutamente imparcial (Brugmans, 1972, pp. 37).

Se opta entonces por avanzar hacia la tan ansiada unión continental a través de un nuevo y ambicioso método de integración, que cubriría, por ahora, solo un sector determinado –aunque clave– de la economía de los Estados que adhirieran al proyecto comunitario: el del carbón y el acero.

Konrad Adenauer acepta rápidamente la idea –al ver en ella la posibilidad de un reposicionamiento diplomático y político alemán–, y también se sumaron la Italia de Alcides de Gásperi, así como Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos –a través de su ya constituido Benelux–.

De esta forma, y luego de algunos meses de negociaciones, el 18 de abril de 1951 se firma en París el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (ceca), con una duración fijada en 50 años a partir de su entrada en vigor, el 25 de julio de 1952. Dicho tratado crea un Mercado Común del Carbón y del Acero, en el que resultan incompatibles y prohibidos los derechos de importación y exportación, las exacciones de efecto equivalente, las restricciones cuantitativas a la circulación de los productos, la discriminación entre productores, compradores o usuarios, las medidas o prácticas que obstaculicen la libre elección por el comprador, las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados, y las prácticas restrictivas tendientes al reparto o a la explotación de los mercados.

Sin embargo, el punto clave del nuevo proceso de integración en marcha lo constituye el hecho de que, para gestionar dicho mercado común, el tratado crea para la ceca un marco institucional totalmente innovador, basado en una estructura cuatripartita integrada por lo siguiente:

• una alta autoridad, conformada por personas independientes de los gobiernos y encargada de administrar el mercado común, con verdadera capacidad supranacional, y, por ende, con atribuciones para adoptar actos normativos que se impongan no solo a los Estados, sino también a las empresas y a los particulares;
• una Asamblea Parlamentaria, integrada por delegados de los Parlamentos nacionales, a cargo del control político de la alta autoridad;
• un Consejo de Ministros, formado por representantes de los gobiernos de los Estados miembros, a cargo de armonizar y coordinar las acciones de estos últimos con los de la alta autoridad; y
• un Tribunal de Justicia, responsable de garantizar el respeto del derecho en la aplicación y en la ejecución del tratado y de las medidas dictadas en su cumplimiento.

El tratado prevé también la conformación de un Comité Consultivo ceca, integrado por productores, trabajadores, consumidores y comerciantes, con el objetivo de escuchar el parecer de estas fuerzas vivas de la sociedad, cada vez que una materia requiriese su opinión.

7.4. Hacia la Unión Europea 2: la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica

Con la ceca ya en pleno funcionamiento, en 1955 los ministros de Asuntos Exteriores de los seis Estados miembros deciden avanzar hacia la integración de nuevos sectores económicos a fin de crear un mercado común ampliado. Es así como, luego de un año de trabajo de una comisión encargada de estudiar las alternativas para cumplir con tales objetivos –presidida por Paul-Henri Spaak y bajo la guía de Jean Monnet–, esta concluye en la conveniencia de crear dos nuevas organizaciones supranacionales: una general, abarcadora de varios sectores económicos, y otra sectorial, bajo el modelo de la ceca, pero concentrada en el sector de la energía atómica.

De esa forma, el 27 de marzo de 1957, se firman en el Campidoglio romano el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (cee) y el Tratado Constitutivo de la Energía Atómica (ceea/Euratom), los cuales entran en vigencia el 1 de enero de 1958. Mientras que los objetivos de este último aparecen claramente sectoriales y específicos, los de la cee se redactan de tal forma que la indican como el vehículo a través del cual se intente alcanzar la tan ansiada unidad continental. De esta forma, los Estados miembros de la nueva Comunidad Económica Europea expresan su disposición a avanzar hacia una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos, asegurar el progreso económico y social, eliminar las barreras que dividen Europa, mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus pueblos, garantizar un desarrollo económico estable y armonioso, garantizar un intercambio comercial equilibrado y una competencia leal, reforzar la unidad de sus economías, reducir las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de las menos favorecidas, elaborar una política comercial común, suprimir las restricciones a los intercambios internacionales, y reforzar la solidaridad de Europa con los países de ultramar.

Para cumplir con tales objetivos, deciden crear un mercado común basado en la libre circulación de mercancías, la libre circulación de trabajadores, la libre prestación de servicios y la libre circulación de capitales, con un marco institucional compuesto por lo siguiente:

• una Comisión, colegiada e independiente de los gobiernos de los Estados miembros, destinada a velar por los intereses comunitarios y la correcta aplicación por parte de Estados y empresas de los tratados y del derecho derivado, con el monopolio de la iniciativa legislativa, y con funciones ejecutivas delegadas;
• un Consejo de Ministros, en el que se encuentran representados los intereses de los Estados miembros, y a deferencia de la ceca, con todas las competencias legislativas y el verdadero poder de decisión;
• una Asamblea Parlamentaria, integrada por diputados elegidos entre los congresos nacionales, con clásicos poderes de control político y la posibilidad de ser consultada por el consejo antes de la adopción de algunos actos normativos, pero con nulas competencias legislativas; y
• un Tribunal de Justicia, responsable de garantizar el respeto del derecho en la aplicación y en la ejecución del tratado y de las medidas dictadas en su cumplimiento.

Por último, y al igual que con el Tratado ceca, los Tratados de Roma prevén también sendos Comités Económicos y Sociales, de carácter eminentemente consultivo y tendientes a dejar hacer oír la voz de los empresarios, los trabajadores y los consumidores cada vez que fuera ello conveniente o necesario.

Dado que el marco institucional diseñado para la cee y la ceea/Euratom eran idénticos –y a la vez muy similares a los que ya funcionaban para la ceca–, el mismo 25 de marzo de 1957 se firma el convenio relativo a ciertas instituciones comunes, mediante el cual tanto las Asambleas Parlamentarias como los Tribunales de Justicia de las tres comunidades quedan unificados en cuanto su composición, aunque cada institución mantendría sus propios poderes y competencias. Por su parte, los Consejos Económicos y Sociales de la cee y de ceea/Euratom son también unificados, aunque no así el Consejo Consultivo ceca, dado su carácter sectorial y su singularidad.

Ahora bien, para la unificación orgánica –aunque no competencial– de los Consejos de Ministros y de las Comisiones de las tres Comunidades, deberá esperarse hasta el Tratado de Fusión de los Ejecutivos de 8 de abril de 1965.

7.5. Hacia la Unión Europea 3: la Unión Aduanera, el Mercado Común y la Unión Económica y Monetaria

Los Tratados de Roma entran en vigor previendo un plazo de 12 años para alcanzar la libre circulación de mercancías dentro del territorio comunitario. Sin embargo, gracias al crecimiento y a la confianza que el modelo comunitario genera en las economías de los Estados miembros, la Unión Aduanera logra alcanzarse 18 meses antes de lo previsto; esto es, el 1 de julio de 1968.

Así, ante los manifiestos éxitos del “modelo supranacional,” países que a inicios de los 60 prefieren mantenerse fuera de él y constituyen una entidad paralela de menor intensidad integradora y eminentemente intergubernamental –la Asociación Europea de Libre Comercio (efta)^[3]–, comienzan a solicitar progresivamente su adhesión a las Comunidades Europeas.

La primera incorporación de nuevos Estados se produce en 1973, con el ingreso de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido. Sin embargo, la crisis petrolera que se inicia ese mismo año frena, por primera vez desde la posguerra, el ininterrumpido crecimiento económico, haciendo resurgir las temibles recesiones, inflaciones y desempleos. Estos acontecimientos llevan a los Estados miembros a volcarse hacia sus respectivas sociedades, y a verse obligados a incumplir varios preceptos de los Tratados –en particular aquellos vinculados a la política arancelaria, la libre competencia y a las ayudas estatales–, lo que no permitirá continuar avanzando durante los 70 y primeros años de los 80 con el ritmo con el que lo venían haciendo (Linde, Bacigalupo, Fernández y Fuentetaja, 2005, pp. 57-60).

Pasada esta etapa de relativo estancamiento económico-comercial, pero de importantes avances en el plano institucional (como la creación del Tribunal de Cuentas como quinta institución supranacional en 1977, la primera elección directa al Parlamento Europeo en 1979, o las adhesiones de Grecia en 1981 y de España y Portugal en 1986), un relanzamiento del proceso de integración tiene lugar con la firma del Acta Única Europea (aue) en febrero de 1986. Esta constituye la primera reforma a los tratados originarios desde sus firmas 30 años atrás y el compromiso de sus ahora doce Estados miembros por alcanzar el 1 de enero de 1993 el postergado mercado común, con su plena libre circulación de mercancías, trabajadores, servicios y capitales.

Con ese objetivo ya fijado y toda la estructura institucional trabajando para su efectivo cumplimiento, los Estados miembros deciden animarse a dar un paso más en el proceso de integración, y convocan en 1991 dos Conferencias Intergubernamentales –una política y otra económica– tendientes a reformar de manera radical los tratados constitutivos. Se llega así, el 7 de febrero de 1992 en la ciudad holandesa de Maastricht, a la firma del Tratado de la Unión Europea, punto de inflexión en la historia de la construcción comunitaria.

Dicho texto establece una Unión apoyada en tres pilares: uno supranacional, en el que se ubican las Comunidades Europeas, y otros dos intergubernamentales, uno tendiente a establecer una política exterior y de seguridad común –con el objetivo de defender los valores comunes, los intereses fundamentales y la independencia de la Unión–, y el otro, a lograr una estrecha cooperación en materia de justicia y asuntos de interior –con el fin de garantizar la seguridad y la protección de sus pueblos–. En esa línea, se establece también la ciudadanía europea, que concede la posibilidad de circular libremente y residir en todos los Estados de la Unión, de votar y presentarse como candidatos tanto en las elecciones europeas como en los comicios municipales del Estado en el que se resida, de recibir asistencia diplomática y consular en cualquier delegación de otro Estado miembro fuera del territorio de la Unión, y de formular peticiones ante el Parlamento Europeo, así como de reclamar ante el Defensor del Pueblo por una mala administración por parte de la Unión (Díez Moreno, 2006, pp. 85-96).

Por otro lado, el Tratado de Maastricht establece también los criterios de convergencia en materia de inflación, niveles de deuda pública, tipos de interés y tipos de cambio que deben cumplir los Estados miembros antes de poder adoptar el euro como moneda propia –cosa que efectivamente sucede con algunos de ellos a partir del 1 de enero de 1999–. Crea para su gestión el Banco Central Europeo y el Sistema Europeo de Bancos Centrales, y establece nuevas políticas comunitarias tales como la industrial, la de protección de consumidores, la de redes transeuropeas de transporte o la de educación y formación profesional, entre otras.

El 1 de enero de 1995, se adhieren Austria, Finlandia y Suecia a la Unión, y, siguiendo con el constante proceso reformista de los textos fundacionales iniciado con el aue, el 2 de octubre de 1997 se firma en Ámsterdam un nuevo tratado, que, a su vez, vuelve a ser modificado tres años después, mediante el Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001.

En 2004, coinciden las elecciones a la sexta legislatura del Parlamento Europeo, la incorporación de diez nuevos Estados miembros (República Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Polonia) y la firma en Roma de un nuevo tratado, al que se le busca dar, esta vez, un marcado carácter constitucional. En 2007 se adhieren Bulgaria y Rumania, y en 2009, Croacia (Mangas Martín y Liñán Nogueras, 2010, pp. 40-44).

7.6. Hacia la Unión Europea 4: el Tratado de Lisboa

Luego del fallido intento de ratificación del “Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa” –negociado durante más de dos años y firmado solemnemente en Roma el 29 de octubre de 2004–, los Estados miembros deciden continuar con la voluntad de actualizar los textos fundacionales, mas quitando ahora cualquier simbología y terminología constitucional que pudiera tender a identificar la Unión con un Estado (tales como bandera, himno, leyes o ministros), así como herir aquellas susceptibilidades más nacionalistas que, a través de fuertes presiones en la opinión pública, pudiesen volver a frenar un nuevo avance en el proceso integrador.

De esta manera, el nuevo tratado, firmado en la capital lusa el 13 de diciembre de 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009, mantiene la metodología y las formas tradicionalmente respetadas para cada modificación del derecho originario, pero incorporando gran parte de los importantes logros que se habían alcanzado para aquella Constitución Europea de 2004 que nunca pudo entrar en vigor.

Así, el Tratado de Lisboa establece que la Unión Europea –que, a partir de ese momento, sustituye y sucede a la Comunidad Europea y pasa a contar con personería jurídica propia– se fundamenta en los Tratados de la Unión Europea (tue) y de Funcionamiento de la Unión Europea (tfue) –ambos con un mismo valor jurídico–, y en los valores del respeto a la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de derecho y los derechos humanos, aclarando que tales valores son comunes a los Estados miembros y propios de una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres. En línea con esto, si bien el tue no incorpora en su texto la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2002 –como sí lo hacía la fallida Constitución–, le atribuye a aquella el mismo valor jurídico de los tratados y, por ende, un absoluto carácter vinculante.

El nuevo tratado incorpora al marco institucional de la Unión tanto al Banco Central Europeo como al Consejo Europeo –que hasta ese momento tenían rango de “órganos” y no de “instituciones”–, estableciendo un total de siete. Estos tienen ahora como objetivos rectores promover los valores de la Unión, perseguir sus metas y defender sus intereses, así como los de sus ciudadanos y los de sus Estados miembros, y garantizar coherencia, eficacia y continuidad en las políticas y acciones de la Unión. Dicho marco queda a partir de Lisboa compuesto por lo siguiente:

• Una Comisión, integrada por un nacional por Estado miembro^[4] con mandato por cinco años, y con la misión de promover con absoluta independencia el interés general de la Unión. Conocida como el “ejecutivo comunitario”, está encargada de diseñar y ejecutar el presupuesto común, así como de gestionar las acciones y programas europeos, contando para ello con el monopolio de la iniciativa legislativa –a excepción de aquellos actos para los que los tratados disponen otra cosa–. La Comisión asume también la representación exterior de la Unión –salvo en temas de política exterior y de seguridad común–, y, si bien se alza como una institución eminentemente colegiada, de entre sus miembros destaca la figura del presidente, encargado de definir sus orientaciones generales y determinar su organización interna. La Comisión es nombrada por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, una vez recibido colegiadamente el voto de confianza del Parlamento Europeo, cosa que refuerza su legitimidad democrática; y ese mismo Parlamento puede también aprobar su destitución mediante un procedimiento de censura. Así también, de entre los vicepresidentes de la Comisión, sobresale la figura del alto representante para asuntos exteriores y política de seguridad, quien también es elegido por el Consejo Europeo por mayoría cualificada y cuya principal función es la de garantizar la coherencia y la continuidad de la acción exterior comunitaria.
• Un Consejo, que representa, dentro del marco institucional, el interés de los Estados miembros y ejerce junto al Parlamento Europeo la función legislativa y la presupuestaria de la Unión Europea. Este, de composición variable y con formaciones específicas de acuerdo al orden del día de sus sesiones, está compuesto por un ministro por país, bajo la asistencia del Comité de Representantes Permanentes, cuya función es la de preparar sus labores. Salvo las excepciones específicamente establecidas en el tratado, el Consejo aprueba sus decisiones por mayoría cualificada; esto es, al obtener la propuesta normativa, el voto positivo de al menos 55 % de los miembros del Consejo, pero que incluya y represente a Estados que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión.^[5] Como contrapartida a esto, se contempla la eventual constitución de una minoría de bloqueo, que debe ser presentada por como mínimo cuatro Estados miembros cuya población alcance al menos el 35 % del total de la Unión. En cuanto a las presidencias del Consejo –a excepción de la formación de asuntos exteriores, que queda siempre a cargo del alto representante para asuntos exteriores y política de seguridad–, el tratado establece tríadas de presidencias por un lapso de 18 meses cada una, con el fin de garantizar planes de acción y prioridades más extensas en el tiempo. Sin embargo, en los hechos, es un solo Estado el que la ejerce durante seis meses, fijando para tal período su propio sello e impronta.
• un Parlamento Europeo, expresión máxima de la representación popular comunitaria, que es elegido a través del voto universal directo, libre y secreto, por parte de todos los ciudadanos de la Unión, para un mandato de cinco años. Ejerce junto al Consejo la función legislativa y presupuestaria comunitaria, así como la de control político y de consulta. Con las sucesivas modificaciones de los tratados, el Parlamento Europeo ha ido aumentando su participación decisoria, hasta alzarse en la actualidad como un auténtico colegislador comunitario. En cuanto al número de sus miembros, si bien el Tratado de Lisboa establecía un número máximo de 751, la salida del Reino Unido de la Unión Europea en enero de 2020 hizo que sus bancas se redujeran a 705, y no podía ningún Estado contar con menos de 6 ni más de 96, estableciéndose una representación decrecientemente proporcional con cierta sobrerrepresentación de aquellos Estados menos poblados.
• Un Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que cuenta con la fundamental misión de garantizar el respeto del derecho comunitario en la interpretación y en la aplicación que se haga de él. Con sede en Luxemburgo, está compuesto por el Tribunal de Justicia y por el Tribunal General –ambos con un juez por Estado miembro, nombrados de común acuerdo por los gobiernos para un período de seis años–, así como por tribunales especializados, que se van creando conforme las necesidades propias de la evolución del proceso comunitario. El tribunal cuenta además con la asistencia de abogados generales, y, salvo en cuestiones vinculadas a la política exterior y de seguridad común, extiende su poder jurisdiccional a todos los ámbitos y actividades de la Unión Europea.
• Un Tribunal de Cuentas, integrado por un nacional por Estado miembro, nombrado cada seis años por el Consejo –previa consulta al Parlamento Europeo y sobre la base de las propuestas de candidaturas presentadas por cada país–. Este se encarga de la fiscalización y el control de cuentas de la Unión. Para ello, el tribunal debe examinar la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos de la Unión, garantizando así una buena gestión financiera, y presentando al Parlamento y al Consejo sus informes periódicos en relación con ella.
• Un Banco Central Europeo, con personería jurídica propia y encargado de autorizar la emisión de euros. Conforma, junto a todos los bancos centrales de los Estados miembros, el Sistema Europeo de Bancos Centrales (sebc). Sin embargo, como no todos los Estados miembros lograron aún alcanzar la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, conforma, solo junto a los bancos centrales nacionales de los Estados miembros que sí adoptaron ya el euro como moneda, el “Eurosistema”, cuya misión es la gestión eficiente de la política monetaria de la Unión y el mantenimiento de la estabilidad de precios en territorio comunitario. Ambos sistemas seguirán coexistiendo hasta tanto todos los Estados miembros logren acceder al euro. El órgano máximo del Banco Central Europeo es su comité ejecutivo, integrado por un presidente, un vicepresidente y cuatro vocales, elegidos todos por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, y por un mandato de ocho años no renovables. Este comité, junto a los presidentes de los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro, conforman el Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo.
• Un Consejo Europeo, cabeza máxima de la Unión, encargado de dar los impulsos necesarios para el desarrollo del proceso de integración continental y de definir las orientaciones y prioridades políticas comunitarias. Está integrado por los jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros, así como por su presidente y por el presidente de la Comisión, y de sus encuentros participa también el alto representante de la Unión para asuntos exteriores y política de seguridad. Este antiguo órgano, elevado a rango de “institución comunitaria” por el Tratado de Lisboa, se reúne al menos dos veces por semestre, y, si bien tiene vetada toda función legislativa, participa activamente en la elección de importantes miembros de otras instituciones, así como la de su propio presidente. Este último, elegido por mayoría cualificada cada dos años y medio –con posibilidad de renovación consecutiva de mandato por una única vez–, coordina las labores del Consejo Europeo, trabaja para lograr la cohesión y el consenso en su seno, busca la coherencia y la continuidad en su accionar, y asume la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, siendo, junto al presidente de la Comisión, las caras visibles de la Unión frente al exterior.

8. Perspectivas y reflexiones finales

En muchos casos, los inicios y desarrollos de los procesos de integración responden a razones de oportunidad comercial o a la capacidad de respuesta ante situaciones dadas. En tales contextos, las dinámicas integracionistas fundadas sobre un proyecto político madurado en el tiempo son raros. Tal vez, el único caso al que se puede hacer referencia en tal perspectiva –descontando el de Europa– es América Latina, en la que se comprueba que hay una voluntad de las élites para dar a la integración regional un sentido y significado superador de lo exclusivamente comercial.

Si bien es empíricamente comprobable el incremento que han tenido los procesos de integración en las últimas décadas, nada prueba que las entidades regionales que se han erigido seguirán en un futuro un camino de éxitos como lo muestra hoy el recorrido por Europa. En algunos casos, la creación de órdenes interestatales se encuentra maltrecha, y su legitimidad política deja dudas.

Ante tal panorama, es necesario ser cautelosos y reconocer que no basta con que la regionalización se muestre con un espacio para el ejercicio de autoridad y señorío. Ese espacio también debe edificarse como un espacio de significado, adquirir sentido para todos aquellos que habitan en él. Y, además, hay que reconocer que debe lucharse con denuedo contra aquellos factores que inhiben la formación de zonas de integración regional equilibradas.

En nuestro tiempo, en el campo internacional, se está obrando una redefinición de conceptos tales como “poder”, “potencia” y “soberanía”, los que ya no se sustentan, como en el pasado, en las ideas de fuerza, poderío militar o dominación. Ante tal panorama, las agrupaciones regionales y sus instituciones se muestran como instrumentos útiles y eficaces para mantener el orden internacional en equilibrio.

De marchar por el camino deseado, los procesos de integración, en un futuro no lejano, pueden servir como herramientas de las que surjan y se proyecten mecanismos para la gobernanza de la globalidad, para el avance en el progreso económico, para el incremento de la cohesión social y la calidad de vida de las poblaciones, como así también para llevar a una mayor y efectiva solidaridad entre los pueblos.

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