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Las políticas de acceso a la educación superior orientadas hacia disciplinas científico-tecnológicas

Noelia Luciana Gabriel[1]

Palabras clave: disciplinas científicas-tecnológicas, políticas de educación superior, educación técnica profesional.


1. Introducción

El proceso de reactivación económica seguido durante la primera década de principios este siglo en Argentina exigía la incorporación de nuevas tecnologías y la expansión y democratización de conocimientos científicos y tecnológicos para el desarrollo del modelo económico-social sustentable (Filmus y Kaplan, 2012).

En este marco, el Estado lleva adelante una serie de transformaciones en materia de educación, ciencia y tecnología con el objetivo de ampliar el acceso al sistema educativo como política de inclusión social; a la vez que, a través de políticas específicas, busca incrementar el ingreso de los jóvenes a carreras universitarias, tecnicaturas o profesorados (Otero y Corica, 2017) orientadas a áreas científicas-tecnológicas consideradas estratégicas, e incentivar la permanencia y la finalización de dichos estudios terciarios y de grado.

El siguiente artículo se propone describir y analizar las políticas orientadas a promover la continuidad de los estudios medios hacia la formación de nivel superior haciendo foco sobre los estudiantes de las escuelas medias técnicas y en aquellos campos disciplinares considerados estratégicos. Para ello se observarán además diferentes documentos elaborados por el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (el Sistema de Seguimiento de Estudiantes y Graduados de la Educación Técnica Profesional (ETP), el Censo Nacional de Último año de la ETP, los Informes Estadísticos Nacionales del INET) y provenientes de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU).

2. Educación-trabajo: cambios y continuidades en Argentina

Iniciado el siglo XXI el mercado de trabajo se caracteriza por la exigencia de mayores calificaciones para acceder a puestos laborales a los que anteriormente se ocupaban a través de menores años de escolaridad. Se observa entonces un proceso global de devaluación de las credenciales educativas, acompañado por una mayor segmentación del mercado de trabajo producto de la selección y discriminación a partir de la demanda de mayores años de escolaridad y de la posesión de credenciales educativas (Maurizio, 2001; De Fanelli, 2005).

Por otra parte, como consecuencia del acelerado proceso de transformación tecnológica que tuvo lugar a partir de la aplicación masiva de la informática y de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación en el contexto de globalización, la incorporación de las tecnologías dominantes y los desafíos de la sociedad del conocimiento (Katz, 2000), se observa una mayor segmentación del mercado de trabajo y una transformación de los procesos de aprendizaje (Neffa, 2003).

En América Latina, esta situación se ve agravada sobre todo para aquellos sectores de la población que no lograban permanecer mayores años en el sistema formal educativo –tanto para la terminalidad de la educación media como para acceder a la educación superior– debido a la situación de pobreza y marginalidad que los obliga a salir del circuito educativo para ofrecer su fuerza de trabajo para la subsistencia. Las posibilidades de acceder al trabajo digno en el contexto del mercado laboral descripto resultan inalcanzables, y por lo tanto aquellos sectores marginados no logran salir de dicha situación realizando finalmente tareas de mayor precariedad laboral, reproduciendo las condiciones de desigualdad social (Miranda, Otero y Zelarayan, 2005; Filmus, 2010).

En Argentina, la dinámica del mercado de trabajo durante los años 90 estuvo caracterizada por altas tasas de desocupación abierta, –que afectaron principalmente a los jóvenes con niveles educativos por debajo del nivel superior–, y por el aumento del trabajo en condiciones precarias (como se cita en De Fanelli, 2005 p. 9).

Y si bien se constata que la matrícula de la educación superior[2] y la escolarización del nivel secundario[3] continuaron expandiéndose durante la última década del siglo XX, simultáneamente se observan altas tasas de deserción escolar, y un sistema educativo heterogéneo y fragmentado[4] (De Fanelli, 2005) como producto principalmente de las desigualdades que se agudizaban entre las distintas regiones del país y hacia el interior de las mismas a partir de la descentralización educativa en el marco de la implementación de políticas neoliberales (Anlló y Cetrángolo, 2007).

Por ejemplo, en el caso de la Educación Técnica –modalidad educativa caracterizada por la estrecha vinculación que esta guarda en relación con el mundo del trabajo–, a partir de las reformas aplicadas por la Ley de Transferencia de Servicios Educativos[5] y la Ley Federal de Educación[6] fue diluida[7] del sistema educativo argentino (Gallart, 2006).

Las antiguas escuelas técnicas se tienen que encuadrar dentro de este esquema. Como la implementación está reservada a los gobiernos provinciales, la realidad muestra que la implementación es muy variada según las provincias. […] El resultado que se puede observar recorriendo el país es un mosaico de modalidades de educación secundaria, y un vaciamiento de la educación técnica-vocacional que fue prestigiosa y relativamente numerosa en el pasado. (Gallart, 2001, p. 3)

Por lo tanto,

… la Educación Técnica pasó a ser absorbida por una de las modalidades del Polimodal con Orientación en Bienes y Servicios más la incorporación de los llamados Trayectos Técnicos Profesionales (TTP) destinados a suplir las especialidades, estos trayectos se basaron más en habilidades tecnológicas que en saberes técnicos específicos. (Cordero y Bucci, 2011, p. 162)

Y a pesar que durante este período se implementaron desde la cartera de trabajo distintos programas orientados a la formación profesional[8] –buscando adecuarse a los cambios en la organización del trabajo principalmente a partir de la introducción de la informática (Gallart, 2001)–, estos no podían hacer frente ante el modelo productivo fundado en la apertura irrestricta de la economía al comercio y las finanzas internacionales, y en la exportación con escaso valor agregado de las cadenas productivas (Weinberg, 2017). Las políticas económicas neoliberales basadas en la reducción del gasto público, a la vez, la apertura de importaciones, la flexibilización y desregulación del mercado laboral, llevaron a la caída abrupta del crecimiento productivo y del salario real, y el aumento de los índices de desocupación, pobreza y exclusión social nunca antes registrados (Filmus, 2012).

Como resultado de este período, según indicadores provistos a través de la Encuesta Permanente de Hogares en Argentina en el año 2000, Ana M. García de Fanelli (2005) señala en relación a la educación superior que:

… en el subconjunto de jóvenes de 18 a 30 años que han alcanzado por lo menos el nivel secundario incompleto, entre el 79,3% y el 67,5% de aquellos pertenecientes a los sectores socioeconómicamente más desfavorecidos no han concluido los estudios secundarios. […] Sin embargo, cuando comparamos cómo se distribuyen los graduados del nivel medio, superior terciario y superior universitario entre quintiles de IFPC[9], se puede apreciar que tres de cada cuatro profesionales universitarios se ubican en el quintil más elevado socioeconómicamente. Este dato refleja tanto el fenómeno de reproducción social de la clase de origen […] como de movilidad social ascendente.

Y concluye planteando que:

… los estudios de nivel superior puede implicar para los jóvenes ampliar notablemente sus oportunidades de movilidad social ascendente […] las recompensas simbólicas y las oportunidades de una mejor calidad de vida presente y futura […] reviste una importancia estratégica, tanto para elevar el capital humano de la población económicamente activa, como para mejorar las condiciones particulares de vida de los jóvenes, especialmente la de aquellos de menor nivel socioeconómico. (De Fanelli, 2005, pp. 4-5)

3. Hacia una definición de las áreas científico-tecnológicas estratégicas: actores y sectores

Ahora bien, el cambio del patrón de acumulación global a partir de los años 70 incorporó nuevos tipos de innovación y producción, y dio lugar a diferentes formas de absorción de las nuevas tecnologías transnacionales al interior de los distintos sectores productivos locales, transformando las relaciones del trabajo que se gestan bajo nuevos parámetros de productividad y competitividad económica en la región (Katz, 1999 y Anlló, Lugones y Peirano, 2008).

Asimismo, numerosos trabajos desde diversas perspectivas teóricas y enfoques epistemológicos se han referido a la importancia del rol de la ciencia y la tecnología en relación a los procesos de innovación y de cambio tecnológico. En general se coincide en describir como uno de los factores fundamentales para la generación de procesos de innovación y de desarrollo económico y social el rol de la infraestructura científica-tecnológica (Sábato y Botana, 1993) o de los denominados sistemas nacionales de innovación (Freeman, 2003); es decir, el entramado de relaciones y vinculaciones entre las instituciones del sistema científico-tecnológico con la estructura productiva de los países. Ligado a esto se encuentran, por un lado, estudios que analizan las capacidades de creación y absorción de conocimientos científicos-tecnológicos por parte del sector productivo; esto es, las posibilidades de aprendizaje, transmisión y difusión dentro de las empresas para la incorporación y/o desarrollo innovador de tecnología (Lundvall, y Johnson, 1994; Edquist, 1997).

Por otro lado, se encuentran estudios sobre las políticas públicas en ciencia y tecnología, que observan las instituciones del sistema científico-tecnológico en relación a sus vínculos e interacciones con otras instituciones, y a la producción, transmisión, enseñanza y aprendizaje de conocimientos y saberes (Dagnino, Thomas y Gomes, 1998). En este marco se produce una revaloración sobre los debates de la Ciencia, Tecnología y Sociedad impulsados por diferentes corrientes de pensamiento europeas y estadunidenses (Cerezo, 1998) y del movimiento latinoamericano reconocido como Pensamiento Latinoamericano de la Ciencia, Tecnología y Sociedad.

Desde las distintas corrientes se ha puesto especial atención a la importancia de la educación de la ciencia y la tecnología frente a la idea de las denominadas sociedades de la información y/o del conocimiento como nuevo paradigma tecnológico y de cambio social a escala global (Castells, 2004), que adjudican

… a las nuevas tecnologías de información y comunicación una importancia mayor –o al menos similar– a la revolución industrial que comenzó hace más de dos centurias. El nuevo paradigma emerge entonces como un elemento central de un nuevo modelo de producción y acumulación, en el cual el conocimiento, y por ende, el aprendizaje se transforman en ejes centrales de las competencias de los individuos, de las empresas y de las sociedades. (Novick, 2002, p. 9)

Teniendo en cuenta, entonces, la importancia que constituye la difusión y generación de conocimientos para los modelos de desarrollo basados en innovación, vale observar las características que presentan los países latinoamericanos respecto de ello. En tal sentido, se ha notado a menudo el problema de la falta de científicos e ingenieros o laboratorios de I + D, y a su vez –paradójicamente– una falta de demanda de conocimiento por parte del sector empresarial. Esta situación se refuerza ante los altos costos que supone encarar desde el sector empresarial local actividades innovadoras (Sercovich, 2004).

Según el trabajo realizado en 1995 por Fuchs y Vispo, con la coordinación de Bernardo Kosacoff (CEPAL), en el marco del “Plan de mejoramiento de la calidad de la educación de grado y postgrado en el área de las ingenierías” del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, se propone

… avanzar en el campo de la especialización en productos diferenciados que generen nuevos empleos basados en estas capacidades. Hoy en día, el sector industrial argentino requiere calificaciones muy distintas al pasado y las firmas productivas responden a estas con esfuerzos propios de formación para cubrir falencias de la educación formal.

Y sostienen que:

Posiblemente, un ejercicio complementario –esto es, surgido de un proceso de “technological forecasting”– arrojaría resultados distintos, con un riesgo de sobreinversión social más alto, pero con la potencial ventaja de anticipar eventuales “cuellos de botella” en las capacidades necesarias para el desarrollo[10]. Evidentemente, un primer punto a dilucidar depende en gran medida de variables de decisión política, y se relaciona estrechamente con el “modelo de desarrollo socioeconómico” que se escoja, ya fuera por acción o por omisión. (Fuchs y Vispo 1995, p. 46)

Es así que, durante los primeros años posteriores a la salida de la convertibilidad, esta situación se verificaba en varias ramas de la economía, inclusive en el sector primario, donde las externalidades derivadas de la demanda creciente de exportación de materias primas provenientes de la región hacia China, implicó la necesidad de generar una creciente base de conocimientos para realizar actividades destinadas al procesamiento de recursos naturales. Este patrón común ha transformado al sector primario a través de la renovación de equipos y la modernización tecnológica, para aumentar el ritmo de producción y a su vez, externalizar una serie de servicios mediante la incorporación de las TIC y otras innovaciones provenientes de las corporaciones multinacionales, para reducir sus costos y riesgos de producción. Al mismo tiempo, ha proporcionado la creación de pequeñas empresas locales ligadas a prestar servicios al sector (Casaburi, Crespi, De León, Fernández, Figal Garone et al., 2016).

En este sentido, es interesante mencionar, desde otro punto de vista, el rol que han tenido las escuelas agrotécnicas en la formación de los trabajadores, técnicos y supervisores, que ha requerido la transformación científico-tecnológica llevada adelante en el sector del agro argentino. Según la apreciación que realiza Weinberg (2017):

… la falta de recursos humanos calificados no se convirtió en un cuello de botella para llevar a cabo la “revolución económica” experimentada en los últimos veinte años en la agricultura, la ganadería, la industria y los servicios en las zonas rurales. Resulta difícil pensar en el impacto de la biotecnología (desarrollo de semillas, por ejemplo) o la incorporación de las tecnologías de la información (desde la trazabilidad hasta la maquinaria agrícola, pasando por la informatización de todos los procesos productivos) sin la decisiva contribución a esos emprendimientos de las unidades educativas […] construyendo alianzas estratégicas con las Estaciones Experimentales del INTA a nivel local, previendo en tiempo y forma las demandas de empleo y las competencias laborales de la población económicamente activa, tanto del sector agroindustrial como del agroalimentario, e incluso, de las economías familiares. (Weinberg, 2017, p. 73).

Sin embargo, la falta de científicos, ingenieros y técnicos siguió representando uno de los cuellos de botella a medida que se constataba el crecimiento productivo basado en conocimiento tecnológico local. Se encontraban, entonces, áreas específicas de conocimientos vacantes o bien con insuficientes profesionales capacitados para cubrir las necesidades productivas que demandaba la evolución del proceso económico (Rabinovich, Kalergis, Zwirner, y Savino, 2008).

En otro estudio realizado por Novick, M. (2002) sobre la de oferta y demanda de competencias en un sector basado en el conocimiento:

… se constata que la Argentina tiene ventajas para avanzar en la industria del software por contar, entre otras, con una oferta importante de profesionales en el sector, un nivel cultural alto, mercados internos para aplicaciones específicas. La investigación realizada muestra que, a pesar de tales condiciones, el grueso de las empresas del sector, no llevan a cabo desarrollos verdaderamente innovadores. Por otra parte, las empresas locales trabajan con una demanda poco sofisticada y con clientes de bajas exigencias, lo que limita los procesos de aprendizaje innovativos. Estas firmas tienen un perfil muy diferente al de empresas similares de tipo convencional. El rasgo distintivo son los perfiles educativos y de competencias requeridos, con exigencias educativas más altas, generalmente de nivel terciario o universitario. Al mismo tiempo, muestran una dinámica de empleo positiva, nuevas formas de organizar el trabajo y sobre todo, esfuerzos en materia de capacitación más importantes. (Novick, M., 2002, p. 5)

4. El desafío de la inclusión social a través de las políticas en educación, ciencia y tecnología

Dado el estado de situación en que se encontraba el sistema educativo argentino, y luego de la crisis política, económica y social que eclosionó durante el año 2001, el gobierno que asume en el año 2003 con fuerte presencia del Estado, tiene el desafío de reiniciar el proceso de industrialización, a través de la diversificación de exportaciones y la transformación de la estructura económica, incentivando la incorporación de mayor valor agregado en las cadenas productivas, a través de la generación de innovaciones tecnológicas en los procesos de producción (Filmus y Kaplan, 2012).

Así es que la necesidad de los diversos actores y sectores productivos se plasmó en diferentes demandas hacia el Estado, las cuales se cristalizaron en una serie de políticas innovadoras en cuanto a su carácter interministerial para abordar los complejos desafíos que implicaba el desarrollo económico con inclusión social.

En consonancia con los estados latinoamericanos que asumieron un rol preponderante en la planificación estratégica de políticas económicas y sociales de cara a reimpulsar proyectos de desarrollo sustentables y de inclusión social para la reducción de las desigualdades en la región, el gobierno argentino llevó adelante una serie de medidas para la generación de trabajo desde las cuales la educación, la ciencia y la tecnología pasaron a ser eje de las políticas públicas y a jugar un rol fundamental para el desarrollo del país (Filmus y Kaplan, 2012).

Durante este período se constata un crecimiento del producto bruto interno, a tasas promedio de crecimiento anual por arriba de 4,6%, acompañado por una baja de la tasa de desempleo, y la reducción de los índices de pobreza y marginalidad. A la vez, impulsado por la reactivación del consumo a partir del cambio en la política monetaria y crecimiento del nivel de actividad general, se constatan índices de crecimiento del empleo registrado y del promedio de los salarios reales (Filmus y Kaplan, 2012). Asimismo, se revitalizan los sistemas de relaciones laborales y de los institutos del trabajo, junto con el desarrollo de políticas activas de empleo y el diseño e implementación de programas interministerialmente para la formación profesional e inclusión social[11] (Weinberg, 2017).

Por su parte, específicamente en materia de educación, ciencia y tecnología, durante los siguientes años se llevó adelante la sanción de un conjunto de leyes y normativas, y una batería de políticas públicas (planes y programas) que significaron importantes transformaciones para el sistema educativo (Tereji, 2016).

Así es que, iniciando el año 2003, se sanciona la Ley de Garantía del Salario Docente y 180 días de clase[12], y al año siguiente, se aprueba la Ley del Fondo Nacional de Incentivo Docente[13]. A estas primeras medidas se suma la Ley de Financiamiento Educativo[14], a través de la cual el Estado reafirma su rol de garante del derecho a la educación en todo el territorio fijando la meta del 6% del PBI para educación, ciencia y tecnología. Asimismo, durante este período se aprueban: la Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes[15], ley de Educación Sexual Integral[16] (Filmus y Kaplan, 2012), la Ley de Centros de Estudiantes[17], la Ley de Obligatoriedad de la Sala de 4 Años[18], y la Ley de Implementación Efectiva de la Responsabilidad del Estado en el Nivel de Educación Superior[19] (Tereji, 2016).

5. La “reconstrucción” de la educación técnica profesional

En el año 2005, como producto del “vertiginoso proceso de industrialización y sustitución de importaciones promovido a partir del 2003 [que] rápidamente dejó al desnudo la falta de técnicos y de personal calificado para sostener con su trabajo el nuevo modelo de desarrollo” (Filmus y Kaplan, 2012, p. 49), se elabora[20] y sanciona la ley 26.058 de Educación Técnico Profesional (ETP).

Con un marco normativo propio y unificado, se reconstituye la educación técnica de nivel secundario y superior no-universitario del sistema educativo nacional y la formación profesional. A partir de ella, en el año 2006 se crea el Registro Federal de Instituciones de la Educación Técnica Profesional[21], a la vez que se aprueban los Marcos de Referencias y el Catálogo Nacional de Títulos y Certificados, se homologan los títulos de la ETP y se introducen las Prácticas Profesionalizantes[22].

Asimismo, se crea el Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional, estableciendo el financiamiento con un monto anual no inferior al 0,2% del total de los ingresos corrientes previstos en el presupuesto anual consolidado para el Sector Público Nacional (Filmus y Kaplan, 2012), para la implementación de planes y programas federales de las escuelas técnicas[23], entre los cuales se encuentran definidos como campos programáticos de acción orientados hacia: igualdad de oportunidades, formación docente, equipamiento y materiales, piso tecnológico TIC, infraestructura edilicia, y la red de Aulas Talleres Móviles (INET, 2015).

Al año siguiente, con la aprobación de la ley N.º 26.206 de Educación Nacional, el ciclo completo de la educación secundaria pasó a ser obligatorio, quedando plasmada –entre otros aspectos importantes de la ley– la concepción de la educación como derecho social en los principios, derechos y garantías, y se reunificó el sistema de educación nacional, restableciendo el nivel primario y secundario de la educación obligatoria. Además se incorporó, a través del art. 38 cap. VI, a la educación técnico profesional como una modalidad de la educación secundaria y superior que se rige por las disposiciones de la ley N.º 26.058. Por lo tanto, la escuela técnica debía asumir también el desafío que implicaba la extensión de la escolaridad para la inclusión de sectores que históricamente quedaban fuera del sistema educativo (Lucarini y Triano, 2011). Asimismo, dicha modalidad toma un carácter estratégico

… dada su vinculación con el desarrollo, con mayores niveles de inclusión e igualdad social, por constituir un factor clave para el crecimiento económico sostenido y sustentable de los países, en términos regionales y locales, y por su incidencia sobre la calidad del trabajo, la productividad de la actividad económica y la competitividad territorial. (En Lucarini y Triano, 2011, p. 7)

Según las cifras publicadas por el Informe Estadístico Nacional sobre la ETP (2016), para el año 2014 se encontraban matriculados en el nivel secundario técnico 623 331 estudiantes; para el nivel superior, 199 311, y en lo correspondiente a Formación Profesional, 327 843. A lo largo de esta etapa, la matrícula de ETP tendió a crecer año tras año –se constata un incremento del 25% en relación al año 2003–, y particularmente en el nivel secundario, donde además se resalta un incremento cerca del 11,2% de mujeres matriculadas en relación a 2003 (Ministerio de Educación, 2015).

Entre los programas que se llevan adelante durante el período, se resalta el Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios FinEs, que comienza a implementarse a partir del año 2008, orientado a jóvenes-adultos con el objetivo de garantizar la educación obligatoria a toda la población mayor de 18 años[24]. Por su parte, en el año 2013 comienza a implementarse como estrategia de acompañamiento pedagógico a los estudiantes con materias pendientes de aprobación de la ETP de nivel secundario para la finalización de sus estudios, el FinEs Tec, comprendiendo las particularidades de la modalidad técnico-profesional (INET, 2015).

También se implementa a partir del 2010 el Plan Conectar Igualdad, a través del cual se distribuye uno-a-uno a todos los estudiantes y docentes del sistema educativo de gestión pública computadoras con el objetivo de reducir la brecha digital y democratizar el acceso y uso de las tecnologías de la comunicación (TIC) incorporándolas como herramientas para el aprendizaje[25] (Unicef, 2010). La primera etapa estuvo destinada a los estudiantes y docentes de la educación técnica de todo el país es decir, se distribuyeron 570 000 netbooks (Ministerio de Educación), donde se destaca, según distintos estudios, que “en general se observa una mayor apropiación pedagógica en las escuelas de educación técnica (mediante aplicaciones y programas específicos)” por parte de los docentes (Tereji, 2016, p. 28).

Además, desde el año 2006 se organizan actividades estudiantiles como la denominadas Olimpiadas de Construcción, la Feria Nacional de Educación, Artes, Ciencias y Tecnologías, Olimpiadas Nacionales de Contenidos Educativos en Internet, a las cuales a partir del 2013 se sumaron el encuentro TécnicaMente, la Olimpiada de Electromecánica, donde las instituciones de la ETP exponen trabajos innovadores y experiencias productivas, y en 2014, Desafío Eco, para el desarrollo de vehículos ecológicos (Ministerio de Educación, 2015).

Según datos recabados por la Encuesta Nacional de Trayectoria de Egresados (ENTE) del Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET), cuatro años después de terminada la escuela secundaria, más de la mitad de los egresados de la ETP continúan estudios superiores relacionados con la modalidad técnica. Esto da cuenta, entre otras cuestiones de que, según expresara Almandoz (2010, p. 3):

… la escuela técnica no es un ciclo terminal, sino un medio que prepara para estudios superiores y que, a su vez, es visualizada como una instancia que facilita una temprana inserción laboral para costearse dichos estudios. En consonancia Gallart (2006: 32) señala que a lo largo de la historia la educación técnica ha ido consolidando una función de preparación para estudios terciarios y universitarios, generalmente dirigidos a profesiones con fuerte contenido técnico como las ingenierías y la arquitectura. (En Cordero y Bucci, 2011, p. 171)

6. Ciencia, tecnología e innovación productiva: la universidad como nexo

En el año 2007

… la experiencia de los primeros cuatro años de gobierno, sumada a la decisión política de jerarquizar las actividades científicas y tecnológicas y de vincular de manera permanente las innovaciones al crecimiento económico y el mejoramiento de la calidad de vida de todos los argentinos, iba a culminar en la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva[26]. (Filmus y Kaplan, 2012, p. 49)

La creación de dicho Ministerio con una clara misión hacia la innovación productiva marca un hito en cuanto a las políticas de ciencia y tecnología en el país, donde se busca orientar el conocimiento científico-tecnológico hacia un rol clave y estratégico para el desarrollo sustentable.

Se sostuvo desde un principio que no era posible mantener el crecimiento en el largo plazo si la actividad económica no contaba con la capacidad de generar e incorporar conocimientos y tecnologías, es decir, innovaciones. Con un conjunto de expertos y representantes de organismos públicos y privados se realizaron talleres y luego consultas a autoridades, empresarios, investigadores, sindicalistas y otros, a fin de sentar las bases de un plan estratégico que permitiera cumplir con esos objetivos. (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología-SECYT, 2005; en Filmus y Kaplan, 2012, p. 49)

A partir de entonces, se elabora el Plan Estratégico Agroindustrial y Agroalimentario, el Plan Estratégico Territorial, el Plan Nacional de Ciencia y Tecnología Argentina Innovadora, el Plan Energético Nacional y el Plan Espacial Nacional, bajo los cuales se desplegaron un conjunto de programas y acciones tendientes a alcanzar determinados resultados a partir de metas para cada nudo problemático definidas según las necesidades nacionales y a las características contextuales de cada región del país[27] (Ministerio de Educación, 2015).

En ese sentido, las universidades nacionales fueron partícipes de la elaboración de los planes y programas de apoyo a la creación y el fortalecimiento de carreras estratégicas para el país, teniendo como

… meta principal fue, y sigue siendo, construir un nuevo perfil de especialización productiva que comprenda la creación de “nuevos” sectores y la incorporación de tecnología en sectores tradicionales, y que permita diferenciar la producción en base a la generación de ventajas competitivas dinámicas, genuinas y sistémicas. Este nuevo escenario suponía la conformación de un sistema nacional que apuntara a articular las tareas de las diversas instituciones científicas y tecnológicas y, a su vez, entre ellas y los sectores productivos, sin descuidar la vinculación con los programas de desarrollo social, educativo y cultural. (Filmus y Kaplan, 2012, p. 49)

Como resultado, durante este período en el cual se crearon diecisiete nuevas universidades públicas –principal política de expansión del sistema universitario que permitió federalizar y democratizar el derecho a la educación superior, promoviendo el desarrollo local–, se diseñaron e implementaron planes y programas nacionales orientados a incrementar el acceso a jóvenes de bajos recursos ingresantes del nivel superior a las carreras científicas-tecnológicas estratégicas para el desarrollo del país. De este proceso, surge el Plan Estratégico de Formación de Ingenieros (PEFI), el cual en la definición de sus acciones, se encontró articulando con los diferentes programas ya existentes: el Programa Nacional de Becas Universitarias (PNBU), el Programa Nacional de Becas Bicentenario (PNBB) y el Programa Nacional de Becas para Carreras TICs (PNBTICs) para alcanzar sus objetivos.

El PNBU, surgido en 1996, durante la primera década del 2000 incrementará el número de becas y, en el año 2009, crea una nueva línea, focalizado en un grupo de carreras “prioritarias”: las ingenierías, las ciencias básicas y las carreras técnicas de corta duración (Oloriz, Fernandez, y Amado, 2014; García de Fanelli, 2015)

Por su parte, el PNBB se crea orientado específicamente a egresados del nivel secundario que ingresan a una carrera de grado, tecnicatura, o profesorado en una universidad nacional, instituto universitario nacional o institutos dependientes del INFD o del INET. De igual manera, el PNBTICs estará orientado a promover e incrementar el ingreso de estudiantes a carreras de grado en las áreas de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Oloriz, Fernandez y Amado, 2014).

Todos estos programas, a partir del año 2009, incluirán también a los jóvenes de bajos recursos que se encuentran cursando los dos últimos años o adeuden entre tres y quince asignaturas para egresar de las carreras de las ramas de Ciencias Básicas, Ciencias Naturales, Ciencias Aplicadas, Ciencias Exacta e Ingenierías, otorgándoles un beneficio anual que varía según el grado de avance en la carrera que acredite el estudiante. Por ejemplo, desde el PNBB se crean las Becas a Estudiantes Avanzados de Carreras de Ingeniería. Es decir, a través de dichos programas, no solamente se buscará fomentar el ingreso, si no también garantizar la permanencia y el egreso de los estudiantes de estas disciplinas a través de un estipendio para poder contener a aquellos jóvenes que frente al mercado trabajo descontinuaban o bien abandonaban sus estudios[28].

El Plan Estratégico de Formación de Ingenieros (PEFI) comienza a implementarse en el año 2012 buscando mejorar los índices de graduación –tomando como referencia el año 2010– de los estudiantes de las carreras de Ingeniería en un 50% en 2016 y en un 100% en 2021. En este sentido, además de las líneas de acción emprendidas por los programas de becas ya existentes, en el año 2013 se realiza la convocatoria al Proyecto de Estímulo a la Graduación de Estudiantes de las Carreras de Ingeniería (DeltaG) dirigido a aquellos estudiantes avanzados en las carreras de Ingeniería y Agronomía, que abandonaron sus estudios al insertarse laboralmente (Patriarca, 2016).

Por otro lado, como parte del Programa de Calidad Universitaria, se generan los Proyectos de Mejoramiento de la Enseñanza presentados por las propias instituciones universitarias. De allí se desprende: el “Proyecto de apoyo para el mejoramiento de la enseñanza en primer año de carreras de grado de Ciencias Exactas y Naturales, Ciencias Económicas e Informática” (PACENI), que a través de tutorías académicas y de pares buscó incrementar la inclusión y permanencia de sus estudiantes; y el Proyecto de Mejoramiento de la Enseñanza de la Ingeniería (PROMEI), desde el cual se organizaron Ciclos Generales de Conocimientos Básicos (CGCB) con el propósito de generar estrategias pedagógicas para el acceso, la retención y el seguimiento de los estudiantes y mejorar la calidad de la enseñanza de las ciencias básicas (García de Fanelli, 2015).

Según datos de la Secretaria de Políticas Universitarias, durante estos años

… se puede observar una mejora relativa en el ingreso de alumnos a estas carreras del 4%, y una mejora en la cantidad de reinscriptos del 14%, que indica una mayor retención de alumnos. Con respecto a los alumnos avanzados (con 26 o más materias rendidas), la mejora es del 52%, pero ese porcentaje no se traduce en un incremento en el número de graduados, que mejoró el 20%. De acuerdo a informes de las facultades de ingeniería, el principal motivo de la caída de rendimiento y deserción de alumnos avanzados obedece a razones laborales. Entre el 70% y el 100% de los alumnos avanzados, según datos muestrales de distintas facultades, trabaja más de 20 horas por semana […] (SPU-PEFI, 2012; en Patriarca, 2016, p. 10)

Finalmente, se encuentra el Programa de Respaldo de Estudiantes de la Argentina (PROG.R.ES.AR) que si bien no se dirigió directamente a promover el ingreso a las disciplinas científico-tecnológicas estratégicas, por la magnitud que ha adquirido en cuanto al alcance de su cobertura para garantizar y democratizar el acceso a la educación, es relevante mencionarlo. Dicho programa se lanzó en el año 2014, y abarcó a jóvenes de 18 a 24 años que no trabajan o lo hacen en el sector informal o formalmente (con un ingreso inferior a tres salarios mínimo, vital y móvil y el grupo familiar presenta iguales condiciones), para favorecer la finalización de los estudios en alguno de los niveles educativos (primario, secundario, terciario o universitario). En el año 2015, de 569 604 jóvenes que recibían el subsidio, el 31%, es decir aproximadamente 177 mil, estaban estudiando en la universidad (PROGRESAR, 2015; en García de Fanelli, 2015).

7. Conclusiones

Durante el período estudiado se constata la implementación de un conjunto de políticas públicas en materia de educación, ciencia y tecnología que a través de diferentes abordajes se han dirigido a la inclusión de los diferentes sectores de la sociedad que en períodos anteriores, como consecuencia de la políticas de corte neoliberal, han quedado rezagados.

Las transformaciones en el mercado laboral y en la organización del trabajo en general dejaron al descubierto las dificultades ante un escenario económico y social complejo, desde el cual el sistema educativo intentó dar respuesta frente a las diversas necesidades del conjunto social para el desarrollo del país.

En ese sentido, los distintos trabajos y documentos analizados dan cuenta de la iniciativa innovadora llevada adelante por el Estado para la formulación y diseño de las políticas públicas: los encuentros sectoriales, la elaboración de los Planes Estratégicos y el abordaje interministerial de los nudos problemáticas dan cuenta de ello. La expansión del sistema educativo (desde los cuatro años al nivel superior), la recuperación de la educación técnico profesional y la definición de áreas estratégicas de conocimiento científico-tecnológico, entre otras acciones, intentaron desacelerar la dinámica de fragmentación impuesta por el modelo neoliberal.

Concretamente, en lo que respecta a la educación secundaria, los diferentes programas se han focalizado hacia garantizar la permanencia y finalización de los estudios medios. Durante los últimos años, a partir del Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente 2012-2016, además el Ministerio de Educación convocó a las universidades para promover la apertura de nuevas escuelas secundarias: las Universidades Nacionales de Quilmes, Avellaneda y San Martín lo hacen en 2014, y la Universidad de Buenos Aires y la Universidad Nacional de General Sarmiento crean sus nuevas escuelas en 2015 (Tereji, 2016). Por su parte, ya en el año 2004 la Universidad Tecnológica Nacional (UTN) crea la Escuela Tecnológica “Werner von Siemens” como escuela secundaria preuniversitaria.

Sin embargo, se observa la necesidad de ampliar el alcance de políticas específicas que trabajen la articulación entre los diferentes niveles de la educación secundaria y superior en calidad de garantizar el acceso y sobre todo, la terminalidad de los estudios superiores. Al igual que, ante la batería de iniciativas direccionadas hacia fomentar el ingreso a las carreras científico-tecnológicas y frente a las dificultades que representa la finalidad de dichos estudios y graduación, sería propicio trazar líneas de vinculación y articulación entre la educación técnica profesional y el sistema universitario (García de Fanelli, 2015). En ese sentido, tal como se ha resaltado, la elección de los graduados de la educación secundaria técnica por la continuidad de los estudios en las diferentes ramas de las especializaciones genera expectativas para concretar políticas en esta dirección.

Por otra parte, si bien no se ahondado sobre las mencionadas Prácticas Profesionalizantes introducidas por la ley 26.058 de Educación Técnico Profesional, es interesante remarcar que en el contexto de devaluación de las credenciales educativas, estas, según se ha evidenciado, pueden sumar al título secundario herramientas para la inserción al trabajo (Jacinto y Millenaar, 2011) a partir de la adquisición de un conjunto de competencias y capacidades (desde la generación de red de relaciones a la expertise técnica) que otorga la experiencia a partir de la práctica misma. Asimismo, los procesos de creación e innovación productiva se dan en el ámbito del trabajo (Novick, 2002). Por lo tanto, será necesario continuar avanzando en la implementación de las Prácticas Profesionalizantes en línea con las áreas disciplinares científico-tecnológicas consideradas estratégicas para el desarrollo sustentable del país con la inclusión social.

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  1. Licenciada en Ciencia Política, maestranda en Política y Gestión en Ciencia y Tecnología UBA. Becaria doctoral para temas estratégicos CONICET- CITRA/UMET.
  2. “… con una tasa de crecimiento promedio del 7 por ciento anual [siendo] una de las tasas brutas de escolarización superior más altas de Latinoamérica, el 50 por ciento de los jóvenes en el año 2001 […] (INDEC, 2005)” (De Fanelli, A. M. G., 2005, p. 2).
  3. A partir de la sanción de la Ley Nº 24.195 Federal de Educación en 1993, se estableció la obligatoriedad de la educación general básica de 9 años de duración, y 3 años de educación polimodal no obligatoria.
  4. “Los indicadores confirman que los jóvenes de los sectores socioeconómicos más altos (los quintiles 4 y 5 de ingreso familiar per cápita) tienen una mayor presencia entre los estudiantes de la educación superior y sobre todo entre sus graduados, también resulta evidente que la barrera más clara al acceso al sector universitario o terciario por parte del 40% más pobre de la población se encuentra en el nivel medio, no en el nivel superior” (De Fanelli, 2005 p. 3-4).
  5. Ley N.º 24.049 de la Transferencia de Servicios Educativos promulgada en 1992. A través de esta se concluyó el proceso de descentralización de la educación –iniciado en 1978 con la transferencia de las escuelas primarias– con la transferencia por parte del estado nacional a las provincias. Se transfirieron a las provincias y a la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires los servicios educativos administrados en forma directa por el Ministerio de Cultura y Educación y por el Consejo Nacional de Educación Técnica y las facultades y funciones sobre los establecimientos privados reconocidos.
  6. Ley N.º 24.195 Federal de Educación reconoció 4 (cuatro) regímenes especiales: educación especial, educación de adultos, educación artística y otros regímenes especiales. En ninguno de sus apartados la norma contempla la educación técnica profesional.
  7. “Los cambios educativos a partir de la década del 90, y en particular la descentralización, el incremento de la matrícula y la reforma educativa, estuvieron cerca de firmar el certificado de defunción de la escuela técnica. El impacto de las últimas décadas es clave para entender la decadencia de ese tipo de educación secundaria” (Gallart, 2006, p. 79).
  8. En las conclusiones finales, Gallart, M. A. (2001) señala las siguientes características y dificultades que encontraba la formación técnica como política pública en Argentina en esos años: descoordinación entre las organizaciones del Estado tanto a nivel horizontal como vertical, dificultando las posibilidades de seguimiento y evaluación de los programas y acciones del Estado. La “independencia” de las instituciones educativas y las organizaciones productivas, es decir, se constataba un paralelismo entre el sector educativo y el sector productivo con fuertes resistencias para la coordinación frente a las modificaciones de la organización del trabajo y la introducción de innovación tecnológica. La tensión entre los actores intervinientes en la educación técnica profesional, y la prolongada crisis recesiva de la económica, entre otros puntos característicos a resolver. Por su parte, Weinberg, P. D. explica: “Si bien es cierto que desde los años noventa la cartera educativa fue restando relevancia a su intervención en el tema (transferencia de los centros de formación profesional a la órbita provincial y/o local) y el ministerio de trabajo fue ocupando un lugar cada vez más destacado (creación de la Subsecretaría de Formación Profesional), preciso es reconocer que los objetivos esperados no se lograron concretar en esos años. Entre las principales razones que explican esta circunstancia se encuentran los siguientes factores: (a) el proceso de desindustrialización operado en el país no generó una demanda significativa de mano de obra calificada, por el contrario, una parte importante de los mejores recursos humanos de las empresas (públicas y privadas) quedaron desempleados; (b) no logró crearse una oferta capacitadora en donde tuviese una alta incidencia el sector privado; (c) ese mercado de la capacitación fue ocupado por empresas capacitadoras sui generis y no por la presencia de actores relevantes como son las propias empresas del sector productivo o las cámaras que las nuclean; (d) la mayor parte de los recursos financieros con que se contó (provenientes de la banca de desarrollo: Banco Mundial y BID) fueron dirigidos a los programas destinados a la formación y empleo de jóvenes y de reconversión laboral: en ambos casos los impactos alcanzados estuvieron lejos de satisfacer las expectativas” (Weinberg, 2017, p. 59)
  9. Ingreso Per Cápita Familiar (IPCF).
  10. En el trabajo citado, se analizan diferentes sectores en donde se encontrarían “cuellos de botella” en un futuro próximo ante la demanda de conocimientos científicos-tecnológicos para el desarrollo del país. Entre ellos se destaca: “rubro potencialmente relevante como demandante de ingenieros de las distintas especialidades con amplia experiencia serán las diversas agencias oficiales (Secretaría de Industria, INTI) o programas paraoficiales (Fontar, Proyecto Bolívar) orientados a apoyar la reconversión y mejoramiento de las PyMIS (Vispo, 1991). Por su lado, el Sistema Científico y Tecnológico (institutos de extensión tecnológica e investigación, etc.), la docencia, y diversas agencias de gobierno en todos los niveles requerirán incorporar mejoras en el perfil de calificaciones de sus ingenieros, así como sustituir a los egresantes del sistema. Entre estos organismos se destacan: puertos privados, nacionales o federales, la Dirección Nacional de Vialidad, prestadores provinciales o municipales de servicios de aguas potables y cloacas, generación de energía eléctrica, los entes reguladores, la construcción y mantenimiento de obras públicas etc.” (Fuchs y Vispo, 1995, p. 44).
  11. “Uno de los factores que distingue a este modelo de organización e implementación de la formación profesional del anterior es el concepto mismo que se puso en práctica. […], se pasó a concebir a la formación como un componente de las políticas activas y de mejora de la empleabilidad y los ingresos, vinculada con el trabajo productivo y con la generación de condiciones de trabajo decente. En este sentido, se atribuye a la formación un carácter proactivo en cuanto a la dotación de competencias laborales a los/as trabajadores/as que se desempeñan en la nueva economía nacional” (Weinberg, 2017, p. 52).
  12. Ley N.º 25.864.
  13. Ley N.º 25.919.
  14. Ley N.º 26.075.
  15. Ley N.º 26.061/05.
  16. Ley N.º 26.150/06.
  17. Ley N.º 26.877/13.
  18. Ley N.º 27045/15 modificación de la ley 26.206 de Educación Nacional.
  19. Ley N.º 27204/15 modificación de la ley 24.521 de Educación Superior.
  20. “También fue rápida la toma de conciencia de los actores involucrados y su participación en los foros intersectoriales en los cuales se debatieron y concertaron los principales lineamientos de la nueva ley. Dirigentes empresariales y sindicales de todas la ramas de la industria y de los servicios, junto con los representantes de los gremios docentes y las autoridades nacionales y provinciales de Educación, colaboraron en la elaboración del proyecto” (Filmus y Kaplan, 2012, pp. 49-50).
  21. Según datos de la evolución del Registro Federal de Instituciones de la Educación Técnico Profesional, para el año 2006 se encontraban registradas 2411 instituciones en todo el país, en cambio, para en el año 2015 alcanzaban a 4496 las instituciones incorporadas en la modalidad o nivel de la ETP (Ministerio de Educación, 2015).
  22. “Se trata de itinerarios formativo-laborales reservados para el 7.º año de la carrera que completan la formación a través de práctica profesional en la orientación elegida. La educación secundaria está organizada en 6 años de escolarización obligatoria, en el caso de la educación técnica se ha previsto un año más que en el resto de las modalidades –tal como históricamente había sucedido con las escuelas de la rama–. Uno de los objetivos de estas prácticas es garantizar mayor comprensión de las transformaciones tecno-productivas. Su puesta en marcha requiere programas de inserción en organizaciones del mundo laboral o institucional. La práctica profesionalizante reemplaza el cuestionado modelo de pasantías, experiencia que terminó favoreciendo en muchos casos el proceso de flexibilización y precarización laboral” (Cordero y Bucci, 2011, p. 169).
  23. Programas federales: Programa nacional de producción y edición de materiales para la mejora de la enseñanza y el aprendizaje de la biología, física, matemática, química y aplicaciones emergentes. Programa federal para la construcción a nuevo de instituciones de ETP. Programa Nacional de Refacción Integral de instituciones de ETP. Programa Nacional de Equipamiento Informático para las Instituciones de ETP. Programa Nacional de Formación Docente Inicial para la ETP. Programa Nacional “Una computadora para cada alumno”. Planes de Mejora Jurisdiccionales. Planes de Mejora Institucionales.
  24. En esta línea, cabe mencionar también la contribución en el aumento de la matrícula y sostenimiento de los estudiantes secundarios de los sectores más desprotegidos, el impacto de la Asignación Universal por Hijo a partir del 2009 como política nacional de abordaje intraministerial, además de los diferentes programas socioeducativos llevados adelante a través de los ministerios provinciales (Tereji, 2016).
  25. Múltiples programas con objetivos similares y diversas modalidades de ejecución, se llevaron adelante durante este período también en: Brasil, Bolivia, Ecuador, Cuba, Colombia, Costa Rica, Chile, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. (Unicef, 2010)
  26. Ley 26.338.
  27. “El Plan Estratégico establece que el crecimiento sustentable descansa en el mayor valor agregado por los factores de la producción: de ahí que base como una de sus líneas específicas de intervención son aquellas que se vinculan con el incremento de la productividad y la competitividad, el desarrollo productivo y el empleo decente. Además, considera a la Formación Continua como un derecho de todos los trabajadores que se desarrolla a lo largo de toda su vida laboral, y como una modalidad que aporta a la sociedad del conocimiento en un espacio donde se articulan y convergen los intereses del Estado y del sector productivo (empresarios y trabajadores) mediante el diálogo social”. (Weinberg, P. D., 2017. p.66-67)
  28. En el estudio realizado en el 2002 sobre la de oferta y demanda de competencias en un sector basado en el conocimiento, M. Novick ya señalaba la situación comprometedora a futuro para la formación de trabajadores en el sector a partir del alto número de estudiantes de carreras de informática que no llegan a terminar sus estudios de grado debido a su incorporación al mercado. Novick, M. (2002).


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