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6 Claves analíticas e históricas sobre el tratamiento de la informalidad por los “saberes de gabinete” en Argentina

La segunda parte de esta tesis está dedicada a los debates locales sobre la informalidad, buscando desentrañar bajo qué diagnósticos y argumentos ésta se constituyó en un asunto concerniente a las políticas sociales del Estado nacional. Los interrogantes que guiaron la indagación en la primera parte se acompañan, aquí, del interés por relevar las particularidades de la producción local de saberes desde y para el Estado, preguntándonos por las modalidades de importación y traducción de conocimientos producidos por los actores globales.

Una de esas particularidades fue el reingreso tardío de la categoría de “informalidad” en el debate experto, hacia fines de los años noventa. Los técnicos y académicos argentinos no habían encontrado en ella una clave de lectura para interpretar las transformaciones del mundo del trabajo y fue la “precariedad” el concepto que presentó mayor potencia explicativa desde los años ochenta (Carpio, Klein y Novacovsky, 2000; Carpio, Beccaria y Orsatti, 2000; Grondona, 2014a). En este capítulo, como un prefacio necesario a la inmersión en nuestro período de estudio, seguiremos las tematizaciones de los problemas de empleo que, luego de la dictadura cívico-militar, concentraron la atención de los expertos locales, a fin de dar cuenta bajo qué circunstancias e interrogantes la noción de informalidad comenzó a resonar en los debates especializados. Para ello trabajamos con una serie de documentos producidos desde 1980 por especialistas locales insertos en agencias estatales, en ocasiones en relación con AID –particularmente con la OIT–, centros de estudios y establecimientos universitarios.

I. En busca de una clave interpretativa sobre los cambios en el trabajo: los estudios sobre la precariedad

Desde los años ochenta, los analistas sociales comenzaron a advertir cambios drásticos en la estructura productiva y social argentina, que demandaban nuevas explicaciones y formas de conceptualización. Durante el alfonsinismo grupos de especialistas comenzaron a vincularse de forma estable con las agencias estatales, ingresando en ellas como funcionarios, miembros de equipos técnicos, o consultores. Muchos de ellos retornaban del exilio político.

Aunque se detectaban cambios en el empleo desde mediados de la década de 1950, parecía que al término de la dictadura cívico-militar se hubieran consolidado ciertos rasgos que alumbraban un nuevo país, cuya dinámica era preciso desentrañar. Años más tarde, la apreciación de una transformación fundamental se profundizaría, al aflorar expresiones de pauperización, desempleo abierto y precariedad. La certeza de un cambio crucial en el mundo del trabajo se acompañaba de un conocimiento aún inacabado de su alcance.

En el marco de un programa de cooperación técnica iniciado en 1986 entre el Centro Interamericano de Administración del Trabajo (CIAT) perteneciente a la OIT– y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación (MTySS)[1], se realizó la investigación “Empleo no registrado y la Administración del Trabajo” y se publicó en 1988 el libro El empleo precario en Argentina. También se produjeron instrumentos novedosos para medir el empleo precario: desde el INDEC, se incluyó en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) un módulo especial dedicado a detectar formas de precariedad laboral. El CIAT se vinculó al Grupo de Trabajo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) “Condiciones y Medioambiente de Trabajo”, del cual participaron expertos insertos en agencias estatales.[2] Motivaba a este grupo la “profundidad, extensión y gravedad” de la precariedad y sus efectos en una creciente pauperización (Galín y Novick, 1990: 16). Sus análisis se publicaron en el libro La precarización del empleo en Argentina (1990).[3]

La novedad de los problemas de empleo no radicaba en que estos no existieran previamente, sino en la alteración radical de sus tendencias, su magnitud e intensidad: para Pedro Galín existía un “consenso general” sobre la modificación profunda de las “características ocupacionales y sociales argentinas” (1988: 5); según Luis Beccaria y Néstor López la “elevada y creciente magnitud” de los problemas de empleo promovía “la difundida opinión de que (…) estamos ante un nuevo fenómeno social en Argentina” (1996: 13). ¿Eran estas transformaciones “expresión de un corte coyuntural” o una “ruptura” estructural, “que afecta (…) a la sociedad toda (…)”? (Murmis y Feldman, 1996: 1994). Estos estudios se caracterizaban por una mirada global acerca de las transformaciones, así como por un interés tan académico como político por sus objetos de estudio

I.a. Debates sobre el cuentapropismo en los años ochenta: ¿camino a la informalización?

En 1981 el MTySS publicaba el estudio El Sector ‘cuenta propia’. Estructura socioeconómica del trabajo independiente y de la microempresa en la Capital Federal y el Gran Buenos Aires.[4] El trabajo por cuenta propia (TCP) comprendía diversas posiciones autónomas, incluyendo a las profesionales, y era entendido como un fenómeno estructural del empleo urbano en el país. La discusión que se presentaba era si su dinámica podía interpretarse según el concepto de SIU. El estudio daba cuenta de que el sector autónomo no se asociaba de forma unívoca a bajos niveles de productividad y de dotación de capital, no se conformaba por actividades prescindibles para el conjunto de la economía, ni constituía un refugio ante los límites de la oferta de puestos asalariados formales.

Por el contrario, sus actividades eran estructuradas y estables y, en ocasiones, competitivas en ciertos nichos del mercado. Los trabajadores por cuenta propia poseían niveles altos de instrucción y de ingresos y se encontraban en tramos de edad madura, lo cual señalaba que se trataba de un “punto de llegada” y no de fácil entrada al mercado. Estas características se leían como una particularidad del caso argentino. El mercado de trabajo local había tendido a funcionar de manera integrada, sin lugar para la generación de excedentes significativos de fuerza laboral, por lo que su estructura social resultaba más homogénea que en otros países latinoamericanos.[5] La urbanización y la industrialización tempranas, los altos salarios y el escaso dinamismo demográfico, habían generado condiciones propicias para una asalarización sostenida y para la consolidación temprana del trabajo autónomo en diferentes ramas (Carpio y Novacovsky, 2000; Beccaria, 2001). La fuerte presencia del sindicalismo había restringido la tendencia al no registro, mientras que el carácter protector de la institucionalidad laboral se había extendido hacia prácticas laborales de distintos sectores de actividad.

La imposibilidad de pensarlo como refugio era la evidencia más firme de que el TCP no expresaba un proceso de informalización. Se consideraba que el TCP integraba socialmente a diversos estratos poblacionales y se había constituido en un canal de movilidad. En todo caso, se sugería clasificarlo como un sector cuasi formal, un segmento intermedio que no correspondía ni a la definición clásica de SIU ni a la del sector propiamente formal. Sin embargo, la identificación de signos de heterogeneidad interna desde los años setenta movilizaba interrogantes sobre esta caracterización. Las diferencias de ingresos y calificaciones al interior del trabajo autónomo eran más agudas que en estratos formales. Su segmento “inferior” parecía identificarse con la dinámica del SIU, ¿se asistía, acaso a una “latinoamericanización” de la estructura socio-ocupacional? La noción de SIU movilizaba ciertos interrogantes pero no parecía ser la más adecuada para interpretar los cambios laborales en el contexto local. La categoría de precariedad parecía aportar claves de lectura más ajustadas a las particularidades del caso argentino.

I.b. El “empleo normal” en foco: la precarización del trabajo

La teoría de la precariedad conectaba con las preocupaciones de los expertos locales: trazaba una mirada global y comprensiva de diversas transformaciones del mundo del trabajo, entendiéndolas como parte de un mismo proceso de desestructuración del “empleo normal”.

Según Galín y Feldman, la precariedad se definía “por residuo”: era precaria toda modalidad de empleo que se desviara de la figura del “empleo típico”, en una, varias o todas sus características, construyendo una “imagen gráfica descriptiva” antes que explicativa (1990: 10). El empleo “normal” en las relaciones de dependencia se caracterizaba por: ser a tiempo completo; contar con un único empleador y ejercer las tareas en su domicilio; poseer un contrato por tiempo indeterminado; y encontrarse protegido por la legislación laboral y la seguridad social. La definición “por residuo” permitía identificar distintas “especies” de precariedad en proliferación: el trabajo a plazo fijo, eventual, a domicilio, subcontrataciones, empleo autónomo fraudulento y empleo clandestino (no registrado). La precariedad se definía “por oposición” al empleo estable y protegido (Galín, 1986: 33), señalando el valor asignado a éste y la orientación regresiva de los cambios en curso.

Así definida, la precariedad asumía manifestaciones heterogéneas, presentándose como un “fenómeno multifacético” (Galín, 1988:9). Era preciso un doble movimiento para comprenderla: relevar su complejidad y diversidad interna para, luego, establecer su “naturaleza común” (ibíd: 7). El fenómeno se volvía más heterogéneo en tanto las reformas laborales en curso sancionaban legalmente modalidades precarias de empleo.[6] La precariedad legal llamó la atención de los investigadores. En la publicación conjunta entre el CIAT y el MTySS de 1988, Adrián Goldín argumentaba que el trabajador “precario legal” era, en realidad, el más desprotegido, porque su situación estaba prevista normativamente. De este modo, el empleo normal se desestabilizaba por el “cuidadoso diseño y encuadre” de la figura del “precario ‘de ley’” (Goldín, 1988: 112). Las nuevas figuras contractuales acabaron teniendo un alcance restringido, ya que el despido por los procedimientos legales se había vuelto una operación de bajo costo a partir de las reformas laborales implementadas y, en particular, de la introducción del período de prueba (Marshall, 1990). A su vez, el abandono de la inspección laboral estimuló el crecimiento del empleo clandestino.[7]

Hacia los años ochenta, el mundo del trabajo había cambiado su fisonomía, reduciéndose el grupo de trabajadores protegidos y amplificándose la vulnerabilidad entre vastas categorías ocupacionales. Al término de la década de 1990, el empleo asalariado precario se había convertido en una regla más que en una excepción, explicando más del 80% del crecimiento total del empleo (Beccaria, Carpio, Orsatti, 2000: 149). De este modo, se fijaban las coordenadas para leer los procesos en curso: no se trataba de una “informalización” de la estructura ocupacional por la extensión de actividades marginalizadas, sino de una reestructuración de la relación asalariada y de la precarización de las posiciones autónomas.

Este retroceso se explicaba, en primer lugar, por la reestructuración productiva en curso desde los años setenta, que había introducido niveles inéditos de heterogeneidad social, laboral y productiva. Galín (1988) explicaba dicha transformación por la concurrencia de dos fenómenos de desconcentración productiva, geográfica y orgánica: la primera aludía al proceso de desplazamiento de zonas geográficas de grandes establecimientos, a través de los cuales se generaban despidos y nuevas contrataciones en condiciones de mayor precariedad; la segunda refería al proceso de externalización de actividades, mediante la subcontratación y tercerización en establecimientos con peores condiciones laborales (Galín y Feldman, 1990). Debido a la incertidumbre macroeconómica y el bajo crecimiento, los empresarios buscaban hacer de los costos de empleo unos compromisos flexibles.

Además, se reconstruían factores explicativos políticos e institucionales (CIAT- MTySS, 1988). El abandono de las políticas de fiscalización, la falta de coordinación entre las políticas laborales, y las reformas de la legislación laboral que sancionaban modalidades atípicas de empleo, contribuían activamente a la flexibilización y habilitaban un uso abusivo por parte de los empleadores de las nuevas figuras contractuales (Capón Filas, 1988; Galín y Feldman, 1990). Los especialistas señalaban que el “ahorro” en los costos laborales era, en verdad, una transferencia de los riesgos de inversión desde los empresarios a los trabajadores (Beccaria, 2001). Así, se problematizaba el cambio en el modelo de Estado y en las relaciones de fuerza que estas reformas modelaban (Galín y Feldman, 1990).

En virtud de estas lecturas, se tejía una relación entre los diversos problemas de empleo: la desocupación, el subempleo y la precariedad. Para los investigadores, la desocupación presionaba a los trabajadores desplazados a la aceptación de “empleos frágiles e inciertos” (Murmis y Feldman, 1996: 204). La precarización de las políticas laborales pujaba por la instalación del empleo “a cualquier precio y en cualquier condición” (Grassi, 2003) como una nueva normalidad, que desplazaba al empleo típico valorado por los expertos.

I.c. Desprotección y desintegración social. El alumbramiento de un nuevo país

La desprotección social, definida como la carencia de uno, varios o todos los beneficios y protecciones asociados al empleo asalariado, fue una vía de identificación estadística de los empleos atípicos (Orsatti et al., 1988). Se calculaba que en 1985, afectaba a un 34% de los asalariados contemplados por la EPH en el GBA. En 1987, en la Reunión sobre Trabajadores Desprotegidos Socialmente[8], se señalaba que la novedad radicaba en que más de un tercio del universo de trabajadores desprotegidos eran jefes de hogar y en que afectaba de igual modo a los calificados y los no calificados. La desprotección parecía extenderse a todo el conjunto de asalariados y no solamente a los grupos históricamente marginados. Las condiciones de precariedad y desempleo se anudaban con los procesos de pauperización de las condiciones de vida, en el marco de una pujante preocupación por la pobreza.

El anudamiento entre las condiciones de trabajo y de vida cobró una nueva dimensión hacia mediados de 1990, cuando el deterioro del empleo fue conceptualizado como una cuestión que afectaba el fundamento del lazo social. El deterioro de la capacidad integradora del mercado laboral movilizaba procesos de fragmentación y desintegración social. [9] Aunque los problemas laborales afectaban en mayor medida a aquellos grupos sociales de menores ingresos y calificaciones, el ascenso generalizado del desempleo y de la precariedad, de la incertidumbre y la vulnerabilidad, revelaba una transformación inquietante en la estructura social argentina. Ésta se había vuelto heterogénea y polarizada, registrándose una alteración de su relativa homogeneidad.[10] “La imagen de una sociedad integrada alrededor del mundo del trabajo” (Murmis y Feldman, 1996: 190) parecía ser un retrato del pasado.

A partir de estas inquietudes, los expertos locales abordaron y discutieron interpretaciones producidas en otras latitudes acerca de fenómenos de signo similar. Resonaban en los documentos las hipótesis sobre la emergencia de una underclass, sobre procesos de dualización social entre integrados y excluidos, o de conformación de una sociedad de “dos tercios” integrados, frente a un núcleo duro de sujetos marginalizados. Sin embargo, estos análisis no se presentaban del todo ajustados al escenario local y la composición social de los trabajadores desplazados. Por un lado, se argumentaba que el desempleo de larga duración no era hasta entonces un fenómeno significativo.[11] Además, se relevaba que 75% de los desempleados provenían de posiciones asalariadas y un 30% eran especializados. Con ello, se enfatizaba que la degradación del mundo del trabajo afectaba al conjunto de los ocupados:

Se enfrentan a esta perspectiva [del desempleo] tanto núcleos de trabajadores que proceden de inserciones estables y registradas, como los asalariados que ya registran una trayectoria próxima de inserciones laborales frágiles. (…) La gran mayoría (…) no son personas largamente desenganchadas del mercado de trabajo, que se fueron retirando a la inactividad, o con vínculos muy esporádicos, intermitentes o circunstanciales con el trabajo, rasgos que se han atribuido a quienes se irían constituyendo como underclass (…). (Murmis y Feldman, 1996: 204)

Las consecuencias más significativas de este proceso eran: la heterogeneidad creciente de la estructura social, que se expresaba en la ampliación de las brechas de ingresos; y el deterioro de las tendencias de movilidad social, con la producción de nuevas barreras entre grupos sociales (Beccaria, 2001). La “morfología” de la sociedad se alteraba con la pérdida de aquella homogeneidad, bajo la cual los asalariados –más allá de las diversidades sectoriales– compartían una misma condición objetiva y un criterio amplio de identificación. Se observaban nuevas formas de articulación de lo social, “más complejas y diversificadas” (Tenti Fanfani, 1993: 259), que transformaban los modos en que se expresaban los conflictos.

La pluralidad de las situaciones de dominación política y de exclusión social rompe con el esquema dualista clásico: propietarios- proletarios, que estructuraba el escenario clásico de las luchas sociales. Hoy la situación es mucho más compleja. (…) En lugar de lo que sugiere esta visión totalizadora de “La Sociedad” (…). La solidaridad genérica de clase entre todos los vendedores de mercancía trabajo es desplazada por las solidaridades particulares (…). (Tenti Fanfani, 1993: 260- 261).

La relación entre la exclusión social y la calidad democrática (Minujín, 1993) se volvía objeto de análisis.

II. El ascenso de la informalidad

Hacia fines de los años noventa, luego de transformaciones intensas en la fisonomía del empleo y la estructura social, la categoría de informalidad comenzó a resonar en el debate experto. ¿Cómo explicar el “reingreso” del concepto? La heterogeneidad del mundo del trabajo se había vuelto un auténtico problema para los expertos locales y lo que se reconocía como sector informal en el ámbito local había cambiado su composición interna. Si a inicios de los años ochenta la categoría de SIU había sido desestimada, los cambios en el interior del trabajo autónomo y de las categorías ocupacionales clásicamente asociadas a la informalidad profundizaban los interrogantes sobre cierta “latinoamericanización” del mundo del trabajo.

Además, el enfoque sobre la informalidad establecía una correlación estrecha entre las posiciones laborales y la situación de vulnerabilidad, en continuidad con los análisis que repusimos. El concepto de SIU se ubicaba en un umbral entre los estudios del trabajo y de la pobreza (Lijterman, 2017b). En ese sentido, entendemos que la incorporación del concepto al repertorio experto se vincula con la centralidad asignada a la pobreza en el debate público y en los campos de saber especializado. De hecho, los estudios relevados que buscaban realizar análisis de caso desde la perspectiva de la informalidad tenían por objeto los estratos socio-ocupacionales de menores ingresos y calificaciones, asociados a sectores de actividad como la construcción, la industria textil y el cuentapropismo de subsistencia. Es decir, pasaban a estudiarse las actividades laborales de la población pobre de las ciudades.

Finalmente, otra dimensión a considerar refiere al contexto de producción de estos documentos, en el que la informalidad como concepto estaba comenzando a desprenderse de sus acepciones clásicas, que establecían un encadenamiento entre las características de la estructura productiva, las condiciones laborales y de vida. Diversos autores señalaron los cambios a los que estaba siendo sometida la definición del fenómeno, que tratamos en la primera parte de la tesis. La revitalización del debate sobre la informalidad en Argentina se daba en el marco de un proyecto de investigación co-organizado por el SIEMPRO (Sistema de Información, Evaluación, y Monitoreo de Programas Sociales) y la OIT hacia fines de los años noventa. La difusión a nivel local del concepto no puede comprenderse haciendo caso omiso a estas redes de circulación de saberes con participación de las AID y, en particular, de la OIT, protagonista en su formulación inicial y en su reconceptualización posterior.

En virtud de estas variables es comprensible el potencial que se le asignaba al viejo concepto de informalidad para captar unos problemas socio-laborales que se consideraban novedosos. Así lo expresaban Carpio y Novacovsky:

La emergencia de nuevos fenómenos sociales (…) parece haber puesto en cuestión la capacidad explicativa de los enfoques y aproximaciones teóricas y metodológicas a las cuales estamos acostumbrados a recurrir (…). Tal puesta en cuestión no representa una invitación a abandonar las categorías de análisis que en su momento nos sirvieron para aproximarnos a entender los fenómenos sociales, pero constituye sin duda un desafío para poner a prueba su capacidad de explicar los nuevos procesos sociales, con nuevas lecturas y búsquedas de sentido. Dentro de este marco general, una de las categorías (…) cuya utilización en América Latina contribuyó a caracterizar las condiciones de inserción ocupación de amplios sectores de la población pobre urbana es la noción de informalidad (…)” (2000: 11; destacado propio).

II.a. Operaciones conceptuales y estadísticas en la objetivación de la pobreza

Así como al término de la dictadura cívico-militar el mundo laboral exhibía nuevos problemas de empleo, la pobreza emergió en la escena pública como una suerte de deuda democrática frente a la herencia dictatorial. A fin de orientar las intervenciones sociales, era menester estudiar un fenómeno que ya no se presentaba como residual, sino masivo y complejo. El flamante Programa Alimentario Nacional (PAN)[12], cuyo alcance era masivo, exigía un abordaje que permitiera dimensionar el alcance de la pobreza a nivel federal.

En 1988, el INDEC inició el proyecto “Investigación sobre pobreza en Argentina”, basado en la idea de que la incidencia del empleo precario entre los jefes de hogar constituía “hogares precarios”, vulnerables a la pobreza (Grondona, 2014a: 73). En este marco institucional se produjeron nuevas formas de medir el fenómeno, que combinaron la técnica de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) con la basada en la línea de pobreza.[13] En 1990, con financiamiento del BM, se incorporó a la EPH un módulo permanente sobre precariedad del empleo que se sostenía en una doble dimensión: las condiciones laborales y las estrategias de reproducción de los hogares (Grondona, 2014a). Por primera vez en el país, la pobreza era objeto de producción estadística por sí misma (Vommaro y Daniel, 2013).

Por otro lado, se conformó en el Ministerio de Economía un grupo de estudios sobre política social, dirigido por Juan Carlos Torre y conformado por académicos que, años después, protagonizarían los espacios de consultoría a nivel nacional e internacional sobre el tema: Rosalía Cortés, Aldo Isuani, Emilio Tenti Fanfani y Laura Golbert. Como producto de su trabajo en 1989 se publicó el libro “Estado democrático y política social”, que desarrollaba ejes problemáticos relativos a su gestión: la discrecionalidad de las estructuras burocráticas; la inequidad anidada en los servicios públicos por el peso de las corporaciones; y la relación entre Estado y sociedad civil. Como señala Vommaro (2011), estas problematizaciones, de inspiración progresista, hacían eje en las modalidades de gestión pública para explicar los problemas referidos a la política social y la pobreza. Así, confluían con las propuestas de reforma del Estado, sostenidas en los diagnósticos dominantes de ineficiencia estatal y en el imperativo de su “modernización”.

Durante el primer gobierno menemista, en virtud de la orientación de sus políticas y de cambios organizativos en las dependencias estatales, algunos de los especialistas que habían ingresado a las mismas durante el alfonsinismo emprendieron un proceso de retirada del Estado (Vommaro, 2011; Vommaro y Daniel, 2013). Entonces, se crearon diversos centros de estudios en ciencias sociales, que comenzaron a dedicarse a actividades académicas, trabajos de consultoría (para agencias nacionales e internacionales) e intervenciones en medios de comunicación.[14] En otros casos, estos expertos se ubicaron en dependencias estatales de carácter eminentemente técnico, en función de lo cual se presentaban como plurales en términos ideológicos. Algunas de ellas se dedicaron al tratamiento de la cuestión de la pobreza. Nos referimos al Programa Nacional de Asistencia Técnica para la Administración de los Servicios Sociales (PRONATASS)[15]; y al SIEMPRO, creado en 1995.

Pese al carácter técnico con que ambos se presentaban, fueron notables usinas de ideas que produjeron diagnósticos y evaluaciones sobre los programas en curso, sus modos de gestión, su nivel de gasto, sus perfiles de usuarios. Estos estudios fundamentaron, técnica e ideológicamente, las “políticas de lucha contra la pobreza” y la modalidad de gerenciamiento social para su implementación (Grassi, 2003; Vommaro, 2011). Dado que las dificultades para reducir la pobreza anidaban en la ineficacia e ineficiencia de las políticas sociales, se promovieron respuestas predominantemente técnicas enfocadas en el diseño institucional de los programas para reorientar el gasto mediante técnicas de focalización.[16]

La pluralidad ideológica de estas agencias[17] habilitaba la incorporación de expertos progresistas, movilizando sus energías hacia directrices que no les eran necesariamente afines, según argumenta Vommaro (2011). Las problematizaciones expertas habilitaron la posibilidad de objetivar y delimitar la pobreza como una realidad que pasó a ser evidente, así como los afectados por dicha situación pasaron a ser particularizados en la gestión política bajo la categoría identificatoria de “pobres” (Merklen, 2005). Ésta comenzó a tomar consistencia independientemente de las formas de precariedad estudiadas en esos años, pese a la relación causal establecida por los expertos progresistas entre ellas.

II.b. El renacimiento tardío del enfoque de la informalidad

Entre 1997 y 1998 la OIT y el SIEMPRO desarrollaron un programa de investigaciones, a partir del que se realizó el Foro sobre Informalidad y Exclusión Social. Los expertos participantes formaban parte de espacios universitarios, instancias de gestión pública (SIEMPRO, INDEC y secretarías de los Ministerios de Trabajo y de Desarrollo Social nacionales) y consultorías para organismos internacionales (BID, PNUD, BM, OIT, UNICEF). El Foro se proponía tres objetivos: actualizar los enfoques teórico- conceptuales sobre las categorías cada vez más usuales de informalidad y exclusión; sistematizar estudios sobre la composición de la informalidad y sus vínculos con la estructura productiva; y debatir los sistemas normativos, regulatorios y las políticas, abonando al diseño de futuras intervenciones. En el año 2000 se publicó una compilación con los artículos trabajados.

En las distintas producciones se advertían las dificultades en el uso de la categoría, debido a que se encontraba en proceso de reformulación. Por otro lado, no se contaba con medios técnicos adecuados para realizar mediciones estadísticas basadas en la definición clásica de SIU. Al respecto, Beccaria, Carpio y Orsatti explicaban:

Desde su aparición a inicios de los años setenta, el concepto de informalidad ha sido ampliamente utilizado (…) pero, casi tres décadas después, el significado que se le da es muy variado al aplicarse tanto a la economía legal como ilegal y de alta o baja productividad. (…) Se ha tendido a perder el sentido inicial dado al término en los primeros estudios de la OIT. En la Argentina también ha habido una temprana utilización del término original, sin continuidad posterior, y un renacer actual, ya bajo la pluralidad de definiciones (2000: 139; destacado propio).

Bajo la inestabilidad del campo de discusión y de acuerdo a las claves de lecturas construidas por los expertos locales, las investigaciones muestran un esfuerzo sostenido por delimitar y distinguir la informalidad –concebida bajo su clásica definición de SIU– de la precariedad laboral.[18] Los artículos avanzaban en estudios de caso y en el planteo de algunas hipótesis para interpretar la evolución en el tiempo del fenómeno.

Según datos del INDEC, entre 1975 y 1980 se había producido un incremento notable de la informalidad (Novacovsky y Carpio, 2000; Beccaria, Carpio y Orsatti, 2000; Monza, 2000; Roca y Moreno, 2000; Cimillo, 2000). Esta tendencia expresaba un mecanismo de ajuste del mercado de trabajo y signos crecientes de subutilización de la fuerza laboral (Roca y Moreno, 2000; Beccaria, 2001). Beccaria, Carpio y Orsatti explicaban el fenómeno como un efecto encadenado a la reforma económica, a partir de la reducción del empleo público; de los ajustes de personal en las empresas, en aras de reducir costos; de la reducción relativa en el uso de mano de obra por la importación barata de bienes de capital; y de la alteración de la estructura sectorial de la actividad, con mayor peso de los servicios. Como señalaba Cimillo (2000), el empleo autónomo y en microestablecimientos cumplió un rol relativamente anticíclico pues la primera experiencia aperturista no amenazó sus espacios de ocupación.

Durante la década de 1980, la informalidad se mantuvo estable y contuvo el desempleo abierto, bajo la creación de empleo en el sector de servicios y en ramas de baja productividad (Roca y Moreno, 2000; Beccaria, 2001).[19] En los años noventa se produjo una “anomalía” en su dinámica: su rol de refugio fue desplazado por un comportamiento procíclico, creciendo en momentos de expansión económica y contrayéndose en los recesivos (Beccaria, Carpio y Orsatti, 2000). Ello se explicaba por el debilitamiento de la viabilidad del TCP en el nuevo modelo económico, lo cual se expresó en un cambio de composición interna del sector. Si bien algunos signos de esta tendencia se habían presentado previamente, durante la década de 1990 se registró por primera vez una mayor presencia de las microempresas en detrimento de las unidades familiares, que siempre habían liderado su composición. Este cambio se debía a la quiebra y liquidación de pequeños establecimientos familiares comerciales por el impacto negativo del sector supermercadista. El cambio en los precios relativos por la apertura económica hizo imposible la competencia en ciertas ramas.

Además de la pérdida de viabilidad del sector cuentapropista familiar, otro fenómeno que explicaba el comportamiento procíclico de la informalidad era la extensión de la flexibilidad laboral en el empleo asalariado de las microempresas. Las prácticas precarias de contratación posibilitaban la captación y expulsión de mano de obra según los vaivenes del ciclo económico. En este punto, la informalidad se intersectaba con la precariedad (Monza, 2000). La imagen parecía ser la de la precarización del TCP y no la de su refuncionalización como refugio de trabajadores desplazados (Beccaria, 2001).

Las transformaciones en la composición interna del sector informal habían agudizado su heterogeneidad (Beccaria, Carpio y Orsatti, 2000; Cimillo, 2000). Mientras que se generaban ciertos nichos de mercado especializados para sectores medios y altos con calificaciones, las ramas de fácil entrada, que habían albergado a sectores menos calificados, eran desplazadas o quebraban. La precariedad en el empleo asalariado en microempresas se acompañaba de un peso creciente de un nuevo cuentapropismo de sobrevivencia, quizás la expresión más tajante de la pérdida de la capacidad integradora del mercado laboral (Monza, 2000).

Pese a las resonancias de la informalidad, sus modos de tratamiento y su intersección con la precariedad señalan que ésta continuó siendo la clave de lectura predilecta sobre los cambios en el empleo. La circulación local del concepto de informalidad implicó un cuidadoso trabajo de puesta en serie con los diagnósticos previamente elaborados. El eco del enfoque de la informalidad en el ámbito local parece asociarse al diagnóstico de una mayor heterogeneidad al interior de los sectores populares, lo que condujo a un mayor interés por analizar las actividades laborales de la población pobre y por conceptualizar el ascendente fenómeno del cuentapropismo de sobrevivencia.

III. Expertos y reformadores: lecturas en tensión sobre los problemas sociales

Las lecturas especializadas sobre los problemas de empleo y pobreza que reconstruimos hasta aquí discutían con interpretaciones alternativas de los mismos, sostenidas en otra serie de diagnósticos y saberes especializados. Esas “otras” discursividades ubicaban a las reformas laborales y de la seguridad social en curso como un modo de resolver los problemas de informalidad y –avanzada la década de 1990 del desempleo (Grassi, 2000; Merklen, 2005).

Bajo estos esquemas de inteligibilidad, las protecciones y regulaciones del empleo “normal” se presentaban como costos y rigideces elevadas que afectaban la demanda laboral, al restringir la inversión. El empleo clandestino era entendido como un mecanismo de compensación producido por el mercado ante una legislación inadecuada, y por ende no constituía una situación negativa en sí misma (Beccaria, Carpio y Orsatti, 2000). Se trataba de una problematización propiamente económica que no dejaba lugar a la consideración de los sujetos de trabajo. En este sentido, es posible hallar ecos de las conceptualizaciones neoliberales de la informalidad laboral como una “zona de penumbra” respecto de legislaciones excesivas y dañinas para el dinamismo económico.

Estos argumentos eran criticados por los “expertos progresistas” que evocamos en los apartados anteriores. Estos señalaban la inexistencia de evidencia empírica que fundamentara la supuesta relación positiva entre el incremento de la demanda laboral y la baja en los costos laborales. Entonces, reunían información estadística que cuestionaba la afirmación de que los costos laborales locales eran elevados y que probaba que la fuerza laboral argentina ya presentaba niveles altos de flexibilidad y movilidad (Galín y Feldman, 1988; Marshall, 1990).[20] Desde una mirada jurídica, se señalaba que la desestimación de la calidad del empleo se basaba en una mirada involutiva del derecho laboral, por la cual se buscaba difundir una visión de los empleos precarios “como un modo interesante de desarrollo personal, sin las ataduras de la organización del trabajo”, sobredimensionando “la voluntad individual de los sujetos de la relación de empleo” (Capón Filas, 1988: 50).

Los expertos progresistas destacaban el carácter ideológico del debate sobre la “flexibilidad”. Al respecto, Marshall (1990) apuntaba que las propuestas que defendían la flexibilización no se sustentaban en un sentido claro del término, confundiendo su dimensión interna (relativa a la organización del trabajo al interior de la empresa) y externa (vinculada a los costos de entrada y selección de trabajadores y de extinción de los contratos). Las propuestas únicamente hacían énfasis en la desestructuración de tres regulaciones del empleo típico: el contrato por tiempo indeterminado; la indemnización; y la negociación colectiva. Éstas no se asociaban al logro de mayor flexibilidad en el uso de la fuerza laboral sino que confluían en la búsqueda de bajar los costos salariales y no salariales.

De este modo, se ejercía una crítica especializada a las propuestas de reforma, de alcance estructural, pues se marcaba la conexión íntima entre los problemas de empleo y las características del modelo político y económico en consolidación: el crecimiento se sostenía en la subutilización de la fuerza laboral y en la precarización de las condiciones de trabajo (Tokman, 1996; Murmis y Feldman, 1996; Beccaria, 2001). Así, se realizaba una lectura “política” de los problemas laborales, que podemos caracterizar por: su conexión con las relaciones de poder entre actores sociales locales y globales; una mirada histórica y estructural sobre los mismos; el tono polémico de la discursividad experta, que confrontaba con los que se ubicaban como sectores reformadores de orientación neoliberal (funcionarios, grupos de poder económico, especialistas neoliberales locales e internacionales). La economía era sometida a una discusión valorativa y política, que anteponía otras alternativas posibles de crecimiento a la perspectiva de un cambio tecnológico inexorable.

Si bien la elaboración de propuestas no fue un rasgo común de la producción experta analizada, es posible identificar perspectivas afines sobre los modelos de desarrollo y de Estado deseables. Los especialistas argumentaban que la reversión de la situación de pobreza pasaba, indefectiblemente, por el combate contra la segmentación y estratificación del mundo del trabajo (Galín, 1998). Ello sería posible en el marco de otro modelo de producción económica, de carácter “inclusivo” (Beccaria, 2001: 124), cuya competitividad no residiera en la baja de los costos laborales sino en mejoras de productividad. Para ello la regulación del empleo era nodal: era necesario “desprecarizar” la legislación y las políticas laborales.[21] Además, los especialistas eran críticos de la restricción operada sobre la política social, a partir del predominio de políticas asistenciales paliativas, en consonancia con el carácter “transitorio” asignado a los problemas de empleo (Beccaria, 2001; Tenti Fanfani, 1993).

Pese a que muchos de estos especialistas se insertaban en agencias públicas y organismos técnicos internacionales, sus miradas críticas tuvieron escaso eco en el debate público (Grassi, 2003), por lo que cabe preguntarse por la relación establecida entre expertise y política en este período. Al respecto, Grondona explica que se produjo:

(…) un cambio sintomático en el lugar que estos saberes expertos [pudieron] arrogarse respecto de otros (en este caso, los de la economía neoliberal). Estos profesionales, herederos cercanos de posiciones estructuralistas (…), ya no [ocuparían] el lugar de ‘reformadores’ sino de ‘meros’ especialistas. Su peso político parece reducirse sensiblemente, o redefinirse bajo la figura de un ‘observador’ y ‘descriptor’. Se configura, en gran medida una ‘discursividad de la derrota’ frente a un nuevo antagonista que se define a partir del significante ‘neoliberalismo’. (Grondona, 2014: 71).

La constitución del pensamiento neoliberal como antagonista da cuenta de una reorganización de las posiciones al interior del campo experto. De este modo, es posible dar sentido, en términos de correlación de fuerzas, a los lugares ocupados por los expertos progresistas: en agencias técnicas del Estado nacional; y por fuera del mismo, en espacios de consultoría mayormente con agencias internacionales “heterodoxas”, en establecimientos universitarios y en centros de estudios independientes.

En contraste con la discursividad experta progresista, el pensamiento económico neoliberal asumió una racionalidad técnica. Ésta progresivamente devino legítima, asignándole a la discusión valorativa un sesgo conservador y un trasfondo ideológico del que se pretendía ajena (Grassi, 2003). Las reformas de ajuste estructural, en particular del trabajo y la seguridad social[22], se orientaron por propuestas presentadas como imperativos técnicos, que toda gestión política virtuosa, realista y coherente debía llevar a cabo.

III. a. La flexibilidad como destino y justificación de la reforma laboral

La flexibilidad, como concepto normativo, fue eje de controversias. Luego de la modificación de la Ley de Contrato de Trabajo en 1976 (que desreguló el contrato a tiempo indeterminado incorporando figuras especiales), se extendieron las demandas políticas por la “modernización” de las relaciones laborales, en coincidencia con las interpretaciones de la informalidad como un problema de rigidez normativa (Grondona, 2012). De no superar dicha rigidez con modalidades transitorias de empleo, funcionarios y especialistas afirmaban que se iría en camino al “empleo nulo” (Eduardo Curia, citado en Grassi, 2003: 110).[23]

Las posiciones en el campo reformador acerca de la flexibilidad comenzarían a unificarse desde los años noventa, en torno al diagnóstico de un cambio tecnológico inexorable que alteraba las formas de empleo de la fuerza laboral, demandando la actualización de la legislación y de las formas de contratación (Grassi, 2003). Los problemas laborales eran entendidos ya como producto de distorsiones al libre juego de la oferta y la demanda en el mercado, ya como resultado de procesos transitorios de reacomodamiento de la dinámica mercantil en un momento de cambio. La gestión política no debía entorpecer dicha transformación sino alentarla, generando condiciones para expandir la inversión económica.

Flexibilizar las relaciones laborales se presentaba como una acción socialmente eficaz, al establecer condiciones macroeconómicas favorables para el descenso del desempleo y del trabajo no registrado. [24] En algunos casos, la defensa del trabajo a término buscaba conectar con (y modelar) otras sensibilidades y expectativas sobre la trayectoria laboral, señalando que para ciertos trabajadores (jóvenes, adultos mayores, secundarios en el hogar) podía ser deseable una modalidad de inserción transitoria que permitiera mayor movilidad. En los términos del segundo ministro de Trabajo, Rodolfo Díaz, se trataba de “juridizar el trabajo en negro” (citado en Grassi, 2003: 111). Según Grondona (2012), el debate sobre la figura del empleo temporario constituyó una vía de apertura de la discusión sobre la desregulación del trabajo, que en otros puntos de la región tuvo lugar a partir del SIU.

El tratamiento de los problemas laborales como una cuestión puramente económica y circunscripta a la dinámica del mercado de trabajo, naturalizaba una correlación de fuerzas completamente desfavorable para la “parte más débil” de la relación laboral: se hacía visible y se justificaba la necesidad de priorizar los intereses empresarios para el crecimiento económico, definido como la única vía para el logro del bienestar general (Grassi, Hintze y Neufeld: 1994). Como afirmaba Caro Figueroa en una entrevista: “siempre ocurre así, es una regla genética del sistema laboral en cualquier país del mundo. Cuando mayor es la tasa de desocupación, mayor es la debilidad de los trabajadores” (Citado en Grassi, 2003: 125).

III.b. La reforma de la previsión social: individuación y mercantilización de los seguros

La reforma de la seguridad social fue un capítulo central en la transformación de la institucionalidad laboral. Los diagnósticos de mayor resonancia, producidos por organismos internacionales de crédito (fundamentalmente el BM y el FMI) y por agencias locales (como FIEL, UIA y ADEBA), caracterizaban un escenario de crisis en los sistemas de previsión. Se diagnosticaba que las bases organizativas del sistema resultaban anacrónicas ante dos cambios definitorios: los relativos al trabajo, basados en la flexibilidad y movilidad de la fuerza laboral; y el envejecimiento poblacional. Los sistemas de reparto asumían cada vez mayor carga financiera, al tiempo que se reducía su base de aportantes debido al incremento del empleo no registrado. Se registraban situaciones de inequidad, pues los beneficios se concentraban en una proporción muy reducida del conjunto de ocupados y los haberes mínimos se deterioraban de forma continua.

El imperativo para resolver estas situaciones fue el de ampliar la base de aportantes, “modernizando” la institucionalidad laboral y reformando la seguridad social. Aunque la reforma presentó fundamentos “éticos”, asociados a la crítica a la inequidad, su tematización se concentró en la insolvencia financiera del sistema y no en las situaciones de desprotección (Grassi, 2003). Como en los diagnósticos que movilizaban la reforma laboral, la informalidad era pensada como un problema de evasión, originado en una normativa que, por excesiva, resultaba inoperante para las transacciones mercantiles. La evasión era fundamentalmente un comportamiento individual asignado a los trabajadores, desconociendo la responsabilidad empresaria. La propuesta de reforma se centró, entonces, en la generación de mayores incentivos individuales para el ahorro, a fin de volver a captar a quienes se habían fugado del sistema y de estimular los aportes de los afiliados. El problema de la previsión social se volvía una cuestión de incentivos individuales y no de previsión solidaria de los riesgos del trabajo.

La premisa para el diseño de los incentivos era que un mayor ajuste entre los aportes realizados y las retribuciones movilizaría la inscripción laboral y el ahorro, por lo que la capitalización individual se mostraba como el sistema de organización más beneficioso, desplazando el principio de solidaridad intergeneracional. Por otro lado, la organización de dichos sistemas mediante aseguradoras privadas de riesgo se fundamentaba en la promesa de que el desplazamiento del régimen estatal de reparto generaría competencia mercantil entre ellas y una mayor eficiencia en los servicios brindados a los afiliados. Además, se argumentaba que la valorización de los aportes previsionales en el mercado financiero promovería pensiones más elevadas en el futuro.

La reforma previsional fue una de las transformaciones más intensas, en cuanto a la institucionalidad y los sentidos reconstruidos: la previsión social se resemantizó como inversión; el principio de solidaridad fue desplazado por el de rentabilidad, y el contenido de derecho fue lesionado debido a la individuación de los seguros. Como señalaba al anunciar la reforma Domingo Cavallo, el ministro de economía de entonces[25], se trataba de restablecer el “derecho de propiedad” sobre los “aportes personales”.[26]

Conclusiones

Desde los años ochenta, asistimos a la consolidación de un campo de expertise en el seno del Estado relativo a las políticas sociales y laborales, en vinculación con agencias internacionales e instituciones académicas. Los problemas de empleo y de pobreza, que emergían con fuerza renovada, fueron pensados desde la categoría de “precariedad”. Ésta habilitaba una mirada totalizante sobre las diversas manifestaciones regresivas en el ámbito laboral, trazaba relaciones causales entre éstas y los procesos de pauperización, y daba cuenta de un proceso de cambio de la estructura social y ocupacional toda.

Sin embargo, los diagnósticos producidos por estos expertos progresistas no fueron los que orientaron las reformas del trabajo y de la seguridad social. Por el contrario, estos cuestionaron sus fundamentos y consecuencias. En este orden, es posible advertir una transformación de la fisonomía de los “saberes de gabinete” y un reacomodamiento de las relaciones entre los sectores reformadores y el saber especializado. Ello nos permite evidenciar las relaciones de fuerza desplegadas sobre el campo de expertise, por las cuales devino legítima una racionalidad tecnocrática que condenó a los saberes progresistas de raigambre estructural a un lugar subsidiario. Las voces especializadas autorizadas participaban de la matriz de pensamiento neoliberal y de una red de instituciones particular: organismos financieros internacionales (BM, BID, FMI), tanques de pensamiento local, cámaras empresarias. Este proceso reconfiguró, a su vez, la relación entre ciencia y política, constituyendo el deber ser de cada una: para la técnica, la neutralidad; para la política la aplicación de “soluciones óptimas” técnicamente, más allá de las valoraciones sociales.

El juego de fuerzas en el campo experto implicó la subordinación de las explicaciones de los problemas sociales ancladas en la categoría de precariedad, que señalaban el deterioro del empleo como fuente de los procesos de pauperización y fragmentación social. En cambio, las interpretaciones que orientaron las reformas socio-laborales disociaron los problemas de empleo y de pobreza, despolitizando y deseconomizándolos: los primeros, serían un resultado transitorio de los procesos de reajuste del mercado en virtud del cambio tecnológico; los segundos expresarían desajustes individuales respecto de los nuevos perfiles productivos.

La informalidad como concepto y enfoque de tratamiento de los problemas sociales no tuvo grandes resonancias en el debate local sino hacia fines de 1990. Para los expertos progresistas el cambio en curso no podía comprenderse como la extensión de ocupaciones marginales, sino como un deterioro general del empleo normal, que afectaba a distintos sectores de actividad y estratos ocupacionales. Para los sectores reformadores la informalidad expresaba una compensación natural de los mercados ante las fallas institucionales que distorsionaban el juego entre oferta y demanda: el problema de la calidad del empleo era un “fantasma ajeno al reino de la economía política” (Marx, 2006: 124).

El reingreso de la informalidad al campo de la discusión experta no implicó un abandono de la centralidad de la precariedad. Sin embargo, si la precariedad habilitaba una mirada experta totalizante e integrada de los problemas sociales, la resonancia del enfoque de la informalidad convocaba otros énfasis y sensibilidades para el análisis. En primer lugar, se trataba de un enfoque que otorgaba prioridad a la heterogeneidad de la estructura socio-ocupacional, antes que a la “naturaleza común” de los diversos problemas de empleo. En segundo lugar, se ubicaba en el punto de encuentro entre el trabajo y la pobreza, centrando los estudios en las actividades laborales de la población pobre. Luego de la crisis de los años 2001/2, el campo de fuerzas sociales se alteró y, con él, presumiblemente también, con sus especificidades, el campo de expertise. Nos dedicaremos a ello en lo que sigue.


  1. El mismo consistía en actividades de asesoría, investigaciones, seminarios, preparación de normas y de instrumentos de monitoreo. También se realizaron reuniones técnicas y tripartitas, con organizaciones de trabajadores y empleadores, sobre los temas de administración del trabajo, empleo precario y empleo clandestino. A partir de entonces el núcleo operativo del CIAT-OIT adquirió carácter permanente en el país.
  2. Éste recibió para su funcionamiento fondos del PNUD y del Instituto de Desarrollo Económico y Social, una asociación civil conformada en 1960 por académicos con vínculos con la gestión pública, que se propusieron apoyar la producción especializada sobre problemáticas locales de desarrollo.
  3. Estos expertos discutieron con un grupo de intelectuales franceses en un seminario internacional realizado en 1986, en el que se pretendía realizar un análisis comparativo. El mismo fue organizado por el Centro Interamericano de Estudios Tributarios, el Banco Central de la República Argentina, la OEA, el INDEC y el MTySS (Grondona, 2014). Encontramos en los textos de nuestro corpus redes de citación de estudiosos franceses, principalmente Castel con su concepto de “nueva cuestión social”.
  4. Dicha investigación fue encarada por la Dirección Nacional de Políticas y Programas Laborales. Según hemos podido relevar, el estudio fue realizado durante 1980 (Neffa et al., 2014), siendo Jorge R. Videla presidente de facto y Llamil Reston el Ministro responsable de la cartera laboral desde 1979.
  5. Cabe destacar que dicho análisis, aunque tenía una fuerte presencia en los documentos que analizamos, no era objeto de consenso. Maceira (2009b) puntualiza las discusiones entre los expertos locales al respecto.
  6. En el año 1987 los asalariados temporarios representaban un 9% del empleo total del GBA (Marshall, 1990) y el trabajo eventual un 4.6% en 1986 (Galín y Feldman, 1988). En 1998 estas modalidades explicaban un quinto del empleo asalariado total en el país (Beccaria, 2001).
  7. El empleo clandestino se consideraba la máxima expresión de la precariedad pues, al no disponer de contrato, no brindaba certeza alguna sobre su duración, ni protecciones legales ni beneficios sociales. Esta modalidad había aumentado del 19% al 24% entre 1974 y 1985 en el GBA y, según la EPH podía inferirse que en las principales ciudades del país su dinámica había sido similar (Galín y Feldman, 1990).
  8. Extrajimos la referencia de este evento de Orsatti et al., 1988, texto perteneciente a la compilación “El empleo precario en Argentina”, editado por el MTySS y el CIAT- OIT. El escrito había sido elaborado para presentarlo en dicha reunión técnica.
  9. En sintonía con estas caracterizaciones que enfocaban como problema al lazo social, hallamos en diversos trabajos referencias al ascenso de formas de apatía, pesimismo y aislamiento social, así como al dislocamiento de las dinámicas familiares (Bustelo, 1993; Tenti Fanfani, 1993; Bisio, 2000; Beccaria, 2001).
  10. Maceira (2009a, 2009b, 2011) señala la creciente inquietud por la heterogeneidad de los trabajadores en el campo experto argentino.
  11. Murmis y Feldman analizaban el tiempo de permanencia en la condición de desempleo. Si se fijaba en un año, solo abarcaba a un 9,3% de los hogares con jefes desocupados.
  12. El PAN inició su implementación en 1984 y se prolongó hasta los inicios del primer gobierno menemista. Era un programa de provisión directa de alimentos que se presentaba como una herramienta de emergencia ante los altos niveles de desnutrición infantil. Fue el primero en adquirir niveles masivos de cobertura en el país.
  13. Otras investigaciones relevantes para la producción estadística sobre la pobreza fueron: La pobreza en Argentina (1984); La pobreza en el GBA (1989); y más tarde, Mapas de pobreza (1994).
  14. Ello afectó a los dos grupos de especialistas que mencionamos: los del INDEC y los del grupo de Juan Carlos Torre. Un ejemplo de estos centros es el Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP), creado en 1989. Las consultorías para organismos internacionales también canalizaron las actividades de estos expertos, por ejemplo la oficina local de UNICEF, que se planteaba como el brazo heterodoxo de las Naciones Unidas y cuestionaba explícitamente las políticas focalizadas de lucha contra la pobreza (Vommaro, 2011). El director de dicha oficina era Eduardo Bustelo, quien había sido parte de la red de expertos asociados al estructuralismo latinoamericano en las décadas anteriores. También el ámbito académico fue un ámbito de inserción de estos expertos, particularmente en áreas de especialización y formación de posgrado.
  15. El PRONATASS había sido creado en 1988 pero no había tenido prácticamente actividad hasta entonces (Vommaro, 2011; Grassi, 2003).
  16. Los organismos internacionales, como el BM, tuvieron un rol relevante en la constitución de estas agencias. El PRONATASS, de hecho, se financiaba con fondos del BM, mientras que el BID formuló el enfoque del “gerenciamiento social” para la administración pública (Vommaro, 2011).
  17. Según las palabras de quien era Secretario de Desarrollo Social, Eduardo Amadeo, el único hilo conductor de dichas instituciones eran los criterios de equidad, eficiencia y calidad (Vommaro, 2011).
  18. La informalidad se delimitaba en los artículos en función del tamaño de los establecimientos productivos y de ciertas categorías ocupacionales, abarcando a: trabajadores autónomos no profesionales; y empleadores y asalariados de establecimientos pequeños, de hasta cinco o diez trabajadores.
  19. Además, el desempleo abierto se contuvo debido a una contracción de la PEA, por el desaliento en la participación laboral de trabajadores secundarios del hogar ante la baja salarial producida.
  20. Las razones eran que: no existía seguro de desempleo (luego de sancionado, su cobertura fue mínima); el período de prueba eximía a los empleadores de obligaciones por despido; el salario había mantenido una tendencia a la baja; y existía una alta movilidad geográfica (Marshall, 1990).
  21. Se sugerían múltiples instrumentos de políticas de empleo: sistemas unificados de inspección tributaria, laboral, y de la seguridad social; modalidades de inspección dirigida a ramas con mayor incidencia del empleo clandestino; sanciones para empresarios evasores; fomento de la participación de organizaciones sindicales y profesionales en las políticas laborales; incentivo de procesos organizativos de los trabajadores informales; entre otras (Ackerman, 1988; Capón Filas, 1988; Goldín, 1988; Murmis y Feldman, 2000).
  22. Cortés y Marshall (2003) caracterizan que la dinámica reformadora fue heterogénea según las áreas sociales. El trabajo y la seguridad social fueron “áreas cruciales” para la estrategia económica a implementar, orientada por el diagnóstico de déficits fiscales y en la balanza de pagos. Para la solvencia financiera interna y la competitividad económica, el trabajo se constituyó en el objeto privilegiado de reforma.
  23. Esta cita fue extraída por la autora de una alocución de Eduardo Curia –futuro Secretario de Gestión Económica del primer gobierno menemista– y Daniel Funes de Rioja –abogado laboralista de la UIA en la Asociación de Bancos Argentinos, donde presentaron un proyecto de flexibilización de las relaciones laborales que años más tarde fue rechazado en el Congreso.
  24. Esta secuencia argumental se encuentra vastamente estudiada. Grassi (2003) reconstruye la discusión pública al respecto durante la década de 1990. Grondona (2012) recompone el debate sobre la flexibilidad en el ámbito legislativo. En ambas investigaciones se realiza un seguimiento de las expresiones de las programáticas que fueron constituyéndose como hegemónicas: posicionamientos de funcionarios de gobierno, de representantes de cámaras empresariales varias (con protagonismo de las bancarias) y documentos de tanques de pensamiento (sobresaliendo FIEL y la Fundación Mediterránea) y de organismos internacionales, como el BID y el BM.
  25. Cavallo fue Ministro de Economía del Gobierno de C. Menem entre los años 1991 y 1996. Desde 1989 integraba su gabinete como ministro de Relaciones Exteriores.
  26. Transcripción del discurso emitido por cadena nacional el 17/07/1994, extraído del portal web Educar.


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