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2 La OIT y las reformulaciones sobre la (in)formalidad

El problema de los déficits de Trabajo Decente

El concepto de sector informal urbano (SIU) fue formulado en 1972 por Keith Hart, en el informe de una misión de la OIT en Kenya. Hart relevaba una serie de ocupaciones intermitentes, de baja rentabilidad y dotación de capital, ligadas al autoconsumo familiar o comunitario, y con escasas remuneraciones. El empleo en el sector informal constituía un refugio al que acudían los trabajadores para evitar el desempleo, ante la compresión de la demanda laboral. Entonces, el “desempleo involuntario” no daba cuenta de la complejidad de los problemas de empleo de los países “en desarrollo”. En virtud de estos diagnósticos, los especialistas del PREALC[1] de la OIT cuestionaron los supuestos desarrollistas que habían orientado los modelos de desarrollo propuestos para la región latinoamericana. Como señalaban Tokman y Souza, “la lección principal de los últimos años es que el crecimiento económico no garantiza por sí solo un mayor nivel de empleo ni una mejor distribución del ingreso” (1977:3). La informalidad se explicó a partir de la estructura dependiente de América Latina y su inserción subordinada en el intercambio global.[2]

La asociación entre informalidad y pobreza fue planteada desde la emergencia del concepto. Sin embargo, avanzados los años setenta, se propuso “cambiar la prioridad en la formulación de las políticas de empleo” para atender aquellas situaciones en que la informalidad se conectara con la dificultad de “satisfacer necesidades esenciales” (Tokman y Souza, 1977: 16). Este cambio de énfasis coincidía con pronósticos sombríos sobre la tendencia al crecimiento casi irreversible del SIU y a la reducción de sus ingresos. La CIT del año 1976 se dedicó especialmente a discutir la “aterradora magnitud” de la pobreza (OIT, 1976: 28). En este encuentro se discutió la proyección del organismo de que el logro de metas mínimas de empleo, “al cabo de una generación” (1976: 46), requeriría niveles de inversión y redistribución demasiado elevados. En virtud de ello se estableció que el objetivo prioritario era reducir la pobreza, garantizando un piso elemental y universal de necesidades. La inscripción de los problemas de empleo se desplazaba desde las coordenadas estructurales referidas al modelo de desarrollo, hacia la cuestión de la pobreza.

Los documentos posteriores de la OIT evidencian cierta ralentización en su labor investigativa y en la realización de las CIT, por lo que no hemos podido observar una línea de continuidad con las problematizaciones antes reseñadas. Este panorama coincide con el diagnóstico de letargo y pérdida de gravitación de la OIT en los debates sobre la economía mundial desde los años ochenta (Standing, 2008; Ghiotto, 2013). El distanciamiento entre gobiernos, sindicatos y empleadores, socavó el tripartismo que sostenía su mandato (Ghiotto, 2013) y la hizo símbolo de una perspectiva anticuada (Standing, 2008). Su pérdida de influencia se habría visto acompañada por el deterioro de su capacidad técnica, debido a la falta de dinamismo institucional (OIT, 1999; Standing, 2008).[3]

Hacia fines del siglo XX, la crisis de “las economías emergentes”, con efectos en el sistema financiero y comercial internacional, motorizó la emergencia de una nueva programática, nucleada en la idea de “Trabajo Decente” (TD). Ésta se hacía eco de algunas de las voces disidentes respecto del modelo de desarrollo vigente. También fungió como medio para un reposicionamiento del organismo en el sistema multilateral y tenía la perspectiva de aportar a un nuevo consenso sobre las políticas de salida de la crisis de principios de siglo (OIT, 2001). La informalidad delimitó un problema crucial de la misma.

La nueva programática de la OIT resulta especialmente relevante para analizar los modos de problematización de la informalidad en Argentina. El trabajo documental revela vínculos dispersos entre la OIT y el gobierno argentino durante las décadas de 1980 y 1990, orientados a proyectos puntuales sobre la precariedad laboral. Desde la crisis del año 2001, se gestó una articulación sistemática, con el gobierno, organizaciones de trabajadores (CGT y CTA) y de empleadores (con centralidad de la UIA). [4] En 2004, se introdujo en la legislación laboral al TD como objetivo y, desde 2005, se desarrollaron tres planes nacionales de TD consecutivos. Es indispensable detenernos en la producción de la OIT para pensar las traducciones locales de diagnósticos, conceptos y miradas sobre la intervención.

I. La gestión política del cambio económico. La informalidad y el desarrollo

A partir de los cambios geopolíticos y en el sistema multilateral, la OIT buscó inscribirse en una tendencia iniciada en el año 1995 por la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social.[5] De ella se había desprendido un Programa de Acción que preveía ampliar las protecciones hacia los llamados “grupos vulnerables”, reducir la pobreza para el año 2000 y alcanzar un “desarrollo humano sostenible”. Según la ONU, su relevancia había radicado en la instalación de este último concepto, formulado por Amartya Sen y que el organismo había puesto en circulación desde 1990, por el cual se afirmaba que el objetivo del desarrollo debía ser la ampliación de la libertad del ser humano (2000: 2).

En el marco de una renovada preocupación por “lo social”, los diagnósticos de la OIT se concentraron en los problemas del mercado laboral: el desempleo, el subempleo y la informalidad. Los datos estadísticos reconstruían la inédita magnitud de estos fenómenos y su dramático efecto de dislocación social: un alto porcentaje de la población mundial se encontraba por fuera del empleo regular y sólo 1 de cada 5 personas en el mundo contaba con algún tipo de protección social (OIT, 2003b). El proceso de “informalización” de la economía (OIT, 1999, 2001a, 2001b) reunía dos acepciones disímiles. Por un lado, se asociaba a la extensión del “sector no estructurado de la economía”, cuyo sentido era análogo a la categoría clásica de SIU. Por otro, la “informalización” aludía a un proceso de deterioro de las protecciones y del estatuto del asalariado, a la pérdida de la estabilidad y a la afección de las remuneraciones. Se reconocía, entonces, un proceso generalizado de desprotección laboral, que ya no podía asociarse a las características de un sector determinado de actividad.

El resultado de estos procesos fue descripto bajo la idea de “inseguridad”. En primer término, se refirió a la inseguridad de los ingresos, por la pérdida de estabilidad laboral, la depreciación de las remuneraciones y la ausencia de seguridad social ante las formas de desestructuración del mercado de trabajo (OIT, 1999, 2001b). Posteriormente, se amplió a la “inseguridad social y económica”, señalando que la incertidumbre que azotaba al empleo afectaba a la vida misma de las personas. En este sentido, se restablecía la conexión entre la pauperización y el deterioro de la condición asalariada. La extensión del uso de la categoría de “trabajadores pobres”, desde 1999, afirma este enlazamiento en los diagnósticos.

Los documentos presentan marcas de coyuntura en relación con el descrédito social hacia las políticas neoliberales y con la conflictividad creciente a nivel nacional e internacional en torno a la globalización.[6] La OIT explicó la crisis social considerando la forma en que el cambio económico había sido gestionado hasta entonces, polemizando con los organismos de Bretton Woods acerca de la orientación de las reformas desplegadas en la región bajo sus recomendaciones. “Después de diez años de ensayarlas” dichas políticas habían culminado “con la crisis reciente en los mercados incipientes” (OIT, 1999: 12). Entonces, pretendió reconstruir una tercera posición: distinta a la del FMI, el BM y la OCDE, que tendían a negar su responsabilidad en la crisis en curso; así como también, alejada de las que se consideraban como posiciones “radicales” que se oponían a la globalización, definiéndola como un modelo basado en la precarización (OIT, 2004a).

I.a. La emergencia de una “dimensión social” de la globalización

Los economistas llaman fallos del mercado a lo que en realidad son fallos de las políticas

(OIT, 2007: 4)

El eje de esta visión era la idea de que la inseguridad socio-económica no era un producto de la globalización en sí misma, sino del modelo que había asumido su gestión política durante los años previos. Ello había generado una serie de impactos sociales negativos” sobre el trabajo y la reproducción. Para su estudio, la OIT organizó, desde 1994, una serie de reuniones especializadas sobre los “aspectos sociales de la liberalización del comercio” y, desde 2002, comenzó a funcionar la Comisión Mundial por la Dimensión Social de la Globalización, conformada por un cuerpo de expertos independientes y de la OIT, representantes de gobiernos, empleadores y trabajadores (OIT, 2000, 2004a).

Los impactos sociales negativos de la globalización se explicaban por un desacople entre el desarrollo económico (especialmente financiero) y el “progreso social”, debido a la debilidad de la institucionalidad reguladora, nacional e internacional (OIT, 2004a, 2004b). Estos habían generado una pérdida de sentido de la globalización para la gente,[7] por lo que era preciso desplegar un proceso de desarrollo que contuviera sus expectativas y necesidades. Era preciso volver a anudar el crecimiento económico con la democracia, articulando las metas de crecimiento económico con objetivos sociales.

Se observan desequilibrios persistentes que resultan inaceptables desde un punto de vista ético, e indefendibles desde el punto de vista político. Surgen a raíz de un desequilibrio fundamental entre la economía, la sociedad y la política (….). Estos desequilibrios ponen de relieve la necesidad de mejorar los marcos institucionales y políticos si queremos que la globalización cumpla sus promesas. (OIT, 2004a: 3)

Según Juan Somavía, Director de la OIT desde 1999 al 2012, lo único inevitable de la globalización era el cambio tecnológico en los procesos productivos, la organización flexible al interior de las empresas y una internacionalización irreversible de las relaciones comerciales (OIT, 1999). Estos elementos eran “una realidad”, ante la cual “era necesario ajustar las prioridades de las políticas para enfrentarse a ella” (OIT, 2004a: 17). Los textos denotan la fuerza incontrolable atribuida al cambio económico y la expectativa de que la regulación política funcionara como un dique para salvaguardar la sociedad. La regulación político- institucional debía asumir el rol de compatibilizar las racionalidades económica y social, pues la complementariedad entre éstas se concebía como el producto de un trabajo continuo de previsión y de cálculo sobre sus mutuos efectos. Ello se debía a que, además de las sinergias destacadas entre productividad y protecciones sociales, se advertían posibles tensiones a armonizar. Así, esta concepción se basaba en una cuidadosa distinción y “separación” previa de lo social y lo económico (Haidar, 2016). [8]

Una cuestión importante es el ritmo y la secuencia del proceso de liberalización. En el pasado, se defendió a menudo el enfoque de tipo «big bang» de la liberalización y, en ocasiones, llegó a aplicarse. (…) Todo el mundo reconoce que aquello fue un error. Las instituciones y los marcos normativos de apoyo necesarios para una economía de mercado requieren un desarrollo gradual y una fuerte capacidad administrativa pública. Esto pone de relieve la importancia del papel del Estado en lo que se refiere a gestionar el proceso de integración en la economía global, y a garantizar que dicha integración alcanza los objetivos sociales y económicos. (…) [Las] funciones esenciales del Estado necesitan mantenerse en el contexto de la globalización. (OIT, 2004a: 62)

Una de las primeras operaciones discursivas que revelan la búsqueda de compatibilizar lo social y lo económico, fue la figura retórica de “humanizar” la globalización y la economía (OIT, 1999). La humanización remite a una suerte de domesticación de la economía, visualizada como un motor salvaje y anárquico,[9] introduciendo atributos asignados discursivamente al “género humano”: valores morales y principios de justicia. La naturalidad con la que se revestían, disimulaba sus contenidos específicos, de filiación heterogénea pero marcadamente social, en torno a los que parecen haberse gestado nuevos consensos:

Por una humanización de la economía mundial. Desde múltiples y muy diversas perspectivas se insiste en la urgencia de dar una dimensión humana a la economía mundial. El papa Juan Pablo II ha hecho hincapié en «la necesidad de determinar quiénes deben garantizar el bien público mundial y el ejercicio de los derechos económicos y sociales. El libre mercado no puede hacer esto por sí solo, porque son muchas las necesidades humanas que no tienen cabida en él”. (…) El propio estamento empresarial expresa hoy esa misma preocupación. Klaus Schwab, organizador del Foro Económico Mundial de Davos, ha advertido que «las fuerzas de los mercados financieros parecen haber enloquecido, humillando a los gobiernos, reduciendo el poder de los sindicatos y de otros agentes de la sociedad civil (…)». (OIT, 1999: 6; destacado propio)

La gestión política del cambio económico se fundamentaba en la afirmación de valores morales y principios de justicia, por los cuales la distribución era instalada como necesidad y como un problema a resolver. Por ello es que, a menudo, en los documentos esta alternativa era nombrada como “globalización justa”, “equitativa” o “solidaria” (OIT, 2004a, 2007). La desigualdad radical hacía peligrar la viabilidad y el arraigo democrático de la globalización. Transformarla en una fuerza positiva implicaba revertir una serie de injusticias distributivas, haciendo compatibles el funcionamiento de los mercados con la regulación de los mismos por parte del Estado, la productividad con la equidad. Se trataba de revitalizar el sustrato ético de la globalización y adoptar un enfoque “centrado en las personas” (OIT, 2004a: ix):

Hemos examinado la globalización a través de la mirada de la gente (…) captando fielmente las esperanzas y los temores de nuestra humanidad compartida. Son muchos los que reconocen las oportunidades que presenta la globalización para lograr una vida mejor. (…) Nunca antes fueron tantos los que se niegan a perder el tren de la globalización, pero quieren estar seguros de que se desplaza a una velocidad a la que se pueda sobrevivir. (…) La globalización debe dejar de ser una preocupación limitada a los mercados y convertirse en una preocupación más amplia respecto de la gente (OIT, 2004a: vii).

El “enfoque centrado en las personas” reivindicaba el objetivo de que cada individuo, por ser miembro de la sociedad, estuviese habilitado a aportar al desarrollo. Así, reconocía la utilidad social de los trabajadores desplazados y definía al Estado como responsable por ciertas garantías sobre la seguridad socio-económica y como promotor de oportunidades para el desarrollo de capacidades humanas básicas (OIT, 2004). Las capacidades humanas aparecían, al mismo tiempo, como finalidad y como instrumento del desarrollo, delimitando un nuevo ámbito de distribución y de acción estatal (OIT, 2003b, 2003c).

La estrategia no se limita a aumentar los ingresos: es una cuestión de derechos, de dignidad, de posibilidades de expresión. Se trata de ayudar a las mujeres y a los hombres a incorporarse a la corriente central de la economía y constituir activos y lograr una vida mejor. (…) Se trata de reconocer que todo el mundo es útil y merece tener un nivel de vida decoroso y la oportunidad de aportar su contribución al bien común. En definitiva, se trata de habilitar a la gente económica, social y políticamente (OIT, 2003c: 19)

La distribución también constituía un problema de escala global. Era preciso velar por la equidad en la competencia mercantil entre los países, reconociendo sus disímiles puntos de partida para participar del desarrollo con el objetivo de hacer de la globalización un proceso solidario a nivel global (OIT, 2001). Ello implicaba la alteración del funcionamiento del sistema multilateral, para otorgar a los “países menos adelantados” un “trato especial y diferenciado” (OIT, 2003c: 15). Encontramos diversas marcas de coyuntura que sugieren que estas observaciones estuvieron atravesadas por el rol de los países del Sur global en el nuevo esquema de relaciones internacionales, a partir de las crisis económicas, la reconfiguración de los regímenes políticos nacionales y nuevos procesos de integración regional.

La distinción de una dimensión social de la globalización emergió mediada por un discurso especializado de fuerte impronta ética (fundamentada en sentidos de justicia para proponer intervenciones), política (porque señala la desigualdad y la explica por relaciones de poder) y también moral (al apelar a prescripciones valorativas que ordenen la vida en común). La legitimidad de esta propuesta se disputó en función de un conjunto de críticas teóricas al pensamiento neoliberal que afirmaba que la distribución (ya no solo de bienes y servicios, sino de activos) era compatible y hasta impulsora del crecimiento y la productividad.

I.b. Crecimiento y regulaciones del trabajo: gestionar equilibrios

Los problemas socio-laborales se explicaron por las características de las políticas estatales implementadas en los años previos. La informalización constituía el efecto de legislaciones y políticas laborales orientadas a desregular los mercados de trabajo, bajo la justificación de que las regulaciones públicas frenaban el dinamismo empresarial, tal como había propuesto Hernando De Soto en su paradigmático libro El otro sendero (1986). La OIT argumentaba que, lejos de ser una elección de los individuos, la informalidad se perfilaba como la única alternativa disponible ante un mercado laboral comprimido y polarizado (OIT, 2003c). La idea de que la informalización era resultado de una mala gobernanza discutía la inevitabilidad de la baja de los costos laborales como condición para lograr una mayor competitividad.

Las reformas laborales habían habilitado el desacople de la dinámica de los mercados financieros de todo compromiso con las condiciones salariales y de trabajo. El eje ordenador del desarrollo durante la posguerra se había trastocado: se había perdido el nexo entre la mejora en los rendimientos y la productividad con la distribución de los beneficios.

La política de liberalización económica ha trastocado las relaciones entre el Estado, el mundo del trabajo y el ámbito empresarial. (…) Los mercados internacionales de capital se han desconectado de los mercados de trabajo nacionales, acarreando beneficios y riesgos asimétricos para el capital y para el trabajo. (OIT, 1999: 5; destacado propio)

Según la OIT, las economías de mercado, para funcionar como tales, no podían prescindir de las regulaciones, pues éstas tenían el rol de impedir la generación de distorsiones que afectaran su funcionamiento básico: la competencia. Además, la falta de regulación podría alterar la equidad que los mercados por sí mismos no podían generar y que era fundamental para la estabilidad democrática. Este razonamiento general se aplicaba al sector no estructurado de la economía: su subordinación al sector formal radicaba en que éste monopolizaba recursos (no sólo productivos, sino también políticas estatales como beneficios impositivos, acceso al crédito y a las infraestructuras), desvirtuaba la competencia y relegaba al primero a una situación de improductividad crónica.

Por otro lado, la OIT argumentaba que las protecciones sociales y la registración del trabajo podían ser factores propulsores de la productividad y no puros “costos” (OIT, 1999). Ciertas condiciones de seguridad posibilitaban que las personas invirtieran en capital humano, se adaptaran a las formas flexibles de organización empresarial, y, finalmente, fuesen separadas de la producción en sus momentos improductivos (OIT, 2001b). Postulando al conocimiento como un factor crucial de los nuevos sistemas productivos, se señalaba que la reducción de los costos laborales a largo plazo podía ponerle un techo a la productividad, a diferencia de las “mejoras de las calificaciones, las condiciones de trabajo y la satisfacción del trabajador” (OIT, 2001a: 19). De hecho, se demostraba que los países cuya flexibilidad laboral y productividad eran mayores, contaban con un fuerte sistema de seguridad social. Tanto por razones de eficacia económica como de justicia, la adaptabilidad no sería posible sin mínimos de seguridad para el sujeto de trabajo.

Estos planteos discutieron una de las máximas del pensamiento neoliberal, que los documentos enunciaban como “crecer primero, distribuir luego” (OIT, 2003c: 7) y que relegaba a un lugar secundario las preocupaciones por la calidad del empleo y por la distribución. Polemizando con esta tesis, la OIT (2004a) advertía que el “después” prometido parecía no llegar jamás. El principio neoliberal por excelencia no solo se basaba en valores éticamente reprochables, sino en evidencia cuestionable. El predominio de las políticas económicas por sobre las distributivas se había sostenido en una “conjetura ilusoria” (OIT, 2004b: 2) cuyo efecto había sido la crisis social y política (OIT, 2003c).

Los modos de pensar la relación positiva entre crecimiento y regulaciones retomaron algunas discusiones y elaboraciones previas del organismo que cuestionaban las miradas economicistas sobre el desarrollo. Por ejemplo, encontramos ecos de las investigaciones realizadas durante la década de 1970, de cara al Segundo Decenio para el Desarrollo de la ONU, cuando la OIT había propuesto integrar objetivos sociales específicos a las metas de crecimiento económico. A diferencia de ese contexto de producción, el problema ya no era el tipo de desarrollo, sino el modelo de globalización a desplegar, evidenciándose el desplazamiento en las discusiones sobre las alternativas societarias posibles.

II. El Trabajo Decente como clave de la nueva programática

¿Hubiera menguado el crecimiento o disminuido las inversiones y el comercio de haber estado mejor repartida la creación de riqueza en estos últimos 40 años? (…) Desde luego que no.

Habría menos personas viviendo en la pobreza, una clase media más fuerte en el mundo y unos sistemas sociales y políticos más estables. No caigamos en el mismo error. Necesitamos un crecimiento que sea equitativo y una globalización que no deje a nadie de lado.

Tal es el sentido cabal del Programa de Trabajo Decente

(OIT, 2003c: 8)

Los modelos propuestos de “globalización equitativa” o “desarrollo incluyente” (OIT, 2009, 2014c, 2013b, 2003c), se basaban en el recentramiento de la distribución y del empleo, enfatizando que el devenir de los mismos era producto de opciones políticas y no de procesos automáticos e inevitables. El TD constituía un posible eje de unificación entre intereses divergentes y una imagen ideal sobre las transformaciones a realizar:

El trabajo decente (…) es una causa que unifica y congrega a todos en un afán de colaboración. Es un sueño que puede cuajar en la realidad poco a poco, al infundir una mayor confianza en nuestra capacidad de organizar sistemas políticos, económicos y sociales que permitan a todos utilizar plenamente su potencial. Es un propósito basado en una nueva visión de la seguridad humana y en la necesidad de un contrato social para alcanzarla y mantenerla. (OIT, 2003c: 13; destacado propio)

La categoría se formuló por primera vez en la memoria de 1999 del Director General de la OIT, en oportunidad de la CIT anual. Ella hacía referencia al trabajo productivo, con derechos asegurados, remunerado de forma adecuada y con protección social. El TD constituía un marco conceptual y operativo que concretaba la armonización buscada entre las racionalidades social y económica, las necesidades de las personas y de las empresas. Se justificaba por su sostenibilidad política (pues atendía al problema de la distribución sin relegarlo a un futuro hipotético) y económica (porque proponía aprovechar el potencial productivo de trabajadores desplazados e informales al incorporarlos a la “corriente central de la economía”). Trazaba una perspectiva “solvente” de inclusión, fundada en una mirada largoplacista: “debemos empezar a pensar en un futuro más lejano, más allá de las preocupaciones de cómo sobrevivir día a día en el mercado” (OIT, 2007: 4). El TD articulaba la justicia distributiva, la productividad y la competitividad, definitorias de lo calificado como un buen funcionamiento económico. ¿Por qué el trabajo podía articular dichos atributos?

En primer lugar, ello se debía a que el discurso de la OIT definía el trabajo humano como el factor productivo por excelencia, motor del crecimiento y principal fuente de valor. Se argumentaba que la innovación tecnológica no había desplazado la centralidad del trabajo, poniéndose en discusión las tesis sobre el fin del trabajo. A su vez, representaba un factor distributivo: la extensión del TD significaría mayores oportunidades de contar con ingresos adecuados y con protecciones de la seguridad social. Solo el trabajo protegido y regulado podía cumplir este rol social. Entre ambas dimensiones podía darse una relación positiva, pues el incremento de la productividad de la economía real era la base más sólida para un proceso sostenido de crecimiento y de distribución (OIT, 2004b). El trabajo, en sentido genérico, se presentaba como un medio para la realización de sí (para el desarrollo de capacidades, destrezas y vínculos) y para la organización de la sociedad. Pese a la valoración del trabajo “en sentido amplio”, incluyendo al trabajo voluntario y de cuidados, era propiamente el trabajo productivo el medio por excelencia para aportar al bien común y desarrollar procesos positivos de identificación subjetiva, basados en los valores de la dignidad y la autonomía. [10]

La satisfacción de las necesidades familiares mediante el producto del trabajo propio, resultaba una condición de autonomía y definía una vida “decorosa”, “decente y autónoma” (OIT, 2003c: 19), próspera “por su propio esfuerzo” (OIT, 2001b: 18). El trabajo –si era decente se deshacía de su sentido de dominio y explotación y pasaba a ligarse al bienestar y la autonomía (OIT, 2004a), invistiéndose de valor moral. Constituía el principio que afirmaba la valía de los sujetos, para sí mismos y para el conjunto social (OIT, 2003c: 23).

El trabajo es crucial para el ejercicio de opciones personales, para el bienestar de la familia y para la estabilidad de la sociedad. Lo que más me sorprende, en medio de los tremendos cambios de nuestro entorno (…) es que el significado del trabajo en la vida de la gente no ha cambiado. (…) Todos buscan una oportunidad equitativa para prosperar en la vida por su propio esfuerzo. (Juan Somavía en OIT, 2001a: 5)

Sin embargo, los impactos negativos de la globalización habían hecho del trabajo un campo de incertidumbre y lo habían dañado como eje de integración. “La realidad laboral” se encontraba “en profunda contradicción con lo que el trabajo significa en su mejor expresión” (OIT, 2001a: 5). Este proceso estaba en la base de los fenómenos diagnosticados de fragmentación social y lesión de la condición democrática. Era preciso deconstruir la idea neoliberal del trabajo “a cualquier precio y cualquier condición” (Grassi, 2003), para reedificar otro tipo de discurso teórico y moral sobre el empleo.

La pregunta (…) es la siguiente: ¿cómo podemos crear para los mercados laborales un marco institucional que permita a los hombres y mujeres que trabajan considerar el cambio más como una oportunidad y menos como un riesgo? (…) La cuestión no es determinar cuánta reforma estructural e incertidumbre puede aguantar la gente, sino más bien cómo desarrollar unas economías justas y flexibles, en las que la creación de trabajo decente sea un elemento fundamental de las políticas económicas, sociales y medioambientales. (OIT, 2006b: viii; destacado propio)

Estas concepciones del desarrollo y del trabajo estuvieron sometidas a debate durante todo el ciclo en análisis. Hacia fines de 1990, las primeras formulaciones del TD se presentaban como visiones alternativas al pensamiento que había dominado las reformas de esa década, orientadas a superar la crisis con que ésta concluía. Hacia el 2005, el enfoque del TD fue ganando en articulación interna y en adhesión de los países miembros y, entonces, se comenzó a emprender la elaboración de planes nacionales, sobre todo en América Latina, donde registró una temprana circulación.[11] Sin embargo, la crisis internacional de 2008 evidenciaba, para la OIT, que el modelo de desarrollo no había sido sustancialmente reformulado. En nuestra serie documental se observa la intensificación del debate polémico encarado por el organismo respecto de visiones económicas ortodoxas (OIT, 2009a, 2009b).

Entonces, se lanzaron dos iniciativas que las Naciones Unidas difundieron fuertemente. En primer lugar, se promovió un Pacto Mundial para el Empleo, entendido como una acción rápida y contundente para generalizar normas y protecciones en el mercado de trabajo y, así, reducir el desfasaje entre la recuperación del crecimiento poscrisis y la previsiblemente más lenta recuperación del trabajo. En 2010, los Pisos Mínimos de Protección Social, cuyo objetivo era extender a toda la sociedad un nivel básico de protecciones. Desde 2009 al 2011, en las reuniones de los países que integraban el G20[12] y en otras instancias de articulación del sistema multilateral (v.gr. la Junta de los Jefes Ejecutivos del Sistema de Naciones Unidas para la Coordinación), se manifestó el acuerdo con estas iniciativas, sobre todo con la de los PMPS, que sería retomada por el BM y el BID. La congregación de los diversos organismos en torno a estas nuevas plataformas se fundamentaba en la valoración de las políticas de activación y protección de “los más vulnerables” ante los nuevos contextos recesivos. Asociada a la intervención sobre la pobreza, en el marco de un nuevo golpe al empleo, la perspectiva de la OIT pasó a tener mayor resonancia en el sistema multilateral.

III. El TD y la Economía Informal: dos extremos, una misma escala

La relación entre la pobreza y las formas “atípicas” de trabajo no es novedosa para América Latina. Desde los años sesenta, las teorías sobre marginalidad e informalidad, se propusieron articular ambos fenómenos. Las transformaciones del “empleo normal”, desplegadas con mayor notoriedad desde los años ochenta, hicieron que ciertos atributos asignados a las modalidades atípicas de empleo se generalizaran en el sector formal de la economía: los bajos ingresos, la inestabilidad, la contratación por tiempo determinado y/o la inexistencia de contrato. Entonces, comenzaron a gestarse redefiniciones de la “informalidad” y emergieron otras categorías para referenciar el anudamiento entre trabajo y pobreza.

Para la OIT, en los inicios del nuevo siglo, el concepto de “trabajador pobre” se había convertido en “una herramienta importante de análisis del mercado de trabajo” [13], rompiendo la asociación unívoca entre desempleo y pobreza (OIT, 2002, 2004b: 4). Esto quiere decir que no cualquier trabajo era una vía para superar la pobreza, al tiempo que un empleo inadecuado podía ser una de sus causas (OIT, 2004b). La generalización de la “inseguridad” entre los ocupados, fenómeno “clave del decenio de 1990” (OIT, 1999: 61), no era producto de una tendencia a la reducción del empleo por efecto del incremento de la productividad. Las estadísticas laborales no solo no brindaban evidencia para sostener dicha hipótesis, sino que señalaban la “polarización creciente de los mercados de trabajo” entre puestos cada vez más calificados y “puestos poco remunerados, mal protegidos y, con frecuencia, pasajeros” (OIT, 1999: 36). Se afirmaba que era posible para las empresas trabajar con un “pequeño núcleo de trabajadores asalariados en condiciones regulares de empleo y una periferia cada vez mayor de trabajadores «no normalizados» o «atípicos» (…)” (OIT, 2002: 2).

Las modalidades “atípicas” de empleo no coincidían en su totalidad con el clásico concepto de informalidad. Ello llevó a la redefinición del fenómeno hacia el año 2002, con eje en el par inseguridad/desprotección, desplazando así su inscripción productiva. El crecimiento transversal de la informalidad en sociedades con distintos niveles de desarrollo rompió con la idea de su transitoriedad, que había impregnado las conceptualizaciones iniciales (OIT, 2002: 1). Dado que las características del empleo en el sector informal se extendían en otros sectores de la actividad económica, los niveles de productividad no explicaban cabalmente el proceso de informalización. Progresivamente, la idea de “economía informal” comenzó a identificarse como la más adecuada para dar cuenta de estos rasgos. La Memoria del Director General del año 2002, “El Trabajo Decente y la Economía Informal”, sintetizó la nueva definición, sentando un precedente para todo el campo académico y técnico (Neffa, 2008).[14]

La expresión «sector informal» se considera cada vez más inadecuada, e incluso errónea, para reflejar estos aspectos dinámicos, heterogéneos y complejos de algo que en realidad es un fenómeno más que un «sector» (…). En cambio, la expresión «economía informal» se utiliza ampliamente para hacer referencia al grupo, cada vez más numeroso y diverso de trabajadores y empresas tanto rurales como urbanos que operan en el ámbito informal. (OIT, 2002: 2; resaltado propio).

Si la informalidad ya no se anclaba en los atributos de un sector específico de la economía, ¿qué variables pasaban a definirla y delimitarla? Según la citada Memoria, lo que hacía de los trabajadores en puestos “atípicos” y “flexibles” estar fuera o dentro de la informalidad era la evasión de la legislación laboral y la ausencia de seguridad social. Los puestos atípicos podían clasificarse como formales si contaban con contrato y protecciones, aunque su marco legal fuera restringido. La reconceptualización se movía en un esquema inestable de legalidad/evasión, cobertura/desprotección, pues se trataba de límites que, en sí mismos, habían sido –y continuaban siendo– objeto de reformas. No estar bajo el amparo de la ley conllevaba una desventaja en la competencia y en los ingresos, para trabajadores y empleadores.[15] Además de “no estar reconocidos en los marcos jurídico y reglamentario”, estos grupos se caracterizaban por “su alto nivel de vulnerabilidad” (OIT, 2002: 3).

La informalidad se había vuelto una categoría tan amplia, que hacía referencia a trabajadores y empleadores, a unidades económicas y relaciones laborales, abarcando un conjunto heterogéneo de posiciones en el mundo del trabajo. El dualismo que portaban las categorías de sector formal e informal se difuminaba, pues se evidenciaba que “no existe una clara dicotomía o división entre la «economía informal» y la «economía formal»” (OIT, 2002: 4). Formalidad e informalidad pasaron a coexistir como gradientes en una misma escala de (des)protecciones. La OIT adoptó “la perspectiva de que las empresas y los trabajadores formales e informales coexisten en un continuo económico en el que los déficit de trabajo decente más graves se producen en el extremo inferior (…) y en el que las condiciones de trabajo son más decentes a medida que se asciende hacia el extremo formal” (OIT, 2002: 5). En este sentido, resultan reveladoras las ideas de “déficits de trabajo decente” y “grados de seguridad” para determinar la situación de los agentes económicos. La informalidad pasó a considerarse un fenómeno “diverso”, “polifacético” y “heterogéneo”, con expresiones graduables de acuerdo a una multiplicidad de dimensiones (OIT, 2006b):

La seguridad del mercado laboral (buenas oportunidades de trabajo derivadas de un nivel elevado de empleo) (…); seguridad del empleo (…) (estabilidad en el empleo compatible con el dinamismo económico); seguridad ocupacional (…) (tener la oportunidad de consolidar un sentimiento de pertenencia mediante el propio perfeccionamiento); seguridad en el trabajo (protección contra accidentes de trabajo y enfermedades profesionales) (…); seguridad para el desarrollo de las competencias (amplias oportunidades para adquirir y mantener calificaciones profesionales) (…); seguridad del ingreso (…); y seguridad de representación [sindical] (…). (OIT, 2002: 4)

La ampliación y pluralización de los sentidos de la informalidad condujo a una operación conceptual de segmentación y recorte de subgrupos o entornos específicos y más homogéneos en su interior, a fin de diseñar acciones para la formalización. Uno de esos entornos estaba conformado por aquellas empresas que podían afrontar los gastos asociados a su registración y la de sus trabajadores, pero que optaban por no hacerlo, incurriendo en la evasión impositiva. Para ellas la estrategia principal consistía en la inspección laboral y tributaria. Otro se componía por empresas que se encontraban al margen de la legislación, pues su productividad les impedía afrontar los costos de registrarse. Para posibilitar una transición duradera hacia la formalidad era preciso remover los obstáculos para la productividad, incrementando las calificaciones, facilitando el acceso a infraestructura y créditos, y simplificando las tramitaciones asociadas al registro. Finalmente, otro entorno era el más directamente vinculado a la pobreza, en el que los déficits de TD eran extremos. Sus primeras formulaciones, lo definían como el “extremo informal” o “inferior” de la economía informal, cuyas posibilidades de reconversión productiva eran exiguas.

De modo análogo a la informalidad, el TD adoptó una definición amplia y graduable. Éste presentaba tanto una imagen ideal del trabajo a promover, como una escala para avanzar secuencialmente en sus metas:

Hay un nivel mínimo, pero no un tope: en lo que se considera como «decente» se plasman derechos y principios universales, pero se reflejan también las circunstancias particulares de cada país. (…) El trabajo decente constituye una meta móvil, un objetivo que evoluciona a medida que se van transformando también las posibilidades, las circunstancias y las prioridades de cada sociedad. Sus valores mínimos avanzan junto con el progreso económico y social. (OIT, 2001a: 23; destacado propio)

Habíamos señalado que la relación positiva a materializar entre las políticas de empleo y la macroeconómica implicaba gestionar y equilibrar fricciones en una progresión temporal, mediante el análisis continuo de sus consecuencias mutuas y el acuerdo tripartito acerca de las prioridades. El TD como programa asumía esta lógica. Si bien se descartaba el incremento del empleo en cualquier condición, al mismo tiempo se afirmaba que la mejora en su calidad no podía significar una restricción en el volumen de su demanda, lo que imponía una serie de cálculos para un avance gradual. Por eso el TD constituía un “umbral” o “meta móvil” (OIT, 2003c: 17, 2001a), que definía pisos mínimos de seguridad y admitía la progresión en el tiempo de sus objetivos. Se instalaba una lógica de diferenciación de temporalidades de corto, mediano, y largo plazo para incrementar las protecciones y la productividad, resguardando a la economía informal como generadora de empleo e ingresos (OIT, 2014a).

III.a.El segmento inferior de la informalidad en cuadro

La progresión en el tiempo de objetivos de TD chocaba con la proyección negativa sobre la evolución de la economía informal (EI) que los técnicos realizaban, en particular, de su segmento inferior. En los primeros años del siglo esta proyección se asociaba a la extensión y gravedad de la crisis: mientras que las oportunidades laborales en la economía formal escaseaban, la EI se presentaba como “la única fuente de obtención de ingresos laborales” (OIT, 2003c: 17). La persistencia de la informalidad durante los años de recuperación económica llevó a postular la formalización como un proceso de largo plazo, que requeriría políticas específicas además de un crecimiento sostenido. Desde el 2009, en el marco de una nueva crisis internacional, se sugirieron políticas anticíclicas para neutralizar lo que se avizoraba como una crisis del empleo de larga duración.

Durante todo el ciclo, la asociación entre informalidad y pobreza delimitó una zona prioritaria de atención en los diagnósticos de la OIT, por lo que cobraron especial relevancia los segmentos inferiores e intermedios de la economía informal en sus propuestas. Las descripciones de estos entornos se solapaban con las definiciones clásicas de SIU, por el énfasis en su baja productividad, la superposición con la categoría de subempleo y por la idea de que los vínculos mantenidos con el sector formal eran escasos. Este grupo estaría compuesto por sujetos alternativamente sub y desempleados: trabajadores domésticos, cuentapropistas de subsistencia, vendedores callejeros, trabajadores intermitentes. [16]

Estas denominaciones los diferenciaban del resto de los segmentos de la EI (en los que la vulnerabilidad no era sinónimo necesario de pobreza) así como de los desempleados “clásicos”. En efecto, se trataba de un segmento próximo al desempleo y la inactividad, que no podía catalogarse bajo el concepto de “desempleo involuntario”. Al ser dificultosa su reconversión productiva, se buscaba neutralizar los impactos negativos de la informalidad en la reproducción de la vida, sin destruir las oportunidades de ganarse la vida en dicho sector y mejorando ingresos, protecciones y calificaciones.

Desde el año 2009, la OIT formuló una serie de propuestas bajo la plataforma de “transición hacia la formalidad”, que establecía acciones diferenciadas por segmentos de trabajadores y diversificadas en tres temporalidades (OIT, 2014a, 2014c). En el corto plazo se ubicaban las intervenciones consideradas más urgentes y viables, que comprendían fundamentalmente la extensión de las protecciones sociales y de la legislación laboral allí donde los déficits de TD fuesen más agudos. En este registro se situaban las propuestas para reducir la vulnerabilidad de los trabajadores del extremo inferior de la EI. De hecho, la transición hacia la formalidad fue planteada como una “nueva generación de políticas de lucha contra la pobreza” (OIT, 2014b).

Las intervenciones más inmediatas se reconocían como acciones sobre las “manifestaciones negativas” y “superficiales” de la informalización (OIT, 2014b: 21), mientras que en el mediano plazo se ubicaba un proceso de crecimiento de la productividad y de legalización progresiva, que tendería a incluir a los trabajadores desplazados. La imagen de largo plazo, imprecisa e indeterminada, estaba dada porque las oportunidades de empleo formales fueran suficientes para alcanzar a todos los trabajadores y empleadores. Sin embargo, no parece haberse formulado más que como una aspiración.

IV. Nuevos sentidos sobre la protección

Desde la puesta en marcha de la campaña de “Seguridad Social y cobertura para todos”, en 2003, se comenzó a incluir la noción de “Protección Social Decente” al repertorio programático del TD. Con ella se hacía referencia a que todo aquel que trabajase tenía derecho a la protección social, más allá del tipo de inserción en el mercado laboral (OIT, 2001b, 2003b, 2005). De acuerdo con los diagnósticos, la seguridad social debía adaptarse a la nueva dinámica productiva, dominada por la flexibilidad y la movilidad laboral. Se argumentaba que mayores niveles de seguridad socio-económica contribuirían a dicho cambio, polemizando con el pensamiento conservador, al que se asignaban las propuestas de reducción salarial y baja de “costos laborales” (OIT, 2004a, 2011).

La idea de aggiornar la protección se basaba en cierta alteración de sus sentidos clásicos, como aseguramiento frente a los riesgos de pérdida parcial o total del empleo formal (OIT, 2003b). La concepción actualizada de la protección social reconocía nuevas contingencias, como el riesgo de descalificación, así como otras relativas al ciclo de vida, como la alimentación, la vivienda y la educación (OIT, 1999, 2003b). La protección pasó a entenderse como una “inversión” orientada a conservar y potenciar las capacidades humanas, lo cual fundamentaba la relevancia asignada a su extensión al conjunto de trabajadores, independientemente del tipo de contratación y de su situación ocupacional.

Ello condujo a una fuerte gravitación en los documentos de la idea de “universalidad”. En el campo de las políticas sociales, el universalismo constituye una concepción de la protección que reivindica el alcance igualitario de la población en base a una categoría social unificada, por lo que se ha asociado a la noción de la ciudadanía y de los derechos sociales (Esping Andersen, 1993). El uso del término en los documentos de la OIT remite a un “todos” más bien empírico, en función de la preocupación por lograr una cobertura total, lo que no se traducía en la afirmación de una categoría unificada y homogénea para remitir al sujeto de derechos, ni en el establecimiento de un mismo principio para acceder a las protecciones.

La protección de la población activa y ocupada que no aportaba a la seguridad social constituía un objeto central de debate, pues arrastraba el problema de la producción de desincentivos a trabajar, como efecto no deseado. Al respecto, se polemizaba con otras instituciones del sistema multilateral, como el FMI, BM, la OCDE, cuyo discurso sobre los desincentivos señalaba que las protecciones sociales podían contrariar la eficacia económica. La OIT reunía evidencia empírica para demostrar los efectos positivos de la protección en la productividad y la inexistencia de datos que corroboraran sesgos hacia la inactividad. Estas cuestiones eran las que subyacían a las discusiones sobre las modalidades más convenientes a adoptar para el proceso de ampliación de la protección.

Por un lado, se señalaba que los programas con métodos de comprobación de medios resultaban onerosos, además de que tenían efectos negativos en términos de exclusiones y estigmatización. En contrapartida, si bien los sistemas universales financiados con impuestos no tenían estos perjuicios, requerían un nivel más alto de inversión y continuaban suscitando un debate sobre sus posibles efectos negativos en la participación laboral. Progresivamente, se asentó la idea de un “régimen” o “cimiento social básico” (OIT, 2003b, 2007), compuesto por un conjunto de servicios y bienes a ser garantizados de forma pública y destinado a “quienes están al borde de la supervivencia” (OIT, 1999), los “sectores de bajos ingresos” (OIT, 2001b), la “mano de obra desamparada” (OIT, 2003), los “trabajadores desplazados” (OIT, 2006a), las “categorías vulnerables” (OIT, 2014).

A partir de la nueva coyuntura de crisis internacional abierta en 2008, la OIT –junto con la OMS introdujo la idea de “Pisos Mínimos de Protección Social” (PMPS). Ésta fue respaldada por las Naciones Unidas y retomada por el BM. Consistía en una estrategia bidimensional: la dimensión horizontal señalaba la progresión a realizar en la cobertura poblacional; mientras que la vertical remitía a los grados de seguridad de las prestaciones y su mejora. Aquí también se establecía una lógica de avance temporal secuencial: el objetivo prioritario era superar las exclusiones en la protección de “las poblaciones vulnerables o excluidas” que se desempeñaran en la EI (OIT, 2011). En realidad, la “cobertura total” de la población constituía un objetivo intermedio de materialización progresiva, iniciando el proceso desde los segmentos inferiores de la EI. Los PMPS se definieron como “un conjunto de derechos básicos y transferencias” (OIT, 2011: 2), estratégicos para aquellos países con capacidad fiscal limitada que “no pueden ofrecer la protección integrada de seguridad social” (OIT, 2011: 151). Su objetivo se orientó a “protegerse de la pobreza” y satisfacer necesidades definidas como “elementales” (ibíd.). Éste conformaba el “orden lógico” de la “escalera ascendente” en las reformas de la protección social (OIT, 2011: 151).

La legitimidad de las transferencias dirigidas hacia la población activa en condiciones de pobreza parece haberse fundado en su enlazamiento con políticas “promocionales y de transformación” de los sujetos, mediante el desarrollo de capacidades (OIT, 2013: 12; OIT, 2011). La combinación de los principios de asistencia y de promoción, de prestación monetaria y modalidades de creación de capital humano y social, llevaron al análisis de los Programas de Transferencia Condicionada de Ingresos (PTCI), implementados en distintos países latinoamericanos. Aunque las condicionalidades y ciertos rasgos de su institucionalidad (como su transitoriedad) despertaban prudencia, sus logros en materia de cobertura y reducción de la indigencia eran promisorios. Junto con los programas de garantía de empleo mediante obra pública, fue un dispositivo destacado para cristalizar los PMPS. [17]

Simultáneamente era preciso atender a la población con ingresos superiores al umbral de pobreza, pues “intentarán, con todo el derecho, que se establezcan (…) medidas de seguridad social que aporten niveles de sustitución (…) muy superiores a los que podrían estimarse apropiados para protegerse de la pobreza” (OIT, 2011: 151). Aquí ingresaba el precepto del “pluralismo de métodos”, que valoraba positivamente la heterogeneidad de los mecanismos de protección de acuerdo a la capacidad de aporte, en este caso, el seguro social o privado (OIT, 2011: 146). De este modo, se reafirmaba el desplazamiento señalado de la idea de “universalidad” hacia la de “cobertura total”: el “derecho universal a la protección” (OIT, 2013: 2) no significaba unicidad de métodos ni de categorías sociales, sino su pluralidad en función de la heterogeneidad de las problemáticas y sus sujetos.

Conclusiones

La centralidad asignada al trabajo y a las condiciones en que éste era realizado caracteriza el enfoque de la OIT sobre las alternativas para superar la “crisis social”. Ello explica el despliegue del programa de TD como eje de un modelo inclusivo y sostenible de globalización. Se reactivaron memorias de viejas discusiones sobre el desarrollo, así como también se produjeron nuevas formulaciones sobre los problemas de empleo.

La reconceptualización de la informalidad señala una alteración en los diagnósticos sobre los problemas laborales, que buscó atender a las novedosas expresiones de precariedad. El desplazamiento de la noción de SIU secundarizó el problema estructural de productividad de las economías latinoamericanas y dio lugar a otras redes de causalidad. Bajo esta nueva mirada, formalidad e informalidad dejaron de considerarse en forma dicotómica y pasaron a coexistir en un continuum, diferenciándose por grados de seguridad socioeconómica en una nueva escala de TD. En este orden, la estabilización del concepto de “economía informal” supuso una reformulación de la propia idea de formalidad laboral posible y deseable.

La nueva realidad productiva y comercial no había desplazado la centralidad del trabajo pero sí había alterado su fisonomía, demandando mayor movilidad y flexibilidad en el uso de la fuerza laboral. La estabilidad en el puesto como forma característica del empleo formal de los años de posguerra era una imagen caduca. Por ello, era preciso reformular las protecciones para promover la flexibilidad garantizando pisos elementales de seguridad, elementos que hacían moralmente admisible (“decente”) la relación laboral. La protección y la seguridad alteraban su sentido: siendo definida la primera como una inversión, se dirigía a una multiplicidad de aspectos que regían la seguridad socioeconómica, entre ellos, la formación y el cultivo de activos personales. Se trataba de un principio de acción estatal que combinaba aseguramiento y promoción, el principio de igualdad de resultados y de oportunidades.

La informalidad se consideró un problema en “sí mismo”, por sus efectos económicos; un problema social, relativo a la desprotección y la descalificación; y un problema político, referido a las intervenciones estatales. Por su carácter polifacético y multicausal, su abordaje entrañó una operación de segmentación –conceptual y operativa– para distinguir “subproblemas” y poblaciones más homogéneos. La programática anclada en el concepto normativo y gradual de TD establecía distintas temporalidades del proceso de formalización y se basaba en un “pluralismo de métodos” para pensar formas de protección extensas y abarcativas, aunque no necesariamente homogéneas en cuanto a su modalidad y calidad.

En este juego de temporalidades, la intervención de corto plazo sobre el segmento inferior de la economía informal resultó prioritaria. Su tratamiento se yuxtapuso a la intervención sobre la pobreza, descriptor de este subgrupo poblacional, difícilmente reconvertible en términos productivos. Por ello, la protección social se volvió crucial, conjugando sistemas de seguridad básicos, y medidas para “activar” y “habilitar” socialmente a los sujetos afectados, atendiendo al problema de las “capacidades”, no como una carencia individualizada, sino como una nueva dimensión del problema de la distribución social. Las políticas pasivas y activas de empleo se entrelazaron a fin de justificar la extensión de las protecciones dirigidas hacia este grupo de trabajadores activos, aunque en condiciones de pobreza. La alteración crucial de su situación se situaba en un horizonte de largo plazo.


  1. El Programa Regional del Empleo en América Latina y el Caribe fue creado en 1971.
  2. La categoría de “dependencia” circuló más allá de los límites del enfoque dependentista, haciéndose uso de ella en producciones de organismos como la CEPAL y la OIT (Lijterman, 2017b).
  3. Un año después del lanzamiento del Programa Mundial del Empleo, en el año 1970, Estados Unidos dejó de aportar monetariamente a la OIT y, en el año1977, se retiró del organismo hasta 1980. Ello precipitó una crisis que perduró aún luego de la Caída del Muro de Berlín (Standing, 2008).
  4. Analizaremos documentos producidos en ese marco en la siguiente Parte de la tesis, en la que también haremos referencia a proyectos de cooperación específicos.
  5. Esta Conferencia también constituye un antecedente para la CEPAL, ubicada como hito en el nacimiento de una nueva perspectiva sobre el desarrollo social y como punto fundacional de la producción del nuevo siglo.
  6. Encontramos múltiples referencias expresas a los Foros Sociales Mundiales, realizados desde el año 2002.
  7. En uno de los diálogos regionales de la Comisión Mundial en América Latina, uno de sus miembros se preguntaba por el sentido de la globalización con el siguiente argumento: mientras que el cambio productivo hacía los zapatos más baratos, expulsaba trabajadores de las fábricas que los producían y, una vez desplazados, ya no podían adquirir estos bienes para sus familias.
  8. La distinción entre lo económico y lo social es parte de una visión naturalizada de la vida social que hunde sus raíces en la separación entre Estado y sociedad civil, por una concepción de ésta como preexistente e independiente de su forma política (Grassi, 2003; Somers, 1996/7). Esta visión constituye el sentido común de que economía, política y sociedad conforman ámbitos diferenciados, lo que –por lo demás– se corresponde con un funcionamiento como campos con lógicas específicas. Se trata de reconstruir en el pensamiento la unidad de estos procesos sin perder de vista sus reglas propias y el carácter histórico de su separación y distinción. En los planteos que estamos analizando se quiebra la mirada propia del liberalismo económico, al restablecerse la relación entre lo social y lo político y señalar que la distribución se moldea de acuerdo a las relaciones de fuerza.
  9. Diálogo de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización Uruguay y Argentina, 2 de diciembre de 2002.
  10. Pese a la ampliación ejercida sobre el concepto de trabajo, su modalidad asalariada y creadora de valor económico resulta la acepción dominante. Cabe pensar que, cristalizándose la exclusión de parte de la población activa de dicho ámbito, otras modalidades de trabajo hayan sido admisibles y valoradas moralmente. Ello coincide con la ausencia de otras expresiones del trabajo social (como el trabajo creativo) en el repertorio del trabajo genéricamente considerado por la OIT y el PNUD. Sobre este problema, ver Grassi, 1998.
  11. En 2006, la Reunión Regional de las Américas estableció una Agenda Hemisférica del Trabajo Decente. A partir de entonces, la OIT tendría una participación relevante en estas reuniones. Asimismo, registramos la realización de reuniones temáticas en la región, como los seminarios y reuniones respecto de los PMPS.
  12. El G20 se compone de la Unión Europea y 19 Estados miembro, entre ellos, Estados Unidos, Japón, Rusia, Canadá, Argentina, Australia, Brasil, China, India, Indonesia, México, República de Corea, Arabia Saudita, Sudáfrica y Turquía.
  13. Original: “The concept of “working poor” is an important tool in the analysis of the labour market”.
  14. La estabilización de la misma no implicó la clausura del debate sobre sus definiciones, como veremos en el resto de los capítulos. Asimismo, incluso en publicaciones auspiciadas por la OIT, registramos debates sobre la solvencia teórica de los cambios en las unidades de análisis consideradas (OIT, 2014a).
  15. Al respecto, se señalaba que sus consecuencias eran: no tener la seguridad de contratos y derechos de propiedad; no contar con representación eficaz; tener un acceso limitado o inexistente a recursos públicos como infraestructuras o subvenciones; regirse por acuerdos informales para la obtención de recursos financieros, como los créditos; depender de las estrategias de las autoridades públicas y las grandes empresas formales. Estos puntos demarcaban una situación de desventaja en la competitividad e ingresos variables.
  16. En este sentido, es interesante observar las categorías identificatorias con las que se hace referencia a los trabajadores del segmento inferior: “trabajadores pobres”, “trabajadores no calificados”, “grupos desfavorecidos”, “excluidos”, “personas vulnerables”.
  17. El “paquete básico” recomendado abarcaba: 1) la “seguridad de ingresos” para quienes “no puedan o no deban trabajar” (niños, personas con discapacidad y adultos mayores); 2) el “apoyo de ingresos”, combinado con las “garantías de empleo” (programas basados en obra pública, economía social y/o reentrenamiento laboral), para las personas en edad de trabajar (OIT, 2011: 152); y 3) el acceso a servicios básicos de salud.


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