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La construcción conceptual, histórica y metodológica del objeto de estudio

El campo de estudios sobre política social cuenta con más de treinta años de desarrollo y aportó a desentrañar la complejidad de las problemáticas que estas políticas comprenden. Una línea de investigación en este campo ha postulado el vínculo constitutivo entre la política social, el mundo del trabajo y la esfera productiva, buscando conformar una mirada holística e histórica (Topalov, 1979; Donzelot, 2007; Offe, 1990; Castel, 2010; Esping Andersen, 1993; Polanyi, 1944). En Argentina, los avances de dicho programa han permitido ubicar las intervenciones sociales del Estado en los procesos de lucha social y política por las condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo y por los modos de vida individual y social (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994; Grassi, 2003; Danani y Hintze, 2010; Grassi y Danani, 2008). Hemos seguido las coordenadas teórico-metodológicas de esta agenda para pensar problemas abiertos en el campo de las políticas sociales en Argentina en el nuevo siglo.

Éste se inició con una crisis de gran envergadura durante los años 2001 y 2002. La salida de dicha coyuntura inauguró un nuevo ciclo, marcado por la clausura de la convertibilidad monetaria -del peso con el dólar- y por una recomposición institucional, que reconstituyó la legitimidad del régimen democrático y de la política, alterando sus bases. Desde mayo del 2003, se sucedieron tres administraciones de un nuevo movimiento político, el kirchnerismo, construido desde el Partido Justicialista y el ideario peronista. Nuestro análisis se circunscribe a dicho ciclo de gobierno, que culminó en diciembre de 2015.[1] La caracterización del modelo de política social del ciclo, en constante mutación, estuvo sujeta a la controversia, política y académica, lo que puede comprenderse distinguiendo dos transformaciones simultáneas.

La recomposición de ciertas regulaciones colectivas del trabajo y la ampliación de las protecciones sociales se acompañaron de un discurso que se centró en la “inclusión social” mediante el trabajo registrado y protegido. Simultáneamente, se evidenció una patente persistencia del trabajo informal y precario que, pese al contexto de crecimiento del empleo y la economía, afectó a por lo menos un tercio de la población activa en los mejores momentos del período. No nos interesa esta concurrencia como un signo de inconsistencia, o como una “falla” por debajo de la cual yacería el real carácter del ciclo en análisis, sino como objeto de pensamiento y de acción del campo experto y político. ¿Podían el trabajo y la protección seguir pensándose como cuestiones anudadas?, ¿o era preciso producir nuevos principios y esquemas institucionales de protección, independientes de la inserción laboral? ¿Qué expectativas abrigar sobre el futuro del trabajo y la integración social?

Luego del despliegue de las reformas en la economía y el trabajo, inspiradas en el Consenso de Washington, la informalidad se volvió un fenómeno inquietante y central en los diagnósticos sociales. Parecía evidente que la promesa que había sustentado dichas reformas, de que el crecimiento económico se “derramaría” incrementando el bienestar de la población, no había sido cumplida, arrastrando –con su fracaso– la legitimidad de los dispositivos institucionales dispuestos para la integración (o, más modestamente, la contención) social. En Argentina, luego de la crisis de los años 2001/2, la centralidad que asumió el empleo formal como vector de la inclusión -y, a contra luz, la informalidad como problema- movilizó transformaciones en las intervenciones sociales del Estado y, en particular, en las lógicas de la asistencia y la seguridad social.

En la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS) se desplegaron intervenciones dirigidas a: promover y fiscalizar el registro del empleo; generar modalidades especiales de registro, subsidiándolas según las características del sector de actividad; y a impulsar la reinserción laboral de quienes se encontraran desocupados, mediante acciones dirigidas a fortalecer la empleabilidad. En cuanto a la seguridad social, se sucedieron complejas transformaciones, que fueron conceptualizadas como una “contra-reforma” (Danani y Hintze, 2011). De este proceso señalamos especialmente: a) la reinterpretación del principio contributivo, a fin de incluir a trabajadores no registrados y desocupados; b) la relevancia asignada a componentes no contributivos para alcanzar a dicho conjunto de trabajadores; c) y el fortalecimiento de las prestaciones de las escalas inferiores de haberes. Asimismo, los esquemas asistenciales devinieron masivos y se destacó la yuxtaposición entre las políticas de integración socio-productiva y distintas modalidades de aseguramiento de los sujetos inscriptos en ellas. Bajo estos procesos, los límites entre la asistencia y la seguridad social se han visto tensionados y, en ciertos casos, reelaborados.

Nuestra indagación se dirige a rastrear los fundamentos de esta intervención multiforme orientada a la protección y promoción de quienes trabajan informalmente: los diagnósticos que explicaron el fenómeno, la delimitación de las poblaciones afectadas, los principios de justicia evocados, las recomendaciones de políticas a las que dieron lugar. Sugerimos que las tematizaciones sobre la informalidad laboral conectaron con nuevas formas de problematización de la cuestión social. Éstas se diferenciaron del discurso neoliberal predominante hasta su primera crisis, que dio preeminencia al problema de la pobreza, considerando a la exclusión como un resultado previsible de la dinámica del mercado. También se distinguieron de las problematizaciones bienestaristas, por las cuales pobreza y empleo conformaban un par antagónico, dado el “estatuto” de derechos que resguardaba al segundo.

En esta tesis nos proponemos examinar las problematizaciones producidas en el interior del campo técnico acerca del trabajo informal, atendiendo a los modos en que se tematizaron las condiciones de trabajo y de vida de sus trabajadores, en el marco de los debates sobre asistencia y seguridad social. Nos referimos, por un lado, a la definición de un conjunto de necesidades y unos patrones de satisfacción de las mismas; y, por otro, a la definición de las condiciones de uso de la fuerza de trabajo y de los riesgos “soportables” de dicha actividad. La delimitación de estas “condiciones” para la reproducción nos habla de los términos en que se constituyó este sector de trabajadores como sujeto de trabajo y de protección social, así como de los contenidos de las obligaciones sociales y las responsabilidades de los sujetos. Asimismo, exploramos las formas de ligazón de estas problematizaciones con los procesos de definición de las políticas de asistencia y seguridad social del Estado Nacional, entre los años 2003 y 2015 en Argentina.

A los fines de esta investigación, hemos circunscripto un subcampo al interior de los saberes técnicos, que denominamos “saberes de Estado”, caracterizados por su pretensión de utilidad práctica orientada a la intervención sobre los problemas sociales. Plotkin y Zimmermann (2012) señalan que la particularidad de dichos saberes radica en que los mismos se construyen en virtud de demandas del Estado y, al mismo tiempo, resultan constitutivos de éste. Consideramos la noción de “saberes de Estado” de manera ampliada, abarcando tanto a los saberes “de gabinete” locales (Grondona, 2014a), establecidos en dependencias del Estado Nacional argentino, como a los producidos por una serie de agencias internacionales de desarrollo (AID), cuyo poder estatuyente ha sido advertido por la literatura especializada en las últimas décadas (Grassi, 2004; Álvarez Leguizamón, 2005; Merklen, 2010). Seleccionamos a la OIT, la CEPAL y el BM en virtud de su relevancia en la reconfiguración del campo de discusión sobre la informalidad y por su gravitación en los debates locales, cuestión que vislumbramos en el transcurso mismo de la investigación. Ello se corresponde con los señalamientos de diversos autores sobre la dimensión transnacional del proceso de construcción de los saberes de los Estados Nacionales (Plotkin y Zimmermann, 2012).

El acercamiento a la problematización que emerge en el campo técnico sobre el trabajo informal pretende aportar a desnaturalizar las categorías y argumentaciones especializadas que cristalizan en políticas, historizándolas y analizando sus condiciones de producción. También constituye un modo aproximarnos a los debates acerca del bienestar de dicho colectivo y de la participación de la política social en su garantía, identificando aquello que se configuró como pensable para la intervención estatal y la protección a través de marchas y contramarchas, controversias y enfrentamientos. Así, podremos contribuir a la comprensión de las condiciones de legitimidad (o ilegitimidad) que han logrado las intervenciones sociales del Estado dirigidas a este sector, las cuales no nos interesan por sí mismas, sino como fundamento de un modo de sociabilidad y de integración respecto de la comunidad política.

Como se desprende de la pregunta de investigación, nos propusimos como objetivo general de la tesis analizar la relación existente entre la problematización producida por los “saberes de Estado” sobre las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores ocupados en condición de informalidad, y las políticas de asistencia y seguridad social del Estado Nacional dirigida hacia estos, en Argentina, a lo largo del período 2003- 2015. A modo de hipótesis, consideramos que la informalidad laboral se ha ubicado en un espacio central en los diagnósticos sociales locales e internacionales, en conexión con debates acerca de los modelos de desarrollo y de Estado. En este orden, los modos de definirla y tratarla han tendido a restablecer, o bien a autonomizar, el registro del trabajo y de la pobreza, de la producción y la reproducción. La particularidad de las producciones de los saberes “de gabinete” locales residió en la afirmación del trabajo productivo, registrado y protegido como el vector principal de la inclusión social, recuperando una imagen pretérita sobre el empleo. En virtud de ello los sujetos ajenos al mismo fueron, también, reconocidos como trabajadores, en condiciones de informalidad o desempleo. Al mismo tiempo, se produjeron diagnósticos novedosos sobre la informalidad, sensibles a captar la heterogeneidad de los grupos de trabajadores afectados. En este punto, nos interesa indagar los fundamentos de la distinción de subgrupos de trabajadores informales y de la diferenciación de los dispositivos político-institucionales a ellos dirigidos. Consideramos que en dichos procesos se asienta la producción de modalidades diferenciadas de protección y de integración.

I. La cuestión social como conflicto y como resolución. Una mirada político-cultural sobre las políticas sociales

Según los ya clásicos análisis de Castel (1997) y Donzelot (2007), la cuestión social puede pensarse como una contradicción entre dos principios antagónicos que organizan a las democracias capitalistas: la promesa de igualdad y la desigualdad estructural. Ella remite, además, a un conflicto que hace eclosión ante el “hiato” o “déficit” entre el registro político -relativo al imaginario democrático de la soberanía popular- y el registro civil -marcado por el sometimiento de las grandes mayorías por la apropiación privada de los frutos del trabajo-.

La emergencia histórica de la cuestión social tuvo lugar cuando comenzaron a ponerse en práctica los regímenes democráticos y la República perdió virtualidad como ideario, hacia mediados del siglo XIX. Entonces, ese hiato entre la promesa de igualdad y las condiciones de subordinación económica de las mayorías se puso en acto. En los inicios de la revolución industrial, junto con la organización de los trabajadores en sindicatos y agrupaciones políticas, la cuestión social se había representado como “cuestión obrera”, esto es, un complejo de problemas directamente referidos al trabajo en las fábricas. Las intervenciones sobre ella asumieron un carácter eminentemente disciplinario-represivo, ante un sujeto percibido de manera indiferenciada como peligroso, pues los obreros hasta entonces “eran extranjeros de la Nación” (Topalov, 2004: 67). El pauperismo constituyó una amenaza para las nacientes democracias, pues la igualdad como principio no tolera excepciones: los trabajadores ya no podían no ser reconocidos como iguales (Procacci en Morell, 2002: 98).

La entrada con derechos de los trabajadores a la nación renovó las bases de la sociedad política. La cuestión social -relativa a los alcances de la ciudadanía- y la cuestión política -sobre los contenidos de la soberanía y de la representación- emergieron juntas: ¿quién es soberano?, ¿quién es ciudadano?, y ¿hasta dónde es traducible la ciudadanía política, cristalizada en la capacidad de sufragio, en el registro de las condiciones de vida y de trabajo? (Landau, 2008). Estos interrogantes promovieron interpretaciones contradictorias sobre el derecho y el rol del Estado, aunque amparadas por igual en el ideal republicano. Desde el punto de vista liberal, el problema yacía en los límites a la intervención estatal en pos de resguardar la libertad individual. Para las perspectivas socialistas, se trataba de reorganizar la economía a través de la dirección del Estado (Morell, 2002; Donzelot, 2007).

Lejos de constituir un conflicto coyuntural, la cuestión social es estructural a las democracias capitalistas y porta la capacidad de “herirlas de muerte”, parafraseando a Donzelot. Por eso, Castel la define como una “aporía fundamental en la cual una sociedad experimenta el enigma de su cohesión y trata de conjurar el riesgo de su fractura” para “existir como un conjunto vinculado por relaciones de interdependencia” (1997: 20). Las condiciones de la integración social esto es, de la reciprocidad de prácticas y el mutuo reconocimiento (Grassi y Danani, 2009)– y del principio de ciudadanía que pretende realizarla son sumamente problemáticas. La política social puede entenderse como una modalidad específica de regulación de la cuestión social y de los problemas estructurales que moviliza (Castel, 1997).

Retomamos el planteo de Grassi sobre la política social como la “forma política de la cuestión social”. Es decir, como “la manera en que la cuestión social es constituida en cuestión de Estado y, en consecuencia, el resultado de la politización del ámbito de la reproducción” (2003: 25). Su desarrollo histórico ha sido posible debido a la transformación de las formas de concebir la cuestión social, las clases trabajadores y la ciudadanía, que confluyeron en la invención de “lo social” (Donzelot, 2007). “Lo social” no remite al “adjetivo que califica al conjunto de los fenómenos que estudia la sociología” sino, como advierte Deleuze, a un “sector particular” y novedoso, en términos ideales e institucionales, “en el que se ordenan problemas muy variados, casos especiales, instituciones específicas, todo un personal calificado” (en Donzelot, 2008: 215). Se trata de un tercer espacio, que se extiende entre la lógica económica y la jurisdicción política, sentando las bases de su distinción (Castel, 1997; Donzelot, 2007). Lo social fue construido como una mediatización entre estos registros, una vez evidenciada la imposibilidad de su articulación inmediata.

La teoría de la solidaridad social dio fundamento científico a la constitución de lo social. Ella identificaba una serie de fallas en las relaciones de interdependencia que organizan la vida en sociedad y señalaba la necesidad de repararlas asumiendo los riesgos de manera colectiva. La cuestión social dejó de remitir a los derechos fundamentales que estructuran la organización política de la sociedad, para referir a los deberes sociales originados en la reciprocidad. Por eso, Donzelot señala que la doctrina de la solidaridad “se orientaba a reparar las carencias de la sociedad, no a reorganizarla” (2007: 91). Desde fines del siglo XIX, las “tecnologías cuerpo a cuerpo” del modelo disciplinario-represivo (Topalov, 2004: 60) dieron paso a la introducción de la protección social en las relaciones de trabajo (Donzelot, 2017) y al tratamiento normado, mediante instituciones especializadas, de unos particularizados problemas sociales que relevaban la imagen totalizante de la “cuestión obrera”.

La política social pasó a comprender, institucionalmente, al conjunto de intervenciones sociales del Estado cuyo objeto directo son las condiciones de vida y su reproducción, e indirectamente la relación capital-trabajo (Danani, 2009). El conflicto que la cuestión social representa se reedita en este nuevo campo de problemas y de “soluciones” propiamente sociales. Desde esta perspectiva, la política social constituye un espacio y un objeto de la disputa por la definición de la vida y el trabajo y por los grados de dependencia respecto del mercado en la conformación de los regímenes de reproducción (Danani, 2009; Danani y Hintze, 2011). Por eso, cada modelo de política social expresa y construye los principios que organizan la vida social, y la medida en que una sociedad se acerca o aleja del reconocimiento de las necesidades de sus miembros (Grassi, 2003).

I.a. Problemas sociales, saberes expertos y discursividades

La cuestión social no se manifiesta como contradicción o aporía, sino a través de un complejo de problemas sociales, resultado de un proceso de hegemonización sobre los modos de interrogarla, definirla y tratarla (Grassi, 2003; Topalov, 2004). La estatalización de la cuestión social entrañó un proceso de profesionalización de la intervención en torno a ella, por lo que la definición de los problemas sociales encuentra en el campo político y experto un centro de gravitación. La intervención social se fundamenta en regímenes de visibilidad por los que ciertas cuestiones se vuelven “pensables” como objetos de la acción; en modos distintivos de pensamiento y reflexión sobre dichas cuestiones (que comprenden lenguajes, procedimientos técnicos que fundan su conocimiento, saberes); y en un repertorio de acciones especializadas destinadas a producir las transformaciones esperadas (Aguilar, 2014).

Las batallas discursivas asumen una importancia crucial en la reconstrucción de los procesos por los cuales determinados problemas se estabilizan y adquieren visibilidad. Partimos de una concepción del discurso en tanto práctica social, que se desprende de sus acepciones referenciales o sintomáticas respecto de procesos extradiscursivos. En tanto práctica, los discursos participan de la formación de los objetos de los que “hablan” y el sentido emerge no por una relación entre las palabras y las cosas, sino de una relación entre discursos (Foucault, 2008; Pêcheux y Fuchs, 1975; Robin, Normand y Maldidier, 1972).

Retomamos la idea de problematización para comprender el proceso por el cual ciertas cuestiones “hacen problema” en una sociedad y un momento histórico determinados.[2] Esta categoría, propia de la tradición althusseriana y foucaultiana, tiende un puente entre las prácticas discursivas y extradiscursivas por las cuales una cuestión es inscripta en el juego de lo verdadero y lo falso, constituyéndose como objeto de pensamiento y acción (Revel, 2008). Se trata de indagar a través de qué procesos y discursos ciertos temas, fenómenos y cuestiones pierden su condición de naturalidad y se constituyen en objeto de interrogación (Aguilar, 2014). Asimismo, la reconstrucción de una problematización supone re-escribir las relaciones e intersecciones entre ciencia y política, dando cuenta de los efectos saber/poder.

La expertise, como forma específica de conocer e intervenir sobre el mundo, contiene la ambivalencia de su constitución: se halla en la intersección entre el mundo académico e intelectual –pues es una práctica científica– y el campo del poder y la política. Morresi y Vommaro (2011) definen la actividad experta como una forma específica de intervención en el campo del poder, cuya legitimidad se sustenta en la producción de bienes materiales y simbólicos técnicamente fundados, ligados a un campo disciplinar o profesional. Topalov (2004) señala que toda intervención se asienta en un juego de conocimiento/enmascaramiento sobre la vida popular, ya que la producción de diagnósticos y explicaciones especializadas altera la relación entre saberes y prácticas populares, asignándole a éstas un significado que les es ajeno. Como recuerdan Somers y Block (2005), las teorías se hacen verdaderas a sí mismas alterando la realidad. En este proceso, los problemas sociales se volvieron objeto de debate especializado, poniendo un dique a la controversia democrática sobre ellos al exigir ciertas credenciales para participar en él (Topalov, 2004).

Es posible rastrear las cuestiones que se vuelven problemáticas analizando las diversas, y no siempre confluyentes, propuestas elaboradas para su transformación. La idea de discursividad remite a las asociaciones entre una serie de problemas visibilizados; poblaciones vinculadas a ellos (afectadas, responsables de los mismos, o ambas); dispositivos de intervención; y unos determinados fines y transformaciones postulados (Grondona, 2014a). El contenido programático de los discursos refiere a la articulación gestada entre la acción y la visión ideal que orienta las transformaciones consideradas viables. Que existan dichas articulaciones no significa que las discursividades conformen un bloque armonioso y coherente. Por el contrario, ellas operan sobre omisiones, tensiones, contradicciones, y se gestan sobre un campo de batalla entre discursos en competencia.

II. Trabajo y pobreza, asistencia y seguridad social. Políticas y sociabilidades en el Estado Social

El derecho del trabajo acompañó, históricamente, la conformación del mercado laboral y, más abarcativamente, de una civilización del trabajo asalariado. La progresiva institución del derecho del trabajo constituye, para Castel (2010), la contrapartida reformista a la imposibilidad de constituir el derecho al trabajo. El efecto de su consolidación fue la sustitución de las relaciones de fuerza en la relación salarial por relaciones de derecho, sin abolir la dominación patronal. El derecho social promovió el reconocimiento del trabajo no solo por su utilidad económica, sino como actividad colectiva y, con ello, al sujeto de trabajo. El trabajo asalariado, como factor de alienación y subordinación, se constituyó en soporte de derechos y de acceso al ámbito público (Castel, 2010).

Este proceso entrañó la construcción de una barrera entre el trabajo y la pobreza, hasta oponerlos simbólica e institucionalmente (Morell, 2002). La constitución de la “condición salarial” (Castel, 2010) fue fundamental para ello pues, como advierte Topalov (2004, 1994), la figura del “trabajador asalariado” se contorneó en un juego de espejos con la del desempleado involuntario. Así, se estableció una fuerte correlación entre el lugar ocupado en la división social del trabajo y la participación en los sistemas de protección y en las redes de sociabilidad (Castel, 1997: 14). En términos institucionales, la oposición entre trabajo y pobreza entrañó una distinción básica al interior de la política social entre las intervenciones dirigidas a los trabajadores asalariados y formales nucleadas en el sistema de seguridad social– y la asistencia social para la población definida como pobre y dependiente.

La seguridad social como sector de política social se ha organizado a través de la lógica del derecho social. La identificación de un conjunto de riesgos aleatorios y producidos por las formas de interdependencia motorizó la socialización de los mismos a través de los seguros sociales. Su aplicación no exige el conocimiento directo de individuos reales, sino poner en acto una serie de criterios de actuación que surgen de situaciones tipificadas, previstas por los reglamentos. La racionalidad de los reglamentos administrativos se impone a todos, gobernantes y gobernados, más allá de sus voluntades individuales, reemplazando la discrecionalidad que caracterizaba a los sistemas asistenciales previos por una serie de automatismos. Establecida la seguridad social como derecho del trabajo, la condición de “trabajador” se ha invocado como fuente de derechos (Danani y Hintze, 2011).

En cambio, la asistencia se ha caracterizado por dos vectores: la proximidad entre el destinatario de la ayuda social y quien lo asiste, siendo “un analogon de la sociabilidad primaria” (Castel, 1997: 62); y la ineptitud para el trabajo. La legitimidad de la ayuda social (y de sus destinatarios) ha residido en las definiciones, históricamente variables, de la incapacidad de trabajar. “En la medida en que el trabajo asalariado fue cada vez más normativo –y definitivo para la independencia- fueron precisamente quienes se vieron excluidos de este tipo de trabajo quienes empezaron a personificar la dependencia” (Fraser y Gordon, 1996: 174; destacado propio). La dependencia en la sociedad industrial fue definida en un registro moral-psicológico, como un rasgo individual de carácter, más que como una relación (Fraser y Gordon, 1996). Es por ello que el merecimiento refiere a una condición distintiva constituida como una exigencia moral que se despliega sobre el sujeto asistido.

Este esquema de clasificación y de organización institucional se ha puesto en tensión, reiteradamente, frente a las situaciones de quienes, siendo aptos para trabajar, no logran insertarse en el mercado laboral porque su dinámica no reconoce valor en sus capacidades.

(…) ¿En qué se convierte el que no puede ganar el pan, porque no está en condiciones de trabajar, no por incapacidad, sino porque no hay trabajo? Toda la historia de la asistencia juega con esta contradicción. Plantea y reitera la exigencia de la incapacidad para trabajar como condición para obtener socorro, y con la misma frecuencia la confirma y la traiciona. (…) La incapacidad para bastarse a sí mismos en personas que pueden trabajar (…) le formula [a la asistencia] el enigma de la esfinge: ¿cómo convertir a un solicitante de ayuda en un productor de su propia existencia?. Esta pregunta no tiene respuesta, porque la ‘buena respuesta’ no está en el registro asistencial, sino en el registro del trabajo. (Castel, 1997: 68; destacado propio)

Este enigma ha sido formulado y “resuelto” históricamente de forma variable, tal como veremos a continuación.

II.a. El Estado Social en Argentina y las figuras del “pobre autoválido”

El planteo hecho hasta aquí merece precisiones y reajustes para pensar el caso argentino, pues diversos autores han señalado las diferencias entre el régimen de bienestar local y los modelos que caracterizaron a los países industrializados (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994; Soldano y Andrenacci, 2003; Grondona, 2014a; Danani, 2017).

Desde las primeras décadas del siglo XX, en Argentina, comenzaron a ganar terreno respuestas propiamente sociales a la cuestión social. Hasta entonces, las intervenciones estatales habían procurado expandir la condición asalariada por vías coercitivas y moralizantes y a través de la regulación de condiciones elementales de contratación (González, 1984; Isuani, 1988; Soldano y Andrenacci, 2006). A diferencia del análisis de Donzelot sobre el estallido de la cuestión social en Francia, en Argentina el conflicto social no se desató en nombre de la igualdad ciudadana, sino mediada por otras tradiciones políticas, como las socialistas y las libertarias. La traducción local del liberalismo se caracterizó por no haber pasado un momento “de oposición” a Estados absolutistas, sino por su configuración como “liberalismo de gobierno”, más preocupado por la cuestión del orden que por la de la libertad en la tematización de la integración política de las masas (Roldán, 2009). Durante los primeros años del siglo XX, la elite gobernante se debatía entre una orientación reguladora del empleo y otra proclive a la coerción de los trabajadores (Isuani, 1988).

Con la crisis internacional de 1929 y las primeras experiencias de sustitución de importaciones, se produjo un cambio en la mirada sobre los problemas que atañen al trabajo. Hacia mediados de 1940 se consolidó un nuevo tipo de intervención, basada en la expansión de la condición asalariada protegida mediante la regulación estatal de los contratos, las remuneraciones y los seguros sociales (Soldano y Andrenacci, 2006). Las políticas sociales del Estado Social argentino, bajo su expresión “populista” –del primer peronismo (1945- 1955) y “desarrollista” –durante la década de 1960 no alcanzaron la magnitud de las desplegadas en los países centrales, pese a lo cual se logró una relativa democratización social (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994). La estrategia industrializadora experimentó variaciones en los sectores de la producción priorizados, en las alianzas de clase que la sustentaban y en los idearios político-culturales que la impulsaban. Sin embargo, aún bajo gobiernos de facto y conservadores, los derechos del trabajo y la seguridad social se mantuvieron y en ciertos casos se expandieron (Tenti Fanfani, 1989; Grassi, Hintze y Neufeld, 1994; Lijterman, 2015).

En los países centrales los derechos sociales se anclaron en la categoría de ciudadanía, por lo que la seguridad social se constituyó en un derecho universal, extendido a todos los sujetos definidos como ciudadanos. En cambio, en Argentina, se anclaron a la figura del “trabajador formal” (coadyuvando a su constitución) y se expandieron en virtud de la amplitud que ella alcanzó desde los años cuarenta, en una sociedad que afirmaba el pleno empleo como meta y que presentaba bajos niveles de subutilización de la fuerza laboral. En su anclaje a la inserción laboral, algunos de estos derechos fueron segmentados y estratificados, en lugar de inspirarse en el universalismo que la categoría de ciudadanía conlleva. Por otro lado, el desempleo no fue contemplado como un riesgo a proteger colectivamente mediante seguros sociales, realizándose una apropiación selectiva de las respuestas sociales (Grondona, 2014b).

Complementariamente, la asistencia se constituyó como un sector residual al interior de la política social, “cuyos sujetos legítimos (y únicos) fueron aquellos individuos imposibilitados de integrarse al mercado de trabajo por razones particulares” (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994: 16; Soldano y Andrenacci, 2006). Dada la ausencia del seguro de desempleo, entre ellos se encontraba el “pobre por desocupación”, que se configuró como un sujeto vergonzante para la asistencia y relativamente invisibilizado entre las figuras más clásicas de dependencia: las madres solteras, los niños, los ancianos y los incapaces sin recursos. La desocupación conllevó un estigma del que era posible fugarse escapando de la asistencia pública. La capacidad de autovalerse a través del trabajo, asalariado o autónomo, sintetizó la imagen del logro de la “independencia” individual.

Desde los años cincuenta, emergió otra figura en los diagnósticos sobre la pobreza urbana, anclada no tanto en el desempleo, sino en el subempleo y en una gama diversa de ocupaciones de baja productividad, escasas remuneraciones y socialmente desprotegidas (Grondona, 2014a). Al calor de las migraciones internas y del crecimiento de los barrios periféricos de las ciudades, este fenómeno fue abordado por los enfoques sobre la marginalidad. Su tratamiento fue heterogéneo: suelen identificarse distintas vertientes programáticas (desarrollista, pastoral, marxista), filiaciones teóricas (desde la influencia de la Escuela de Chicago hasta el doble cuadro entre marxismo y teoría de la dependencia en que se basó la teoría de la masa marginal), y dimensiones de análisis puestas en foco (espacial, socio-cultural, psicológico- comportamental, económica).[3] Nos interesa recalcar aquí que, a través del debate sobre la marginalidad, se trazaba una nueva imagen de la pobreza urbana.

Como advierte Fassin (1996), estas tematizaciones partían del reconocimiento de una discontinuidad en el espacio social, definida a partir de la partición centro- periferia. En este orden, eran los modos de representar el espacio social los que se reconfiguraban, erigiéndose nuevas fronteras. “Lo marginal”, como sector productivo y de la fuerza de trabajo, como espacio urbano, como comportamiento desviado, interrogaba los principios en que se fundaba el modelo de desarrollo vigente y al mismo tiempo señalaba la intervención a desplegar ante la desigualdad diagnosticada. A excepción de la inscripción marxista del concepto, que pugnaba por una reconversión de las relaciones productivas para quebrar la dependencia estructural de la periferia, el estructuralismo latinoamericano y las corrientes culturalistas compartían la expectativa de un tránsito hacia un desarrollo más integrado aunque, desde luego, diferían sobre los modos de gestionar el proceso de cambio.

El horizonte de superación del problema de la pobreza continuó remitiendo al desarrollo. Al igual que el Estado populista, el desarrollismo local no contempló “excluidos” pues, pese a la dualidad social establecida, la expectativa yacía en la integración de los “marginados” (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994). Estas problematizaciones señalan dos incipientes preocupaciones: por la pobreza y los modos de vida de la población pobre; y por la heterogeneidad creciente al interior de la clase trabajadora.

III. La transformación neoliberal y su primera crisis. Reformulaciones de la dupla trabajo-pobreza

La política social delimitó un campo de intensa transformación en el proceso de consolidación de la experiencia neoliberal[4] en el país, caracterizado por “su fervor desocializador del trabajo y del bienestar” (Danani, 2017: 82). Se reconfiguraron las condiciones de vida, las políticas y las instituciones, así como las grillas de inteligibilidad de la vida social y las formas de sociabilidad. Un resultado de este proceso fue el ataque a toda idea de “buena dependencia”: no solo por la connotación negativa que asumieron las ideas de protección y seguridad, sino por el proceso de individualización, tanto de la dependencia como de la autonomía, representadas como características individuales. Corridos los soportes político-institucionales del trabajo, se postuló que la suerte de cada quien dependería exclusivamente de sus propios méritos (Fraser y Gordon, 1996).

En Argentina, la seguridad social perdía su capacidad protectoria al mismo tiempo que su soporte material: el pleno empleo. El correlato de este proceso fue la individualización y mercantilización de los seguros sociales, que condujo a una estructura dual de los sistemas de protección: un mercado de seguros para los trabajadores asalariados formales; y el recurso de la asistencia pública para quienes se encontraran por fuera del mismo (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994; Danani y Lindenboim, 2003). Los problemas de empleo fueron entendidos en el marco de una discursividad economicista, que los definía como expresión de desajustes transitorios entre la oferta y la demanda en el mercado. Las reformas en las regulaciones laborales se fundamentaron en la idea de “liberar” el trabajo, entendido únicamente como factor productivo, para su concurrencia en el mercado. Alternativamente, los problemas de empleo se inscribieron en una causalidad individualizante, que los postulaba como resultado del desajuste de los trabajadores respecto del perfil productivo requerido (Grassi, 2003).

El tratamiento de la pobreza se disoció de los problemas productivos y del mundo del trabajo (Grassi, 2003; Danani y Lindenboim, 2003; Merklen, 2005). Los “pobres por desocupación” pasaron a ser definidos no solo por sus carencias materiales, sino además por la falta de “capacidades”, por lo que el trabajo se convirtió en un recurso de asistencia en los nacientes programas de workfare local (Grassi, 2004). En contraste con las representaciones del espacio social predominantes durante el ciclo anterior, la exclusión social se presentó como un resultado previsible de la dinámica mercantil (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994). En lugar de la partición “centro-periferia” que construía el enfoque de la marginalidad, en declive en el campo experto y mediático (Fassin, 1996), la pobreza pasó a ubicarse como un lugar social “exterior” respecto de la norma social dominante. La asistencia no encarnaba la pretensión de integrar a los sujetos “marginales” a la sociedad establecida, sino de contener y compensar a los “perdedores del mercado”. Se produjo, entonces, un giro al interior de la política social, al cobrar la asistencia una mayor centralidad en el gobierno de la cuestión social (Soldano y Andrenacci, 2006; Perelmiter, 2011).

Desde mediados de los años noventa, comenzaron a producirse reformulaciones en el pensamiento neoliberal y se produjeron nuevas formulaciones en los diagnósticos sociales a nivel local e internacional. Una de ellas fue la emergencia de la categoría working poor, con su equívoco sentido en español de “pobres que trabajan” o “trabajadores pobres”. En cualquier caso, la constatación de que uno de los problemas más acuciantes a nivel regional y local era que el empleo no permitía escapar de la pobreza, reactivó el interés por el enfoque sobre la informalidad. Reemergieron definiciones realizadas durante los años setenta, así como también se consolidaron cambios en su conceptualización ¿Qué cuestiones permitía iluminar el concepto en la nueva coyuntura?, ¿cómo se caracterizaba, bajo este enfoque, las condiciones de vida y de trabajo de la nueva figura de los “pobres autoválidos? ¿Qué expectativas de transformación de dicha condición subyacía a los diagnósticos en proceso de reconfiguración? Estos interrogantes nos acompañaron desde el inicio de la investigación.

IV. El proceso de investigación: criterios metodológicos del trabajo de archivo

El proceso de investigación se basó una metodología cualitativa, orientada a considerar los fenómenos sociales en su proceso de configuración y a construir el objeto de estudio y las categorizaciones conceptuales de manera procesual. Nuestra estrategia se asentó en el trabajo de archivo sobre la producción experta, a partir del cual esperábamos seguir las batallas discursivas que constituyeron las problematizaciones sobre la informalidad y las protecciones sociales. Exponemos los fundamentos de dicho trabajo a continuación.

IV.a. La conformación del corpus discursivo

A partir de un primer mapeo de textos producidos por agencias diversas -nacionales e internacionales, estatales y no estatales- nos hicimos de un enorme acervo documental que evidenció la necesidad práctica y analítica de determinar los límites de nuestro corpus discursivoNuestro trabajo de archivo no cuadraba con las imágenes clásicas de este tipo de investigación, que suelen retratar las dificultades en el acceso y la escasez de materiales. Por el contrario, uno de los primeros problemas que enfrentamos fue cierta sobre-disponibilidad de textos. Establecer un adecuado punto de corte no fue una tarea únicamente técnico-operativa, sino analítica (Carbó, 2001) pues, al cabo de este proceso, delimitamos nuestro objeto de estudio, adoptando criterios que no estaban planteados en el proyecto de maestría original. Nos referimos a la delimitación de los saberes “de Estado”, al interior de los discursos especializados, como campo de nuestra indagación.

La inquietud por la conformación del corpus discursivo tenía acogida en diferentes obras del campo historiográfico en el que, desde hace décadas, el valor y el sentido del documento han sido revisados (Foucault, 2008: 9). Desde estas producciones se cuestionaba la concepción del corpus como conjunto de textos-fuentes, a la manera de rastros, testigos y -en algunos casos- síntomas del pasado, dados de forma directa al investigador. Reflexiones metodológicas producidas desde otros campos disciplinares confluían en la misma dirección (v.gr. Carbó, 2001; Aguilar et al. 2014). De acuerdo con estas perspectivas, el archivo constituye un montaje producido por prácticas específicas de investigación, que orientan los procesos de organización y distribución del material según problemas analíticos e hipótesis. Dado que estos continúan reformulándose durante la investigación, la conformación del corpus es secuencial: es antes un punto de llegada, que de partida (Aguilar et al., 2014).

La constitución del corpus exige una reflexión sobre sus fronteras y límites, tanto como sobre su forma, es decir, sus grados de heterogeneidad y homogeneidad interna. La reflexión sobre los emergentes de los primeros momentos del trabajo de archivo y sobre nuestros puntos de partida teóricos posibilitó la construcción de criterios analíticos para ello. La literatura académica especializada en la temática señalaba que el concepto de informalidad había sido reformulado durante los primeros años del nuevo siglo por parte de la OIT –impulsora del término en los años setenta– y que ello había movilizado controversias entre las agencias internacionales de desarrollo.[5] Por otro lado, la informalidad no había sido una categoría influyente en el campo experto argentino, sino hasta el año 2000, cuando comenzó a tener mayor gravitación (Grondona, 2014a). En los inicios del trabajo de archivo, identificamos que, durante el período de análisis, las referencias al problema de la informalidad asumía un peso importante en los discursos oficiales, los diagnósticos ministeriales y las normativas vinculadas a intervenciones asistenciales y de la seguridad social. Además era posible advertir que los expertos locales estaban implicados en los debates internacionales sobre las (re)definiciones del concepto, adhiriendo y polemizando con distintas agencias internacionales. ¿Por qué dicha categoría se había vuelto atractiva para el análisis y la intervención sobre los problemas sociales en el campo especializado local?

En este orden, se tornaba imprescindible abordar y comprender el campo de discusión sobre el concepto incorporando los debates promovidos por las agencias internacionales de desarrollo, cuya presencia recorría los documentos locales (de múltiples formas, como resonancias, como formas expresas de adhesión, de polémica y negación). ¿Qué relaciones de circulación de conocimientos y programáticas habían tenido lugar entre ellas y el Estado Nacional? ¿Qué “traducciones” locales del concepto habían impregnado la acepción que orientó diagnósticos e intervenciones en el ámbito nacional? La pregunta por las relaciones entre estos saberes hizo que nos decidiéramos a circunscribir el campo experto a indagar a partir de los “saberes de Estado” nacionales y de los actores globales (Mato, 2005).

Esta categoría establecía un principio de homogeneidad del campo discursivo, así como también permitía acercarnos a modos muy heterogéneos de ejercicio de la expertise, no solo entre los saberes “de gabinete” locales y las agencias internacionales, sino al interior de estas últimas. La selección de los organismos analizados se debió a que la OIT, el BM y la CEPAL sistematizaron tres perspectivas diferentes para conceptualizar y discutir la informalidad, tal como veremos en la primera parte de la tesis. Asimismo, estas agencias habitaban las producciones locales, no solo en relación con la informalidad sino con otros temas como el desarrollo y la pobreza.

Un segundo elemento sobre los “límites” del corpus fue su dimensión temporal. Los documentos relevados no fueron producidos exclusivamente durante el período que circunscribimos para nuestro problema de investigación, sino que incorporamos textos escritos con antelación. En el caso de las agencias internacionales, ello se debe a que las reformulaciones programáticas de inicios del siglo XXI se anclaron en planteos previos, producidos desde mediados de los años noventa, a partir de los primeros balances de las reformas “de primera generación”. En el caso de los saberes “de gabinete” locales, dado que la categoría de informalidad no había tenido mayor gravitación hasta fines de los años noventa, incorporamos documentos que nos permitieran comprender las razones por las que otras categorías dominaron los diagnósticos sociales durante las décadas anteriores. Estos criterios nos permitieron combinar el foco en nuestro período de análisis con una mirada móvil, desde distintos lugares de observación (Carbó, 2001). El trabajo de archivo nos señaló la necesidad de considerar la complejidad de las condiciones de producción de las transformaciones que nos proponíamos estudiar.

En cuanto a la forma del corpus (Carbó, 2001: 40), esto es, sus criterios de homogeneidad/heterogeneidad internas, hemos reunido documentos bien diversos. Incluimos: normativas y planes nacionales; documentos eminentemente técnicos (por ejemplo, informes estadísticos o de gestión); estudios sobre problemáticas específicas, en las que se relevan discusiones sobre modos de historizar, conceptualizar, medir e intervenir sobre las mismas; documentos de impronta estratégica, ya no basados en el análisis de un fenómeno delimitado sino en una reflexión de largo plazo sobre un compendio de problemas (el desarrollo, el empleo, la pobreza, etc.), o destinados a sistematizar perspectivas programáticas de las instituciones de referencia.[6] La diversidad de documentos fue sugerente en términos analíticos. Los documentos atravesados por el debate programático nos permitieron relevar controversias políticas y éticas. En cambio, los de impronta eminentemente técnico-especializada nos acercaron a debates sobre perspectivas analíticas, metodológicas y asociadas a la intervención. En ocasiones, la disonancia entre las lógicas de los diferentes tipos de producciones se constituyó en un dato cuasi etnográfico para nuestro análisis.

Finalmente, las redes de citaciones de los propios documentos y la lectura de la literatura especializada fueron guías para la realización de ajustes sucesivos del corpus.

IV.b. Criterios de análisis y de presentación del texto

Las primeras tareas analíticas consistieron en lecturas sucesivas de los documentos de nuestro corpus, a través de las que generamos diversos modos de ordenamiento de los mismos (por momento de producción, agencias productoras, tipos de textos y por tema). Ello nos permitió identificar subperíodos al interior del ciclo de análisis, tipos de discursividades, relaciones entre textos, así como establecer una línea temporal de acontecimientos a partir del propio material discursivo que sirvió al análisis y al proceso de redacción.

Posteriormente, nos dedicamos a lecturas en profundidad para la codificación de los textos.[7] Para ello ordenamos los documentos por agencias de producción, pues habíamos identificado relaciones de adhesión y controversia entre ellas que nos interesaba “atrapar” y significar. Entonces, definimos ejes analíticos generales, en función de los cuales fuimos construyendo códigos específicos de acuerdo a los textos analizados (sistematizados en el Anexo N°1). Estos ejes se alteraron en el transcurso del trabajo de archivo. Inicialmente, habíamos definido “nudos” de interés en torno a los modos de reflexión sobre la cuestión de la informalidad: sus formas de nominación y de definición; los contextos de referencia en los que se inscribía como problema (productivo-estructural, del mercado laboral, de la protección social, cultural- comportamental, normativo, etc.); las formas de explicación y las secuencias causales establecidas; los diagnósticos sobre las condiciones de vida y de trabajo del colectivo de trabajadores afectados; y las responsabilidades identificadas y el tipo de acción propuesta.

Progresivamente incorporamos otros ejes no considerados inicialmente: a) los debates éticos sobre los principios de justicia, a los que los documentos no dejaban de remitir; b) las memorias discursivas que emergían en los textos; c) los modos de presentación de sí de los saberes y de su rol en las transformaciones propuestas, esto es, sus ethos (Montero, 2011); d) y los efectos de las marcas de coyuntura a nivel discursivo. La noción de marcas de coyuntura remite a los modos en que ésta -entendida como unidad de contradicciones que se articulan en un momento dado- produce efectos en las prácticas discursivas, a nivel argumental, léxico y semántico (censuras, tabúes, términos obligados). Hallamos una serie de formulaciones significativas en los documentos que nos sugerían incorporar este nivel de análisis.

Prontamente identificamos que la informalidad se presentaba “en red” junto a una constelación de problemas, cuya trama difería según los modos de tratamiento de cada agencia. La informalidad era puesta en serie con cuestiones como el desarrollo, los modelos de Estado, las regulaciones laborales, la protección social, la pobreza, la desigualdad. Seguir esta composición de temas y problemas constituyó, sin dudas, una de las dificultades analíticas que se nos presentaron en el proceso de investigación. Ello nos llevó a repensar el proceso de codificación; a cuidar las relaciones establecidas entre los códigos durante el análisis, para que fueran sensibles y coherentes con las redes de problemas identificadas; y, al momento de escritura, nos exigió un desplazamiento desde la cuestión de la informalidad hacia otros tópicos, sin perder de vista nuestros objetivos de investigación.

La síntesis de los códigos se realizó reconstruyendo tematizaciones, para lo cual retomamos la propuesta de Guilhaumou y Maldidier (1986) acerca de la reconstrucción de “trayectos temáticos” para identificar y seguir acontecimientos discursivos. Estos no constituyen “hechos noticia”, sino redes de enunciados que producen acontecimiento en el lenguaje, haciendo emerger argumentos y juicios. A fin de reconstruir una mirada más vasta del tema estudiado y del objeto discursivo, pusimos en relación las tematizaciones producidas por cada agencia, identificando los modos en que se articulaban –no necesariamente de forma armoniosa- problemas, poblaciones afectadas, dispositivos institucionales y transformaciones propuestas. De este modo, delimitamos distintas discursividades y su horizonte programático. El capitulado que conforma la Primera y Segunda Parte de la tesis se basó en esta lógica de análisis. El ordenamiento de cada capítulo es más temático que cronológico, aunque procuramos atender a las diacronías y marcar los cortes que identificamos al interior del período de análisis. La heterogeneidad interna del período definido para el análisis constituyó otra de las dificultades en el proceso de investigación y de escritura, sobre la que esperamos continuar trabajando a futuro.

El resultado expuesto es el fruto de un primer nivel de síntesis conceptual. Esperamos poder avanzar en lecturas “horizontales” de nuestro corpus para nuestra tesis de doctorado, en la que prevemos ampliar el campo de indagación a saberes expertos no asociados directamente con las agencias estatales. Ensayamos este tipo de lectura horizontal de los documentos en las síntesis de la primera y la segunda parte de la tesis.


  1. Los gobiernos a los que hacemos referencia fueron los presididos por Néstor Kirchner (2003- 2007) y Cristina Fernández (2007- 2011; 2011- 2015). Los análisis sobre el actual ciclo político son demasiado incipientes, pero es posible advertir su distancia respecto del que analizamos aquí. La polémica que plantea el nuevo gobierno de la Alianza Cambiemos (presidido por Mauricio Macri) respecto de los fundamentos que orientaron las políticas desplegadas durante el kirchnerismo señala una ruptura en cuanto al patrón de legitimidad en construcción. Pese a ciertas continuidades en las políticas sociales, se han dado fuertes reorientaciones en intervenciones que habían sido representativas de los tres gobiernos anteriores, como por ejemplo la moratoria previsional –reemplazada por una pensión no contributiva y por una amplia reforma del sistema de seguridad social– y los programas de fomento a la economía social –readecuados en función de la figura del emprendedor individual.
  2. Conviene señalar la distinción de este enfoque respecto de la sociología de los problemas públicos. Compartimos la lectura crítica de Minteguiaga (2009) al respecto. La autora destaca elementos a rescatar de la misma (como por ejemplo, la conflictividad que es parte del proceso por el cual ciertos problemas devienen públicos), así como ciertas cuestiones a rever, como el supuesto de la acción racional de los actores participantes, cierta exterioridad entre la sociedad civil y el Estado, expresada en la idea de “intermediación de intereses”, y una relativa secundariedad de la visión histórica.
  3. Mucho se ha escrito al respecto, haciendo emerger la heterogeneidad de los abordajes sobre la marginalidad y restableciendo su campo de discusión. No podemos hacer aquí más que una referencia escueta, en función de nuestro hilo argumental. Por ello remitimos a los siguientes textos, que sirven a dicho análisis: Nun, 1969; Quijano, 1970; Fassin, 1996; Belvedere, 1997; Cortés, 2000, 2002; Delfino, 2012; Aguilar y Grondona, 2013; Grondona, 2014; Lijterman, 2017.
  4. Distintos autores coinciden señalar a la década de 1990 como aquella durante la que se produjeron las más hondas transformaciones en el Estado y en la sociedad, volviéndose hegemónico el neoliberalismo como matriz de pensamiento sobre la vida social. Por ello se destaca que las políticas socio-laborales alteraron rotundamente su fisonomía en estos años (Cortés y Marshall, 1999; Soldano y Andrenacci, 2006; Danani, 2017). La dictadura cívico-militar de 1976 funciona, por lo general, como un punto de quiebre en las periodizaciones sobre los modelos de acumulación, viéndose cancelada la estrategia industrializadora y relevada por el aperturismo (Torrado, 2007). Otros aportes han señalado la circulación de la racionalidad neoliberal de gobierno desde los años cincuenta y su desbloqueo a partir del “Rodrigazo” en 1975 (Grondona, 2011).
  5. El seminario optativo “Mercado de trabajo, informalidad y protección social en Argentina (2002- 2012)”, dictado por el Dr. Fernando Groisman en 2015, nos acercó a estas perspectivas. Reseñamos los siguientes abordajes generales de estas reconceptualizaciones: Cortés, 2000; Neffa, 2008; Nuñez Castrejón y Chiñas, 2008; De La Garza Toledo, 2013, 2015.
  6. En el caso de la OIT incluimos estudios técnicos producidos para las Conferencias Internacionales del Trabajo anuales sobre temáticas específicas (la informalidad laboral, la desprotección, el desarrollo productivo, entre otras), así como las Memorias del Director General, de una discursividad más cercana al debate político que técnico. En el caso del BM, incluimos los Informes de Desarrollo Mundial, así como una serie de artículos especializados producidos por técnicos pertenecientes a la institución sobre temas particulares (el manejo social del riesgo, la informalidad laboral, la inversión económica). En cuanto a la CEPAL, seleccionamos informes del Panorama Social, mayormente técnicos y estadísticos, junto con otros documentos de edición discontinua en los que se expresa la perspectiva institucional sobre temas en debate, los llamados documentos de posición del período de sesiones del organismo. En relación con los saberes de gabinete locales, incluimos informes de gestión y evaluación de programas del MTEySS y del MDS; informes estadísticos sobre problemas de empleo y de protección social; artículos especializados producidos por técnicos ministeriales; estudios especiales sobre problemas coyunturales; documentos de divulgación y balances de ciclos de gestión, cuya autoría en general se asoció a los funcionarios asociados al partido de gobierno y a una discursividad eminentemente política.
  7. En esta instancia hicimos uso del programa de análisis cualitativo Atlas Ti.


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