El trabajo como articulador del nuevo modelo político-económico

La crisis de los años 2001 y 2002 fue un hito en la historia del país, cuya magnitud y multidimensionalidad llevó a su enunciación posterior como “la” crisis argentina, con un significado aparentemente unívoco (Danani y Hintze, 2013). Sin embargo, los estudios sobre esta coyuntura revelan la condensación de procesos de diverso orden: el agotamiento de la forma de acumulación vigente, luego de una recesión prolongada (Aronskind, 2011); el resquebrajamiento de las modalidades de legitimación del ejercicio político (Twaithes Rey, 2016); la construcción de nuevos actores colectivos en el marco de una profunda crisis social, caracterizada por niveles inéditos de desempleo y pobreza^[1]; y el reordenamiento de las relaciones internacionales, a partir de la crisis originada en los países del sudeste asiático, con efectos en las posibilidades de desarrollo económico del país (Basualdo, 2011).^[2]

Resulta más adecuado pensar estas coyunturas como una puesta en crisis, es decir, como un proceso complejo de cuestionamiento de las instituciones sociales vigentes como organizadoras de prácticas y articuladoras de actores sociales (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994). Mientras que el modelo de la “convertibilidad” perdía su eficacia, las alianzas sociales que habían conducido las reformas neoliberales se debilitaron en su capacidad de dirección y dominación (Danani y Grassi, 2008). Afectadas en su reconocimiento social, las orientaciones que éstas habían promovido ya no podían presentarse como cristalización de un interés general. Sin embargo, no se trató de una crisis global del neoliberalismo como proyecto político-ideológico, sino de sus condiciones de articulación y representación local.

Durante la coyuntura de crisis se desplegaron confrontaciones intensas sobre el proyecto orientador del Estado y de la economía, en el marco de una importante conflictividad social. El conflicto que hizo eclosión puede pensarse como un nuevo estallido de la cuestión social, en tanto las problematizaciones sobre la desigualdad en el registro de las condiciones de vida se anudaron con aquellas relativas a la desigualdad en el registro de la soberanía y de la definición de la ciudadanía (Landau, 2008). Como advertían Svampa y Pereyra, sugerentemente en función de esta hipótesis: “la crisis del modelo de convertibilidad (…) hizo posible que vastos sectores sociales comprendieran, de golpe, como si fuera una revelación, que la brecha social que se había abierto durante los años 90 era profundamente ilegítima” (2009: 210; destacado propio). La “salida” de la crisis no fue, entonces, un resultado natural sino el producto de un activo trabajo político-cultural dirigido a recomponer alianzas y principios articuladores de las demandas sociales en nuevas programáticas.

Desde 2002 en adelante, la disputa política se ordenó en torno a las posibilidades de rearticular el crecimiento económico con las expectativas de movilidad social. El restablecimiento del orden democrático y la estabilización de la representación política no podían prescindir de la referencia a dichas expectativas. Entonces, la nueva programática se sintetizó en la idea de un “modelo de desarrollo con inclusión y justicia social”. Su legitimidad se fundó y disputó en la polémica establecida con el neoliberalismo como campo de adversidad, afirmando una nueva articulación entre lo social y lo económico. El trabajo y el bienestar se constituyeron en objeto de controversias.

I. Del “Incendio” a la “Epopeya Argentina”: el ascenso de una nueva programática en el discurso político y especializado en el año 2002

Cuando Eduardo Duhalde asumió la presidencia en enero de 2002, proclamado por la Asamblea Legislativa para finalizar el mandato inconcluso de Fernando De La Rúa^[3], una de sus primeras acciones fue la convocatoria a un “Foro para la Concertación”, que devino luego en la “Mesa del Diálogo Argentino”.^[4] Participaron de ella gobernadores de las provincias, representantes de diferentes corrientes confesionales, de sindicatos (como la CGT y la CTA), de cámaras empresariales (como la UIA y la Federación Agraria Argentina) y de organismos de la sociedad civil. Su rol limitado en la orientación de políticas fue limitado.^[5] Sin embargo, la institucionalización de espacios deliberativos es un proceso de relevancia, que nos muestra las discusiones mantenidas entre distintos grupos sociales y de poder sobre los modos de definir la crisis en curso y las alternativas para superarla.^[6] En este apartado nos “desviamos” hacia el discurso político, para luego hacer referencia a los saberes producidos desde el Estado sobre los problemas socio-laborales.

En los documentos del Diálogo Argentino, la crisis era representada a través de figuras metafóricas como “tragedia”, “incendio”, “enfermedad terminal”, “subsuelo”. Este escenario se explicaba por el “desplome” del modelo de la convertibilidad, del que se hacía una crítica parcial. Se señalaba que, al momento de implementarse, había tenido un efecto positivo en la contención de la inflación y la promoción del crecimiento: el error yacía en que no había sido readecuado posteriormente. La consecuencia de ello había sido el predominio de la especulación financiera y la importación indiscriminada. El país había entrado en quiebra:

(…) Nada nos ha quedado. No nos han quedado pequeños productores ni industriales, los que teníamos, por cientos de miles, han quedado pocos; las empresas medianas y las grandes también fundidas, como fundido está el país. (Duhalde, Día del Trabajo en Maschwitz, 1/05/2002)

Además de la quiebra material, la crisis expresaba una bancarrota cívica y moral. La visible “crisis de representatividad” se asignaba al derrumbe de los valores: la clase política había sido ganada por intereses corporativos, perdiendo sentido la idea de bien común y el proyecto de nación.^[7] En estos discursos, “la sospecha popular sobre los políticos y la política” se anclaba en una dimensión moral, que cuestionaba la transparencia en el ejercicio de la gestión pública.^[8] Así, la crisis política perdía sus lazos directos con el mundo social, interpretándose como un asunto restringido a la clase política y al funcionamiento institucional (Perelman, 2008). El problema se reconstruía como una “lejanía entre el despacho institucional y la calle”, “entre la palabra empeñada y los hechos”,^[9] señalando como cuestión a gestionar la distancia y la proximidad entre el Estado y el mundo popular: el Estado debía asumir una nueva presencia en la economía y la vida social.

En función de estas caracterizaciones, el Diálogo Argentino se presentaba como una gesta épica, por la que retomar el camino de la concertación entre actores sociales. La salida de la crisis sería una verdadera “epopeya argentina”, en la que todos los actores –sin diferencias– pondrían sus esfuerzos para gestar nuevos compromisos.^[10] La recuperación económica exigía un “sacrificio productivo” por parte del sector empresarial,^[11] que consistía en comprometerse a crear empleo pese a la carencia de recursos, con el objetivo de reactivar la producción y el consumo. Se proponía una “nueva alianza productiva”, ^[12] basada en el estímulo a la exportación (en particular de recursos naturales, en lo que se advertía como un contexto internacional favorable) y a la producción local, para reemplazar ciertas importaciones.

La epopeya argentina no entraba en tensión con la figura del capital internacional, cuyas inversiones se veían como un medio para recuperar la capacidad instalada en desuso. La figura antagónica era la especulación financiera, entendida como una falsa palanca para el desarrollo, al no constituir un factor dinámico de creación de empleo.^[13] La nueva alianza productiva estaba revestida de valor moral debido a su asociación con la generación de empleo: en los discursos oficiales, éste configuraba un eje de compromisos entre los actores del mundo productivo y un medio para neutralizar la disgregación de los valores. Víctimas y beneficiarios de la vieja convertibilidad, volvían a reunirse tras su desplome.

Siempre he sostenido que cuando empresarios y trabajadores se deciden a luchar juntos comienza indudablemente a gestarse un proyecto de país. Un nuevo modelo económico productivo está ya en marcha, y ese modelo económico productivo tiene como sus abanderados, precisamente, a empresarios y trabajadores, que (…) que quieren poner de pie a la República. (Duhalde, Firma de Decretos de Asignaciones No-Remunerativas y de Indemnizaciones Laborales, 19/12/2002; destacado propio)

La visión a futuro que atraviesa los documentos era la imagen de una “Argentina pacificada y trabajando”: paz social y trabajo iban de la mano en estas problematizaciones de la crisis, en las que el futuro de la democracia se anudaba al devenir de la pobreza y otras “heridas sociales”. ^[14] En palabras de Duhalde, la recomposición del “proyecto de nación” debía interpelar a “los que han quedado afuera, los excluidos”, garantizándoles que “van a tener todas las posibilidades de incorporarse” a la “gran corriente”.^[15] El núcleo de la recomposición social y de las “ilusiones argentinas”^[16] se asentaba en el trabajo.

Argentina está cambiando, (….) ya la rueda de la economía se ha puesto en marcha y lentamente en toda nuestra geografía se nota ese movimiento (…) que nos llevará a darle más trabajo a nuestra gente, y además (…) a ir mejorando las condiciones de vida. (Duhalde, Saludo y Balance de fin de año, diciembre de 2002)

Identificamos dos temporalidades de la acción sobre la crisis: una coyuntural, asociada a la contención de la “emergencia”; y otra de carácter estratégico, basada en respuestas de “mediano y largo plazo”.^[17] El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) se inscribió en la primera y los debates sobre la reforma de la seguridad social en la segunda, ambas cuestiones vinculadas a la recomposición de las condiciones de vida de los sectores populares.

I.a. El valor moral del trabajo en la intervención sobre la pobreza

El PJJHD constituyó un consenso inicial en el Diálogo Argentino. Implementado junto con la sanción de la emergencia ocupacional (decreto 165/2002), se le asignó el propósito de intervenir sobre un doble eje: la crisis alimentaria y el desempleo. Según la entonces ministra de la cartera laboral, Graciela Camaño, la rapidez con que se implementó y la masividad de su cobertura permitió reconstruir la “presencia concreta del Estado Nacional” en los territorios e intervenir con “creatividad y compromiso [ante] la emergencia” (MTEySS, 2003b: 7).

El programa se presentó como una realización del “Derecho Familiar a la Inclusión Social”, mediante una estrategia que se proponía asumir “una tendencia incremental hacia la universalidad” para alcanzar un nivel adecuado de cobertura (MTEySS, 2003b: 22). Aunque su estatus de derecho fue vastamente discutido^[18], estos elementos señalan una transformación en los discursos asociados a la asistencia a la pobreza, en confrontación con la impronta de las políticas de los años noventa. Interesa señalar algunas tensiones presentes en el discurso oficial y experto respecto de la universalidad a partir de su asociación con el trabajo.

El PJJHD se inscribió en un debate con antecedentes sobre la universalidad. A fines de 2001, la CTA había difundido la propuesta del Frente Nacional Contra la Pobreza de crear un seguro de desempleo y formación para desocupados y una asignación para niños y mayores de 65 años. También circulaban las ideas de unificar distintos planes sociales en una asignación por hijo o adoptar esquemas de transferencias condicionadas de ingreso, como el Progresa en México (Grondona, 2014a). Asimismo, hallamos en nuestro corpus referencias al debate europeo de la universalización de la protección mediante rentas mínimas independientes del estatus laboral. En el caso del PJJHD, el trabajo se yuxtapuso con la cuestión de la universalidad: a) primero, al delimitar su cobertura en base a un universo de sujetos recortado por la categoría de “desocupación”; ^[19] b) segundo, a partir de la exigencia de contraprestación –productiva o formativa– para la permanencia en el programa.^[20]

En el informe de gestión ya citado, al tiempo en que se ejercía una crítica al método de focalización de las políticas asistenciales previas, se reconocían las restricciones presupuestarias existentes para lograr en el corto plazo una cobertura total basada en la categoría de ciudadanía. La afirmada “tendencia incremental” hacia la universalidad proponía modos provisorios para definir a la población usuaria, que pudieran expandirse en el tiempo, según el orden de prioridad de los problemas a atender.

La categoría de desocupación reconocía la condición laboral de los usuarios y era el fundamento del beneficio percibido. Sin embargo, comenzaba a asumir un carácter escurridizo. En los informes técnicos del PJJHD, se rechazaba la circunscripción de la emergencia laboral al desempleo, señalando que la generalización de la precariedad y de la inestabilidad eran ejes claves en ella. De este modo, se explicaba que una de las principales causas de la pobreza era el deterioro de los ingresos de los ocupados y la intermitencia entre empleo y desocupación. Numerosas caracterizaciones de los usuarios del PJJHD coincidían en señalar que la mayoría contaba con experiencia laboral y una parte considerable se mantenía activa bajo el programa, ya fuera buscando empleo o desarrollando actividades laborales intermitentes (Cortés, Groisman, Hoswoszki, 2003; MTEySS, 2003b; Pautassi, 2004). La interpretación del “desempleo” comenzaba a ampliarse y a yuxtaponerse con la categoría de informalidad. A los fines de delimitar la población usuaria del PJJHD, los ingresos y la falta de cobertura previsional se volvieron definitorios.

El alcance masivo de las transferencias monetarias destinadas a la población activa introducía el debate sobre los (des)incentivos al trabajo y al registro (MTEySS, 2003b). Estos eran motivo de preocupación en conexión con el diagnóstico de disgregación moral y de pérdida de la cultura del trabajo en los contingentes excluidos del mercado. Entonces, se incorporó al diseño del programa la “autofocalización”, que preveía una serie de condiciones y requisitos dirigidos a desalentar la inscripción y permanencia de que quienes no estuvieran dentro de la población prioritaria. La exigencia de contraprestación parece haber tenido aquí un rol preponderante. Si bien no se encontraba en el diseño original del PJJHD,^[21] una vez introducida fue defendida en los discursos oficiales como una vía para fortalecer los lazos solidarios y la cultura del trabajo (MTEySS, 2003b). Esta intervención, de tinte moral-cultural, no se entendía como contrapuesta con el estatus de derecho del programa.

Los anudamientos entre universalidad y trabajo revelan una particularidad del debate especializado local, dada por la relevancia de la sospecha sobre las prestaciones universales, como potencialmente debilitadoras de los derechos, obligaciones y formas de solidaridad asociados al trabajo, inclusive al interior del progresismo. El sentido de la universalidad en los documentos no se correspondía necesariamente con su definición como lo común a todos sin distinciones, sino que se asoció a: a) la idea de una garantía estatal por derechos sociales abarcativos, aunque estos podían remitir a categorías más restringidas que las de ciudadanía, como las de trabajador y desocupado; y b) al propósito de masificar los niveles de cobertura, en contraposición al método de focalización de los programas asistenciales previos.

I.b. La Seguridad Social: tensiones entre la categoría de “ciudadano” y de “trabajador”

Durante el 2002 se desarrollaron algunas acciones inmediatas relativas a la seguridad social^[22] y se abrió, mediante decreto presidencial (N° 1934), un proceso de diagnóstico y discusión para su posterior reforma. Se constituyó una Comisión Especial conformada por especialistas locales, quienes mantuvieron intercambios con expertos de la OIT, la OISS y la AISS y con representantes de sindicatos, cámaras empresarias y la Unión de AFJP. En 2003 se publicó el Libro Blanco de la Previsión Social, como memoria de las discusiones.

El sistema previsional se mostraba insostenible, social y económicamente (MTEySS, 2003a). Se ubicaban dos problemas centrales respecto de la protección: las crecientes exclusiones por la extensión del trabajo no registrado; y las inequidades producidas por el deterioro de los haberes (debido a la inflación) y por las deudas acumuladas. Estos problemas repercutían negativamente en su situación financiera: existía un déficit en los ahorros por la extensión de la precariedad, mientras que las inequidades podían impulsar comportamientos evasivos. Se proyectaba la necesidad de comprometer mayores recursos públicos a futuro, a fin de cubrir mediante prestaciones asistenciales a aquellos excluidos del sistema.^[23]

De forma inversa a las tematizaciones analizadas en el capítulo anterior sobre la reforma previsional, el tratamiento de la cuestión fiscal se subordinó al abordaje de las expresiones de desprotección. Se argumentaba que dicha reforma se había orientado por fines de reducción del gasto público y de rentabilidad de un nuevo mercado de capitales, desnaturalizando la función protectora del sistema. En la nueva coyuntura, la seguridad social debía volverse sensible a los problemas sociales más acuciantes, concretando la demandada presencia estatal: “la seguridad social no puede quedar insensible a los grandes problemas que plantea la marginalidad, la pobreza, la indigencia (…)” (MTEySS, 2003a: 70). Se retomaba el sentido más clásico de la protección social, como aseguramiento frente a las contingencias experimentadas por los trabajadores y como un compromiso socialmente garantizado.

El establecimiento de un Sistema de Seguridad Social universal, solidario, plural, equitativo y sustentable, es una cuestión de Estado y no de políticas partidarias porque es una construcción social que implica un contrato o acuerdo entre los distintos sectores socio-económicos (…). Las obligaciones que impone la seguridad social son consecuencia del hecho de haber asumido la sociedad, en la misma Constitución Nacional, el compromiso de garantizar la protección de sus integrantes. (…) La protección social de las contingencias que puedan afectar al trabajador y su familia. (MTEySS, 2003a: 68; destacado propio)

Como sugieren Danani y Grassi (2008) el Libro Blanco exponía los núcleos del debate ante un nuevo clima de época, más que bases sistemáticas para una futura reforma. En cuanto al problema de las exclusiones, se discutía cómo ampliar o “universalizar” la cobertura; y sobre el de la inequidad, se planteaba el consenso de instalar mecanismos para “lograr una relación más estrecha entre aportes y prestaciones” (MTEySS, 2003a: 70).

La propuesta para avanzar hacia la “universalización de la protección” era el establecimiento de un régimen multipilar (MTEySS, 2003a: 128). La inclusión del principio no contributivo se justificaba como un medio transitorio para incluir, masivamente y en el corto plazo, a las personas no aseguradas, en tanto estuvieran en condiciones de pobreza o atravesando situaciones consideradas especiales. En función del problema de los “desincentivos” al trabajo y al ahorro previsional, las transferencias no contributivas debían cumplir ciertas condiciones en su extensión: estar sometidas a un control estricto de ausencia de medios de subsistencia; sus montos debían ser inferiores a los beneficios contributivos; la edad de acceso debía ser más elevada que la de las jubilaciones; y debían definirse incompatibilidades con otros programas sociales, unificando la gestión asistencial. La universalización se entendió como el logro de una cobertura total, en cuyo diseño se conservaran las diferencias en las prestaciones de acuerdo al nivel de aportes, siguiendo un criterio de justicia corporativo que debía vigilar la recompensa a los esfuerzos.

La cobertura de los trabajadores informales mediante un pilar no contributivo asistencial obliteraba la responsabilidad empresaria sobre dicha situación, la cual era reconocida en otros tramos del Libro Blanco. Por ejemplo, en una crítica hacia la reforma de los años noventa, se cuestionaba la premisa de que menores contribuciones patronales pudieran impulsar la registración. Por el contrario, se entendía que ello había agravado la desprotección y afianzado “la cultura de ‘eludir- evadir-sacar’ de la seguridad social” (MTEySS, 2003a: 68). Se planteaba que los “incentivos” para realizar aportes no radicaban en el establecimiento de mecanismos de mercado, para maximizar su rentabilidad, sino en sostener una clara responsabilidad estatal por el futuro de los mismos. Este argumento era una de las críticas dirigidas hacia las AFJP, pese a lo cual la participación del sector privado aún no se perfilaba como elemento a reformar.^[24]

II. Una nueva visión del desarrollo desde el 2003 y sus heterogéneas filiaciones

En marzo de 2003 se realizaron elecciones presidenciales resultando electo Néstor Kirchner. Desde la asunción del nuevo gobierno comenzó progresivamente a cerrarse la situación extraordinaria de crisis, en un proceso de progresiva “normalización” institucional (Svampa y Pereyra, 2009). En nuestros términos, el estallido de la cuestión social cedió paso a diversos modos de tratamiento del conflicto, a partir de la redefinición de una serie de problemas sociales –de empleo y de pobreza– y de su integración en una programática que estipulaba el sentido y las posibilidades de su transformación.

Aunque no es posible homogeneizar las tres presidencias enmarcadas en el kirchnerismo, existen trazos programáticos que se sostuvieron a lo largo de sus doce años de de gobierno. En este sentido, un eje clave fue la afirmación de la posibilidad y deseabilidad de compatibilizar las racionalidades económica y social, que se sintetizó en la idea de un “desarrollo con inclusión”. Su condición de posibilidad era un modelo de Estado contrapuesto al calificado como neoliberal, cuyo rol debía ser la regulación activa de la economía y del mundo laboral, a fin de sostener procesos distributivos con eje en la protección del empleo. Un rasgo destacado de esta discursividad es su confrontación con el pensamiento neoliberal. La controversia con dichas premisas se agudizó en aquellos momentos en que la disputa por la legitimidad se hizo más intensa.^[25] En este apartado nos dedicaremos a los modos de concebir el desarrollo y sus filiaciones teóricas en base a la producción técnica y especializada de diversas agencias estatales (MTEySS, MDS, ANSES).

II.a. El neoliberalismo como antagonista: la politicidad de los saberes de gabinete

Los documentos dan cuenta del debate que atravesó el período acerca de los modos de pensar la cuestión del desarrollo, en confrontación directa con la cosmovisión neoliberal. Se proponía una lectura política de la economía, instando a abandonar concepciones fatalistas de la misma para situarla como objeto de batallas entre formas diversas (en ocasiones antagónicas) de dirigirla. En este orden, se restablecía un vínculo íntimo entre los modelos económicos y de Estado: aquellos eran resultado de ciertas formas de gestionar políticamente las relaciones productivas. Asimismo, se instalaba una discusión valorativa sobre la economía y se señalaba que su devenir estaba atado a la correlación entre fuerzas sociales.

Diversos documentos realizaban una reconstrucción de la historia reciente en Argentina, en pos de determinar el sentido de las transformaciones, económicas, políticas y sociales, suscitadas (MDS, 2007; MDS, 2010; MTEySS, 2010; MTEySS, 2012; entre otros). El “neoliberalismo” delimitaba un momento clave en estas periodizaciones, entendido como un modelo de acumulación y de Estado (MTEySS, 2011), iniciado con la dictadura cívico-militar y profundizado durante el menemismo.^[26] La lectura política del ciclo neoliberal suponía una posición ética a la que eran afectos los saberes de gabinete, orientada a recuperar la memoria del pasado reciente y, así, determinar las responsabilidades por los daños sociales. Esta discursividad se diferenciaba de la rastreada en los documentos del año 2002, en la que la dimensión moral de la crisis era enfatizada por sobre su conexión con el modelo económico.

En el documento La Bisagra, producido por el MDS en el año 2007 como balance de su primera gestión, se realizaba un análisis histórico interesante en esta línea. El libro se ordenaba en tres partes: la primera se intitulaba “Memoria” y reconstruía las políticas desplegadas durante las “décadas del dolor” y el “Estado de Malestar”^[27], de la dictadura cívico-militar y los gobiernos menemistas y de la Alianza; la segunda parte se denominaba “Verdad”, sistematizaba un diagnóstico social de la crisis de los años 2001/2002 y sugería que su eclosión había revelado, con dramatismo, el cariz de las políticas implementadas durante los años previos; la última parte, “Justicia”, analizaba la salida de la crisis durante el gobierno de Kirchner, cuando lo social se había vuelto “una cuestión nacional” (MDS, 2007: 136).

Esta periodización establecía un juego de sentidos con la consigna “Memoria, Verdad y Justicia”, que el movimiento de Derechos Humanos había logrado instalar en esos años. La estructura del texto se ordenaba según voces que no pertenecían al campo técnico sino que se definían por su inscripción política, generándose un entramado entre sendas discursividades que tendía a diluir sus especificidades. De este modo, el discurso especializado y el político se intersectaron, conectados por la impronta polémica que el primero asumió (Verón, 1987). En los documentos analizados, el neoliberalismo delimita el campo de adversidad con el cual se polemizó, política y teóricamente. La politicidad constituye un rasgo sobresaliente del discurso especializado, que se presentaba con mayor profundidad en los documentos producidos por funcionarios, directamente comprometidos con el partido de gobierno.

En función de esta relectura del pasado, el presente era visto como un momento de reparación, social y política. El modelo de desarrollo propuesto rompía la serie histórica argentina para “hacer justicia”, no únicamente respecto de los crímenes de lesa-humanidad, impunes hasta el momento, sino de los “crímenes sociales y políticos” del neoliberalismo mediante la extensión de derechos sociales (MDS, 2007: 136). Lo social aparecía no solo como una dimensión a incorporar, sino como horizonte y finalidad del desarrollo. En ese sentido, esta programática se distinguió de las analizadas en la primera parte de la tesis.

II.b. Miradas estructurales sobre los cambios económicos: el lugar de la política

Además de la lectura política de la historia económica y social reciente, los saberes especializados reflexionaron sobre el desarrollo de manera estructural, analizando la transformación de los patrones de dominación, acumulación y trabajo, en términos locales, regionales e internacionales (MDS, 2007; MTEySS, 2010).

La escuela francesa de la regulación era una referencia para pensar estas transformaciones. Ella permitía superar el determinismo económico, dando relevancia, en el análisis, a las formas políticas de regulación de las relaciones sociales (Brenner y Glick, 1991). De acuerdo con las perspectivas regulacionistas, los modelos de desarrollo expresan una síntesis de los regímenes de acumulación y los de regulación, definidos como estructuras institucionales (estatales) que gobiernan y modulan la relación entre el capital y la fuerza de trabajo (Brenner y Glick, 1991). Bajo estos planteos, el ascenso de la vulnerabilidad sociolaboral no se consideraba como el producto de una corriente de cambios económicos inherentes a la globalización. El rumbo de las transformaciones económicas podía alterarse gestando formas institucionales sostenidas en nuevos compromisos entre los actores del mundo productivo. Así, emergía el imperativo de cambiar el Estado para transformar la sociedad. ^[28]

En el cuestionamiento de las perspectivas economicistas resonaban, también, las problematizaciones del estructuralismo latinoamericano sobre los estilos de desarrollo. Los expertos ministeriales encontraban allí un enfoque prolífero para pluralizar las alternativas de desarrollo disponibles, visibilizando que entre el crecimiento económico y la integración social de los sectores marginalizados no existía, necesaria ni automáticamente, una relación positiva. Los ecos de esta producción incluyen referencias explícitas a algunos de sus referentes argentinos, como Raúl Prebisch y Oscar Varsavsky. Su presencia en los documentos nos señala la “tradición” en la que se ubicaban los funcionarios ministeriales en el presente y la línea de continuidad que estos trazaban con la labor teórica y política de estos reconocidos intelectuales argentinos: se trataba de la búsqueda de alternativas más democráticas de desarrollo, que hacía de los problemas que aquellos habían estudiado “un imperativo actual” (MDS, 2007: 83).^[29]

Estas obras revelaban su vigencia toda vez que el problema del desarrollo volvía a asumir centralidad (Tomada, 2005, 2007; Taiana, 2005). Diversos documentos del MTEySS referían a la obra de José Ocampo, especialista cepalino^[30], que se proponía retomar los estudios sobre estilos de desarrollo desde preocupaciones actuales (Tomada, 2007; Novick, 2008). Uno de sus textos citados, intitulado Más allá del Consenso de Washington: una agenda de desarrollo para América Latina (2005), proponía descentrar la agenda propuesta por los bancos internacionales sobre las reformas “de segunda generación”, en pos de definir las formas institucionales más adecuadas para los objetivos sociales y la democracia en la región. Los técnicos ministeriales encontraban en estas producciones análisis ejemplares de “la necesaria mirada conjunta y estratégica entre el desarrollo económico y el social” (Tomada, 2007: 73). La CEPAL parece haber sido un espacio afín técnica y políticamente.

Estas lecturas diversas ofrecían discusiones fértiles para esta generación de expertos, prestos a trazar puentes entre los desafíos científicos y políticos. Asimismo, retomaban matrices de pensamiento de las que muchos de ellos habían sido partícipes en el pasado.

Los modelos de desarrollo son “pensamiento intensivos”. (…) Debemos registrar que, por historia y contexto, nuestro abordaje será muy diferente del postulado de una economía sin política, independizada del trabajo humano y del conflicto laboral. En la Argentina, y es posible que en América Latina, el desarrollo y la modernidad civilizada no vendrán por las vías del “fin del trabajo”, sino de su promoción. (Tomada, 2007: 75)

La reactualización de estas memorias sobre el desarrollo fueron los medios para formular un modelo alternativo de crecimiento, sostenido en una serie de críticas hacia la globalización financiera. Se perfilaba la posibilidad de construir una globalización “no subordinada” (Roca, Golbert y Lanari, 2012), “inclusiva” (Novick, 2008), o “atenuada” (Ackerman, 2014), que integrara las metas económicas con las sociales. La integración regional posibilitaría un marco de intercambio y competencia mercantil más favorable, que no se sostuviera en la baja de los costos laborales sino en mejoras en la productividad. Se reactivaba la idea de un desarrollo para y desde Latinoamérica, que ponía de relieve y cuestionaba las relaciones geopolíticas de poder. Se crearon nuevas instancias de articulación (como la Unión de Naciones Suramericanas o la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños) y se fortalecieron otras ya existentes, como el Mercado Común del Sur.

Hay un cuestionamiento más de fondo a la mirada “globalizadora” simple (…): ¿es razonable pensar un modelo de desarrollo y de integración social que se guíe sólo por el horizonte intelectual, ético y moral, de los países “desarrollados”? (…) Ni siquiera al nivel más genérico es aceptable la idea de un modelo único de desarrollo y globalización. La heterodoxa experiencia argentina de estos años lo muestra sin discusión. Estamos obligados a un aprendizaje peculiar sobre cómo adquirir competitividad económica, asegurar gobernabilidad política de manera estable y crear las premisas de una sociedad basada en el trabajo y la protección social. Y cuando hay aprendizaje hay correspondencia, aprenderemos de los otros si logramos que ellos aprendan, a su vez, de nosotros. (Tomada, 2007: 73- 74; destacado propio)

Tal como señalamos en el análisis de la producción de la OIT y la CEPAL, es posible identificar en los documentos locales que el horizonte de posibilidad de estas reconfiguraciones político-económicas a escala regional continuaba siendo el de la apertura económica, por lo que se tendió a pensar las reformulaciones del modelo de desarrollo en el marco de la globalización como tendencia. En particular, en el caso de la región latinoamericana, ello entrañó un debate sobre la centralidad de los commodities en los modelos de desarrollo que, como veremos, se constituyó en una cuestión sensible y de escasa presencia en los documentos ministeriales analizados.

III. Un “cambio estructural”: las virtudes de la “rueda” keynesiana y la renovada centralidad del empleo

Según los diagnósticos ministeriales, la contracción del aparato productivo y la activa promoción de políticas de flexibilización del trabajo y de individuación de sus riesgos, habían generado diversas formas de expulsión y de precariedad laboral durante los años noventa (MTEySS, 2003b, 2004a; Novick, 2011). Los especialistas y funcionarios ubicaban en los años 2001/2 el inicio de un cambio estructural en el país, con efectos positivos en el empleo y en las condiciones de vida. Su motor impulsor había sido la salida de la convertibilidad. Mediante el manejo estatal del tipo de cambio, se había logrado reactivar la producción de bienes y situar al mercado interno como un espacio privilegiado para su demanda efectiva.

El modelo de “desarrollo económico con justicia social” se basaba en un encadenamiento entre empleo, consumo, inversión y producción (Tomada, 2011, 2014; Novick, 2011). La “relación positiva entre el crecimiento del producto, el incremento de la productividad y el aumento del empleo” (Ley Nº 25.877) sería resultado de una trabajo de compatibilización realizado estatalmente (ANSES, 2011; Tomada, 2011), lo que aproxima a esta programática con los discursos examinados de la OIT y la CEPAL. El Estado debía vigilar la traducción de los incrementos de productividad en la extensión del bienestar de la población, cuyos resortes fundamentales eran el aumento del empleo y la mejora de su calidad. No se trataba del trabajo a cualquier precio y en cualquier condición, sino de la categoría de “trabajo decente”, formulada por la OIT e incorporada a la normativa local en 2004, mediante la Ley N° 25.877:

El objetivo básico (…) del Gobierno Nacional [es] asegurar un crecimiento estable, que permita una expansión de la actividad y el empleo [para lo que] resulta prioritario que el empleo sea de calidad creciente para que progresivamente conduzca a una mejor y más equilibrada distribución del ingreso. Ley N° 25.877

La consideración del empleo como una “caja de resonancia” entre el ámbito productivo y de las condiciones de vida (MTEySS, BM, INDEC, 2005) era afín a las formulaciones cepalinas que analizamos en la primera parte de la tesis. Sin embargo, en las producciones ministeriales, el problema de la heterogeneidad estructural, fundamental en la explicación de la CEPAL de las brechas en el empleo y en el bienestar, no constituyó un eje de relevancia. Podría hipotetizarse que el cambio de la estructura productiva fue subordinado como cuestión en las tematizaciones sobre el desarrollo, en comparación a la relevancia asignada a la gestión política como resorte fundamental de las transformaciones a concretar.^[31]

Subyacía la idea de que era posible revertir los efectos del ciclo neoliberal transformando sustancialmente el modelo de Estado (MTEySS, 2004b, 2007). Si durante el ciclo neoliberal, los discursos reformadores subordinaban –y subsumían– la política a la economía, aquí la economía parece subordinarse a la política, perdiendo de vista sus reglas específicas. Al decir del Ministro de Trabajo, C. Tomada^[32], “con una buena gestión política pueden proveerse empleos, esperanza y crecimiento mientras se construye sostenibilidad” (MTEySS, 2011: 10).

III.a. Una opción política por el bienestar: la afirmación del valor social del trabajo

La legitimidad del modelo se fundaba y disputaba en la idea de que el trabajo era su valor orientador, en base a diversos sentidos a él adheridos: a) como factor económico- productivo, creador de la riqueza; b) como factor distributivo; c) como fundamento de solidaridad y de justicia, al articular derechos y obligaciones de los actores del mundo productivo, esto es, constituyendo un “factor básico de ciudadanía” (MTEySS, 2011: 14); y d) como valor moral, en tanto dignificador de la persona y vehículo para la socialización. El trabajo constituía el medio por el cual participar de la sociedad: aportando al desarrollo y siendo parte de la distribución de sus beneficios. Por eso se afirmaba que no constituía solo una cuestión distributiva sino identitaria, al ser vehículo de reconocimiento y de libertad de los sujetos (MDS, 2010). Tejía vínculos sociales, en un momento en el que se continuaba diagnosticando –pese a la salida de la crisis– que los lazos estaban resquebrajados (MDS, 2007).

La noción de TD unía la productividad, la solidaridad y la justicia como valores positivos del nuevo modelo de desarrollo (Novick, 2007). El empleo era postulado como la finalidad del desarrollo y no únicamente como un medio instrumental para alcanzarlo. Así, se cuestionaba su sometimiento al libre juego de la demanda y la oferta en el mercado laboral, pues ello conspiraba directamente contra el establecimiento de niveles aceptables de calidad. En esta línea, se discutía la homologación neoliberal entre las protecciones del empleo y la idea de costos laborales, basada en la premisa de que las regulaciones del trabajo tensionaban el incremento de la competitividad y la productividad. En este punto la programática contenía una mirada del sujeto del trabajo, que había sido desconsiderado durante los años anteriores (Ackerman, 2014; Recalde, 2014, Ruiz, 2014).^[33] Se establecía un contrapunto entre una “sociedad de mercado” y una “sociedad del trabajo”, cuyo norte fuese la integración social y la consagración del “derecho a existir” (Godio, 2005; Tomada, 2007; Recalde, 2014).

Orientar la actividad estatal hacia el bienestar constituía una auténtica “opción política”, según argumentaban los discursos oficiales, encuadrada en la “refundación” del Estado de Bienestar (Tomada, 2014: 73). Éste debía tener un rol proactivo en la regulación del trabajo, lo que implicaba “restaurar” la dañada institucionalidad laboral y volver a darle peso al MTEySS, condenado durante los años noventa al rol de “cenicienta de los ministerios” (Tomada, 2014: 80).^[34] La crisis del Estado de Bienestar era leída políticamente, entendiéndola como producto de la quiebra de los consensos del que era expresión, tanto a nivel local como internacional. En este orden, la posibilidad de refundarlo sería producto tanto de una nueva articulación entre actores sociales –fundamentalmente de los asociados al mundo del trabajo– y de superar la contienda política contra la “derecha económica”, asociada al pensamiento neoliberal vernáculo (Tomada, 2014: 74).

III.b. Cambio estructural y gestión política: miradas sobre una relación compleja

Los modelos de desarrollo se estabilizan como resultado de batallas por los modos de producir y distribuir la riqueza social. En la discursividad que analizamos, el énfasis asignado a la gestión política como determinante del “cambio estructural” presentaba el riesgo de abordar insuficientemente la relación entre cambio coyuntural y estructural y, en esta línea, de subestimar las condiciones productivas, económicas, políticas y culturales necesarias para el segundo. Entendemos que se produjo cierta inconsistencia o tensión en las miradas sobre el desarrollo, asociada a cierta secundariedad con la que se presentó la reflexión sobre las condiciones que constriñen el ejercicio político. Si la gestión política se definía como el determinante por antonomasia del cambio, ¿cómo explicar el logro inacabado de las aspiraciones programáticas ante la persistencia de ciertos problemas socio-laborales y de restricciones económicas internas?

Arriesgamos la hipótesis de un sesgo politicista en la lectura de los condicionamientos de los procesos de elaboración y despliegue de alternativas sociales y políticas al neoliberalismo. Bajo tales miradas, estos se asociaron principalmente a la confrontación con la “derecha económica” local, tal como desde el oficialismo se denominaba a su adversario en el plano de la política. Aquí resulta de utilidad la distinción realizada por diversos autores entre dos dimensiones que hacen al sentido de lo político: Mouffe (2007) diferencia sus niveles óntico y ontológico, que remiten respectivamente a “la política” como práctica y a “lo político” como el antagonismo constitutivo de la vida en sociedad; Lechner (1994) realiza una distinción afín, al diferenciar “la política”, como práctica institucionalizada, de “lo político”, como aquel conjunto de formas de imaginar, valorar y vivir el orden y la comunidad política. En este orden, nuestra hipótesis señala cierta reducción de la discusión sobre el conflicto político a la primera de las dimensiones destacadas por estos autores.

En los documentos el neoliberalismo se corporizaba en agentes sociales concretos y, como período, se afincaba en la historia reciente del país, cuando dichos actores habían expresado su dominio. Sin embargo, ¿el proyecto neoliberal sobrevivía únicamente encarnado en el mainstream de la ortodoxia neoliberal?, ¿Se encontraba “acabado” toda vez que sus principales agentes a nivel local se mostraran derrotados en la contienda política coyuntural?, ¿Cuáles eran las condiciones para tal derrota? Hablamos de inconsistencia o tensión al interior de la programática de gobierno pues, en el propio campo de los saberes de gabinete, este punto tuvo un modo disímil de abordaje. Ello se ilustra en el tratamiento de las restricciones económicas internas emergentes desde el año 2007 y de los efectos locales de la crisis internacional del 2008. Hallamos una diferencia entre aquellos textos cuya discursividad se anclaba más en el registro político que en el especializado, producidos por funcionarios de alto rango y figuras asociadas al kirchnerismo como partido de gobierno; y aquellos textos producidos por técnicos y expertos insertos en agencias públicas, dirigidos a circuitos académicos. Estas producciones ofrecen visiones disímiles sobre las causas de las renovadas limitaciones en el crecimiento y sobre la persistencia de los problemas socio-laborales. En suma, se trataba de una reflexión diferenciada sobre la labor de compatibilización entre crecimiento y equidad.

En cuanto a las restricciones internas, desde el 2007 se apreció el peso argentino en términos reales en virtud de la reactivación económica. Ello generó una pérdida de competitividad del sector manufacturero mercado-internista, el más intensivo en la generación de empleo (Schor, 2012). En cambio, la competitividad del sector exportador continuó su tendencia ascendente. De este modo, comenzó a producirse una leve restricción en el volumen de empleo y una presión sobre los salarios vía inflacionaria, como medio para resguardar los rendimientos empresarios (Lindenboim, 2014). Por otro lado, desde el año 2011 se hicieron palpables los efectos de la crisis internacional al trastocarse el “clima internacional favorable” a las exportaciones de commodities, lo que agravó los desequilibrios internos. Entonces, se produjeron alteraciones de las tendencias al crecimiento de la actividad y del empleo, sobre todo en lo relativo a la calidad de éste.^[35] Ello movilizó una puja distributiva de relevancia y una creciente conflictividad laboral.

Hallamos ciertas referencias a la necesidad de monitorear la “consistencia del modelo” y de adoptar dispositivos político-institucionales para su gestión en la publicación La complejidad del empleo, la protección social y las relaciones laborales del MTEySS del año 2011. En su presentación, Tomada (2011) afirmaba que la consistencia estaba probada y que los desequilibros exógenos y endógenos de la economía habían sido gestionados mediante políticas anticíclicas. En cambio, un artículo de Novick^[36] (2011) se interrogaba por las características de la estructura productiva y ponía en cuestión la sostenibilidad de los procesos de ampliación del empleo registrado, configurándose cierto matiz con la visión del ministro.

Novick reunía evidencia empírica que demostraba que el sector productivo implementaba innovaciones tecnológicas de forma marginal y no asumía la formación laboral como una política al interior de la empresa, de modo que no se habían producido saltos sustantivos de productividad que sostuvieran el incremento del empleo en el largo plazo. Además, la autora se preguntaba cómo aprovechar productivamente la bonanza de los commodities mientras durase, visualizando la profundización de las restricciones externas. Estos interrogantes se desplegaban en virtud de preocupaciones crecientes por los problemas de empleo: se diagnosticaba una mayor heterogeneidad en el colectivo de trabajadores y para Novick ello se asociaba a la heterogeneidad de la estructura productiva.

Otro artículo de la publicación, escrito por técnicos del MTEySS (Amar, Pastrana y Villafañe, 2011), planteaba una preocupación similar sobre la productividad de las ramas trabajo-intensivas. El artículo se concentraba en la cuestión de los costos laborales en Argentina y discutía con las perspectivas que promovían su baja como medio para alentar la competitividad. Si bien se argumentaba que dichos costos se mantenían estables desde 2001, se llamaba la atención sobre la baja productividad interna. Ambas producciones abordaban la cuestión productiva como un condicionante del aumento del empleo y de su calidad, es decir, como una condición que afectaba estructuralmente la solvencia del modelo de desarrollo.

La sostenibilidad del modelo en curso era eje de debate al interior de los saberes expertos de gabinete. La atención sobre la cuestión productiva de algunos técnicos ministeriales pone en evidencia la incorporación de un interrogante relativamente ausente en los documentos, sobre cuáles son las condiciones para sostener los procesos de cambio estructural y los espacios para gestionar políticamente la economía. La dimensión productiva era una de ellas. Por otro lado, los documentos también señalan la intensificación de la polémica con el pensamiento neoliberal en estos años, lo cual coincidió con la profundización del debate público sobre cómo intervenir en el ámbito de la distribución.

Conclusiones

Hemos propuesto la hipótesis de que la crisis de los años 2001/2 en el país constituyó una reedición del conflicto que expresa la cuestión social. En esta línea, la salida de la misma constituyó un proceso de disputa entre diversas alternativas para gestionarla, deviniendo legítimo un modelo de desarrollo que asignó centralidad a las respuestas “sociales”. Durante el año 2002, comenzaron a conjugarse nuevos elementos programáticos, por los cuales se postuló la necesidad de superar una estrategia económica anclada en la especulación financiera y dar lugar al heterogéneo sector productor de bienes (exportables y dirigidos al mercado interno): de este modo, el crecimiento económico podría enlazarse con la generación de empleo, clave para la recomposición de las condiciones de vida y de una cultura del trabajo que suturara la bancarrota moral y cívica que se diagnosticaba.

A partir del primer gobierno kirchnerista, comenzó a articularse una nueva programática que retomó, de manera no lineal, las orientaciones y perspectivas de desarrollo del año 2002. Ella se fundó y disputó su legitimidad en el objetivo de compatibilizar, mediante la intervención estatal, las racionalidades económica y social, dando lugar a un desarrollo inclusivo, basado en la expansión del empleo regular y protegido como vector principal de la integración social. Esta programática se asentaba en la afirmación del valor productivo, distributivo, social y moral del trabajo, reactivándose con ello memorias como las del primer peronismo. “Lo social” constituía un nervio central de la nueva programática y la gestión política era decisiva para su éxito.

El discurso especializado sobre el desarrollo se alimentaba de múltiples filiaciones, que permitían correr el determinismo económico del pensamiento neoliberal para realizar una lectura política y valorativa de las relaciones económicas: las voces de movimientos políticos y el cuestionamiento ejercido por estos al neoliberalismo y a los gobiernos que habían encarnado dicha racionalidad; escuelas críticas de pensamiento, internacionales y regionales, como el estructuralismo latinoamericano o el regulacionismo; la teoría económica keynesiana; producciones contemporáneas de organismos internacionales técnica y políticamente próximos, como la CEPAL y la OIT.

¿Cómo comprender y, sobre todo, intervenir sobre ciertas aspiraciones programáticas que, hacia fin de ciclo, comenzaron a percibirse como insuficientes o inconclusas? Hemos identificado las dificultades de los saberes expertos para, en dicho marco programático, ubicarlas y explicarlas de manera unificada. La persistencia de los problemas de empleo y de pobreza fue uno de los puntos sensibles que, en el último gobierno de Cristina Fernández, se hizo preciso explicar: ¿eran expresión del fracaso de la gestión política en la armonización de las racionalidades social y económica?, ¿se agotaban las condiciones –económicas, políticas, culturales– para tal ejercicio de compatibilización?, ¿eran producto de la gravedad del daño neoliberal? En todo caso, la divergencia de opiniones pone de relieve el creciente disenso sobre las formas de comprender e intervenir sobre los problemas sociales que se estabilizaron luego de la crisis. Analizaremos el abordaje experto de dichos problemas en el próximo capítulo.

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