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3 Reemergencias de la informalidad en las definiciones de la CEPAL

Las protecciones ante los dilemas de la reconversión productiva

Creada en 1948 como una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas, la CEPAL fue un eslabón crucial en la malla de instituciones por la que discurrió la problematización del desarrollo en América Latina.[1] El impulso inicial de sus investigaciones fue desentrañar los obstáculos que limitaban los resultados de los procesos de industrialización sustitutiva en la región (Cueva, 1979) y dieron lugar al conocido enfoque “centro-periferia”. Debido al deterioro de los términos del intercambio que perjudicaba a los productos primarios, el programa cepalino tenía como eje la industrialización para la producción local de bienes de capital. Se anhelaba un tránsito progresivo de las sociedades latinoamericanas, desde una estructura tradicional y dual hacia otra moderna y más homogénea, lo que promovería la superación de los problemas sociales. Así, las perspectivas desarrollistas se emparentaron con la sociología de la modernización (Guiller, 2014).

Sin embargo, en los años sesenta, se constataba que el crecimiento había aumentado tanto como el subempleo y la pobreza. La explicación de este panorama supuso el cuestionamiento de la teoría de la modernización (Pinto, 1970; Prebisch, 1981). Prebisch argumentaba que las “tesis dualistas” habían mitificado el desarrollo, postulando como vía única lo que era solo una de las alternativas posibles. La razón de que el estilo de desarrollo vigente hubiera tendido a agudizar los problemas sociales residía en su carácter desigual y concentrador. El cambio técnico, en lugar de propagarse desde los países centrales y el sector moderno de las economías periféricas, tendía a concentrarse, profundizando la heterogeneidad de la estructura productiva de las mismas.[2]

Desde esta matriz se explicaban los problemas de empleo y pobreza. La expansión de las capas técnicas más avanzadas de la estructura productiva no lograba absorber el volumen de mano de obra ocupada en estratos inferiores de baja productividad, por lo que estos quedaban “vegetando en el fondo de la estructura social” (Prebisch, 1981:27). La mano de obra redundante era excluida del empleo y del consumo, en suma, del curso del desarrollo. Ello amenazaba tanto a la estabilidad política como a la economía, al representar un “enorme desperdicio de potencial humano” (Prebisch, 1970: 7) y “de acumulación” (Prebisch, 1981: 13). En este punto, no se producía solamente una tensión entre crecimiento económico y desarrollo social, sino con el régimen democrático: los enfoques cepalinos caracterizarían el capitalismo periférico por su tajante desigualdad (Pinto, 1970).

Grondona (2014a) da cuenta de la relevancia de la CEPAL en los procesos de planificación nacional de las décadas de 1960 y 1970 en Argentina. Ésta colaboró con la Comisión Nacional para el Desarrollo en la consolidación de los primeros sistemas de cuentas nacionales y en investigaciones sobre la distribución del ingreso, condición para la generalización de diagnósticos macrosociales sobre la economía y el mundo del trabajo. En función de estos modos de tratamiento de los problemas socio-laborales, Prebisch polemizó con el énfasis asignado a la intervención sobre la pobreza.[3] Las medidas redistributivas clásicas no se descartaban, sino que se argumentaba la necesidad de centrar la acción en los condicionamientos profundos de las desigualdades y no en sus manifestaciones (Pinto, 1970).

Ya en un informe presentado a los gobiernos en 1963 calculábamos que alrededor del 40% de la población latinoamericana no había logrado participar (…) en los frutos del desarrollo. Sin embargo, nos abstuvimos de caer en la ilusión de que simples medidas redistributivas corregirían esta falla fundamental. Lo esencial (…) era una política de distribución dinámica. Consistía en elevar la productividad y el ingreso de ese grupo rezagado mediante una más intensa acumulación de capital (…), sin perjuicio de algunas sensatas medidas de redistribución inmediata (Prebisch, 1978: 287; destacado propio).

Desde los años ochenta, los balances macroeconómicos y la estabilización de precios protagonizaron las agendas de trabajo de la CEPAL, registrándose un desplazamiento en los modos de comprender y abordar la cuestión del desarrollo (Moreno-Brid y Beteta, 2012). La “crisis de la deuda” y el “problema fiscal” pasaron a ser entendidos como condicionamientos cruciales para el crecimiento[4] y no como expresión de los problemas de orden productivo. Así, se produjo cierta reelaboración de la matriz de pensamiento del organismo, en función de los problemas de la apertura económica, bloqueando marcos previos de inteligibilidad.

A fines de 1990 la CEPAL planteó el programa de una “transformación productiva con equidad”, interna y externa, en base a la que se elaborarían sus perspectivas para el siglo XXI. Una vez más, su “tradición” se reactualizaría, entre viejas y nuevas categorías teóricas.

I. El gobierno de la globalización. Reemergencias de la política

Los documentos producidos por la CEPAL en los primeros años del siglo XXI están atravesados por balances e interrogantes sobre la globalización, polemizando sobre su futuro. Igual que para la OIT, ésta emerge como el horizonte de reflexión acerca del desarrollo.

La globalización era entendida como una tendencia inmanente al capitalismo hacia la internacionalización. Sin embargo, al mismo tiempo, se distinguía de oleadas previas debido a la cualidad del proceso: desde 1970, se había producido, por primera vez, una modalidad de valorización basada en “la hegemonía de lo financiero sobre lo real” (CEPAL, 2002: 20); además, la internacionalización no era solo económica, sino también política y cultural. La globalización era un proceso “multidimensional”. Esta definición buscaba descentrar la dimensión económica como la determinante y señalar las tensiones producidas con los aspectos sociales y políticos, debido a la generalización de múltiples asimetrías. Aunque la globalización, como tendencia, resultaba inevitable, la CEPAL señalaba que sus modos de gestión política eran variables: constituían una opción más que una fatalidad.

La acepción utilizada [de globalización] (…) rechaza el uso normativo del concepto, que resalta la idea de una única vía posible de liberalización plena de los mercados mundiales y de integración a ellos como destino inevitable y deseable de toda la humanidad. Esta inevitabilidad ha sido refutada por la historia (…). Las controversias sobre la gobernabilidad global demuestran que no hay un único ordenamiento internacional posible (…). (CEPAL, 2002: 18)

En un argumento sumamente próximo al esgrimido por la OIT, se señalaba que era posible reorientar la globalización armonizando los ritmos del desarrollo económico y el institucional. Se enfatizaba la necesidad de reconstruir las relaciones entre las jurisdicciones nacional, regional y global de gobierno, para adoptar pautas comunes en virtud de su creciente interrelación. En este plano, la CEPAL sugería atender a las “múltiples asimetrías” existentes entre los países centrales y los periféricos, categoría que reemplazó a los conceptos que en décadas anteriores señalaban la dependencia estructural entre ellos.[5] Bajo este desplazamiento, se produjo una crítica a la relación entre la banca internacional y los gobiernos de los países latinoamericanos, defendiendo su autonomía (CEPAL, 2002). Estas propuestas no pueden desligarse de los procesos de transformación política en la región, en los que la defensa de la soberanía caracterizó a muchos de los nacientes gobiernos.[6]

I.a. La sociedad ante el mercado

En un mundo de riesgos globales la consigna de sustituir la política y el Estado por la economía es cada vez menos convincente. Por consiguiente, conviene recordar la categórica advertencia de Polanyi (1997) en su análisis del colapso de la primera fase de la globalización: si el mercado pretende subordinar a la sociedad, terminará por destruir sus propios cimientos. (CEPAL, 2002: 25)

En La Gran transformación, Polanyi (1944) estudiaba el ascenso de la economía de mercado y, sobre todo, de la creencia en ella como un sistema autorregulado. El autor analizaba las regulaciones interpuestas, desde el siglo XVIII, ante ese “molino satánico” que amenazaba la vida individual y colectiva. Observaba, de manera aguda, que su éxito no debía medirse por los efectos en la conjura del cambio en ciernes, sino en la dosificación y manejo de sus ritmos.[7] De dicha regulación dependía que el ajuste al cambio se realizara sin dañar la sustancia humana, económica, física y moral de la sociedad. La referencia a Polanyi no es ociosa, pues sus reflexiones conectaban con la preocupación cepalina por los modos de gestionar el cambio económico en curso, atendiendo a sus dimensiones social, política y cultural. El manejo de sus temporalidades adquiría centralidad, lo que suponía conciliar dos principios hasta entonces antagónicos: la eficiencia y la solidaridad (CEPAL, 2002: 99).

Así, la política reingresaba a las discusiones sobre el desarrollo, pues era el medio privilegiado para la construcción de “alternativas óptimas” que gestionaran las tensiones entre dichos principios (CEPAL, 2006a). Atender al desarrollo social se volvía una condición para convertir la “fuerza desintegradora” de la globalización (CEPAL, 2002: 103) en una fuerza positiva. El análisis del pasado reciente indicaba que ni el incremento de la productividad ni el del empleo serían el resultado espontáneo de un buen desempeño macroeconómico y que la relación entre estos no era inmediata (CEPAL, 2012a). El mercado no podría desarrollarse de forma positiva sin un marco institucional ni propósitos y valores sociales orientadores. La convocatoria a que el Estado ocupara un lugar central “con injerencia en la orientación del desarrollo y con real capacidad de asignar recursos y cumplir funciones de regulación” (CEPAL, 2012b: 15; 2012a) asumió un peso distintivo en la programática cepalina. Se tomaba la lección de Polanyi: el mercado no debía subordinar la sustancia social, pues el riesgo era su aniquilamiento. La política se reposicionaba como orientadora del cambio.

De allí la importancia capital de la política y del Estado. De la política, porque la concurrencia de agentes para transformar el patrón productivo y seleccionar sectores a potenciar necesita de pactos políticos (…) No basta con Estados que muestren probidad administrativa y eficiencia en el uso de recursos, (…) es necesario que el Estado sea capaz (…) de movilizar los anhelos de bienestar y progreso de la ciudadanía (…) trazando itinerarios intergeneracionales que despierten adhesión y compromiso (…). La experiencia muestra que la autorregulación de los mercados no optimiza la asignación de factores, no promueve sinergias, no integra socialmente, no selecciona de la manera más adecuada ni asegura orientación sostenible en el desarrollo. (…) Quien puede regular, fiscalizar, seleccionar y coordinar en el ámbito nacional (…) es el Estado. (CEPAL, 2012a: 291).

La agenda propuesta se basaba en dos ejes: la transformación de la estructura productiva; y la implementación de “políticas sociales activas”. Ella sería nombrada inicialmente como “transformación productiva con equidad” y, hacia el año 2012, “cambio estructural”.

El cambio estructural es el eje de un proceso de crecimiento con empleo e igualdad en el largo plazo. Este cambio no es resultado de fuerzas espontáneas; todas las experiencias exitosas de desarrollo han contado con políticas activas de estímulo a sectores de alta productividad con mayor intensidad en conocimiento (eficiencia schumpeteriana) y fuerte dinamismo de sus demandas interna y externa (eficiencia keynesiana). (…) Las tareas urgentes de corregir la desigualdad (…) son consistentes con los esfuerzos por sostener la eficiencia keynesiana y la demanda agregada. Ellas deben ser complementadas con políticas dirigidas a mejorar la operación del mercado laboral (…). La capacitación de los trabajadores y la educación son así variables estratégicas (…). (CEPAL, 2012a: 242)

La intersección entre la eficacia schumpeteriana, basada en el incremento de la productividad y la innovación tecnológica, y la keynesiana era la base de esta programática. Sostener la demanda agregada y el consumo era tan importante como promover la productividad del trabajo, con miras a fortalecer la competitividad sistémica y ampliar la participación en el ámbito laboral de los sujetos desplazados, cultivando las capacidades requeridas para el cambio económico. Es decir que la ampliación de la productividad podría apuntalar la capacidad integradora del mercado laboral, siempre que éste estuviera regulado. La centralidad asignada al ámbito del trabajo rearticulaba lo social, lo político y lo económico: “lo social no se juega solo en lo social, sino también en la economía, en la política (…)” (CEPAL, 2015: 9).

I.b. Tensiones entre crecimiento y equidad. El desafío de su “armonización”

En el planteo de la CEPAL, la armonización entre la promoción del crecimiento y la concreción de la ciudadanía social podría volver a legitimar el régimen democrático, como aquel que mejor podría realizar las capacidades humanas y expandir el bienestar (CEPAL, 2006a). De forma similar a la OIT, se proponía el “derecho al desarrollo”, que afirmaba que por el mero hecho de ser parte de la sociedad, todos sus miembros debían tener derecho de participar activamente en el proceso productivo y de obtener parte de sus frutos (CEPAL, 2006a). Se cuestionaba la privación sufrida por los sujetos desplazados del mundo laboral, valorando su utilidad social y reivindicando su pertenencia a la sociedad. Así, la categoría de “derechos sociales” articuló las reflexiones sobre la sostenibilidad política del desarrollo.

Asimismo, la complementariedad entre desarrollo y equidad se justificaba dando cuenta del valor económico de la protección social. Su incidencia positiva en la productividad y en el sostenimiento de la demanda agregada era un vector de sostenibilidad económica. La idea de protección en tanto “inversión” delimitaba otro carril de problematizaciones sobre el bienestar, junto con el de los derechos sociales.

La mayor equidad y ampliación de la protección social tienen efectos positivos sobre la economía en más de un sentido (…). En primer lugar, (…) mayor y mejor acceso a educación y salud implica un mejoramiento del nivel medio de capital humano, lo cual es decisivo para el crecimiento sostenible y la competitividad en un mundo que premia cada vez más la inteligencia y la innovación (…). En segundo lugar, (…) una estructura distributiva menos desigual fortalece la estabilidad política y, con ello, alienta mayores inversiones y mejora el financiamiento (..). En tercer lugar, la mayor equidad permite, indirectamente, reducir los altos costos de la pobreza y la desigualdad, en términos de deserción escolar, morbilidad evitable y maternidad no deseada, entre otros. Por último, un sistema de protección social (…) alienta la confianza institucional y la reciprocidad de las relaciones entre los ciudadanos. (CEPAL, 2006a: 32; destacado propio)

La compatibilidad entre las racionalidades social y económica, entre la eficiencia keynesiana y la schumpeteriana, no sería un producto automático sino el resultado de una serie de intervenciones. Ambas serían, a largo plazo, funcionales y complementarias, pues la vigencia de derechos sociales evitaría la pérdida de eficiencia sistémica y establecería mecanismos para mantener la integración social. Sin embargo, era en el corto y en el mediano plazo cuando podrían emerger tensiones entre ellas, a regular políticamente.

Cuando hablamos de igualdad lo hacemos sabiendo que hay que crecer para igualar e igualar para crecer. Por lo mismo, en ningún caso proponemos sacrificar el valor del dinamismo económico y productivo en el altar de la igualdad. En el horizonte estratégico de largo plazo, igualdad, crecimiento económico y sostenibilidad ambiental deben ir de la mano (CEPAL, 2010: 12; destacado propio).

En efecto, se trataba de una nueva secuencia para pensar el desarrollo, que retomaba el keynesianismo y, al mismo tiempo, lo reactualizaba alterando su sentido.

II. El trabajo en el centro de diagnósticos y explicaciones sobre la desigualdad

A inicios del siglo XXI, las ediciones anuales del Panorama Social de la CEPAL difundían diagnósticos perturbadores. Estos se enfrentaban a la misma evidencia que había motorizado las investigaciones del organismo hacia 1960: aún bajo niveles de crecimiento económico, las sociedades latinoamericanas experimentaban una tasa elevada de pobreza y de desigualdad. Para explicar este proceso se recogían viejas matrices teóricas y, a su vez, se identificaban nuevos fenómenos, propios del modelo de globalización en curso.

La regresividad en la distribución del ingreso se explicaba por la expansión de los empleos de baja productividad y de la precariedad ocupacional, lo que además revertía en una continua reducción de la cobertura de los sistemas contributivos clásicos (CEPAL, 2002). Sus causas se ubicaban en el patrón de especialización productiva que había seguido la región latinoamericana durante la globalización financiera (CEPAL, 2002). Se argumentaba que ésta se había insertado en el comercio global como productora de materias primas y de commodities industriales con uso intensivo de capital, por lo que el crecimiento del PBI podía desacoplarse relativamente de los niveles de empleo, así como de su calidad. Este patrón de especialización se veía acompañado por una desregulación política de los mercados de trabajo y una heterogeneización de las políticas laborales, orientadas a la baja de los costos no salariales fijos (CEPAL, 2002). La rentabilidad basada en los bajos costos laborales había promovido un abandono de la inversión en formación de la fuerza laboral, para lo cual se requerirían marcos elementales de estabilidad. La crítica de los documentos no ponía el foco en la flexibilidad promovida en el uso de la fuerza laboral, sino en el deterioro de la calidad del empleo que afectaba, incluso, al sector formal de la economía.

Se concluía que las medidas implementadas habían tomado a la flexibilidad como un “pretexto” para incrementar la precariedad (CEPAL, 2010: 174), lo que explicaba su fracaso en materia de competitividad. El error había sido optar por una desregulación “radical” (CEPAL, 2010: 174), que había sido la base del ascenso de la inseguridad socio-económica. Aunque el cambio tecnológico demandaba una organización flexible de la producción y del trabajo (CEPAL, 2002), era preciso hallar modalidades óptimas de combinar flexibilidad, movilidad y adaptabilidad de la fuerza laboral, con la estabilidad, seguridad y protecciones de los trabajadores. Así, ciertos valores asociados al keynesianismo seguían vigentes, pero no el complejo de instrumentos políticos asociados a esta perspectiva. Se percibían ciertas transformaciones estructurales que negaban la viabilidad de un retorno del bienestarismo: “la estabilidad laboral ya no es una característica dominante en la organización del trabajo” (CEPAL, 2002: 337). En la confrontación con el pensamiento neoliberal, el reconocimiento de que dicho retorno constituía una “fórmula descontextualizada” (CEPAL, 2010: 174), parecía anticiparse a posibles críticas y réplicas a las propuestas elaboradas.

Una segunda explicación sobre el deterioro del empleo se debía no ya a la desregulación del empleo formal (CEPAL, 2006a), sino a la extensión de la informalidad, entendida bajo su definición clásica, como sector de baja productividad y fácil entrada (CEPAL, 2006b; 2010b). El crecimiento moderado y la escasa creación de empleo promovían el desplazamiento de la fuerza laboral hacia dicho sector, que cumplía la función de refugio ante el desempleo. La informalización se debía a la agudización de las brechas de productividad al interior de la economía (CEPAL, 2010a), es decir, al problema de la heterogeneidad estructural.

Según los documentos, la teoría clásica de la CEPAL había señalado correctamente que en el período 1950-1980 la heterogeneidad productiva había crecido en la región, como producto del proceso de industrialización y sus incrementos concentrados de productividad. Pero, al mismo tiempo, el sector moderno se había ampliado, abriendo perspectivas de mayor homogeneidad de la estructura productiva. En cambio, desde 1980 la productividad se había estancado y sus incrementos se concentraron en los sectores productores de materias primas. Los sectores de menor productividad fueron segregados, deteriorándose la competitividad sistémica. La heterogeneidad productiva continuó siendo un problema ya en el siglo XXI, pese a la reactivación de la economía y del empleo. La CEPAL fue crítica, durante todo el período, de la primacía de los commodities: mientras que el sector exportador había incrementado su productividad, llegando a un nivel similar al de las economías avanzadas, se abrían las brechas con el resto de los sectores, que albergaban mayores niveles de ocupación.

La informalidad mantenía su inscripción productiva en la interpretación del organismo, delimitando un fenómeno distinto a la precariedad. El diagnóstico bifronte de los problemas de empleo, constituido por la precariedad y la informalidad, la desregulación radical y la agudización de la heterogeneidad estructural, explicaban lo que sucedía en el ámbito de la reproducción social. Durante todo el ciclo la cuestión de la desigualdad concentró la atención del organismo dado que, incluso luego de la bonanza económica experimentada entre 2003 y 2008, la pobreza relativa permanecía estable en comparación con la década de 1990.

La desigualdad podía explicarse por la constitución de “brechas de producción” (CEPAL, 2010a, 2010b), esto es, brechas de conocimiento, capacidades y desarrollo humano que explicaban las diferencias de productividad. Esto se expresaba, a su vez, en las brechas salariales: entre los trabajadores calificados y no calificados existían desigualdades en experiencia laboral, educación y formación que condicionaban sus diferentes inserciones en el mercado (CEPAL, 2006a, 2006b, 2015). Los efectos de esta trama de desigualdades eran brechas en el bienestar, en el acceso a servicios educativos y otros activos y en la autorrealización en el trabajo (CEPAL, 2006a, 2010a), generándose un “círculo vicioso” bajo el cual se reproducía la pobreza (CEPAL, 2006a). Este circuito constituía la desigualdad y señalaba que la acción sobre la distribución debía trascender la transferencia de ingresos e incluir el acceso a la educación y la formación laboral (CEPAL, 2006a, 2006b).

La crisis del año 2008 reforzó la problematización sobre la desigualdad[8] y su relación con la “cuestión política”. El problema no eran tanto las “consecuencias financieras” de la crisis, que podrían ser paliadas, sino “la conciencia planetaria adquirida (…) respecto de la arbitrariedad del modelo” y “la indignación que causan sus inequidades” (CEPAL, 2010a: 13). La desigualdad representaba una “herida” democrática y movilizaba la afirmación de la igualdad como “valor intrínseco” del modelo de desarrollo propuesto (CEPAL, 2010a: 13).

III. Recrear “el pegamento”.[9] La desigualdad y la cohesión social

Cuanto más nos recorre la desigualdad, más intenso es el anhelo de igualdad, sobre todo cuando la historia se quiebra en su continuidad, el mundo entero entra en crisis y el futuro reclama un punto de inflexión 

(CEPAL, 2010a: 13)

 

A continuación nos dedicamos a un segundo “carril” de diagnósticos y explicaciones sobre la desigualdad, que no se enfocó en los problemas productivos y de empleo, sino en la reflexión sobre la corrosión de los procesos de integración social y las amenazas al orden e imaginario democráticos (CEPAL, 2007, 2010a, 2015).[10] El alcance de esta reflexión era de orden epocal: se divisaba una tensión inédita entre la creciente democratización de las sociedades latinoamericanas y los novedosos problemas de empleo y desigualdad. El nudo gordiano estaba dado por el hecho de que, mientras las transformaciones productivas habían afectado las formas vigentes de hacer y dar sentido al trabajo, las modalidades predominantes de integración continuaban centradas en el empleo regular. Por eso se planteaba “¿cuál relevo [podría existir] para recrear las anclas de la cohesión social?” (CEPAL, 2007: 21).

El mapa de la integración social se había alterado. Se habían transformado los actores sociales, pulverizándose los grandes sujetos colectivos (sindicatos y partidos políticos) y emergiendo una constelación de nuevas demandas. Se habían modificado las expectativas de movilidad social, ante el fracaso de la complementariedad supuesta entre capital simbólico y material, generando sentimientos de frustración e impotencia. Finalmente, se había producido una mutación cultural, que hacía estallar las diferencias –raciales, étnicas, de género–, movilizando formas de violencia y discriminación. Ello ponía en jaque las condiciones de integración sustentadas en derechos sociales asociados a la figura del trabajador. Se generaba un “casillero vacío”, que no se ocupaba por un nuevo precepto de justicia y distribución.

Las reformas de ajuste estructural no solo habían agudizado las desigualdades, sino que habían exacerbado una “cultura individualista”, incapaz de recrear el vínculo social. La sociedad se había polarizado y estallaban múltiples clivajes identitarios, asociados a pequeños grupos, que cristalizaban fronteras infranqueables entre colectivos (CEPAL, 2007). Emergen en los textos las imágenes de las tribus urbanas y de los fenómenos de violencia que, más que una situación de anomia de tipo durkheimiano, representaban solidaridades restringidas. Entre ellos, existían “grupos sumergidos”, cuyas voz pública y oportunidades educativas y productivas eran exiguas. Para ellos la ciudadanía se encontraba reducida a una dimensión formal (el derecho a sufragar), incapaz de traducirse en una efectiva ciudadanía social.

La pobreza se reconceptualizaba en función de los problemas de la integración social, destacándose su dimensión cualitativa. Además de su dimensión socio-económica, constituía una condición de (sub)pertenencia, de “preciudadanía”: señalaba la participación limitada de un conjunto poblacional en el desarrollo, viéndose imposibilitada de acceder a niveles promedio de calidad de vida según los estándares vigentes (CEPAL, 2006a). La imposibilidad de satisfacer un umbral básico de necesidades tenía un efecto en cadena, restringiendo el ejercicio de otros derechos individuales. La pobreza asumía, así, un carácter multidimensional que explicaba su persistencia en el tiempo, al imbricarse diferentes tipos de carencias materiales, sociales, simbólicas– que afectaban el capital humano y social.[11] Por lo demás, expresaba las dificultades de competitividad sistémica (por las limitaciones de la estructura productiva para generar empleo) y movilizaba un problema de cohesión social, pues existía el riesgo de que se constituyeran solidaridades restringidas en torno a ella.

El régimen democrático se veía doblemente afectado. En su carácter de imaginario compartido, pues la brecha de expectativas deterioraba la idea de que la democracia era el orden capaz de asegurar niveles crecientes de bienestar. El desacople entre la ciudadanía política y la ciudadanía social generalizaba, para los técnicos de la CEPAL, la percepción de injusticia. Por otro lado, las múltiples y novedosas demandas, identidades y solidaridades ponían en tela de juicio la capacidad de la institucionalidad democrática de dirimir conflictos. Las desigualdades, se explicaba, “más allá de cierto punto, privan a muchos miembros de la sociedad a una real pertenencia a ésta” (CEPAL, 2007: 27). La titularidad de derechos sociales podía encarnar una integración efectiva y, así, renovar el “fundamento ético” de las democracias latinoamericanas en el nuevo siglo (CEPAL, 2006a, 2007, 2010a). El énfasis en la cohesión social reconocía, además, razones pragmáticas: constituía un medio para pacificar el camino hacia el crecimiento económico. Una ciudadanía más plena era, ante todo, “una prevención necesaria” (CEPAL, 2007: 148), una condición para el diálogo y la negociación.

La ciudadanía social se tornaba un imperativo que “ya no puede plantearse ni como posterior ni como secundaria respecto de la ciudadanía civil o política” (CEPAL, 2006a: 17), y respecto del crecimiento, podríamos agregar. Esto completa el sentido de la idea de “derecho al desarrollo” y “desarrollo con derechos” que hemos expuesto anteriormente.

IV. De los pactos de cohesión a los de protección: la búsqueda de relevo del empleo como principio de inclusión

La ecuación contributiva clásica entre empleo y protección social no cierra 

(CEPAL, 2012a: 285)

A partir de la premisa de que el empleo no podría volver a ser aquella “entrada universal y dinámica a los esquemas de protección social” en el mediano plazo (CEPAL, 2006a: 43), cobró sentido la idea de desanclar ciertas protecciones del principio contributivo. Cabe preguntarse qué protecciones, para qué sujetos y bajo qué condiciones, teniendo en cuenta que el trabajo decente continuaba siendo, para la CEPAL, la vía predilecta para cristalizar derechos sociales (CEPAL, 2012a, 2012b).

Confluían en este diagnóstico una serie de estudios sobre la inequidad del sistema de seguridad social: la cobertura basada en el empleo formal había excluido sistemáticamente a trabajadores informales, rurales y precarizados; mientras que el principio contributivo tendía a reproducir las desigualdades generadas en el mercado laboral, en lugar de repararlas. La crítica feminista había llamado la atención sobre la inadecuada representación de las mujeres en los perfiles cubiertos, pues la jefatura masculina organizaba las prestaciones. Además, se advertían “nuevos riesgos” a los que los sistemas clásicos no daban respuesta: principalmente la volatilidad de los ingresos por la movilidad laboral. Por otro lado, la institucionalidad de la seguridad social no parecía adecuarse a la “combinación (…) de seguridad y flexibilidad oportuna para asumir nuevos escenarios” productivos y laborales (CEPAL, 2007: 118). Las instituciones clásicas se habían basado en un énfasis en el aseguramiento de lugares sociales “fijos” (Dubet, 2011), cuyo efecto había sido el corporativismo de los actores ya establecidos, generando resistencias a “los nuevos retos de la globalización” (CEPAL, 2007: 118).

En su relevo, se proponía una “estrategia de flexiseguridades” [12] (ibíd.) que actualizara la visión de las protecciones, de la cohesión y del trabajo. Para la CEPAL, la institucionalidad laboral estaba “en debate” (CEPAL, 2010: 173): debía actualizarse y adaptarse a los riesgos y oportunidades en ciernes para lograr las metas de productividad y protección propuestas.

IV.a. Adaptabilidad y activación. Nuevas formas de la política laboral

Pese a los diagnósticos sobre la desestructuración de las formas de hacer trabajo a partir del cambio tecnológico-productivo, el empleo continuaba siendo un vector principal de la integración pues era mucho más que una actividad económica: constituía un medio para el desarrollo de las capacidades humanas, para la socialización y para la identidad de las personas. Ordenaba aportes y retribuciones, el pasaje de lo privado a lo público y de lo personal a lo colectivo (CEPAL, 2012b). En función del encadenamiento entre las características productivas, del empleo y de la protección, las políticas laborales se constituían en un espacio privilegiado para intervenir tanto en la productividad como, en palabras de la CEPAL, en la igualdad social (CEPAL, 2012a).

En este sentido, se valoraba el rol distributivo de la política laboral, núcleo de las condiciones de apropiación por parte de los trabajadores del producto generado. La negociación colectiva, el salario mínimo, la regulación de los despidos y el seguro de desempleo, eran instrumentos cuya validez el organismo defendía, frente a las críticas promovidas por el BM, que veremos más adelante. Se destacaba el rol “anticíclico” que podían tener las políticas laborales en contextos de crisis, fortaleciendo los ingresos mediante iniciativas de empleo público de emergencia. Las coyunturas recesivas, al inicio del período y desde el 2008, serían fundamentales en el rescate de su valor distributivo y protectorio.

El programa de cambio estructural de la CEPAL pugnaba por el incremento sostenido de la formalidad. En torno a este objetivo se aglutinaban políticas sectoriales diversas (CEPAL, 2010a): algunas, de tipo macroeconómico y de desarrollo productivo, debían tender a la ampliación del empleo productivo; otras, de “adaptabilidad” de la fuerza laboral, debían promover el aumento de la productividad del trabajo en todos los sectores; finalmente, las políticas activas de empleo estarían orientadas a la reinserción laboral de trabajadores desocupados e informales. La principal vía de reducción del empleo precario e informal estaba dada por la convergencia productiva y la ampliación del volumen de ocupación.

Simultáneamente, se señalaba que era preciso “re-regular” las relaciones laborales, según una perspectiva aggiornada de la formalidad laboral. La política laboral estaba llamada a intervenir en nuevos problemas en virtud de las transformaciones del mundo del trabajo: la descalificación y la adaptabilidad a perfiles productivos cambiantes. El Estado debía “asumir a cabalidad los retos que le plantea la sociedad del conocimiento” e intervenir sobre los rezagos y brechas en capacidades humanas (CEPAL, 2012a: 282-288). La adaptabilidad laboral consistía en hacer del aprendizaje y la capacitación una actividad “constante” y “de por vida” (CEPAL, 2012a), por lo que se proponía el ensamblaje entre políticas de empleo pasivas y activas: por ejemplo, que los seguros de desempleo combinaran sus transferencias con actividades de capacitación (CEPAL, 2012a: 286).

La perspectiva de la “flexiseguridad” proponía una reorientación de la institucionalidad laboral, dirigida a internalizar el objetivo de incrementar la productividad del trabajo y gestionar la movilidad de la fuerza laboral. Ella se basaba en concepciones particulares tanto de la flexibilidad como de la seguridad. En cuanto a la primera, remitía a un proceso de transformación de largo plazo (cuasi epocal) de los modos de organización del trabajo social. Con una mirada crítica hacia las reformas neoliberales, la CEPAL señalaba que resultaba imperativo reorientar la flexibilización, removiendo sus componentes precarizadores y estableciendo modos de aseguramiento. Actualizando esta noción, la seguridad remitía a la estabilidad de ingresos y de acceso a servicios públicos en el marco de la promoción de la movilidad y reconversión laboral continuas. Se trataba de un pasaje del aseguramiento del puesto laboral al de la persona, de la protección laboral a la social (CEPAL, 2010a).

Las diferencias en la percepción de la seguridad, tanto en los países de la OCDE como en los latinoamericanos, indicarían una mayor sensibilidad a la seguridad de los ingresos en comparación con la protección del empleo, lo que podría explicarse por el hecho de que, para el grueso de los trabajadores, una pérdida de empleo frecuentemente se asocia con una caída del ingreso (…). Esto puede ser un riesgo mayor en países como los latinoamericanos y caribeños, donde, debido a los débiles sistemas de protección existentes, después de la pérdida de un empleo formal la única alternativa suele ser un trabajo de peor calidad en el sector informal. En consecuencia y en vista de que no puede existir una seguridad de empleo absoluta, se enfatiza la importancia de la seguridad de los ingresos. Cabe agregar que una excesiva seguridad del empleo puede frenar actitudes que asumen niveles razonables de riesgo, lo que tendería a detener las perspectivas de desarrollo, a nivel individual y de la sociedad (CEPAL, 2010a: 181; destacado propio)

Estas elaboraciones dan cuenta de la radical transformación del mundo del trabajo que diagnosticaba la CEPAL. Desde la crisis global del año 2008 comenzó a cobrar fuerza en sus documentos la idea de una crisis persistente del empleo. En este orden, las formas de trabajo consideradas como viables pasaron a regirse por el ideal de movilidad. Ello alteraba los instrumentos adecuados para regular el trabajo: volviendo al ejemplo del seguro de desempleo, su deber ser no era solo cubrir la contingencia de despido, sino conjurar el riesgo de descalificación, con el objetivo ideal de coadyuvar a una reinserción más productiva en el mercado laboral en el futuro. El empleo a tiempo completo y regular ya no debía –no podía ser el modelo de empleo expectable. En su lugar, se visualizaban trayectorias móviles, aunque protegidas, para garantizar la seguridad de los trabajadores en cuanto a sus ingresos y calificaciones.

Sin embargo, el ideal de adaptabilidad se chocaba con el diagnóstico sobre las dificultades de reconversión productiva de los sectores informales, de su “paso a la modernidad” mediante el incremento de la productividad y la incorporación de innovaciones tecnológicas. En este sentido, las prestaciones no contributivas, independientes del tipo de contratación y de inserción laboral, emergían como un instrumento capaz de ampliar la protección y ciudadanía social de estos colectivos, en tanto su posición laboral no conducía a la mejora de las protecciones ni de las condiciones de vida. La ciudadanía social podía recomponerse en base a dos pilares: una institucionalidad laboral que conservaba su centralidad, renovada en sus sentidos y diseños; y un principio complementario de protección no contributiva como vehículo de universalización de los derechos sociales, un umbral mínimo al que todo miembro de la sociedad debía acceder (CEPAL, 2006a). Se trataba de una opción “realista” (CEPAL, 2006a: 40), de acuerdo a los niveles de desarrollo alcanzados y proyectados, y en función del margen de distribución existente entre sectores sociales.

IV.b. El derecho a la protección: una discusión sobre la igualdad

La reconstrucción de la ciudadanía social a través de estos dos pilares implicaba una discusión ética sobre los principios de justicia y las nociones de igualdad. Se destacaba que no se trataba de una discusión puramente técnica sobre los niveles de ingreso y desarrollo necesarios para ampliar las protecciones, sino que su núcleo se ubicaba en el debate sobre los niveles de desigualdad tolerable y los fundamentos para reconstruir la igualdad (CEPAL, 2006a). Los técnicos polemizaban con el paradigma de la igualdad de oportunidades, cuestionando que se determinara a los méritos como único parámetro para la distribución. Se pugnaba por su complementariedad con la perspectiva de la igualdad de resultados.

La igualdad de derechos no erosiona la meritocracia ni desincentiva los esfuerzos individuales. Por el contrario, promueve un sentido de pertenencia que motiva a los agentes a contribuir al bien común y al progreso económico (…).Los Estados de bienestar más avanzados del mundo muestran precisamente ese complemento entre igualdad, protección social, solidaridad instituida y disposición positiva de los agentes. No niegan con ello las bondades del mercado sino que hacen del mercado una institución más inclusiva y con una mejor interacción (…). (CEPAL, 2010a: 12; destacado propio)

Democracia, ciudadanía e igualdad se encadenaban de forma estrecha: el ejercicio de la ciudadanía implicaba una igualdad “sustantiva” y no restringida a su dimensión puramente político-formal. Correspondía al Estado garantizar aquellos derechos elementales que –más allá de los políticos eran condición de posibilidad del ejercicio ciudadano. La propuesta de establecer un “umbral mínimo de derechos” se relacionaba con esta visión, por la cual el establecimiento de ciertas garantías elementales convivía positivamente con el principio de correspondencia entre méritos y retribuciones. Se argumentaba que la complementariedad entre el paradigma de igualdad de oportunidades y de derechos fortalecería la disposición positiva de los agentes al régimen democrático e incentivaría los esfuerzos.

La efectiva realización de la igualdad de oportunidades no podía prescindir de una “razonable igualdad de resultados”, cuya función era rectificar a lo largo de la vida de las personas los efectos de las desigualdades estructurales (CEPAL, 2010a: 45). Estos planteos daban centralidad a la intervención estatal sobre la distribución, que distingue a la CEPAL del resto de los organismos examinados, incluso de la propia OIT, de mayor proximidad. Era preciso reconsiderar su rol, abandonando las miradas dicotómicas entre Estado y mercado: “El mercado por sí solo no produce igualdad ni bienes públicos y tampoco se ocupa de la situación a largo plazo. (…) Postular una función más protagónica del Estado no significa negar la importancia de las funciones del mercado” (CEPAL, 2010: 234).

La igualdad de derechos, así concebida, pretendía recomponer la lesionada figura de “ciudadano”, desjerarquizada respecto de la de “consumidor” (CEPAL, 2010: 233). Esta búsqueda polemizaba con las teorías del capital humano. Pese a que esta categoría está presente en los documentos de nuestro corpus, se argumentaba que ella reducía las capacidades humanas a un puro valor económico, supeditando su realización al mercado y desconociendo la utilidad social de los sujetos más allá de dicho ámbito.

Los miembros de la sociedad no pueden subordinar su bienestar a su “capital humano”, vale decir, a la valorización de sus capacidades en una relación de oferta y demanda de trabajo, no solo por el acceso tan desigual a la educación y el conocimiento, sino porque ejercemos aquí una opción política y valórica por la ciudadanía como eje de inclusión. No adherimos a la premisa que está en el origen de la teoría del capital humano, a saber, que el eje de inclusión es el ajuste meritocrático en el mercado laboral y no la ciudadanía como titularidad de derechos. (CEPAL, 2010a: 43; destacado propio).

La combinación de méritos y garantías expresa la nueva mirada que retomaba y reactualizaba el bienestarismo, recuperando instrumentos de su modelo de Estado e introduciendo otros novedosos.

Los principios que caracterizaron a los Estados de Bienestar en la posguerra recuperan terreno con respecto a las miradas más individualistas y centradas en el mercado (…). Lo hacen de la mano de innovaciones prácticas y teóricas, donde la idea de capital social, cohesión social y aseguramiento frente al riesgo reingresan en el debate y el diseño de políticas públicas. (…) (CEPAL, 2010a: 192; destacado propio).

IV.c. Universalizar los derechos a partir de “mínimos civilizatorios”

La noción de “mínimos civilizatorios”, tomada de Bobbio (CEPAL, 2007), sintetizó el modo propuesto de universalizar los derechos sociales y extender la ciudadanía social, ante los límites del empleo como vector de integración. La propuesta de Bobbio se sustentaba en la complementariedad entre el paradigma de la igualdad de oportunidades y las compensaciones por la trayectoria, asociadas al paradigma de la igualdad de resultados. La vida “como iguales” podía realizarse mediante una serie de garantías para acceder a las mismas oportunidades de participar en la vida colectiva. La ciudadanía prescribía el acceso a “umbrales de bienestar social y reconocimiento” garantizados a todos, “independientemente de [los] logros individuales y recursos monetarios” (CEPAL, 2010a: 11). Los mínimos civilizatorios se institucionalizarían de forma progresiva y gradual, cristalizando un nuevo pacto de protección basado en la solidaridad, eficiencia y universalidad. ¿Cómo llegaban a complementarse estos tres principios?

Para comprender este punto, la idea de mínimos resulta clave. La universalización de la protección en la que se basaba el nuevo pacto “no significa que todo beneficio sea universalizable, sino que la sociedad fija, a través del diálogo entre actores, los estándares de calidad y cobertura que deben garantizarse a todos sus miembros” (CEPAL, 2006a: 38; destacado propio). La discusión sobre estos estándares básicos hallaba su razón de ser en la existencia de población no cubierta, en las lagunas de ciudadanía social. El tratamiento de la CEPAL sobre este problema se aproximaba al realizado por otros organismos, en tanto la propuesta de “mínimos” se destinaba a la población desocupada e informal y, al mismo tiempo, se diferenciaba de dichos abordajes al incorporar la reflexión sobre la igualdad social.

En esta línea, cobran sentido los debates sobre una nueva forma de concebir la relación entre focalización y universalidad. La propuesta de los mínimos civilizatorios se sustentaba en que el proceso de cambio estructural y de ampliación de la ciudadanía social debía contemplar, en sus primeros momentos, políticas especialmente dirigidas a la población con menores derechos y protecciones. Se buscaba argumentar que esta orientación no resultaba contradictoria con la universalidad sino que, por el contrario, contribuía a su realización:

Dado que las desigualdades (…) no solo se corrigen con medidas que fomentan la igualdad de oportunidades, sino también de trayectorias, la selectividad y la discriminación positiva pueden intervenir (…) para que las “oportunidades al inicio” sean más equitativas [y] para hacer menos desiguales los resultados. (…) Las personas de distintos orígenes y entornos de socialización, o determinados geográfica o adscriptivamente, encuentran mayores obstáculos para aprovechar las oportunidades existentes. (CEPAL, 2006a: 20).

La selectividad, entonces, concretaba la combinación postulada entre los paradigmas de la igualdad de resultados y de oportunidades, con los objetivos de compensar desigualdades estructurales y de tender hacia una ampliación progresiva de la titularidad de los derechos sociales en los sectores más desfavorecidos.

Concebir la protección social como una política universal que da acceso igualitario a todos los ciudadanos no implica proveer servicios uniformes para una población heterogénea, sino adaptar dichos servicios para cubrir brechas diferenciadas y asegurar a todos el goce de los derechos. De esta manera, la orientación universalista no está reñida con la focalización, sino que la segunda está al servicio de la primera, sobre la base del reconocimiento de las diferentes condiciones en que se encuentran las personas (por edad, sexo, raza, etnia, nivel socioeconómico o situación laboral, entre otras). (CEPAL, 2015: 71; destacado propio)

Una de las preocupaciones que expresaban los técnicos cepalinos era la de no justificar, mediante el rescate de la selectividad, una política de Estado que solo proveyera servicios y prestaciones a los pobres, pues eso contradeciría “abiertamente el carácter universal de los derechos sociales” (CEPAL, 2006a: 21). Si la focalización se prolongaba de manera indefinida se corría el riesgo de instituir:

(…) un régimen segmentado en cuanto a la calidad de las prestaciones (educación para pobres y para el resto, salud para pobres y para el resto) con lo que se refuerzan desigualdades de trayectoria y de resultado entre los pobres y los demás, por más que se igualen las oportunidades de acceso” (CEPAL, 2006a: 36).

En este punto, se polemizaba con perspectivas como las del BM, en las que los servicios estatales se pensaban circunscriptos a la población pobre. Se planteaba que ello desatendería a las capas medias de la sociedad, que se encontraban en una situación endeble, luego del ascenso social experimentado durante los años de recomposición y bonanza económica (CEPAL, 2006a: 20). La preocupación por las clases medias es relevante en los documentos, pues se consideraba que éstas se habían ampliado incorporando de forma frágil a nuevos contingentes de trabajadores y, además, porque se las consideraba cruciales para consolidar los nuevos pactos de protección.

De acuerdo con estas preocupaciones, se enfatizaba que las transferencias no contributivas debían ser estables y adecuadas en montos y se polemizaba respecto de la cuestión de los desincentivos al trabajo. Se argumentaba que la evidencia empírica sobre los programas de ingresos condicionados advertían que, al interior del universo de usuarios, se producía un incremento de la actividad. Las perspectivas que enfatizaban los desincentivos al trabajo para minimizar las transferencias adoptaban una comprensión errónea sobre las condiciones en que las personas se orientaban al mercado laboral e incurrían en un uso incorrecto de los incentivos. La CEPAL era contundente al rechazar la posibilidad de incurrir en exclusiones al aseguramiento, justificándolas en una cuestión de incentivos (2010a: 208). Para el organismo, “los ingresos básicos garantizados” podían favorecer “la inserción presente y futura de la población en el mercado [laboral]” de manera sostenible (CEPAL, 2010a: 209).

Sin embargo, los documentos no dejaban de evaluar el efecto de estas transferencias en la constitución de un estado de “dependencia”. No se trataba de que la calidad de las prestaciones fuese tan elevada como para desmotivar el trabajo, sino de que la dependencia podría originarse en la desvinculación sostenida respecto del mundo laboral. En consecuencia, podrían constituirse existencias solventadas casi exclusivamente con prestaciones públicas, cuyo revés en términos subjetivos sería la pérdida de autonomía, entendida como una de las mayores trampas de la pobreza.

A partir de cierto nivel de desarrollo es importante que la focalización no implique confinar a los pobres a vivir de la ayuda estatal, manteniéndolos fuera de los circuitos de integración social, sobre todo de autosustentación mediante el empleo (…). Los incentivos al trabajo y a la calificación son indispensables para contrarrestar los efectos no deseados de la focalización, entre otros “la trampa de la pobreza”, en virtud de la cual los pobres se perpetúan como dependientes en calidad de beneficiarios de políticas o programas focalizados. (CEPAL, 2006a: 36; destacado propio).

Para neutralizar este riesgo, las transferencias debían yuxtaponerse con políticas de activación, que fomentasen las calificaciones y el contacto con el mundo laboral. Por eso, las propuestas para concretar los mínimos civilizatorios se ligaron a programas de transferencia condicionada de ingresos y redes de protección orientadas a la activación de capital humano y social (CEPAL, 2006a, 2010a, 2015). Las condicionalidades de estos programas se postulaban como un modo de establecer “derechos y obligaciones” (CEPAL, 2015: 69), allí donde el empleo no estuviera presente como principio integrador. Uno de los ejes de interrogación, que permanecen abiertos en el último documento de nuestra serie, del año 2015, es cómo compatibilizar los diferentes objetivos de estas políticas, de modo que los de activación sean adecuadamente cubiertos, tanto como los de ingresos. Y, por lo tanto, cómo determinar el momento de egreso de la población de estos dispositivos: ¿sería al resolver la problemática de ingresos?, en ese caso ¿en función de qué indicador se determinaría el nivel de ingresos adecuado?; o bien, ¿sería en función del capital social y humano acumulado?

Conclusiones

Hacia fines de 1990, la CEPAL identificaba una crisis en el modelo de globalización financiera, en función del despliegue de tensiones entre sus dimensiones económica, política y cultural, afectando la existencia social y la legitimidad de la forma democrática. Se trataba, entonces, de construir una nueva institucionalidad que reorientara este proceso, alterando el patrón de especialización financiero. La política era valorada como herramienta de cambio y el Estado como locus principal para la elaboración de los nuevos consensos.

La tensión relativa al modelo de globalización señalaba la necesidad de ocuparse de “lo social”, esto es, de gestionar la temporalidad del cambio económico para resguardar la sociedad. Lo social condensaba múltiples preocupaciones: por la estabilidad política, la mayor eficiencia de los procesos productivos y la realización de las expectativas sociales. Se anudaban en sus tematizaciones la sostenibilidad política y económica del programa de desarrollo, lo que exigía rearticular la ciudadanía política y social. Por esta razón, la desigualdad y la inseguridad socio-económica se tornaron sustanciales como problemas a intervenir. Dado que ya no era posible pensar la existencia de una relación espontánea entre crecimiento y equidad, correspondía a los Estados nacionales y el sistema multilateral gestar alternativas óptimas para construir vínculos sinérgicos entre Estado y sector privado, productividad y salarios, eficacia schumpeteriana y keynesiana.

Los problemas de precariedad e informalidad, que modelaban una nueva inseguridad, se explicaban por el fervor desregulador del “ajuste estructural” y el ascenso de nuevos modos de producir y organizar el trabajo. Pese al rescate de la igualdad como valor en sí mismo y de otros sentidos asociados al bienestarismo (como el valor social del empleo productivo), las herramientas políticas de los Estados Sociales eran vistas como anacrónicas, en virtud de los nuevos riesgos sociales y de la identificación de diferencias raciales y de género poco ponderadas por aquellas protecciones ancladas en la figura homogénea y corporativa del “trabajador”. En este orden, la ciudadanía social (y la categoría misma de “ciudadano”) podría recomponerse reformulando la institucionalidad laboral y añadiendo un principio de inclusión complementario al empleo, la protección no contributiva.

Las estrategias de “flexiseguridad” encarnaron concepciones particulares de flexibilidad y de seguridad que modelaban una imagen diferente de la nueva formalidad, posible y deseable, según el imperativo de “adaptabilidad” de la fuerza laboral. Se establecía un pasaje desde la protección del puesto de trabajo hacia la protección de la persona durante el ciclo de vida. Desde esta perspectiva, se propuso una red de protecciones y servicios que universalizara los derechos sociales, especialmente para aquellos excluidos del empleo formal, los trabajadores informales y desocupados. De este modo, las discusiones se desplegaron en relación con las características que estos “mínimos civilizatorios” debían asumir, tanto para no establecer “ciudadanías” devaluadas, como para alentar existencias autosustentadas.

La centralidad del empleo y de las garantías estatales era el marco en el que se introducían algunos elementos ligados al paradigma de la igualdad de oportunidades. Esta particular combinación, que no puede comprenderse por fuera de la polémica con aquellas concepciones ancladas en la recompensa al mérito, era receptiva a los “conflictos y debates” que suponía establecer una nueva ecuación entre empleo y protección (CEPAL, 2012b: 24), pues si no era a través del empleo ¿qué aportes del sujeto fundamentarían su protección de parte de la sociedad? La tensión en torno a este interrogante es permanente.


  1. Raúl Prebisch, Secretario Ejecutivo de la CEPAL, se convirtió en una referencia ineludible en cuestiones de desarrollo (Guiller, 2014). El equipo de trabajo liderado por él se conformaba por otras figuras emblemáticas para el pensamiento económico de la región, como Furtado, Pinto, Sunkel y Quijano.
  2. A lo largo del capítulo nos referiremos al concepto de heterogeneidad estructural, por lo que especificamos su definición. Para Pinto, la condición periférica se definía por la existencia de una estructura productiva segmentada, constituida por un polo moderno –que concentraba los mayores niveles de productividad y las exportaciones–, un estrato intermedio y uno primitivo. Los estratos de menor productividad registraban elevadas tasas de participación en el empleo total (Cimoli et al., 2005).
  3. En el capítulo dedicado a la OIT identificamos el desplazamiento hacia el tratamiento de la pobreza desde mediados de los años setenta. Parece haberse dado un diálogo polémico en este sentido con el PREALC/OIT.
  4. Aunque los cuadros técnicos de la CEPAL no convergían en las recomendaciones que en ese entonces promovía la banca internacional, la posición “heterodoxa” que prevaleció dio centralidad al problema fiscal (Moreno Brid y Beteta, 2012).
  5. En relación con ello, se señalaba que existía una apertura incompleta que afectaba a los países latinoamericanos por el proteccionismo de los industrializados en relación con sus productos exportables.
  6. Ya nos hemos referido a la transformación del contexto político regional. La crítica hacia el neoliberalismo que expresaban algunos de los nuevos regímenes de gobierno supuso un enfriamiento de los vínculos bilaterales y regionales con Estados Unidos, que se cristalizó en el “No al ALCA” del año 2005 y en el fortalecimiento y surgimiento de instancias de articulación latinoamericanas (Fiuza y Viedma, 2016).
  7. “El ritmo del cambio es (…) no menos importante que la dirección del cambio mismo” ([1944] 2007: 85).
  8. Desde 2010, se editó una serie de publicaciones aglutinadas en la formulación “La hora de la igualdad”.
  9. CEPAL, 2007: 23.
  10. La red de citaciones de los documentos nos señala una creciente preocupación por la estabilidad del orden democrático desde mediados de los años noventa. Hallamos referencias a estudios del PNUD sobre las percepciones de los ciudadanos latinoamericanos sobre el orden político y su confianza en la democracia y análisis de opinión pública de la consultora LatinBarómetro. Esta consultora es una entidad privada sostenida por fondos de la OEA, el BID, el PNUD, la Agencia Española de Cooperación Internacional, entre otros. Realiza encuestas en dieciocho países latinoamericanos desde 1996 hasta la actualidad. Extraído de: http://www.latinobarometro.org
  11. Los déficits en capital humano y social explicaban la existencia de una pobreza estructural y duradera, a diferencia de aquella “transitoria” que era producto de las fluctuaciones económicas (CEPAL, 2006a).
  12. La idea de distintos tipos de seguridad asociados al trabajo se vincula con la operacionalización del TD por parte de la OIT, desagregando siete tipos de seguridad/inseguridad (OIT, 2002). En relevo de la estabilidad y aseguramiento bienestarista, se pluralizaba el sentido asumido por la seguridad.


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