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8 La (inacabada) restauración del trabajo y su institucionalidad

Diagnósticos e intervenciones sobre los problemas de empleo

En el año 2003, alrededor del 85% de la PEA estaba afectada por lo que se reconoce como problemas de empleo: desempleo, subocupación y falta de registro en las instituciones laborales (MECON, 2008).[1]La pobreza abarcaba al 47.8% de la población y la indigencia a un 20.5% (INDEC). La progresiva reactivación económica no se traducía de forma inmediata en mejoras sociales: aunque el desempleo se redujo notablemente, la pobreza descendía de forma más lenta y la precariedad laboral se extendía a buena parte de los ocupados. En 2006, los problemas laborales afectaban al 65% de la PEA[2](MECON, 2008), mientras que los índices de pobreza e indigencia se encontraban en un 39% y 12% respectivamente (INDEC).

La posibilidad de traducir el crecimiento económico –que comenzaba a presentar tasas muy elevadas– en procesos de inclusión social, radicaba, según el MTEySS, en la “restauración” de la institucionalidad laboral (Novick, 2008; Tomada, 2007, 2011, 2014). La cuestión social se interrogó en clave de inclusión al mundo del trabajo y la pobreza se anudó a las desiguales formas de inserción laboral. Así, la expectativa de recomposición e integración social tuvo como eje al trabajo registrado. Aunque la idea de “restauración” remitía a recuperar las instituciones laborales “clásicas” (como las paritarias y la seguridad social), se incluyeron nuevos dispositivos asociados a la acción sobre la informalidad, la empleabilidad y la reinserción laboral. Las memorias del primer peronismo confluyeron, así, con una mirada “actualizada” sobre los problemas laborales. El MTEySS asumió una centralidad renovada, recomponiéndose también su núcleo de expertos, al que se integraron muchos de los especialistas “progresistas” que desde la década de 1990 venían analizando, críticamente, las transformaciones del mundo del trabajo.[3]

Desde el año 2007 y, con mayor intensidad desde 2011, cuando a las restricciones económicas internas se sumaron los efectos locales de la crisis global[4], la persistencia de los problemas de empleo pasó a estar en el centro de los diagnósticos sociales y de la controversia pública pues ¿cómo explicar las –aún– elevadas tasas de informalidad luego de los años de bonanza económica? La continuidad de los mismos interrogaba la sostenibilidad del modelo y constituía un problema para su legitimidad. Desde la cartera laboral se sostuvo que era preciso trascender la etapa de restauración de la institucionalidad laboral y pasar al momento de su consolidación, cuya prioridad debían ser los colectivos más vulnerables social y laboralmente.

En lo que sigue nos dedicaremos a examinar los modos y contenidos por los cuales la precariedad e informalidad laboral se volvieron ejes cruciales en la agenda de problemas sociales durante el período en análisis. Estas problematizaciones son fundamentales para comprender los sentidos que asumió la operación de “compatibilización” entre lo social y lo económico.

I. Del problema de la exclusión al de la inclusión en el mundo del trabajo: el foco en la informalidad laboral

Desde 2002, los diagnósticos producidos por técnicos y funcionarios del MTEySS retomaron las caracterizaciones de los expertos progresistas acerca de la relación establecida entre el desempleo y la precariedad laboral, como parte de un mismo proceso de desestructuración del empleo normal. Al argumentar que los problemas socio-laborales no se reducían al “dramático aumento del desempleo”, se visibilizaron otras problemáticas de “impactante” magnitud: el “ascenso vertiginoso del empleo clandestino o no registrado” y la “escasa estabilidad en el puesto de trabajo” (MTEySS, 2003b: 15). Como se había advertido en los años previos, se verificaba que la vulnerabilidad no afectaba a un núcleo delimitado de “excluidos” sino que se extendía hacia vastos segmentos ocupacionales. Bajo estas lecturas, se produjo una ruptura conceptual con los diagnósticos predominantes hasta entonces, por la cual se ensamblaron los problemas de empleo y de pobreza.

Progresivamente, el desempleo fue relevado de su centralidad en los diagnósticos sociales. Al calor de la recomposición de la actividad, la desocupación descendió de forma notable, mientras que la precariedad parecía un hueso difícil de roer: del 2004 al 2006 –años de las tasas más elevadas de crecimiento al interior del ciclo su tasa cayó solo un 3% interanual (Kostzer et al., 2005). Entonces, se señalaba que el problema no radicaba en la insuficiencia de puestos, sino en el carácter precario de las condiciones de trabajo. Ello se expresaba, a su vez, en el ritmo más lento de descenso de la pobreza, en comparación con el del desempleo. El interrogante que se abría ante este panorama era si la precariedad y la informalidad eran fenómenos de alcance estructural, o bien una expresión coyuntural de los “episodios recientes”, asociados al ciclo neoliberal (MTEySS, 2003b: 16). En coincidencia con las elaboraciones sobre el desarrollo los textos sostenían la expectativa de reversión de los problemas de empleo a partir de la transformación de las políticas económicas y laborales, esperando la ampliación del empleo formal y protegido.

Desde 2004 comenzaron a producirse nuevos estudios sobre estos procesos, con la finalidad de orientar las intervenciones sociales. Entonces, el glosario ministerial para referirse a ellos no era estable. En ocasiones se hacía un uso intercambiable de las categorías de precariedad y de informalidad (MTEySS, 2003b, 2004b), mientras que en otros documentos se establecía entre ellas una distinción conceptual (MTEySS, 2004a, 2004c). A través de ella se precisaban las causas que regían cada fenómeno: la precariedad se explicaba por un régimen de políticas que alentaba las prácticas atípicas de contratación y liberaba la evasión empresaria; la informalidad remitía a problemas de baja productividad relativa.[5]

Los primeros mapeos estadísticos producidos señalaron que los niveles de productividad no eran una variable ordenadora de los resultados. Si bien el subregistro era mayor en las unidades económicas pequeñas (de hasta seis trabajadores), la incidencia en los establecimientos grandes era significativa.[6] Además, ciertas ramas de actividad parecían determinar la concentración del no registro, más allá del tamaño de sus establecimientos: el comercio, la manufactura, la construcción. La mirada experta se tornaba más sensible a la heterogeneidad del fenómeno. En este orden, puede comprenderse la búsqueda por estudiar específicamente sus diversas manifestaciones y la gravitación de los debates que, en ese momento, se producían internacionalmente sobre la categoría de informalidad.

I.a. Circulación de los saberes de las AID: polémica, adhesión y traducción

En el año 2003 se creó la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales (SPTyEL) del MTEySS, dirigida por Marta Novick,[7] con el objetivo de consolidar un grupo de profesionales calificados en el ámbito ministerial. Según el ministro Tomada, su tarea era construir herramientas para comprender “los numerosos y disímiles problemas que enfrenta la situación socio-laboral en el país”, dándole “apoyatura de solidez teórica a la gestión” de los mismos (MTEySS, BM, INDEC, 2005: 9). Muchos de los expertos progresistas cuyos estudios analizamos en el Capítulo 4, pasaron a integrarla o vincularse con ella.[8] Este proceso señala que la gestión de los problemas laborales se presentaba como una tarea compleja, que requería la especialización en fenómenos diversos. De allí los objetivos de la Subsecretaría de abordarlos de forma pormenorizada y de recomponer una perspectiva ministerial global. La “restauración” de la institucionalidad laboral propuesta comprendía la reconstrucción de una mirada experta propia, que permitiera superar la concepción tecnocrática sobre el conocimiento, restableciendo la relación entre ciencia y política. [9]

En el año 2005, la SPTyEL dirigió dos estudios relevantes sobre informalidad, realizados en conjunto con otras agencias del Estado nacional y con organismos internacionales. Nos referimos a: La informalidad en el GBA. Una nueva mirada, en el marco de un proyecto financiado por el BM; Índice de fragilidad laboral. Un análisis geográfico comprado del empleo y el trabajo a partir de la EPH, como parte de un proyecto con el PNUD. Estos fueron determinantes en la estabilización del glosario ministerial, a partir de la adopción de la categoría propuesta por la OIT de “economía informal”. Las tematizaciones especializadas a nivel local sobre los problemas socio-laborales no pueden comprenderse prescindiendo de las relaciones de intercambio con los saberes transnacionales. Dada la recomposición de los saberes “de gabinete”, con el mandato de reconstruir una mirada nacional sobre los problemas locales, dichas relaciones se caracterizaron por la apropiación reflexiva de enfoques y por la polémica, la adhesión y las traducciones conceptuales.

El estudio realizado junto con el BM deja ver las controversias suscitadas sobre su enfoque. A través de un módulo especial de la EPH implementado en el Gran Buenos Aires, el objetivo era detectar la informalidad y analizar sus determinantes. Como explicamos en el Capítulo 3, el BM explicaba la informalidad como producto de la exclusión económica de los trabajadores y/o de la voluntad de los agentes de evadir la interacción con el Estado. Según el representante de la oficina del BM local, que prologaba la publicación, se podría avanzar en dimensionar estadísticamente dichos determinantes para el caso argentino: la voluntad y la exclusión. Los expertos ministeriales debatían esta perspectiva, a la luz de la evidencia empírica producida: una de las conclusiones del estudio era que el 95% de los trabajadores informales se encontraba en disconformidad con dicha condición y se mantenía en ella por no hallar otras alternativas como asalariados. Así, se rechazaba la interpretación de la informalidad como producto de la voluntad de los actores para señalar el lugar determinante de la desestructuración de la relación entre el empleo y las protecciones.[10]

El estudio sobre fragilidad laboral realizado con el PNUD parece responder a otras relaciones de intercambio conceptual e institucional.[11] El prólogo del responsable del PNUD en Argentina destacaba la afinidad entre el marco programático de la institución y el del gobierno presidido por Kirchner, en virtud de la relevancia asignada al TD. Del mismo modo, el prólogo a cargo de la Subsecretaría valoraba la posibilidad de monitorear, a través del índice de fragilidad laboral, los logros de las políticas de empleo implementadas, lejos del tono polémico rastreable en el libro financiado por el BM. La relación diferencial con las AID y sus programáticas respondía a proximidades y divergencias teóricas y políticas con ellas.

La incorporación en los diagnósticos ministeriales del concepto de EI, formulado en 2002 por la OIT, fue resultado de una apropiación activa. Ello se evidencia en la puesta en marcha de distintas operaciones conceptuales para identificar sus potencialidades y desventajas y para reflexionar sobre su relación con los diagnósticos locales y los objetivos políticos de gestión (MTEySS, BM, INDEC, 2005; Novick, M. y Lanari, M.E., 2005; Novick, 2007). Dicha definición fue inscripta en una serie histórica de reformulaciones sobre la informalidad, cuyo efecto era desnaturalizar los modos de conceptualización al historizarlos.[12] Los especialistas señalaban que el concepto de EI ejercía una ampliación respecto de la noción clásica de SIU, al agrupar en una misma categoría al empleo en el sector informal y al empleo precario, en función de su falta de registro en las instituciones laborales y en la seguridad social.

Este enfoque presentaba algunas virtudes para los expertos locales (MTEySS, BM, INDEC, 2005; Novick y Lanari, 2005; Novick, 2007). Por un lado, brindaba un marco de inteligibilidad sobre la heterogeneidad de los problemas laborales, trascendiendo la mirada sobre un sector específico de actividad para observar un conjunto diverso de relaciones laborales “atípicas”. Con ello, además, daba relevancia al empleo precario, que reunía la atención de los expertos argentinos desde los años ochenta:

La OIT incorporó, de esta forma, a su tradicional definición de sector informal asociado a actividades de subsistencia en segmentos marginales de la economía, una de las vertientes del concepto de precariedad, asociada al empleo no registrado en actividades formales. Es decir, que se amplió el concepto (…) para incorporar a trabajadores más allá del sector (…) [de] sus actividades. (Novick, 2007: 4)

En contrapartida, se observaba que la nueva definición resultaba endeble teóricamente por la agregación de distintas unidades de análisis. Sin embargo, su ventaja más fuerte no era de orden heurístico sino operativo: establecía criterios sencillos de medición de las expresiones de informalidad, que permitían orientar la gestión política según metas de TD.

II. Una estrategia modular de intervención sobre la economía informal

La noción de EI entrañaba una fuerte consideración sobre la heterogeneidad de los problemas que abarcaba. En la perspectiva de la OIT, la diversidad de sus expresiones se ordenaba introduciéndolas en una escala de déficits de TD.

La relación conceptual entre EI y TD es notablemente distinta a la establecida entre la “precariedad” y el “empleo normal”. La precariedad se definía por oposición al empleo típico: era precaria toda forma laboral que se desviara de alguno de los atributos que lo definían.[13] El TD, en cambio, constituía un concepto relativo y graduable. Sus atributos eran flexibles, ya que debían ser sensibles a las particularidades locales y reajustarse según la evolución de los procesos de desarrollo.[14] Si bien entre EI y TD había un claro contraste, la relación entre ellos no era de oposición, sino de diferencias de grados. Considerando que la categoría de “empleo normal” había sido clave en el campo experto local en la conceptualización de los problemas de empleo, cabe revisar los sentidos que asumió el TD como meta de políticas para el país. Nos interesa identificar desplazamientos de sentido producidos en el pasaje desde el “empleo normal”, hacia el TD como visión estratégica.[15]

En el marco de un proyecto de cooperación técnica con el PNUD, Novick y Lanari (2005) indagaron las filiaciones teóricas del concepto de TD, procedimiento similar al que señalamos en el punto anterior respecto de la EI. Para las autoras, el TD funcionaba, ante todo, como un programa de intervención cuya potencia era su aplicabilidad (p. 113). Éste presentaba un carácter político al reinstalar el valor social del trabajo en la discusión de los problemas de empleo, confrontando con las matrices economicistas de comprenderlos. El enfoque del TD respaldaba la programática local y reafirmaba los antagonismos que ella delimitaba:

[La] enunciación [del TD] ha sido apropiada para reinstalar el debate sobre el derecho al trabajo y no de cualquier trabajo, sino aquel que le dé seguridad, en un sentido amplio, a hombres y mujeres por igual. Desde esta perspectiva, lo ético es tener acceso a un trabajo y que este sea digno, posición que se enfrenta a las ideas dominantes de las últimas décadas. En consecuencia, el anhelo de trabajo decente se ha transformado en una herramienta de cambio. (Novick y Lanari, 2005: 113)

Las autoras señalaban que el TD podía constituirse en objeto de disputa, ya que ciertos actores podían definir como objetivo máximo “lo que para otros es un umbral” (Novick y Lanari, 2005: 113). Entonces ¿cuál era el parámetro que se asumía oficialmente? La forma en que se definieron y ordenaron los “déficits de TD” a nivel ministerial nos permite aproximarnos a una respuesta. Las autoras recurrían a dos tipos de indicadores de TD, básicos y complementarios. Los primeros referían a las tasas de registro, la ratio entre salario y canasta básica, y la adecuación de las remuneraciones con las calificaciones. Los complementarios remitían a otros derechos laborales, como vacaciones y aguinaldo. Su distinción se fundamentaba en la mirada sobre las prioridades políticas a atender: mientras que incrementar el registro y reducir la pobreza entre los ocupados aparecen como metas de primer orden; otras dimensiones de la precariedad laboral constituían objetivos avanzados.

Posteriormente, en 2005 y 2006 se produjo el Índice de Fragilidad Laboral (IFL), en el proyecto de cooperación con el PNUD ya mencionado. El IFL era un índice síntesis, que reunía indicadores de diferentes déficits de TD, en ingresos, volumen y calidad del empleo.[16] Así, señalaba la distancia entre el trabajo observado y el deseable. El trabajo deseable se definía en función de aquella medición que a nivel nacional hubiera resultado más próxima al TD, es decir, la más baja en términos de déficits. El espacio a intervenir a través de las políticas no se determinaba en función del “trabajo óptimo”, aquel al que “sería deseable que los individuos pudieran acceder”, sino en virtud de aquella situación regional que representara los valores mínimos del IFL (MTEySS, 2005: 13). La única excepción era el trabajo asalariado no registrado, cuya medida deseable se establecía en “cero”. En función de la relevancia del objetivo de “restaurar” la institucionalidad laboral para generalizar el empleo formal y protegido, se admitió una meta absoluta respecto de éste: su erradicación.

A diferencia de la categoría absoluta de “empleo normal”, el enfoque de TD diferenciaba múltiples déficits en la calidad y volumen del empleo, cuyo mapeo permitía determinar prioridades políticas. La conceptualización de la EI como un fenómeno polifacético y multicausal movilizó, a su vez, una operación analítica y estadística de segmentación, dirigida a delimitar entornos más homogéneos. Dicha operación tenía un valor interventivo, pues a partir de ella era posible distinguir y delimitar conjuntos de poblaciones; dimensionar estadísticamente el tamaño de estos segmentos; y evaluar la incidencia de la vulnerabilidad en cada uno de ellos. De esta manera, fue el fundamento de una estrategia modular de intervención, conformada por intervenciones especializadas de acuerdo al segmento que tuviera por objeto. Ella se caracterizó por: a) establecer una lógica secuencial de gestión en el tiempo de dichos problemas, diferenciando objetivos de corto y largo plazo; b) ordenar los problemas de empleo según su magnitud y gravedad; c) establecer dispositivos, temporalidades y objetivos de cambio diferenciados, según cada segmento de la EI.

II.a. Los segmentos de la economía informal: primeros diagnósticos y explicaciones

Los diagnósticos sobre la EI procuraron, en primera medida, mapearla estadísticamente, poniendo en acto la operación de segmentación. Para ello se establecieron dos vectores de diferenciación: las categorías ocupacionales (empleadores, autónomos y asalariados) y sus localizaciones productivas (unidades formales, informales u hogares). Desde entonces, las unidades productivas ya no fueron consideradas de acuerdo a su tamaño (indicador proxy de los niveles de productividad) sino por su condición de registro: eran formales aquellas que cumplían con al menos un aspecto de la legislación tributaria y laboral; en cambio, las informales eran aquellas que no tenían existencia de ningún tipo para el Estado.

Las categorías resultantes eran: trabajadores no registrados en hogares (servicio doméstico); asalariados no registrados en unidades formales; asalariados no registrados en unidades informales; trabajadores autónomos no registrados. En 2005, el trabajo asalariado no registrado en unidades formales era el segmento predominante, explicando el 30% del conjunto. Era también el déficit de TD más importante según los estudios de fragilidad laboral de esos años.[17] Lo seguía el trabajo por cuenta propia en un 26% y el servicio doméstico en un 18%. El empleo asalariado en unidades no inscriptas comprendía un 17%.[18]

El trabajo asalariado no registrado en unidades registradas se explicaba como producto del modelo neoliberal de políticas de empleo: una vez que estas políticas habían sido desactivadas bajo el nuevo modelo de desarrollo, era necesario hacer frente a sus efectos en el tiempo. Uno de ellos era el vaciamiento de la institucionalidad laboral –especialmente de la inspección–, lo que generaba una fuerte “incapacidad del Estado para fiscalizar las condiciones laborales” (Novick, 2007: 12). Otra de sus consecuencias había sido la naturalización del trabajo “en negro”, que alcanzaba incluso a sus principales afectados, los trabajadores (Novick, 2007; MTEySS, 2013). Si bien para la mayoría de trabajadores la condición de informalidad era negativa e involuntaria, según las encuestas, estos esperaban ser formalizados a futuro, como parte de una trayectoria laboral ascendente (MTEySS, BM, INDEC, 2005). Esto señalaba que la informalidad era vista como una fase previsible de la vida laboral. Se realizaba una lectura político-cultural del trabajo precario, que señalaba los efectos de la regulación estatal y de las relaciones de poder en su naturalización:

La percepción generalizada por parte de empleadores y trabajadores de que el trabajo informal es una alternativa ocupacional válida y por tanto no constituye una problemática en sí misma (…) le quita valor social al trabajo formal y tiende a promover la informalidad laboral incluso en las empresas formales. (Novick, 2007: 12)

El subregistro en el servicio doméstico podía explicarse, en parte, por esta naturalización de la precariedad, además de que históricamente constituyó un sector en el que predominaron las relaciones contractuales informales. El obstáculo central estaba dado por las dificultades del Estado para acceder a los hogares.

Respecto de los trabajadores por cuenta propia se advertía que, en comparación a los estratos asalariados, tenían mayor antigüedad en su puesto, se localizaban en tramos de edad más elevados (entre 40 y 50 años), contaban con bajos niveles educativos y, por lo general, con calificaciones operativas (un 73% del conjunto). Casi un 60% se desempeñaba de forma autónoma por no haber hallado un trabajo en relación de dependencia. Ello señalaba que estas ocupaciones constituían un refugio de larga duración, ante la contracción de la demanda laboral. Así, cristalizaba la profunda alteración que había sufrido la dinámica del sector en los últimos años: ya no representaba una vía de ascenso social ni un punto de llegada en las trayectorias laborales. Las bajas calificaciones de estos trabajadores explicaban su escasa productividad y se le asignaba a buena parte de sus actividades una finalidad de subsistencia (Novick, 2007). Estos diagnósticos estaban en línea de continuidad con aquellos producidos desde 1980, que señalaban la heterogeneidad de la informalidad e identificaban el cuentapropismo de subsistencia como una de sus expresiones más dramáticas.

La situación de los asalariados en unidades no registradas o informales se explicaba por la situación de los establecimientos, resonando la conceptualización clásica de SIU. La completa evasión de las normativas laboral y tributaria que los definía no podía ser producto de una decisión voluntaria de los empleadores, debido a que las pérdidas de rentabilidad eran demasiado elevadas. Entonces, era posible inferir que ella se debía a limitaciones originadas en los reducidos niveles de productividad. Este segmento se asociaba con el de los cuentapropistas informales porque, en ambos casos, no existía registro de la unidad productiva. Si estas ocupaciones constituían un refugio ante la contracción de la demanda laboral formal, era esperable que, a partir de su reactivación, se abriera un espacio para la absorción de mayores contingentes laborales en el mediano y largo plazo. El obstáculo para ello era del orden de la empleabilidad de estos sectores: la productividad del trabajo era baja.

II.b. La especialización de las políticas según los segmentos de informalidad

Los objetivos políticos respecto de cada segmento de la EI se ordenaron en función de las concepciones sobre el desarrollo y los valores y expectativas asociados al empleo que sostenían la nueva programática. El modelo del “desarrollo con inclusión” fijaba al empleo productivo, registrado y protegido como vector principal de la integración y su ampliación tenía como resorte principal al cambio en la gestión económica y laboral. Las modalidades de trabajo y de producción en los segmentos más deteriorados de la EI parecen haberse ubicado en los márgenes de la reflexión sobre el desarrollo: su existencia no promovía una reflexión sobre el carácter de la estructura productiva del país, pues se entendía como un efecto de la contracción del empleo y de las políticas protectorias del modelo de desarrollo anterior. Progresivamente, la expansión de las oportunidades de empleo formal posibilitaría un tránsito de estos trabajadores hacia la formalidad y las actividades informales serían absorbidas. La inscripción de la EI en el registro productivo se descentraba.

En función de esta visión a futuro, el segmento de asalariados informales en establecimientos registrados era estratégico, no solo porque explicaba buena parte de la informalidad total, sino porque en función de sus características se diagnosticaba que sería viable un proceso de formalización en el corto plazo. El fortalecimiento de la inspección laboral y tributaria era clave en este proceso, a fin de contener las prácticas evasivas de los empleadores. Además, se previeron políticas para facilitar administrativa y económicamente el registro para ciertas unidades con restricciones económicas pero inscriptas legalmente. Se trataron de políticas de simplificación registral, apoyo productivo, y de descuentos en las contribuciones patronales.[19]

El resto de los segmentos (servicio doméstico, autónomos no registrados, informales en unidades no registradas) delimitaba un problema de mayor complejidad, debido a sus bajas posibilidades de reconversión (Novick, 2007). La alternativa más viable para este sector era la apuesta por la expansión del empleo formal para su absorción progresiva en el largo plazo (Novick y Lanari, 2005). Mientras que la baja productividad de estas actividades no fue abordada como un problema en sí mismo, fueron problematizados los atributos y calificaciones de los trabajadores, pues se pensaban como un obstáculo para sus posibilidades futuras de reinserción al mercado formal. Las políticas hacia estos segmentos se dirigieron a mitigar en el corto plazo su vulnerabilidad laboral y social, estableciendo regímenes especiales de registro y fortaleciendo la empleabilidad de los trabajadores (Novick, 2007).

III. El empleo de subsistencia: ¿extremo inferior de la economía informal?

Los modos de conceptualizar, explicar y clasificar al conjunto de la EI, transcurrieron de forma paralela a otra serie de diagnósticos producidos por el MTEySS, cuyo objeto fue la población desempleada y usuaria del PJJHD. Hacia fines del año 2004 se evidenciaba que estaba agotándose el efecto positivo de la reactivación económica en la reinserción laboral de sus usuarios,[20] por lo que se plantearon alternativas para reconfigurarlo, en el marco de ascendentes críticas sociales hacia éste (Grondona, 2012; Lijterman, 2016). El debate público muestra la circulación de propuestas diversas, que coincidían en la necesidad de separar las intervenciones sobre la reinserción laboral y la capacitación, de aquellas dirigidas a la pobreza.[21] Neutralizada la emergencia, la masividad del programa era puesta en cuestión.

Como hemos señalado, la categoría de desempleo involuntario comenzaba a mostrarse insuficiente para dar cuenta de la dinámica laboral y las estrategias de reproducción de parte de los trabajadores sin empleo, yuxtaponiéndose con la noción de informalidad. A diferencia de los “desocupados clásicos”, quienes permanecían en el PJJHD como usuarios delimitaban un colectivo con mayor presencia femenina, trayectos más avanzados de edad, y bajos niveles educativos y de calificación (MTEySS, 2004b). Según dos encuestas realizadas en 2004, el desempleo constituía un momento recurrente en su vida laboral, alternado con “breves períodos de inserción en empleos precios o de subsistencia” (MTEySS, 2004b: 23). Lo que caracterizaba su situación era el ciclo de “alta rotación e inestabilidad en el mercado laboral” (MTEySS, 2004b: 24). Resonaban en estas observaciones los diagnósticos de las AID sobre los límites de la categoría del desempleo involuntario para comprender las realidades latinoamericanas, en las que la ausencia de seguros de desempleo abarcativos favorecía un tránsito rápido hacia ocupaciones precarias para evitar la carencia de ingresos.

Se dedujo que dicho segmento de trabajadores conformaba un colectivo diferenciado de la PEA. Su dinámica se explicaba por la relación bidireccional que se constataba entre la vulnerabilidad laboral y social sufrida: los empleos de subsistencia no solo ofrecían ingresos deficitarios y se encontraban expuestos a la desprotección, sino que además no constituían fuentes de recomposición de las competencias laborales requeridas por el mercado. De este modo, la vulnerabilidad social de estos trabajadores agudizaba su vulnerabilidad laboral, pues la reproducción del problema de la descalificación afectaba las posibilidades de tránsito hacia empleos más productivos. Esta relación constituía un “círculo vicioso” (MTEySS, 2004b: 23).

La empleabilidad devino uno de los principales factores explicativos del empleo de subsistencia y asumió un sentido diferente al de los análisis de la década anterior, que fijaban la atención en los desajustes individuales respecto de los atributos requeridos por el mercado. La condición de empleabilidad tenía una raigambre eminentemente social, pues “las características de los beneficiarios deben ser reconocidas como resultado de las transformaciones y reestructuraciones sucedidas en marco de una fuerte crisis (…) durante más de una década” (MTEySS, 2004b: 47). Pese a ello, la empleabilidad como factor explicativo ubicaba a la oferta laboral como espacio en el cual intervenir, haciendo foco en las características y comportamientos de los sujetos y apuntando a que su transformación fuera el medio para lograr su ajuste progresivo a la demanda laboral. El “empleo de subsistencia”, como reformulación del problema del desempleo en su sentido clásico, entrañaba otras redes causales y formas de intervención.

En función de la empleabilidad, se montó una operación de perfilamiento interno al empleo de subsistencia, como fundamento de futuras intervenciones sobre el mismo.

Coexisten, en la población beneficiaria, ciertas características de homogeneidad (…) y al mismo tiempo de heterogeneidad (por ejemplo en cuanto a empleabilidad). (…) Estas diferencias son las que permiten diseñar y aplicar políticas diferenciadas atendiendo a grupos específicos de beneficiarios. (MTEySS, 2004b: 60; destacado propio)

La distinción crucial al interior de la población usuaria del PJJHD estaba dada por la situación ocupacional: eran ocupados quienes realizaban actividades laborales, aunque fueran inestables y esporádicas; desocupados, quienes se encontraban en una búsqueda laboral activa; e inactivos, los que no buscaban trabajo, ya fuera por su edad avanzada o por ser responsables de tareas de cuidado. También se realizaba un análisis de sus habilidades: la actitud hacia la formación y la búsqueda de empleo era heterogénea e incidía en las posibilidades de reinserción laboral. Otro vector de diferenciación eran las calificaciones: aunque en general eran bajas, un subgrupo poseía calificaciones técnicas y operativas, mientras que otro no contaba con ninguna calificación.

En función de estas variables se distinguieron dos grandes grupos. El primero se conformó por los trabajadores identificados como “activos”: desocupados e intermitentemente ocupados.[22] El segundo grupo comprendía a los beneficiarios “inactivos”, el 31,4% del total. Éste se componía, en su mayoría, por mujeres adultas que realizaban tareas de cuidado en el hogar y trabajos comunitarios y, minoritariamente, por varones de edades avanzadas y/o con impedimentos físicos para trabajar (MTEySS, 2004b).[23] La definición de su inactividad tendía a invisibilizar el trabajo doméstico que éstas realizaban, así como situaciones de “desempleo oculto” por desestímulo en la búsqueda laboral. Otros documentos de la serie revelan este punto. Según una investigación posterior del MTEySS, las mujeres titulares de transferencias de ingresos, clasificadas como inactivas, conformaban una “oferta de trabajo permanente”, aunque “con búsqueda [de empleo] activa intermitente (…) condicionada por el contexto y las restricciones de la cotidianidad propia de estos sectores” (Trujillo y Sarabia, 2011: 159). En contraste, el perfilamiento de los usuarios del PJJHD solo consideraba estrategias convencionales de búsqueda de empleo: presentación en establecimientos, envío de currículums, respuestas a avisos, agencias de colocación, etc. (MTEySS, 2004b: 58-59).

La clasificación de inactividad se yuxtapuso con el diagnóstico de la cercanía de estos sujetos con la frontera de la inempleabilidad: a diferencia de los beneficiarios “activos”, los “inactivos” no contaban con calificaciones laborales (MTEySS, 2004b). La inempleabilidad constituyó una categoría indecible para la programática oficial, sostenida en el reconocimiento de los sujetos pobres como trabajadores y en la afirmación del horizonte de su futura integración en el mercado formal. Dicha categoría mantuvo una presencia fantasmagórica pues, pese a la imposibilidad de formulación, ella ordenaba las operaciones conceptuales y discursivas que estamos reconstruyendo.

III.a. La diferenciación de las intervenciones según los perfiles de empleabilidad

Los objetivos de intervención se bifurcaron según la operación de perfilamiento al interior del empleo de subsistencia. El Decreto 1506/2004 estipulaba que la migración de los usuarios del PJJHD a otros programas se establecía según sus “condiciones de empleabilidad”. [24]

El MTEySS pasó a concentrar “todo lo atinente a la inserción y reinserción laboral” de los sujetos “activos” (MTEySS, 2004b: 60), a través del Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE; Decreto N° 336/06). Éste constituía una modalidad especial de seguro de desempleo destinada a trabajadores informales, cuya prestación monetaria se asociaba a acciones de búsqueda laboral, terminalidad educativa y capacitación. Esta versión “no contributiva” del seguro se sostenía en la reformulación del desempleo involuntario: el problema de empleabilidad fundamentaba la inclusión de políticas activas de empleo, que habilitaran el desarrollo de calificaciones y habilidades. No se trataba de una decisión fundamentada en la cuestión de los “desincentivos” al trabajo, sino en las redes causales reconstruidas para el problema del segmento de trabajadores al cual esta política se dirigía.

Por otro lado, el MDS atendería a los “beneficiarios inactivos, (…) un grupo típicamente asociado a la política social”, cuyas perspectivas de reinserción en el mercado laboral eran exiguas. A ellos se dirigió el Plan Familias (PF; Decreto N° 825/050), un programa de transferencia condicionada de ingresos, cuya condición era el sostenimiento de la escolaridad y los controles sanitarios de los niños. Mientras que el objetivo de reinserción laboral orientó las intervenciones hacia los sujetos definidos como empleables, el desarrollo humano guió las dirigidas a la población “desactivada” para el mercado. En ambos casos, el vínculo bidireccional entre la vulnerabilidad social y laboral, presente y futura, fundamentaba las intervenciones dirigidas a los adultos en edad activa y sus familias.

A diferencia de la segmentación de la EI, basada en la categoría ocupacional y en el tipo de unidad productiva, para el “empleo vulnerable” los vectores de diferenciación se montaban a partir de los atributos, características socio-demográficas e historia laboral de los sujetos, debido a la relevancia asignada a la empleabilidad como factor explicativo. Aunque estas series de diagnósticos no se cruzaron, consideramos que el empleo de subsistencia delimita el eslabón inferior de la informalidad. Su tratamiento particularizado obedece a su inscripción como una nueva modalidad de desempleo, yuxtapuesta a la informalidad y a la imposibilidad de acceso al mercado laboral. Es por ello que las tematizaciones sobre sus condiciones de vida y de trabajo eran habitadas por la idea de la inempleabilidad.

¿Cómo proteger a quienes no podrían incorporarse a la corriente central del crecimiento y la integración?, ¿de qué modo transformar su situación para conjurar tanto la descalificación (factor explicativo de la misma) como la desintegración social (su consecuencia)? La resolución del enigma del pobre autoválido, reactualizado, tuvo en el trabajo un nudo central. A este problema obedeció el establecimiento de una estrategia “productiva” al interior del MDS (MDS, 2010), orientada a la inserción de los grupos de menor empleabilidad.

IV. La transformación de la inempleabilidad a través del trabajo

La “estrategia productiva” en el interior de la política social, tal como fue denominada por las autoridades del MDS, comenzó a delinearse en 2004. Se concretó en una serie de programas de inserción socio-productiva que fomentaban la constitución de cooperativas en ámbitos locales, orientadas a la realización de obras de infraestructura comunitaria. El discurso oficial los definía como intervenciones de creación directa de puestos de trabajo, en un circuito económico específico: la economía social. Sus principales referencias fueron el Plan Manos a la Obra (PMO), creado en 2004,[25] y el Programa Ingreso Social con Trabajo (PRIST), [26] desde 2009. Entonces, se conformó un plan nacional –“Argentina Trabaja” compuesto por diversas líneas programáticas de apoyo a las experiencias cooperativas.

Proponemos pensar estas acciones como parte de la “estrategia modular” de intervención sobre la economía informal, dirigiéndose hacia su extremo inferior: el empleo de subsistencia.

Según relevamos en los documentos, el perfil de usuarios de las políticas de inserción socio-productiva del MDS se caracterizó por su baja empleabilidad en función de la demanda vigente en el mercado capitalista. Se trataría de aquellos trabajadores de subsistencia ubicados en la frontera de la inactividad y la inempleabilidad, de los que hablábamos en el apartado anterior. Al respecto, los informes de gestión del PRIST señalaban que los usuarios presentaban trayectorias laborales inestables, muy bajos niveles formales de instrucción[27] y necesidades básicas insatisfechas (MDSN, 2010, 2014). Antes de su ingreso al programa, un 78% de los usuarios habían estado en situación de inactividad (MDS, 2010). De allí que no se vislumbraban perspectivas para su incorporación en el mercado laboral en el mediano plazo.

En virtud del vínculo bidireccional establecido entre vulnerabilidad social y laboral, se diagnosticaba que las consecuencias de la exclusión duradera respecto del empleo, no solo tenía consecuencias en la persistencia de los sujetos en la pobreza, sino en la profundización de la descalificación, el deterioro de la “cultura del trabajo” y en el quiebre de los lazos sociales. En consecuencia, las intervenciones orientadas a su inclusión social debían apostar tanto a la distribución de ingresos como a la recomposición de los lazos. El trabajo constituyó la matriz desde la cual pensar las transformaciones a promover a través de la labor asistencial.

El trabajo definía la utilidad social de los sujetos y, con ello, fundaba los derechos y obligaciones que sancionan la pertenencia social. La cultura del trabajo se presentaba como definitoria en la constitución del “nosotros”: “el trabajo es dignidad, es construcción permanente hacia la utopía realizable de un mundo mejor, es poder mirar a los hijos a la cara (…) y recrear en ellos la cultura del trabajo fecundo” (MDS, 2007: 42). Por eso se investía de valor social y moral: una existencia “digna” era aquella asentada en el “esfuerzo personal y laboral” (MDS, 2007: 101). En este orden, la estrategia asistencial no podía renunciar a transformar el atributo de “inempleabilidad” que, justamente, hacía de estos trabajadores sujetos de la asistencia. La idea difundida de que “la mejor política social es el trabajo” [28] comprendía: la expansión del TD, como palanca para la mejora en las condiciones de vida; y el montaje de circuitos alternativos de trabajo para la población informal y desocupada.

La discursividad del MDS retomó el concepto de “desarrollo humano” de las Naciones Unidas: el cultivo de habilidades y capacidades era el medio para fortalecer la autonomía y la dignidad de las personas afectadas por situaciones de vulnerabilidad (MDS, 2007). El trabajo era el vehículo por excelencia para el desarrollo humano (PNUD, 2015), pues “la cultura del trabajo (…) solo se adquiere con el trabajo” (MDS, 2007: 192). Se esperaba que a través de los proyectos productivos, la población excluida del mercado laboral recuperara capacidades perdidas o no desarrolladas (MDS, 2015), como palanca para comenzar a alterar el “círculo vicioso” entre vulnerabilidad social y laboral.

Este modelo asistencial se fundaba en la afirmación de un Estado “presente, activo y promotor” (MDS, 2007: 138), que enlazara la asistencia material con la promoción del “desarrollo de las personas, grupos, instituciones o comunidades”, a fin de superar el mero “asistencialismo” (MDS, 2007: 137). La premisa era la “inescindibilidad entre asistencia, promoción y desarrollo” (MDS, 2007: 139) para que la asistencia deviniera “digna” (MDS, 2007: 27) o, en nuestros términos, legítima. Su nudo problemático era la transformación del atributo de inempleabilidad diagnosticado. Los límites con las políticas de reinserción laboral a cargo del MTEySS[29] eran difusos, pese a lo cual pueden distinguirse a partir de sentidos diferenciados sobre el trabajo y sobre la integración social.

IV. a. Trabajo digno vs. Trabajo decente

El “trabajo digno”, asistido estatalmente, se constituyó en el modo de resolver, de forma provisoria, el enigma planteado a la asistencia de transformar los sujetos asistidos en productores de su propia existencia. La consideración del trabajo como recurso de la asistencia emparenta esta discursividad con los contenidos que inspiraron las políticas neoliberales de workfare de la década de 1990 en el país. Sin embargo, los sentidos del trabajo y la integración y los dispositivos institucionales recreados señalan ciertas rupturas.

En primer término, la “inempleabilidad” se reconocía como una condición producida socialmente, por lo que la integración conformaba una opción política que no sobrevendría a ningún tipo de automatismo del mercado. Así, ante los límites transitorios del mercado para absorber esta población y, encontrándose subordinada la tematización de la cuestión productiva, cobró peso la idea de producir estatalmente puestos laborales. Estos se radicaron en el circuito de la economía social de anclaje comunitario, un subsistema justamente caracterizado por su racionalidad social, no orientada a la acumulación sino a la satisfacción de necesidades y a la organización colectiva. El “trabajo digno” consistía en un trabajo comunitario y organizado, que permitía la inscripción de los usuarios de los programas en lazos productivos “de proximidad”, a través de los cuales recuperar “saberes y haceres” (MDS, 2010: 189). Del trabajo realizado no se destacaba su valor económico, sino su aporte a la comunidad local y su rol integrador (MDS, 2007, 2010).

En segundo lugar, el reconocimiento de los sujetos asistidos como trabajadores movilizó la problematización de las condiciones en que el “trabajo digno” era realizado. Se buscaba trazar una diferencia entre las políticas de integración socio-productiva y el discurso del “trabajo a cualquier precio y en cualquier condición” de los programas tipo workfare (Grassi, 2003).

La economía social es uno de los caminos que va a ayudar a restaurar el tejido social. Pero no queremos que los trabajadores que la sostienen terminen siendo precarizados. Por el contrario, aspiramos a que se integren en el mundo del trabajo (…). (MDS, 2007: 197)

De este modo, se procuró ejercer cierta aproximación entre los trabajadores “de subsistencia” insertos en modalidades de trabajo asistido y los trabajadores formales, generando formas especiales de registro –como el monotributo social– y extendiendo las protecciones de la seguridad social, mediante reinterpretaciones del principio contributivo y el fortalecimiento del principio no contributivo. [30] Pese a la consideración de que el trabajo digno era una inserción relativamente transitoria, hasta la incorporación de los sujetos en el mercado formal, su definición en tanto que trabajo (y la búsqueda de legitimarlo como tal) movilizó formas de registro y aseguramiento, a fin de mitigar su vulnerabilidad.

Sin embargo, las remuneraciones percibidas y la calidad de las protecciones instituidas distaron de ser homologables a las del “trabajo decente”.[31] Detengámonos en este contraste. Los límites en la generación de empleo movilizaron expectativas y carriles diferenciados de integración: uno sostenido en el “trabajo decente”, productivo, registrado y, como tal, soporte de derechos y protecciones; otro, en el “trabajo digno”, asistido por el Estado, en un circuito local de economía social. Es posible identificar una relación de jerarquía entre ellos: el primero delimitaba la corriente central de la integración y el horizonte de “normalidad” y deseabilidad; así, el segundo resultaba complementario, transitorio y, por ende, relativamente supletorio. Estos sentidos disímiles podrían sintetizarse en dos ideas que definen, respectivamente, a la gestión de la cartera laboral y la de la cartera social: el trabajo decente como finalidad del desarrollo; y el trabajo digno como medio de inclusión social, de promoción y organización de “aquellos que no han conseguido trabajo, en torno a ese objetivo” (MDS, 2010: 188).[32]. Atendiendo a la dimensión semántica de la distinción entre las cualidades de “digno” y “decente”, según la Real Academia Española: la primera remite a lo “proporcionado al mérito de alguien o algo”; mientras que la segunda remite a lo “correspondiente” y “debido”, “conforme a la calidad de persona”. El trabajo decente no implicaba el reconocimiento de méritos sino de derechos inherentes a la condición de trabajador, mientras que el trabajo digno se presenta como un medio para acceder de forma legítima a ingresos y protecciones ante la falta de un empleo adecuado.Esta distinción tiene como fundamento el sentido moral del trabajo que anidaba en la programática oficial.

La valoración del trabajo asociativo, cooperativo y/o comunitario, se vio tensionada en los discursos que exploramos por la expectativa puesta en el empleo asalariado como modalidad “normal” de trabajo. Éste, como parámetro de deseabilidad, “colonizó” la construcción del “trabajo digno” en los discursos especializados, lo cual obturó la posibilidad de que fuera reconocido por sí mismo. Se consolidó un discurso de “derechos y obligaciones” que tomaba por modelo al trabajo asalariado, pese a sus diferenciadas condiciones de realización. En este orden, se argumentaba que las diferencias de los programas socio-productivos respecto de los “simulacros de empleo” de los años noventa residía en que no se trataba de un mero plan de ingresos y en que se rescataba la dignidad del sujeto al hacer trabajo. Ello implicaba cierta contractualización de los programas de inserción socio-productiva, que se sintetizaba en la premisa de la ministra Kirchner de que “el que no trabaja, no cobra” (MDS, 2010: 189). En base a esta orientación, en 2012 se incorporaron al PRIST adicionales monetarios por presentismo y productividad, como premio al esfuerzo realizado. Esta lógica, sin embargo, no engarzaba de manera armónica con los discursos cooperativos de la economía social.

Asimismo, es posible observar una valorización compleja de la economía social: mientras que se la rescataba como proyecto de vida legítimo y por su valor social (MDS, 2007); también se la asociaba a la economía informal, definida por su finalidad de autoconsumo y su baja productividad. Lo complejo del proceso es que la búsqueda de acercamiento del trabajo digno al trabajo asalariado “decente” parece haber sido el medio para disputar la legitimidad de estas políticas y de sus usuarios a la sociedad, reafirmando que los derechos asociados al programa se sustentaban en una contribución productiva realizada por estos. Entonces, las relaciones de orden y jerarquía entre el trabajo decente y el trabajo digno se reforzaban:

Trabajo Decente Trabajo Digno
Asociado a la productividad Asociado a la utilidad social local
Finalidad del desarrollo Medio de inclusión social
Soporte de derechos Vehículo de desarrollo de capacidades humanas
Solidaridad social Pertenencia territorial
Economía capitalista (sector público y privado) Economía Social

La convivencia de estos carriles diferenciados para la integración reeditan los interrogantes sobre la sostenibilidad –teórica, política, económica– de la nueva programática: ¿la ampliación de la corriente central del empleo formal era una cuestión de progresión temporal?, ¿constituía la economía social un ámbito alternativo o transitorio de inserción?, ¿cuáles eran sus condiciones de sostenibilidad? Estos interrogantes permanecieron abiertos.

V. Los cambios en la composición de la economía informal hacia fines del período

Hacia el año 2011 comenzaron a producirse diagnósticos sobre la persistencia de niveles elevados de informalidad. La ascendente preocupación por el fenómeno se evidencia en la proliferación de instancias de debate especializado sobre el mismo.[33]Además, se diagnosticó un cambio en la composición interna de la EI, pasando a ser dominante el segmento de asalariados en unidades informales, es decir, sus entornos inferiores (MTEySS, 2011). Estos análisis coincidieron con los diagnósticos sobre la persistencia de la pobreza y la conformación de “núcleos duros” de vulnerabilidad e informalidad (v.gr. Clemente, 2016).

Los expertos ministeriales y, especialmente, los funcionarios de gobierno destacaban que, pese a que las tasas de informalidad eran altas, ellas habían experimentado, por primera vez en décadas, una caída histórica, lo que también reconocía la OIT (2013). Se argumentaba que la tendencia dominante en el mercado laboral había sido el ascenso del trabajo registrado, que hasta el año 2011 lideró el crecimiento del empleo global. Era preciso indagar, en todo caso, por qué la informalidad no había sufrido una reducción más severa. En este orden, su persistencia era entendida más como una herencia del ciclo previo, que como un fenómeno asociado con el modelo de desarrollo vigente.

Si bien el crecimiento del empleo registrado fue muy significativo, no resultó suficiente para reducir el stock de trabajadores no registrados acumulados durante las dos décadas anteriores. (…) La cantidad de asalariados no registrados en los últimos tres años no se modificó, lo que evitó que la tasa de empleo no registrado cayera más de lo que lo hizo. (…) La estabilización de este segmento ocupacional en una fase de fuerte crecimiento económico con creación neta de empleo asalariado constituye un dato positivo, ya que se advierte que en el pasado el trabajo no registrado se ha incrementado en casi todos los períodos económicamente expansivos. (MTEySS, 2007: 71)

La oficina regional de la OIT realizó estudios de relevancia sobre la reducción de la EI en el ciclo 2003-2012 en el país (Bertranou y Casanova, 2015; Bertranou, Casanova y Sarabia, 2013). Ella se explicaba, en gran medida, por la creación de nuevos puestos formales. Asimismo, se identificaban efectos del modelo económico en la reducción de los puestos no registrados: los establecimientos más chicos habían disminuido su presencia en la estructura productiva; la informalidad se había reducido en puestos técnicos y en ramas de alta concentración del no registro, como la construcción, el servicio doméstico y el comercio. Estos datos confirmaban el impacto positivo de las políticas de desarrollo económico y de las laborales, referidas a la inspección y al fomento de la registración.

Los diagnósticos elaborados desde entonces señalaron que la persistencia de la informalidad se asociaba a su concentración en “núcleos duros”, de difícil remoción. En esta dinámica eran cruciales las ramas “trabajo-intensivas”, que históricamente habían concentrado los mayores niveles de informalidad y cuya dinámica había reaccionado de forma rápida a los incipientes signos de crisis (OIT, 2009; MTEySS, 2011). Curiosamente, las preguntas que planteaban Novick y otros técnicos ministeriales en el año 2011 sobre la sostenibilidad del aumento del empleo en función de los niveles elevados de heterogeneidad de la estructura productiva no estaban del todo presentes en esta trama de diagnósticos.

A partir de estos diagnósticos e interrogantes, se reconfiguró el programa de intervenciones relativo a la formalización del empleo. Dos objetivos resultaban centrales: sostener el empleo formal mediante políticas anticíclicas, para evitar transiciones hacia puestos precarios; atender a los colectivos laborales más vulnerables, para impedir transiciones hacia inserciones aún más frágiles o hacia la inactividad (OIT, 2009). El cambio fue enunciado como la adopción de un enfoque integral de políticas sobre la informalidad laboral (MTEySS, 2013).

Respecto de la primera dimensión, las leyes N° 26.476 y 26.940, del 2008 y del 2014 respectivamente, apuntaron a establecer regímenes de formalización subsidiados y ajustar las formas de sanción frente al fraude laboral. Se realizaron evaluaciones del impacto de las políticas de fiscalización y se procuró renovarlas para detectar situaciones menos visibles de tercerización.[34] La implementación de un registro público de empresarios evasores se inscribe en la línea de la renovación de las formas de fiscalizar y sancionar dichos comportamientos. Finalmente, cobró relevancia el Programa de Recuperación Productiva (REPRO), por el cual se brindaron complementos salariales a los trabajadores insertos en empresas declaradas en situación de crisis financiera.

Respecto de la segunda dimensión, desde el año 2009 se definió el objetivo de consolidar la institucionalidad laboral atendiendo a los segmentos informales más vulnerables. Estos se delimitaban en función de un conjunto de actividades económicas difusas, que no podrían atravesar un proceso de registración, a menos que éste asumiera características especiales (MTEySS, 2015). Entonces, se reforzaron las iniciativas dirigidas a proteger a los trabajadores laboral y socialmente: se establecieron regímenes especiales de registro y se readecuó el derecho laboral para reconocer a trabajadores insuficientemente contemplados en la legislación.[35] Los programas de reinserción laboral y empleabilidad delimitaron un ámbito privilegiado de acción, algunos de los cuales se desarrollaron en el ámbito del MDS, como abordamos en el apartado anterior. Asimismo, en estos años se produjeron las ampliaciones más notables en la protección social, de la que la Asignación Universal por Hijo (AUH) es una de las expresiones más significativas. Abordaremos esto en el próximo capítulo.

La pregunta que introducimos hacia fines del capítulo anterior sobre el modelo de desarrollo se reeditaba a partir de la persistencia de la informalidad, en una programática cuyo núcleo era la afirmación de la expansión del empleo como vector de la integración: ¿cuáles eran las condiciones para sostener, acaso profundizar, el proceso de cambio? Este interrogante asediaba la producción escrita, en ocasiones desde el borde de lo informulable.

Conclusiones

La búsqueda de “restaurar” la institucionalidad laboral como eje de la nueva programática asumía dos sentidos. Su acepción principal, era volver al panorama laboral que la sociedad había conocido hasta la década de 1970, a través de las clásicas políticas sociales y laborales del Estado Social. En segundo lugar, resulta insoslayable que el ejercicio “restaurador” se alimentaba de diagnósticos sobre problemas de empleo novedosos, en función de los que se convocó un nuevo repertorio de políticas de empleo y de protección social, para las cuales la empleabilidad como problema se volvía central.

El programa asentado en la restauración del empleo formal tuvo como efecto el bloqueo de los debates que registramos entre las AID sobre un nuevo paradigma de formalidad laboral, “la flexiseguridad”. La visión de la transformación a realizar se asentaba en un retorno del pasado, que se ilustra con claridad en la expresión acuñada desde el MTEySS: restaurar el empleo formal, respecto de su configuración previa al ciclo neoliberal. Sin embargo, tomamos nota de que uno de los efectos de la incorporación del concepto de TD en la programática local había sido el descentramiento de la idea de “empleo normal”. Además, la operación de segmentación de la EI desplazaba miradas más globales sobre los problemas de empleo. A diferencia de las tematizaciones producidas durante las décadas anteriores por los expertos progresistas, los abordajes sobre la informalidad y la pobreza no interrogaban directamente la consistencia del modelo de desarrollo vigente.

Las políticas laborales siguieron una estrategia modular de intervención, de acuerdo al diagnóstico de problemas laborales segmentados según causalidades específicas, grupos poblacionales afectados, y sus repercusiones en términos de vulnerabilidad. Se preveían temporalidades divergentes para la transformación de los mismos y para la integración de los diferentes colectivos informales en la corriente central del empleo formal. Se estableció una diferenciación entre aquellos segmentos pasibles de ser reinsertos en el corto plazo en la formalidad, mientras que la imposibilidad de pensar este tránsito para otros segmentos llevó a diseñar una serie de políticas socio-laborales dirigidas a mitigar las consecuencias negativas de la informalidad en términos de vulnerabilidad. La “activación” pasó a ser un atributo de dichas políticas: se justificaba en su capacidad de contrarrestar la descalificación y fortalecer la empleabilidad; en términos sociales y morales, delimitaba una condición para restablecer la pertenencia social y la identificación subjetiva a partir del trabajo.

Hemos puesto en serie la operación de segmentación de la EI con otros diagnósticos del MTEySS que identificaron un grupo ocupacional particular al interior de la PEA: el empleo de subsistencia. Pese a que la reincorporación en el mercado laboral no constituía un horizonte cercano para esta población, la “inempleabilidad” era una categoría indecible para esta programática. La asistencia encarnó el desafío de configurar, ella misma, una estrategia productiva y promocional, recreando sentidos del trabajo prioritariamente sociales y morales, como medio de la integración y condición para la percepción legítima de ingresos. Este proceso no se completa sin las tensiones movilizadas por las formas de reconocimiento de estos sujetos como “trabajadores” y de consecuente aseguramiento bajo la égida de la seguridad social, que funcionó como un fuelle que aproximó al trabajo digno y el trabajo decente.


  1. Este porcentaje está dado por las siguientes tasas: 17.3% de desempleo, 17.1% de subempleo y 50.9% de informalidad.
  2. El porcentaje se conforma según las siguientes tasas: 43.6% de informalidad, un 11.2% de subocupación y 10.2% desocupación (MECON, 2008).
  3. Algunos de ellos permanecieron en el ámbito de la consultoría para organismos internacionales, aunque en estos años muchos proyectos se desarrollaron en relación estrecha con funcionarios y técnicos del MTEySS. Por ejemplo: Alfredo Monza fue consultor técnico principal en el proyecto de cooperación técnica entre la OIT y el gobierno argentino “Enfrentando los retos del Trabajo Decente en Argentina” durante los años 2002 y 2003; Emilio Tenti, Fabián Repetto, entre otros, fueron parte de la realización de la Encuesta Nacional sobre Protección y Seguridad Social, del año 2011, con financiamiento del BM; Luis Beccaria realizó diversos trabajos de consultoría para la OIT sobre problemas de empleo y protección social, teniendo un rol destacado en las ediciones del Seminario sobre Economía Informal realizadas en Buenos Aires, entre 20109 y 2013. Otros expertos realizaron trabajos de consultoría para el MTEySS, como Laura Golbert. Finalmente, otros ocuparon puestos de dirección en el MTEySS, como: Emilia Roca, Directora General de Estudios y Estadísticas Laborales (2003-2007) y Subsecretaria de Políticas de Seguridad Social (2007-2015); Marta Novick, Subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales (2003-2015). En el INDEC, Cynthia Pok fue encargada de la EPH hasta el año 2008, cuando fue removida luego de la intervención política del organismo por parte del gobierno.
  4. Ver nota 133 del capítulo anterior.
  5. En los estudios en que se realizaba esta distinción, la informalidad se medía recurriendo a la variable del tamaño de las unidades productivas como indicador proxy de la productividad.
  6. El 72,5% de los puestos en unidades pequeñas eran no registrados. Sin embargo, la incidencia en los establecimientos más grandes era significativa, considerando que estos tenían un peso mayor en el empleo total: en las empresas de 26 a 40 trabajadores era del 19,8% y en las de más de 40 empleados de un 26,6%.
  7. Marta Novick es investigadora de CONICET desde 1985, especializándose en temáticas laborales y productivas. Fue consultora durante los años noventa de diversos organismos internacionales, entre ellos, la OIT, con la que el MTEySS mantuvo un vínculo sostenido en el ciclo 2003-2015.
  8. Ver nota al pie N° 137.
  9. Ello incluyó un objetivo manifiesto de circular y divulgar el conocimiento producido por la SPTyEL. Encontramos diversos formatos de publicaciones escritas orientados a estos fines. La Revista de Trabajo, creada en 2005, incluía artículos de expertos de distintas secretarías del Ministerio, de especialistas europeos y latinoamericanos, evidenciando la vocación de construcción teórica y difusión de conocimiento especializado. También desde 2005, la serie Trabajo, Ocupación y Empleo, reunía informes especiales sobre temáticas específicas, libros sobre ejes de coyuntura con producciones de especialistas locales y latinoamericanos. También se comenzó a publicar el Boletín de Estadísticas Laborales. Por otro lado, la Dirección Nacional de Programación Económica y la Secretaría de Seguridad Social del MTEySS produjeron el Boletín Estadístico de la Seguridad. Estas publicaciones, a diferencia de las anteriores, más que promover el debate teórico-político, difundían información pública. Asimismo, se agregaban balances de gestión y ediciones especialesde libros, como la que se hizo en ocasión del Bicentenario en 2010.
  10. El debate sobre la voluntariedad resonó en otras instancias de debate experto, como por ejemplo en los seminarios sobre economía informal organizados en Buenos Aires por la OIT entre el 2009 y el 2013. En general era introducido de manera polémica, señalándose su improductividad como eje analítico. El estudio del año 2005 constituyó evidencia empírica de relevancia para ello (OIT, 2009; Ruiz Malec, M., Persia, J., Sorokin, I., 2015).
  11. Nos referimos al proyecto CRISIS y “Enfrentado los Retos del TD” durante los años 2002 y 2003; el proyecto AREA, “Apoyo a la Reactivación del Empleo en Argentina”, entre los años 2004 y 2006, cuyas recomendaciones fueron relevantes en la configuración de las políticas “activas” de empleo del MTEySS; y los tres planes nacionales de Trabajo Decente (2004-2007; 2008-2011; 2012-2015).
  12. Se ubicaba el debate de la década de 1960 entre la teoría de la marginalidad y la del SIU del PREALC/OIT, que coincidía en afirmar la incapacidad del capitalismo dependiente/periférico de absorber de manera productiva a una parte de la fuerza laboral. Luego se identificaba una primera ampliación del concepto en los años ochenta, de la mano del marxismo, con la obra de Portes y Castells. En ella la informalidad pasaba a caracterizar a las relaciones laborales en una nueva fase del capital, abierta a mediados de los años setenta, sostenida en la descentralización productiva y en la reducción de los costos laborales como vía de incremento de la rentabilidad. En este esquema, no se trataba ni de un fenómeno propio de los países periféricos, ni de un sector particular de la economía. Por otro lado, se distinguía –y se tomaba distancia de la definición de De Soto, por la cual la informalidad remitía a una zona de penumbra de la legislación tributaria y laboral. Finalmente, se introducía como parte de estos trayectos a la teoría de la precariedad, cuya relevancia en el debate experto local hemos destacado. De ella se recuperaba su potencia heurística respecto de las transformaciones en el empleo formal en América Latina, una vez agotados los modelos de sustitución de importaciones.
  13. Ver capítulo 4.
  14. Ver capítulo 1.
  15. Como señalamos en el capítulo anterior, el TD fue incorporado a la normativa laboral en el año 2004.
  16. Puntualmente, respecto del volumen de empleo, se tomaban las tasas de desempleo y el porcentaje de la PEA con planes de empleo, entre otros. Respecto de la calidad, la tasa de trabajo no registrado, el subempleo, desempleo, sobreempleo y la tasa de jefes de hogar desempleados sobre el total de dicha categoría. Para los ingresos, se medía la incidencia de la pobreza en el conjunto de trabajadores ocupados, el poder de compra de las remuneraciones, el Gini entre ocupados y la tasa de dependencia en los hogares (coeficiente que mide la cantidad de miembros pasivos en relación a los activos).
  17. Los déficits en ingresos entre los ocupados representaba una tasa mayor a los déficits en el volumen de empleo, pese a lo cual ambos experimentaban una mejora mayor a la de la falta de registro (Kostzer et al., 2005).
  18. Completaban el conjunto de la EI: asalariados sin especificar el tipo de unidad (6%); trabajadores familiares sin remuneración (2%); pequeños empleadores no registrados (1%) (MTEySS, BM, INDEC, 2005).
  19. Al respecto ver: Ley 26.476 promulgada en el año 2008; Ley 26.940 promulgada en el año 2014.
  20. Hacia fines de 2004 un 19% del universo de usuarios había conseguido trabajo formal (MTEySS, 2004b).
  21. Este debate fue reconstruido a través de la literatura especializada (Grondona, 2012; Arcidiácono, 2004;Pautassi, 2004; Cortés, Groisman y Hoszowki, 2003) y del seguimiento de notas periodísticas e informes producidos en el período 2002 a 2004 a propósito del programa en los diarios Clarín, La Nación y Página 12. Al respecto, ver Lijterman, 2016.
  22. Al interior de este grupo se distinguían tres perfiles de trabajadores, en función de su condición de empleabilidad frente a “las variables que orientan la demanda laboral” (MTEySS, 2004b: 61): a) los más próximos a la reinserción laboral eran beneficiarios jóvenes, con niveles educativos medio-altos, calificaciones técnicas y operativas, y con experiencia laboral, que representaban el 18,2% del conjunto; b) el segundo subgrupo comprendía el 20,1% de los usuarios y estaba conformado por adultos jóvenes que, pese a su alta motivación frente a la búsqueda de empleo y a la formación, no reunían calificaciones laborales; c) finalmente, un 30,3% de los usuarios se encontraban en tramos más avanzados de edad y, además de no contar con calificaciones laborales, presentaban bajos niveles educativos.
  23. El subgrupo de beneficiarios del PJJHD clasificados como “inactivos” comprendía a un 37.6% de las mujeres inscriptas y solamente a un 10.5% de los varones. Es preciso remitir al efecto de “activación” del PJJHD en el espectro de mujeres estadísticamente calificadas como inactivas (v.gr. Cortés et al., 2003; Maceira, 2009a)
  24. Si bien el PJJHD no fue eliminado, su prestación monetaria no volvió a ser actualizada, siendo superior las de los nuevos programas creados, lo cual configuró un desincentivo para la permanencia.
  25. Res. MDS N.º 1324/04.
  26. Resolución 3182/09.
  27. Un 78% del conjunto no tenía oficio, entrenamiento laboral ni la escolaridad obligatoria (MDS, 2010).
  28. Esta afirmación era más frecuente en el discurso político de los funcionarios del MDS, especialmente la ministra Kirchner (v. gr. “’La mejor política social es el trabajo, afirmó la Ministra Alicia Kirchner”, Telam, 6/03/2014). Sin embargo, bajo algunas reformulaciones, el mismo sentido se reeditaba en ciertos documentos de carácter especializado como MDS, 2007: 135 y MDS, 2010: 21.
  29. Además del SCyE, en 2008 se creó el programa “Jóvenes con Más y Mejor Trabajo”. También se desarrollaron: el Programa de Inserción Laboral para promocionar el empleo asalariado en el sector público y privado; acciones de entrenamiento laboral en el sector público, privado y de organizaciones sin fines de lucro; y el Programa de Empleo Independiente y de Entramados Productivos Locales.
  30. La extensión del monotributo social a los titulares de estos programas generó formas especiales de registro del empleo asistido, que habilitaron que estos contaran con obra social, ART y descuentos jubilatorios. La sanción de la AUH en el año 2009 contempló especialmente a estos trabajadores.
  31. Las remuneraciones asociadas a estos puestos nunca llegaron a alcanzar, en todo el ciclo, el salario mínimo. Desde el lanzamiento del PRIST hasta 2015 tuvieron una tendencia permanente a la depreciación. Comparamos los ingresos del programa con los de la canasta básica total (tomando las estimaciones de CIFRA, realizado en base a un IPC-9 provincias). La prestación cae desde un 78% de la CBT en 2009 a un 39% en 2015.
  32. La frase corresponde a la presidente Cristina Fernández en ocasión del lanzamiento del PRIST.
  33. Entre los años 2009 y 2015 la OIT organizó cuatro seminarios sobre Economía Informal en Buenos Aires, que reunieron a expertos internacionales, locales, representantes de cámaras empresariales y de sindicatos, y a funcionarios estatales. Luego del primer seminario, se organizaron mesas tripartitas para el debate de intervenciones específicas. Así, durante 2013 funcionó en el ámbito del MTEySS la Comisión Contra el Trabajo No Registrado, una mesa interministerial (Industria, Agricultura, Trabajo, ANSES, AFIP) que contaba con la presencia de actores del mundo productivo: la UIA, la Coordinadora de las Industrias de Productos Alimenticios (COPAL), la Asociación de Industriales Metalúrgicos de la República Argentina (ADIMRA), la CGT, la CTA. No casualmente, los sectores empresarios incluidos provenían de rubros que se caracterizaban como “trabajo-intensivos” y algunos de ellos con concentración del empleo informal.
  34. Luis Beccaria realizaba una propuesta en esta sintonía en el seminario sobre informalidad del año 2009. Hemos relevado la circulación de este tipo de políticas de inspección desde fines de la década de 1990 en el campo experto local.
  35. Nos referimos al servicio doméstico con la Ley 26.844 y al trabajo agrario con la Ley 26.727.


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